ISSN 1575-7048 – eISSN 2444-5819
eL empLeo empo aL en Las
adminis aciones púBLicas:
LÍmi es, p eVención y sanción
a su u iLización aBusiVa
Tempo a y employmen in public Adminis a ions:
limi s, p e en ion and penal ies ega ding i s excessi e use
F ancisco Ja ie A ie a Idiakez*
Uni e sidad de Deus o, España
esumen
■
El obje i o p incipal de es e a ículo es de e mina si en España exis en medidas pa a p e eni y, en su
caso, sanciona el uso abusi o del empleo empo al en las Adminis aciones públicas. Pa a ello, en p ime lu-
ga , se analiza án las dis in as modalidades de empleo empo al que exis en en las Adminis aciones públicas,
p o undizando, en especial, en la igu a del con a o inde inido no ijo, debido a las dudas que gene a. En
segundo luga , se abo da án los lími es al empleo empo al en las Adminis aciones públicas que se egulan
an o en la Di ec i a 1999/70 como en el De echo in e no. Finalmen e, se cen a á la a ención en de e mina
si en España exis en medidas adecuadas pa a p e eni y, en su caso, sanciona los abusos de i ados de la u ili-
zación de sucesi os con a os de du ación de e minada. A al e ec o, se analiza án la no ma i a in e na y la ju-
isp udencia del TJUE.
Palab as cla e: Adminis aciones públicas, empleo empo al, con a o inde inido no ijo, p e ención, sanciones.
aBs ac
■
The main pu pose o his pape esides in de e mining whe he Spain has means o p e en and, in his case,
penalise he excessi e use o empo a y employmen in public adminis a ions. To ha end, i s ly, we will analyse he
exis ing o ms o empo a y employmen in public adminis a ions and, in pa icula , we will del e in o he igu e o
he non-pe manen inde ini e con ac , due o he doub s ha i gene a es. Secondly, we will add ess he limi s o he
empo a y employmen in public adminis a ions ha a e egula ed bo h in he Di ec i e 1999/70 and in domes ic
law. Finally, we will ocus he a en ion on de e mining i Spain has adequa e measu es o p e en and, in his case,
o penalise he abuses de i ed om he use o consecu i e ixed- e m con ac s. To ha end, we will analyse bo h na-
ional law and he case law o he Eu opean Cou o Jus ice.
Keywo ds: Public adminis a ions; empo a y employmen ; non-pe manen inde ini e con ac ; p e en ion; penal ies.
* Co espondencia a: F ancisco Ja ie A ie a Idiakez. Facul ad de De echo. Uni e sidad de Deus o. A da. de las Uni e sidades 24,
48007-Bilbao (España) – [email p o ec ed] – h ps://o cid.o g/0000-0003-4696-6356
Cómo ci a : A ie a Idiakez, F ancisco Ja ie . (2020). «El empleo empo al en las adminis aciones públicas: lími es, p e ención y
sanción a su u ilización abusi a»; Lan Ha emanak, 43, 41-72. (h ps://doi.o g/10.1387/lan-ha emanak.21784).
Recibido: 03 junio, 2020; acep ado: 19 junio, 2020.
ISSN 1575-7048 - eISSN 2444-5819 / © 2020 UPV/EHU
Es a ob a es á bajo una licencia
C ea i e Commons A ibución 4.0 In e nacional
Lan Ha emanak, 2020, 43, 41-72
h ps://doi.o g/10.1387/lan-ha emanak.21784
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1. el empleo empo al en las adminis aciones públicas
Los p oblemas de la empo alidad en las Adminis aciones públicas se ad-
e ían incluso con an e io idad a la ap obación de la Ley 7/2007, de 12 de
ab il del Es a u o Básico del Empleado Público (BOE de 13 de ab il de 2007,
núm. 89).
Así, el In o me de la Comisión pa a el es udio y p epa ación del Es a u o
Básico del empleado público (Ins i u o Nacional de Adminis ación Pública,
2005) al abo da las clases de empleados públicos (c . capí ulo V), y e e i se a
la «si uación ac ual y p oblemas a esol e » (c . apa ado 16), señala que (p. 48):
Un (…) p oblema, que se ha ag a ado en los úl imos iempos, es el abuso de
la empo alidad en el empleo público, que, según los da os es adís icos disponibles
—in o me del Consejo Económico y Social, La empo alidad en el empleo en el sec-
o público, diciemb e de 2004—, alcanza en la ac ualidad a más del 22,8 po 100 del
conjun o de los empleados públicos, en las Co po aciones Locales a más del 30 po
100 y en la sanidad, a casi el 30 po 100 (…).
Igualmen e, al e e i se al pe sonal labo al de ca ác e empo al, el In o me
alude a la necesidad de «abo da el p oblema de la con a ación empo al i egu-
la » (p. 57).
En ese sen ido, el In o me dedica su apa ado 23 a la «Necesidad de abo da
el p oblema de la ele ada empo alidad exis en e en el empleo público», y, a la
luz, de dos in o mes, a sabe , el in o me del De enso del Pueblo i ulado Fun-
ciona ios in e inos y pe sonal e en ual: la p o isionalidad y empo alidad en el em-
pleo público (2003), y el in o me del Consejo Económico y Social an e io men e
mencionado, concluye que:
El olumen de empo alidad hoy exis en e en el sec o público pa ece excede
del que se ía azonable pa a a ende a las necesidades empo ales de p es ación de
se icios y ac i idades públicas de las dis in as Adminis aciones y que, en ealidad,
se o malizan como in e inidades o con a aciones empo ales ac i idades que es-
ponden a necesidades pe manen es y que se p olongan o ei e an año as año. Una
pa e impo an e de esa empo alidad iene, po an o, un ca ác e ic icio o a i icial.
Ac ualmen e, según la EPA del p ime cua imes e de 2020 los empo a-
les ep esen an el 27,5% del pe sonal labo al, siendo dicho po cen aje 3 pun os
más ele ado que en el sec o p i ado. Po su pa e, según el úl imo Bole ín Es a-
dís ico del Pe sonal al Se icio de las Adminis aciones Públicas publicado, que
co esponde a julio de 2019, en el conjun o de las Adminis aciones públicas, el
56% es pe sonal unciona io de ca e a, el 22,4% es pe sonal labo al y el es o
del pe sonal (pe sonal unciona io in e ino, pe sonal e en ual y o o pe sonal)
supone el 21,60%.
El empleo empo al en las adminis aciones públicas 43
h ps://doi.o g/10.1387/lan-ha emanak.21784
P ecisamen e, pa a abo da el p oblema de la ele ada empo alidad que
p esen a el empleo en las Adminis aciones públicas, y de e mina los lími es
egulados al espec o, así como las medidas de p e ención y, en su caso, san-
ción, p e iamen e, es undamen al delimi a las dis in as modalidades de em-
pleo empo al. No se a a de una cues ión baladí, en an o en cuan o las dudas
más ecuen es en ma e ia de empleo público son las ela i as al co ec o uso de
las dis in as modalidades de con a ación empo al; más aún, como se e á (in-
a 1.1.2), eniendo en cuen a las se ias consecuencias de los e o es come idos
(Villanue a Pue ollano, 2012: 151).
Así, el empleo empo al en las Adminis aciones Públicas puede ae causa,
como sucede en las emp esas p i adas, de una inco po ación o ges ión di ec a o
indi ec a de pe sonal. Es deci , se pa e de la idea de que pa a a on a la em-
po alidad en las Adminis aciones Públicas es necesa io no sólo con empla a los
empleados públicos de ca ác e empo al que son empleados como ales di ec a-
men e po la Adminis ación, sino que ambién a aquellos empleados que, sin
pe enece inicialmen e a la Adminis ación, comienzan p es ando se icios de
ca ác e empo al pa a la misma a a és de dis in os negocios ju ídicos, y, po
dis in os mo i os, acaban inco po ándose a la Adminis ación, con i iéndose
en empleados públicos de ca ác e empo al. De ahí que, a con inuación, se p o-
ceda a ealiza una clasi icación en unción de dicha di e enciación.
1.1. el empleo empo al en las adminis aciones públicas po inco po ación
o ges ión di ec a
A con inuación, se di e encia án, en lo que se e ie e al empleo empo al en
las Adminis aciones públicas, las dis in as modalidades de inco po ación o ges-
ión di ec a. Así, en p ime luga , se analiza án los con a os labo ales empo a-
les. Pese a su ca ác e labo al, en segundo luga , se dedica á un apa ado especí-
ico al pe sonal inde inido no ijo, debido a las pa icula idades que p esen a y
dudas que gene a en la p ác ica. En e ce luga , se cen a á la a ención en los
unciona ios in e inos. En cua o luga , se a a á la igu a del pe sonal e en ual.
En quin o y úl imo luga , se ha á e e encia al pe sonal es a u a io empo al.
a) Los con a os labo ales
Con o me a lo es ablecido en los a ículos 8.2.c) y 11.1 del Real Dec e o
Legisla i o 5/2015, de 30 de oc ub e, po el que se ap ueba el ex o e undido
de la Ley del Es a u o Básico del Empleado Público (TRLEBEP) (BOE de 31
de oc ub e de 2015), las Adminis aciones públicas pueden u iliza los con a-
os de abajo de ca ác e empo al egulados po la legislación labo al, es deci ,
el con a o po ob a o se icio de e minado, el con a o e en ual y el con a o
de in e inidad. Es más, es os con a os deben egi se, como egla gene al, po lo
es ablecido en el a ículo 15 del Real Dec e o Legisla i o 2/2015, de 23 de oc-
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ub e, po el que se ap ueba el ex o e undido de la Ley del Es a u o de los T a-
bajado es (TRLET) (BOE de 24 de oc ub e de 2015, núm. 255) y en el Real
Dec e o 2720/1998, de 18 de sep iemb e, po el que se desa olla dicho p e-
cep o (BOE de 8 de ene o de 1999, núm. 7).
Como se e á, las pa icula idades se e ie en en el ámbi o de las Adminis-
aciones públicas a las consecuencias de i adas del hecho de celeb a dichos
con a os en aude de ley (in a 1.1.2), de supe a la du ación máxima del con-
a o po ob a o se icio de e minado y de supe a los lími es al encadenamien o
de con a os empo ales (in a 3).
En e es os con a os p esen a una especial ele ancia el con a o de in e i-
nidad po acan e. Se a a de un con a o que se u iliza an o du an e los p o-
cesos de selección como du an e odo el p oceso de p o isión y cobe u a de
la acan e, incluso aunque es e se e ase (STS 4.ª, de 24 de junio de 1996,
núm. ec. ud. 2954/1995; STS 4.ª, de 17 de diciemb e de 1997, núm. ec. ud.
4203/1996). Debe ad e i se, po una pa e, que su u ilización con ca ác e
audulen o o con abuso de de echo con ie e al empleado en cues ión en inde-
inido no ijo (in a 1.1.2) y, po o a pa e, que, si bien su ex inción po cobe -
u a de plaza no da luga a indemnización alguna (STS 4.ª, de 17 de diciemb e
de 2019, núm. ec. ud. 1758/2018), la ex inción po amo ización da luga a la
indemnización co espondien e al despido obje i o ex a ículo 52.c) del TRLET
(STS 4.ª, de 24 de junio de 2014, núm. ec. 217/2013).
b) El pe sonal inde inido no ijo
De cons ucción ju isp udencial, pod ía pensa se que, ac ualmen e, en-
cuen a apoyo legal en los a ículos 8.2.c) y 11.1 del TREBEP. En e ec o, mien-
as que el a ículo 8.2.c) es ablece que el pe sonal labo al puede se ijo, po
iempo inde inido o empo al, el a ículo 11.1 señala que, en unción de la du-
ación del con a o es e pod á se ijo, po iempo inde inido o empo al. No
obs an e, como ha p ecisado la ju isp udencia, en dichos p ecep os el é mino
«inde inido» no se e ie e a los abajado es inde inidos no ijos. En conc e o, la
STS 4.ª de 22 de julio de 2013 (núm. ec. ud.1380/2012) ma iza que:
La e e encia que no se con enía ni en el p oyec o emi ido po el Gobie no a las
Co es (BOCG/CD de 27 de sep iemb e de 2006), ni en el que el Cong eso emi ió
al Senado (BOCG/S, 20.1.2007), se inco po ó du an e la ami ación en es e, como
consecuencia de las enmiendas 33 y 36 del g upo de senado es nacionalis as ascos,
en las que, jun o al pe sonal labo al ijo y al empo al, se añadía el inde inido, con
la inalidad de que « ambién el p o eso ado de eligión es é con emplado en es e a -
ículo» (BOCG/S 21.2.2007). La azón úl ima de la inclusión es á en que es os p o-
eso es, según su egulación especí ica (…), no son empo ales, pe o ampoco ijos,
ya que la p opues a de la je a quía eclesiás ica excluye la aplicación de los p ocedi-
mien os de selección del a ículo 61 del Es a u o Básico del Empleado Público.
El empleo empo al en las adminis aciones públicas 45
h ps://doi.o g/10.1387/lan-ha emanak.21784
Po ello, pa a la de inición y alcance de los abajado es inde inidos no ijos
debe es a se a lo es ablecido po la ju isp udencia.
En ealidad, se a a de una solución imagina i a que supe a las dos al e -
na i as p e is as inicialmen e, como consecuencia de la di icul ad pa a aplica
la p esunción de con a o inde inido que ige en el De echo del T abajo, pa a
con los con a os empo ales celeb ados en aude de ley, cuando el emp esa io
es una Adminis ación pública. Así, con o me a la p ime a al e na i a, se en en-
día que las Adminis aciones públicas es aban suje as al o denamien o labo al
cuando ac uaban como emp esa io, po lo que el con a o audulen o se con-
e ía en inde inido. Po el con a io, la segunda al e na i a conside aba que de-
bía aplica se p e e en emen e el o denamien o ju ídico adminis a i o, de modo
que no e a posible consolida una plaza en el empleo público al ma gen de los
p ocesos de selección eglados, po lo que la no ma i a labo al no desplegaba sus
e ec os en es os supues os (Fonde ila An olín, 2018: 28-29).
En e ec o, con la c eación de la igu a de los abajado es inde inidos no i-
jos, el T ibunal Sup emo p e ende supe a un p oblema apa en emen e insolu-
ble: el de la adecuada sanción de los abusos come idos po las Adminis aciones
públicas en la con a ación empo al labo al espe ando al mismo iempo las ga-
an ías cons i ucionales de igualdad, publicidad, mé i o y capacidad en el acceso
al empleo público (Desden ado Bone e, 2018: 2).
Conc e amen e, la c eación de la igu a se p oduce po la STS 4.ª de 7 de
oc ub e de 1996 (núm. ec. ud. 3307/1995). Es a sen encia no discu e la cali i-
cación de la modalidad del con a o de abajo según su du ación, sino que in-
oduce una p ecisión de calado en elación con la cali icación de la posición
subje i a del abajado en la Adminis ación pública, al es ablece que:
La con a ación labo al en la Adminis ación pública al ma gen de un sis ema
adecuado de ponde ación de mé i o y capacidad impide equipa a a los demandan-
es a abajado es ijos de plan illa, condición ligada a la con a ación po el p ocedi-
mien o eglamen a io, sin pe juicio de su conside ación, en su caso, como abajado-
es inculados po un con a o de abajo po iempo inde inido. (F.D. 2.º)
Pese a que la STS 4.ª, de 28 de ma zo de 2017 (núm. ec. ud. 1664/2015)
a i me exp esamen e que «la igu a ju ídica del con a o inde inido no ijo es
di e en e del con a o empo al y del ijo» (F.D. 3.º), al a i mación debe en-
ende se a los me os e ec os de equipa a la indemnización que co esponde a
los inde inidos no ijos po cobe u a eglamen a ia de la plaza ocupada con la
que co esponde en los supues os de despido obje i o ex a ículos 52 y 53 del
TRLET, de ein e días po año de se icio, con lími e de doce mensualida-
des, y e i a así su equipa ación con los supues os de e minación de los con a-
os empo ales, en los que la indemnización que se econoce ex a ículo 49.1.c)
del TRLET esul a in e io , a sabe , la equi alen e a la pa e p opo cional de la
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Lan Ha emanak, 2020, 43, 41-72
can idad que esul e de abona doce días de sala io po cada año de se icio. En
es e sen ido, pudie on pesa ambién las dudas en o no a la pe du abilidad de
la doc ina sen ada po la STJUE de 14 de sep iemb e de 2016, Ana de Diego
Po as y Minis e io de De ensa (Diego Po as I) (Asun o C-596/14), a pesa de
su emp ana aplicación en España a pa i de la STSJ de Mad id 4.ª, de 5 de oc-
ub e de 2016 (núm. ec. 246/2014) en el ámbi o de las Adminis aciones pú-
blicas, e incluso ambién el ámbi o de emp esas p i adas, a aíz de las SSTSJ del
País Vasco 4.ª, de 18 de oc ub e de 2016 (núms. ec. 1690/2016 y 1872/2016),
de 15 de no iemb e de 2016 (núm. ec. 1990/2016) y de 22 de no iemb e de
2016 (núm. ec. 2146/2016).
Esas dudas comenza on a se pa en es, po lo menos, en el ámbi o de las em-
p esas p i adas, al en ende pa e de la ju isp udencia, po cie o, con ace ado
c i e io, que en ese ámbi o la an es aludida STJUE no iene e ec o di ec o [STSJ
de Andalucía/Málaga 4.ª, de 16 de no iemb e de 2016 (núm. ec. 1539/2016)].
Se conside a ace ada es a úl ima ju isp udencia po que el con enido de la
STJUE se e ie e a una in e p e ación sob e la Di ec i a 1999/70/CE del Con-
sejo de 28 de junio de 1999 (DOCE de 10 de julio de 1999, L 175), espec o
a la cual solo es p edicable su aplicación di ec a ho izon al a p opósi o de una
mani es ación del de echo a la no disc iminación: la edad (Méndez Sebas ián,
2017: 171). También, espec o a los con a os o ma i os la ju isp udencia negó
la posibilidad de aplica los e ec os de la mencionada STJUE, al conside a que
la doc ina que es a sien a espec o a los con a os de in e inidad no es expo -
able a los abajado es con con a os o ma i os, ya que en el caso de es os a-
bajado es no hay abajado ijo compa able [STSJ del País Vasco 4.ª, de 14 de
ma zo de 2017 (núm. ec. 458/2017)]. Incluso desde la doc ina cien í ica se
alegó la exis encia de azones obje i as en la di e encia de a o con enida en la
egla indemniza o ia en e los con a os in e inos y o ma i os y el es o, al en-
ende que en es os se da una causalidad signi ica i a, pues la empo alidad no
ae causa de la ac i idad emp esa ial, sino que, más bien, de c i e ios de opo u-
nidad, p opios de las polí icas de empleo (Méndez Sebas ián, 2017: 182 y 197).
Finalmen e, a aíz de la STJUE de 5 de junio de 2018, Lucía Mon e o Ma-
eos y Agencia Mad ileña de A ención Social de la Conseje ía de Polí icas So-
ciales y Familia de la Comunidad Au ónoma de Mad id (Asun o C-677/16), se
disipó cualquie duda, en el sen ido de que es a sen encia decla a líci o no p e-
e el abono de indemnización alguna a los abajado es con con a os de du-
ación de e minada celeb ados pa a cub i empo almen e un pues o de a-
bajo du an e el p oceso de selección o p omoción pa a la cobe u a de ini i a
del mencionado pues o, como el con a o de in e inidad, al ence el é mino
po el que es os con a os se celeb a on, mien as que se concede indemniza-
ción a los abajado es ijos con mo i o de la ex inción de su con a o de a-
bajo po una causa obje i a. Esa doc ina se consolida, además, en la STJUE de
21 de no iemb e de 2018, Minis e io de De ensa y Ana de Diego Po as (Diego
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h ps://doi.o g/10.1387/lan-ha emanak.21784
Po as II), (Asun o C-619/17). Asimismo, la STS 4.ª, de 9 de ene o de 2019
(núm. ec. 108/2018) ha acogido dicha doc ina, al es ablece que la cuan ía de
la indemnización puede se dis in a según cuál es la causa de la e minación de
la elación labo al.
En cualquie caso, no cabe ol ida que el es a u o p o esional de los inde-
inidos no ijos se ca ac e iza po que, al no habe sido con a ados a a és de
los p ocedimien os eglados de selección, su ínculo es á limi ado po la co-
be u a egula del pues o que desempeñan ansi o iamen e, sea es e hecho
u u o una condición [ al y como se en endió po la STS 4.ª, de 27 de mayo
de 2002 (núm. ec. ud. 2591/2001)] o un é mino [ al y como se en endió
po la STS 4.ª, de 24 de junio de 2014, (núm. ec. 217/2013)] (Desden ado
Bone e, 2018: 14).
De ahí que la STS 4.ª, de 2 de ab il de 2018 (núm. ec. 27/2017), uel e a
econoce el ca ác e empo al de los inde inidos no ijos, al acla a que la equi-
pa ación en e inde inidos no ijos y empo ales esul a pe ec amen e explicable
desde la pe spec i a del De echo de la Unión Eu opea. En ese sen ido, se es a-
blece que:
La Di ec i a 1999/70, sob e empleos de du ación de e minada, ga an iza la no
disc iminación en e los abajado es de du ación de e minada y los ijos compa a-
bles, en endiendo po los p ime os aquellos cuya inculación p o esional inco po a
una inalización de e minada po condiciones obje i as ( echa, ealización ob a o se -
icio, hecho o acon ecimien o). La equipa ación de de echos se edi ica desde la di-
co omía concep ual apun ada; desde al pe spec i a se comp ende que a quienes son
inde inidos no ijos se les conside e como empo ales, pues o que de ese modo se
pe mi e el con as e (con quien sea compa able) y queda ga an izada la equipa ación
de de echos.
Cues ión dis in a es que a los e ec os de esol e la cues ión obje o de li igio,
que e sa sob e el econocimien o a los in e inos no ijos del de echo de p omo-
ción in e na en igualdad de condiciones que el pe sonal ijo, se p e enda ma iza
la pa icula idad de los inde inidos no ijos espec o al es o de empo ales, y,
en especial espec o a los in e inos po acan e. Es o queda pa en e al señala la
sen encia lo siguien e en su F.D. 3.º:
La igu a del inde inido no ijo iende a aleja se de la in e inidad po acan e
y a ap oxima se hacia la del abajo ijo, sin pe juicio de que la plaza que ocupe (al
ma gen del e lejo que ello posea en la RPT) deba se obje o de amo ización (p e-
io cumplimien o de los ámi es del despido obje i o o colec i o) o de con oca o ia
(abocando, en su caso, a la ex inción indemnizada del con a o).
En úl imo é mino, la lógica de la sen encia pa ece i en el sen ido de consi-
de a que los inde inidos no ijos, aun siendo empo ales, «en ealidad es án más
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Lan Ha emanak, 2020, 43, 41-72
ce ca de los ijos que de los empo ales en sen ido p opio, pues su es abilidad e-
la i a es mayo » (Desden ado Bone e, 2018: 26). Es deci , se pa e del econo-
cimien o de su ca ác e empo al, den o del géne o en el que se encuad a, aun-
que ijando sus p opias pa icula idades.
No en ano, se ci a exp esamen e el Au o del TJUE de 11 de diciemb e de
2014, Ma a León y Ayun amien o de Hué o Vega (Asun o C-86/14). Cabe
eco da que en el apa ado 41 de dicho au o se decla a que los inde inidos no
ijos es án cla amen e incluidos en el ámbi o de aplicación del Acue do Ma co
sob e el abajo de du ación de e minada que inco po a la Di ec i a 1999/70/
CE. Además, se ma iza que «ca ece de impo ancia a es e espec o que el con-
a o de abajo se denomine as su con e sión “con a o inde inido no ijo”,
dado que (...) al con e sión es una sanción po el ecu so abusi o a sucesi os
con a os de abajo de du ación de e minada y no modi ica la p opia na u a-
leza de es os con a os». Cues ión dis in a es que, en ealidad, dicha con e sión,
no pueda se conside ada una sanción, po que p olonga en el iempo una si ua-
ción que nunca debió p oduci se, al man ene como empleado público a una
pe sona que no cumple con los p incipios cons i ucionales de igualdad, mé i o
y capacidad; legaliza una con a ación en o igen audulen a; a en a con a del
in e és gene al; y no iene en cuen a que hab á que echa mano de ecu sos pú-
blicos pa a hace en e al pago de la indemnización co espondien e, en caso de
amo ización (A u e Va ela, 2015: 104).
Hay que ene en cuen a que a pa i de la STS 4.ª, de 24 de junio de 2014,
núm. ec. 217/2013, en los supues os de amo ización, al igual que sucede en
los con a os de in e inidad po acan e, se abona la indemnización co espon-
dien e al despido obje i o, ex a ículo 52.c) del TRLET, incluso en las ex incio-
nes an e io es a la e o ma de 2012 (STS 4.ª, de 29 de oc ub e de 2014, núm.
ec. ud. 1765/2013), a pesa de las opiniones en con a de la doc ina cien í-
ica (Bel án de He edia Ruiz, 2012, 3-5). Po su pa e, en los supues os de co-
be u a de plaza p ocede la indemnización co espondien e a la ex inción de los
con a os empo ales ex a ículo 49.1.c) del TRLET (STS 4.ª, de 6 de oc ub e
de 2015, núm. ec. ud. 2592/2014).
En odo caso, se adquie e la condición de inde inido no ijo po esolución
judicial como consecuencia de la eclamación de aquellos empleados púbicos
que se encuen an en dis in as si uaciones que dan luga a dicha condición se-
gún la ju isp udencia.
En e los supues os que dan luga al econocimien o de pe sonal labo al in-
de inido no ijo de plan illa se encuen an el encadenamien o de con a os em-
po ales ex a ículo 15.5 del TRLET (STS de 3 de diciemb e de 2013, núm. ec.
ud. 816/2013); la supe ación del plazo p e is o pa a la con oca o ia de o e a de
empleo en con a os labo ales in e inos po acan e, siemp e que el e aso en la
cobe u a de plazas cons i uya aude de ley o abuso de de echo (STS 4.ª de 5 de
El empleo empo al en las adminis aciones públicas 49
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eb e o de 2020, núm. ec. ud. 2246/2018 y STS 4.ª, de 6 de eb e o de 2020,
núm. ec. ud. 2726/2018, pa a supues os en los que no se ap ecia aude de ley
o abuso de de echo y, po ende, no se econoce la condición de abajado in-
de inido no ijo; STS 4.ª, de 24 de ab il de 2019, núm. ec. ud. 1001/2017,
pa a supues os en los que sí se ap ecia aude de ley o abuso de de echo y, po
ende, sí se econoce la condición de abajado inde inido no ijo); la u iliza-
ción de modalidades de con a os labo ales en aude de ley al y como se con-
empla en el a ículo 15.3 del TRLET (STS de 19 de ma zo de 2002, núm. ec.
ud. 1251/2001); y la p olongación del con a o de ob a pa a ob a y se icio
de e minado du an e más de 3 años, como se es ablece en el a ículo 15.1 del
T RLET (Selma Penal a, 2018: 297).
c) Los unciona ios in e inos
Según el apa ado 1 del a ículo 10 del TRLEBEP, son unciona ios in e i-
nos los que, po azones exp esamen e jus i icadas de necesidad y u gencia, son
nomb ados como ales pa a el desempeño de unciones p opias de unciona ios
de ca e a, cuando se dé alguna de las siguien es ci cuns ancias:
a) La exis encia de plazas acan es cuando no sea posible su cobe u a po
unciona ios de ca e a.
b) La sus i ución ansi o ia de los i ula es.
c) La ejecución de p og amas de ca ác e empo al, que no pod án ene
una du ación supe io a es años, ampliable has a doce meses más po
las leyes de Función Pública.
d) El exceso o acumulación de a eas po plazo máximo de seis meses, den-
o de un pe iodo de doce meses.
Po su pa e, el apa ado 2 de dicho p ecep o p ecisa que la selección de
unciona ios in e inos hab á de ealiza se median e p ocedimien os ágiles que
espe a án en odo caso los p incipios de igualdad, mé i o, capacidad y publici-
dad. Lo que sucede es que en la p ác ica es ecuen e selecciona al pe sonal in-
e ino median e la o mación de lis as de ese a o bolsas de empleo empo al
cons i uidas po quienes no ap oba on los úl imos p ocesos selec i os, en o den
descenden e de pun uación (Desden ado Da oca, 2016: 36).
Respec o al cese de es os unciona ios, al apa ado 3 del mismo p ecep o es-
ablece que se p oduci á, además de po las causas gene ales de ex inción de la
elación de se icio de los unciona ios de ca e a, cuando inalice la causa que
dio luga al nomb amien o. En esa línea, se dispone que cuando el unciona io
in e ino sea nomb ado pa a ocupa una acan e, dicha acan e debe á inclui se
en la o e a de empleo co espondien e al eje cicio en que se p oduce su nom-
b amien o y, si no ue a posible, en la siguien e, sal o que se decida su amo i-
zación.
56 F ancisco Ja ie A ie a Idiakez
Lan Ha emanak, 2020, 43, 41-72
(7.º Conside ando). Si es o úl imo hace e e encia a las causas que dan o igen
a la empo alidad, la Cláusula 3, al de ini qué debe en ende se po « abajado
con con a o de du ación de e minada», o ece una impo an e pis a pa a po-
de conc e a dichas causas, al iden i ica los con a os empo ales con aquellos
«en los que el inal del con a o de abajo o de la elación labo al iene de e mi-
nado po condiciones obje i as ales como una echa conc e a, la ealización de
una ob a o se icio de e minado o la p oducción de un hecho o acon ecimien o
de e minado».
La Cláusula 1, ela i a al obje o del Acue do Ma co, señala como uno de
los dos obje os p e is os, «es ablece un ma co pa a e i a abusos de i ados de
la u ilización de sucesi os con a os o elaciones labo ales de du ación de e mi-
nada».
Al espec o, adicionalmen e, se ha a i mado que no cabe una in e p e a-
ción lexible e in ex enso de dicho obje o, con la inalidad de amplia la p o ec-
ción a los abajado es empo ales cuando exis e un único con a o o una única
elación con su empleado [c . apa ados 41-43 de la STJUE de 22 de no-
iemb e de 2005, Webe Mangold con a Rüdige Helm (Asun o C-144/04);
apa ado 45 de la STJUE de 26 de ene o de 2012, Bianca Kücük con a Land
No d hein-Wes alen (Asun o C-586/10); apa ado 55 del ATJUE de 12 de
junio de 2019, Ma ía Te esa A agón Ca asco y o os con a Adminis ación
del Es ado (Asun o C-367/18) y apa ado 70 de la STJUE de 22 de ene o de
2020, Almudena Baldonedo Ma ín con a Ayun amien o de Mad id (Asun o
C-177/18)].
Po su pa e, la Cláusula 5, bajo la úb ica «Medidas des inadas a e i a la
u ilización abusi a» iene a desa olla el mencionado obje o. De es e modo,
pa a p e eni abusos en la u ilización sucesi a de con a os o elaciones labo a-
les de du ación de e minada, pues se ha conside ado po la ju isp udencia de la
Unión que dicha u ilización cons i uye una uen e po encial de abusos en pe -
juicio de los abajado es [apa ado 26 de la STJUE de 14 de sep iemb e de
2016, Ma ía Elena Pé ez López con a Se icio Mad ileño de Salud (Comuni-
dad de Mad id) (Asun o C-16/15), así como la ju isp udencia ci ada en dicho
apa ado], deben in oduci se una o a ias de las siguien es medidas, eniendo
en cuen a las necesidades de los dis in os sec o es y/o ca ego ías de abajado es,
y sin pe juicio de que puedan exis i en cada Es ado miemb o medidas legales
equi alen es:
a) Razones obje i as que jus i iquen la eno ación de ales con a os o ela-
ciones labo ales.
b) La du ación máxima o al de los sucesi os con a os o elaciones labo a-
les de du ación de e minada.
c) El núme o de eno aciones de ales con a os o elaciones labo ales.
El empleo empo al en las adminis aciones públicas 57
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Además, se deja en manos de los Es ados miemb os, de e mina «en qué
condiciones los con a os de abajo o elaciones labo ales de du ación de e mi-
nada:
a) se conside a án “sucesi os”;
b) se conside a án celeb ados po iempo inde inido».
En elación con la emisión a los Es ados miemb os de ca a a que sean es-
os quienes de e minen las modalidades conc e as de aplicación del é mino
«sucesi os», a e ec os del Acue do Ma co, debe ma iza se, con la STJUE de
19 de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y o os con a Comunidad de
Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y Conseje ía de Sanidad de la Comu-
nidad de Mad id (Asun os acumulados C-103/18 y C-429/18), que el ma gen
de ap eciación así a ibuido no es ilimi ado, ya que en ningún caso puede lle-
ga has a el pun o de pone en pelig o el obje i o o el e ec o ú il del Acue do
Ma co (c . apa ado 58). De ahí que no quepa una de inición demasiado es-
ic i a del concep o, pues ello pe mi i ía emplea a abajado es de o ma
p eca ia du an e años (c . apa ado 62). En consecuencia, no cabe exclui del
concep o de «sucesi os con a os o elaciones labo ales de du ación de e mi-
nada», a e ec os de dicha Cláusula, una si uación en la que un empleado pú-
blico nomb ado sob e la base de una elación de se icio de du ación de e -
minada, a sabe , has a que la plaza acan e pa a la que ha sido nomb ado sea
p o is a de o ma de ini i a, ha ocupado, en el ma co de a ios nomb amien-
os, el mismo pues o de abajo de modo inin e umpido du an e a ios años
y ha desempeñado de o ma cons an e y con inuada las mismas unciones,
cuando el man enimien o de modo pe manen e de dicho empleado público
en esa plaza acan e se debe al incumplimien o po pa e del empleado de su
obligación legal de o ganiza en el plazo p e is o un p oceso selec i o al obje o
de p o ee de ini i amen e la mencionada plaza acan e y su elación de se -
icio haya sido p o ogada implíci amen e de año en año po es e mo i o (c .
apa ado 64).
3. Los limi es al empleo empo al en las adminis aciones públicas
de i ados de la no ma i a española
En la no ma i a española son a ias las no mas que con ienen lími es al em-
pleo empo al en las Adminis aciones públicas.
Comenzando po el TRLET, la Disposición Adicional decimoquin a de di-
cho cue po no ma i o, bajo la úb ica «Aplicación de los lími es de du ación del
con a o po ob a o se icio de e minados y al encadenamien o de con a os en
las Adminis aciones públicas», es ablece una se ie de ma izaciones pa a con la
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du ación máxima del con a o po ob a o se icio de e minados es ablecida en
el a ículo 15.1.a) y los lími es al encadenamien o de con a os egulados en el
a ículo 15.5 del mismo cue po legal.
Así, si bien los mismos deben su i e ec os ambién en el ámbi o de las
Adminis aciones públicas y sus o ganismos públicos inculados o dependien-
es, quedan supedi ados a la aplicación de los p incipios cons i ucionales de
igualdad, mé i o y capacidad en el acceso al empleo público. De ahí que las
consecuencias de los lími es ijados en ambos p ecep os no pueden obs aculi-
za la obligación de las Adminis aciones públicas de p ocede a la cobe u a de
los pues os de abajo de que se a e a a és de los p ocedimien os o dina ios,
de acue do con lo es ablecido en la no ma i a aplicable. Po ello, se p e é que,
el abajado a ec ado con inua á desempeñando el pues o que enía ocupando
has a que se p oceda a su cobe u a po los p ocedimien os ci ados, momen o
en el que se p oduci á la ex inción de la elación labo al, sal o que el mencio-
nado abajado acceda a un empleo público, supe ando el co espondien e
p oceso selec i o (c . apa ado 1). En suma, se da ampa o de mane a áci a la
igu a del abajado inde inido no ijo pa a cuando se supe an los lími es con-
emplados en los a ículos 15.1.a) y 15.5 del TRLET (Selma Penal a, 2018:
299 y 302).
Igualmen e, se ma iza que pa a la aplicación del lími e al encadenamien o
de con a os p e is o en el a ículo 15.5 del TRLET solo se end án en cuen a
los con a os celeb ados en el ámbi o de cada una de las Adminis aciones públi-
cas, sin que o men pa e de ellas, a es os e ec os, los o ganismos públicos, agen-
cias y demás en idades de De echo público con pe sonalidad ju ídica p opia
inculadas o dependien es de las mismas (c . apa ado 3).
Po su pa e, en el ámbi o del TRLEBEP, como complemen o de lo p e-
cep uado en la Disposición Adicional decimoquin a del TRLET, se p e é, en la
Disposición T ansi o ia cua a, bajo la úb ica «Consolidación de empleo em-
po al», que las Adminis aciones públicas pueden e ec ua con oca o ias de con-
solidación de empleo a pues os o plazas de ca ác e es uc u al co espondien es
a sus dis in os cue pos, escalas o ca ego ías, que es én do ados p esupues a ia-
men e y se encuen en desempeñados in e ina o empo almen e con an e io i-
dad a 1 de ene o de 2005 (c . apa ado 1). La sine gia espec o a la Disposición
Adicional decimoquin a del TRLET uel e a a lo a al hace se hincapié en que
los p ocesos selec i os ga an iza án el cumplimien o de los p incipios de igual-
dad, mé i o, capacidad y publicidad (c . apa ado 2).
En esa misma línea, el a ículo 70 dispone que las necesidades de ecu -
sos humanos, con asignación p esupues a ia, que deban p o ee se median e
la inco po ación de pe sonal de nue o ing eso se án obje o de la O e a de
empleo público, o a a és de o o ins umen o simila de ges ión de la p o-
isión de las necesidades de pe sonal. Pa a ello se es ablece la obligación de
El empleo empo al en las adminis aciones públicas 59
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con oca los co espondien es p ocesos selec i os pa a las plazas comp ome-
idas y has a un 10% adicional, ijando el plazo máximo pa a la con oca o-
ia de los mismos. Además, la ejecución de la o e a de empleo público o ins-
umen o simila debe desa olla se den o del plazo imp o ogable de 3 años
(c . apa ado 1).
Po o o lado, deben ae se a colación como e dade os lími es al empleo
empo al en las Adminis aciones públicas, las medidas ya analizadas en ma e ia
de unciona ios in e inos po acan e ex a ículo 10 del TRLEBEP (sup a 1.1.3)
y de pe sonal es a u a io empo al ex Ley 55/2003 (sup a 1.1.5).
En suma, con la impo an e excepción de los abajado es inde inidos no i-
jos y de los e ec os de i ados de la STS 3.ª, de 16 de sep iemb e de 2018 (núm.
ec. 1305/2017) pa a con los unciona ios in e inos, puede deci se que la legis-
lación ac ual espe a, sin pe juicio de lo que suceda en la p ác ica, los lími es in-
dicados en el In o me de la Comisión pa a el es udio y p epa ación del Es a u o
Básico del empleado público (Ins i u o Nacional de Adminis ación Pública,
2005). Es os lími es, que se ecogen en dicho in o me en o ma de medidas, su-
ponen que (pp. 60-61):
a) Si se a a del desempeño de plazas acan es de plan illa, debe es ablece se la
necesidad de inclui las en la p ime a o e a de empleo público pos e io a la
in e inidad, sal o que se decida su amo ización. Además, (…) deben ija se
plazos máximos pa a la p o isión de las acan es po pe sonal ijo, anscu-
idos los cuales la plaza se en ende ía amo izada.
b) Si se a a de un nomb amien o o con a o pa a sus i ui a un empleado
ausen e, debe dispone se el cese del in e ino o con a ado, en odo caso,
cuando se einco po e el unciona io o con a ado ijo sus i uido o es e
pie da el de echo a la einco po ación en el mismo pues o de abajo.
c) Si se a a de sub eni a necesidades u gen es, ex ao dina ias y ci cuns an-
ciales de inc emen o de la ac i idad con el nomb amien o de pe sonal em-
po al, es e debe cesa en cuan o dichas necesidades desapa ezcan y, en odo
caso, en el plazo máximo que es ablezca la legislación labo al.
d) Si se a a de ejecu a p og amas empo ales, debe exigi se que los mismos
engan una du ación de e minada y que los unciona ios o el pe sonal labo-
al nomb ados con al ca ác e cesen necesa iamen e a su inalización. Más
aun, debe p ohibi se que se p o oguen o se ei e en p og amas empo ales
de simila con enido, sin que medie un in o me p e io sob e su e en ual jus-
i icación o sob e si p ocede, po el con a io, la c eación de plazas de ca ác-
e pe manen e y su p o isión con pe sonal ijo.
Cie amen e, el hecho de que en el mencionado in o me se econozca que
«con ha a ecuencia y en muchas Adminis aciones públicas la elación de em-
pleo o de se icio de ca ác e empo al se p ologa de mane a i egula , al inali-
za el plazo de du ación del con a o o la causa que legi imó la con a ación o el
nomb amien o del unciona io in e ino» (p. 61), no hace más que jus i ica la
60 F ancisco Ja ie A ie a Idiakez
Lan Ha emanak, 2020, 43, 41-72
necesidad de analiza si en el o denamien o ju ídico español se p e én medidas
al e na i as pa a p e eni y sanciona el uso abusi o del empleo empo al en las
Adminis aciones públicas.
4. Las medidas al e na i as pa a p e eni y sanciona el uso abusi o del
empleo empo al en las adminis aciones públicas
La Cláusula 5 del Acue do Ma co no es ablece sanciones especí icas en caso
de que se comp uebe la exis encia de abusos en la u ilización sucesi a de con-
a os o elaciones labo ales de du ación de e minada. En al caso, co esponde
a las au o idades nacionales adop a medidas que no solo deben se p opo -
cionadas, sino ambién lo bas an e e ec i as y disuaso ias como pa a ga an i-
za la plena e icacia de las no mas adop adas en aplicación del Acue do Ma co
[apa ado 86 de la STJUE de 19 de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y
o os con a Comunidad de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y Conseje-
ía de Sanidad de la Comunidad de Mad id (Asun os acumulados C-103/18 y
C-429/18); y apa ado 87 de la STJUE de 21 de no iemb e de 2018, Minis e io
de De ensa con a Ana de Diego Po as (Diego Po as II) (Asun o C-619/17),
así como la ju isp udencia ci ada en dicho apa ado].
Asimismo, hay que ene en cuen a, que, si bien con o me a la in e p e a-
ción ealizada po el TJUE de dicha Cláusula, es posible que los Es ados miem-
b os es ablezcan sanciones pa a disuadi la u ilización de sucesi os con a os o
elaciones labo ales, el mismo ibunal ha indicado que dicha Cláusula no puede
undamen a que los Es ados miemb os adop en sanciones cuando se haya cele-
b ado un p ime o único con a o de abajo de du ación de e minada, cuando
al con a o cub e, en ealidad, necesidades pe manen es y du ade as del emplea-
do [STJUE de 23 de ab il de 2009, Ki iaki Angelidaki y o os con a O ganis-
mos Noma chiakis Au odioikisis Re hymnis (C-378/07), Cha ikleia Giannou di
con a Dimos Ge opo amou (C-379/07) y Geo gios Ka abousanos y So oklis
Michopoulos con a Dimos Ge opo amou (C-380/07)].
Así, a los e ec os de da cumplimien o a la Cláusula 5 del Acue do Ma co,
los Es ados miemb os son lib es pa a es ablece medidas adecuadas a e ec os de
p e eni y, en su caso, sanciona los abusos de i ados de la u ilización de sucesi-
os con a os o elaciones labo ales de du ación de e minada.
Cues ión dis in a es que los p opios ibunales de un Es ado miemb o du-
den sob e la exis encia en su De echo de ales medidas, y, no solo eso, sino que
ambién así se lo plan een, como cues ión p ejudicial, al TJUE.
Es lo que, ha ocu ido en España, al y como se ecoge en la STJUE de 19
de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y o os con a Comunidad de Ma-
El empleo empo al en las adminis aciones públicas 61
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d id (Se icio Mad ileño de Salud) y Conseje ía de Sanidad de la Comunidad
de Mad id (Asun os acumulados C-103/18 y C-429/18), cuando dicha cues ión
ha sido plan eada po los Juzgados de lo Con encioso-Adminis a i o núms. 8 y
14 de Mad id. Debe ma iza se que es a sen encia, si bien se enma ca en un con-
lic o sob e la empo alidad del pe sonal es a u a io, sus consecuencias son ex-
apolables al es o de colec i os de las Adminis aciones públicas que padecen
las consecuencias de la empo alidad cuando la misma no p ocede.
Sin emba go, como se e á a con inuación, en España sí exis en medidas
adecuadas a e ec os de p e eni y, en su caso, sanciona los abusos de i ados de
la u ilización de sucesi os con a os o elaciones labo ales de du ación de e mi-
nada. Tales medidas no solo son ap eciables di ec amen e en la no ma i a i-
gen e, sino que ambién son deducibles de la misma, de una mane a indi ec a,
g acias a la ju isp udencia del TJUE.
Comenzando po la no ma i a in e na, la Ley 3/2017, de 27 de junio, de
P esupues os Gene ales del Es ado pa a el año 2017 (BOE de 28 de junio de
2017, núm. 153), en su Disposición Adicional igésimo cua a, bajo la úb ica,
«Exigencia de esponsabilidades en las Adminis aciones públicas y en idades de-
pendien es de las mismas po la u ilización de la con a ación labo al», es ablece
una se ie de medidas que, sin duda, p e ienen y, en su caso, sancionan el uso in-
disc iminado de la con a ación empo al de ca ác e labo al.
La p ime a medida p e en i a consis e en eco da que en España exis e
no ma i a con o me a la que deben o maliza se los con a os de abajo del
pe sonal labo al en las Adminis aciones públicas y en su sec o público, cual-
quie a que sea la du ación de los mismos, siéndoles de aplicación los p incipios
de igualdad, publicidad, mé i o y capacidad en el acceso al empleo público, y
debiendo espe a en odo caso lo dispues o en la Ley 53/1984, de 26 de di-
ciemb e, de Incompa ibilidades del Pe sonal al Se icio de las Adminis aciones
Públicas (BOE de 4 de ene o de 1985, núm. 4), y cualquie o a no ma i a en
ma e ia de incompa ibilidades (c . apa ado Uno).
La segunda medida p e en i a adica en hace esponsables del cumpli-
mien o de la ci ada no ma i a a los ó ganos compe en es en ma e ia de pe so-
nal de cada una de las Adminis aciones Públicas y de las en idades que con o -
man su Sec o Público Ins umen al. Además, se p e é, exp esamen e, que ales
ó ganos deben ela , en especial, pa a e i a cualquie ipo de i egula idad en
la con a ación labo al empo al que pueda da luga a la con e sión de un con-
a o empo al en inde inido no ijo (c . apa ado Dos).
La e ce a medida p e en i a consis e en la p ohibición que ienen los ó ga-
nos de pe sonal ci ados de a ibui la condición de inde inido no ijo a pe sonal
con un con a o de abajo empo al, dado que ello solamen e es posible que, en
su caso, se econozca po esolución judicial (c . apa ado Dos, in ine).
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Una cua a medida p e en i a consis e en la obligación de las Adminis a-
ciones públicas de p omo e en sus ámbi os espec i os el desa ollo de c i e-
ios de ac uación que pe mi an asegu a el cumplimien o de odo lo an e io ,
así como una ac uación coo dinada de los dis in os ó ganos con compe encia en
ma e ia de pe sonal (c . apa ado Cua o). Al espec o, sigue siendo álida la e-
comendación ealizada en el In o me de la Comisión pa a el es udio y p epa a-
ción del Es a u o Básico del empleado público (Ins i u o Nacional de Adminis-
ación Pública, 2005), según la cual (p. 63):
Ha de emi i se in o me ju ídico p ecep i o, po el i ula del ó gano compe en e
en cada caso, bajo su p opia esponsabilidad, sob e la imposibilidad legal de p o o-
ga de mane a exp esa o implíci a el nomb amien o de in e ino o con a o empo al
que inaliza. Emi ido dicho in o me, el i ula del ó gano de con a ación asume la
esponsabilidad pe sonal de na u aleza disciplina ia, pa imonial o, en su caso, penal,
que le co esponda según la legislación igen e po la p olongación i egula de la e-
lación de se icio o labo al.
En lo que se e ie e a la sanción, se es ablece que las ac uaciones i egula es
en la ma e ia da án luga a la exigencia de esponsabilidades a los i ula es de los
ó ganos de pe sonal mencionados, de con o midad con la no ma i a igen e en
cada una de las Adminis aciones públicas (c . apa ado T es).
Cen ando la a ención en la ju isp udencia del TJUE, cabe señala dis in os
aspec os señalados po la misma, que los ibunales in e nos deben conside a en
la in e p e ación y aplicación del De echo in e no:
a) La Cláusula 5 del Acue do Ma co no se opone a que una no ma nacio-
nal p ohíba de o ma absolu a, en el sec o público, ans o ma en un
con a o de abajo po iempo inde inido una sucesión de con a os de
abajo de du ación de e minada que, en ealidad, ienen po obje o cu-
b i necesidades pe manen es y du ade as del empleado . No obs an e,
pa a ello es necesa io que el o denamien o ju ídico in e no del Es ado
miemb o en cues ión cuen e, en dicho sec o , con o a medida e ec-
i a pa a e i a y, en su caso, sanciona la u ilización abusi a de suce-
si os con a os de abajo de du ación de e minada [apa ado 184 de
STJUE de 23 de ab il de 2009, Ki iaki Angelidaki y o os con a O -
ganismos Noma chiakis Au odioikisis Re hymnis (C-378/07), Cha-
ikleia Giannou di con a Dimos Ge opo amou (C-379/07) y Geo gios
Ka abousanos y So oklis Michopoulos con a Dimos Ge opo amou
(C-380/07), (Asun os acumulados C-378/07 a C-380/07), así como la
ju isp udencia ci ada en dicho apa ado].
b) La Cláusula 5 del Acue do Ma co no impone a los Es ados miemb os
una obligación gene al de ans o ma en con a os po iempo inde-
inido los con a os de abajo de du ación de e minada como medida
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pa a e i a la u ilización abusi a de sucesi os con a os de abajo de du-
ación de e minada. Ello es así po que el o denamien o ju ídico in e no
del Es ado miemb o de que se a e debe con a con o a medida e ec-
i a pa a e i a y, en su caso, sanciona dicha u ilización abusi a [apa -
ado 87 de la STJUE de 19 de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz
y o os con a Comunidad de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y
Conseje ía de Sanidad de la Comunidad de Mad id (Asun os acumu-
lados C-103/18 y C-429/18), así como la ju isp udencia ci ada en dio
apa ado].
c) No se ajus a a la Cláusula 5 del Acue do Ma co el hecho de que la no -
ma i a y ju isp udencia nacionales jus i iquen que el empleado p oceda
a la eno ación sucesi a de elaciones de se icio de du ación de e mi-
nada pa a esponde a necesidades pe manen es y es ables en ma e ia
de pe sonal, con undamen o en que ales eno aciones se lle an a cabo
ajus ándose a las causas de nomb amien o p e is as po la no ma i a
in e na, sin que, po el con a io, impidan ese modo de ac ua [apa -
ado 80 de la STJUE de 19 de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz
y o os con a Comunidad de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y
Conseje ía de Sanidad de la Comunidad de Mad id (Asun os acumu-
lados C-103/18 y C-429/18)]. Cie amen e, como ecue da la STJUE
de 14 de sep iemb e de 2016, Ma ía Elena Pé ez López con a Se icio
Mad ileño de Salud (Comunidad de Mad id) (Asun o C-16/15), es ad-
misible que una no ma i a nacional pe mi a la eno ación de sucesi os
con a os de abajo de du ación de e minada pa a sus i ui pe sonal a
la espe a de que se c een pues os es uc u ales, siemp e que ello es é jus-
i icado po una azón obje i a aco de con la Cláusula 5 del Acue do
Ma co (c . apa ado 54). Pe o ello no es óbice pa a que los ibunales
p ocedan a a e igua la lici ud de la azón obje i a que pe mi e dichas
eno aciones, con el obje i o de ce cio a se de que, en ealidad, no se
es án encub iendo, median e con a aciones empo ales, si uaciones ob-
je i as que jus i iquen una obligada c eación de plan illa ija (Fonde ila
An olín, 2018: 47).
d) Debe conside a se una medida legal equi alen e a las ca ego ías de me-
didas con empladas en la Cláusula 5.1, le as a) a c), pa a p e eni la
u ilización abusi a de sucesi os con a os o elaciones labo ales de du-
ación de e minada, la o ganización, den o de los plazos exigidos, de
p ocesos selec i os que engan po obje o la p o isión de ini i a de las
plazas ocupadas p o isionalmen e po empleados públicos con una e-
lación de se icio de du ación de e minada. Debe en ende se que es a
medida es adecuada pa a e i a que se pe pe úe la si uación de p eca ie-
dad de dichos empleados, al ga an iza que las plazas que ocupan se cu-
b an ápidamen e de mane a de ini i a [apa ado 94 de la STJUE de 19
de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y o os con a Comunidad
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de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y Conseje ía de Sanidad de la
Comunidad de Mad id (Asun os acumulados C-103/18 y C-429/18)].
Aho a bien, debe ga an iza se que esos p ocesos ienen que o gani-
za se e ec i amen e, po que, de lo con a io, la medida no esul a ía
adecuada, es deci , su icien emen e e ec i a y disuaso ia pa a ga an i-
za la plena e icacia de las no mas adop adas en aplicación del Acue do
Ma co. Además, en es e úl imo supues o, debe sanciona se dicha ac-
uación, c eando un e ec o nega i o en el empleado [apa ado 97 de la
STJUE de 19 de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y o os con a
Comunidad de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y Conseje ía de
Sanidad de la Comunidad de Mad id (Asun os acumulados C-103/18 y
C-429/18)].
En odo caso, lo que no se consigue con la o ganización de es os p oce-
sos selec i os es la epa ación de los empleados que hayan podido su i
el abuso. Con o as palab as, la me a opo unidad de in en a accede a
la es abilidad en el empleo a a és de la pa icipación en dichos p oce-
sos no es su icien e po que ales p ocesos p esen an un esul ado incie o
y ambién es án abie os a los candida os que no han sido íc imas del
abuso. Cie amen e, la o ganización de ales p ocesos es independien e
de cualquie conside ación ela i a al ca ác e abusi o de la u ilización
de elaciones de se icio de du ación de e minada [apa ados 100 y 101
de la STJUE de 19 de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y o os
con a Comunidad de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y Con-
seje ía de Sanidad de la Comunidad de Mad id (Asun os acumulados
C-103/18 y C-429/18)].
Pe o odo ello debe se ap eciado po los ibunales in e nos, con a e-
glo al conjun o de no mas de su De echo nacional aplicables, a in de
alo a si la o ganización de p ocesos selec i os des inados a p o ee de-
ini i amen e las plazas ocupadas con ca ác e p o isional po emplea-
dos públicos nomb ados en el ma co de elaciones de se icio de du a-
ción de e minada puede conside a se una medida adecuada p e eni y,
en su caso, sanciona los abusos de i ados de la u ilización de sucesi os
con a os o elaciones labo ales de du ación de e minada [apa ado 106
de la STJUE de 19 de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y o os
con a Comunidad de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y Con-
seje ía de Sanidad de la Comunidad de Mad id (Asun os acumulados
C-103/18 y C-429/18)].
e) La ans o mación de los empleados públicos que hayan sido nomb a-
dos de mane a abusi a en el ma co de sucesi as elaciones de se icio
de du ación de e minada en inde inidos no ijos no pe mi e po sí sola
alcanza la inalidad pe seguida po la Cláusula 5 del Acue do Ma co
po que dicha ans o mación se p oduce sin pe juicio de la posibili-
dad de que el empleado amo ice la plaza o cese al empleado público
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con nomb amien o de du ación de e minada de que se a e cuando la
plaza se cub a po eing eso del unciona io sus i uido. Además, hay
que ene en cuen a que, a di e encia de la ans o mación, en el sec o
p i ado, de los sucesi os con a os de abajo de du ación de e minada
en con a os de abajo po iempo inde inido, la ans o mación de los
empleados públicos con nomb amien o de du ación de e minada en
inde inidos no ijos no les pe mi e dis u a de las mismas condiciones
de abajo que el pe sonal es a u a io ijo [apa ado 102 de la STJUE
de 19 de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y o os con a Co-
munidad de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y Conseje ía de Sa-
nidad de la Comunidad de Mad id (Asun os acumulados C-103/18 y
C-429/18)].
De odos modos, nue amen e, odo ello debe se ap eciado po los i-
bunales in e nos, con a eglo al conjun o de no mas de su De echo na-
cional aplicables, a in de alo a si la ans o mación en inde inidos
no ijos puede conside a se una medida adecuada pa a pa a p e eni y,
en su caso, sanciona los abusos de i ados de la u ilización de sucesi os
con a os o elaciones labo ales de du ación de e minada [apa ado 106
de la STJUE de 19 de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y o os
con a Comunidad de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y Con-
seje ía de Sanidad de la Comunidad de Mad id (Asun os acumulados
C-103/18 y C-429/18)].
) La concesión de una indemnización equi alen e a la abonada en caso de
despido imp oceden e puede consis i en una medida legal equi alen e
en los é minos de la Cláusula 5 del Acue do Ma co, siemp e y cuando
dicha concesión enga po obje o compensa los e ec os de la u ilización
abusi a de sucesi os con a os o elaciones labo ales de du ación de e -
minada. Además, dicha indemnización no solo debe se p opo cionada,
sino ambién lo bas an e e ec i a y disuaso ia como pa a ga an iza la
plena e icacia de la Cláusula 5 del Acue do Ma co. En cualquie caso,
co esponde a los ibunales in e nos de e mina si la indemnización en
cues ión cons i uye una medida adecuada pa a p e eni y, en su caso,
sanciona el abuso, con a eglo al conjun o de no mas de su De echo
nacional aplicable [apa ados 103, 104, 105 y 106 de la STJUE de 19
de ma zo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y o os con a Comunidad
de Mad id (Se icio Mad ileño de Salud) y Conseje ía de Sanidad de la
Comunidad de Mad id (Asun os acumulados C-103/18 y C-429/18);
apa ados 94 y 95y de la STJUE de 21 de no iemb e de 2018, Minis-
e io de De ensa con a Ana de Diego Po as (Diego Po as II) (Asun o
C-619/17), aunque en es a úl ima sen encia la indemnización alo ada
ue a la con emplada en el a ículo 49.1 del TRLET].
g) La Cláusula 5 del Acue do Ma co debe in e p e a se en el sen ido de
que, en caso de u ilización abusi a po pa e de un empleado público
72 F ancisco Ja ie A ie a Idiakez
Lan Ha emanak, 2020, 43, 41-72
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adminis a i os que encub en elaciones labo ales o ienen po obje o unciones e-
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