El empleo temporal en las administraciones públicas: límites, prevención y sanción a su utilización abusiva

ISSN 1575-7048 – eISSN 2444-5819 eL empLeo temporaL en Las administraciones púBLicas: LÍmites, preVención y sanción a su utiLización aBusiVa Temporary employment in public Administrations: limits, prevention and penalties regarding its excessive use Francisco Javier Arrieta Idiakez* Universidad de Deusto, España resumen ■ El objetivo principal de este artículo es determinar si en España existen medidas para prevenir y, en su caso, sancionar el uso abusivo del empleo temporal en las Administraciones públicas. Para ello, en primer lugar, se analizarán las distintas modalidades de empleo temporal que existen en las Administraciones públicas, profundizando, en especial, en la figura del contrato indefinido no fijo, debido a las dudas que genera. En segundo lugar, se abordarán los límites al empleo temporal en las Administraciones públicas que se regulan tanto en la Directiva 1999/70 como en el Derecho interno. Finalmente, se centrará la atención en determinar si en España existen medidas adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos de duración determinada. A tal efecto, se analizarán la normativa interna y la jurisprudencia del TJUE. Palabras clave: Administraciones públicas, empleo temporal, contrato indefinido no fijo, prevención, sanciones. aBstract ■ The main purpose of this paper resides in determining whether Spain has means to prevent and, in this case, penalise the excessive use of temporary employment in public administrations. To that end, firstly, we will analyse the existing forms of temporary employment in public administrations and, in particular, we will delve into the figure of the non-permanent indefinite contract, due to the doubts that it generates. Secondly, we will address the limits to the temporary employment in public administrations that are regulated both in the Directive 1999/70 and in domestic law. Finally, we will focus the attention on determining if Spain has adequate measures to prevent and, in this case, to penalise the abuses derived from the use of consecutive fixed-term contracts. To that end, we will analyse both national law and the case law of the European Court of Justice. Keywords: Public administrations; temporary employment; non-permanent indefinite contract; prevention; penalties. * Correspondencia a: Francisco Javier Arrieta Idiakez. Facultad de Derecho. Universidad de Deusto. Avda. de las Universidades 24, 48007-Bilbao (España) – [email protected] – https://orcid.org/0000-0003-4696-6356 Cómo citar: Arrieta Idiakez, Francisco Javier. (2020). «El empleo temporal en las administraciones públicas: límites, prevención y sanción a su utilización abusiva»; Lan Harremanak, 43, 41-72. (https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784). Recibido: 03 junio, 2020; aceptado: 19 junio, 2020. ISSN 1575-7048 - eISSN 2444-5819 / © 2020 UPV/EHU Esta obra está bajo una licencia Creative Commons Atribución 4.0 Internacional Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 42 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 1. el empleo temporal en las administraciones públicas Los problemas de la temporalidad en las Administraciones públicas se advertían incluso con anterioridad a la aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público (BOE de 13 de abril de 2007, núm. 89). Así, el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del empleado público (Instituto Nacional de Administración Pública, 2005) al abordar las clases de empleados públicos (cfr. capítulo V), y referirse a la «situación actual y problemas a resolver» (cfr. apartado 16), señala que (p. 48): Un (…) problema, que se ha agravado en los últimos tiempos, es el abuso de la temporalidad en el empleo público, que, según los datos estadísticos disponibles —informe del Consejo Económico y Social, La temporalidad en el empleo en el sector público, diciembre de 2004—, alcanza en la actualidad a más del 22,8 por 100 del conjunto de los empleados públicos, en las Corporaciones Locales a más del 30 por 100 y en la sanidad, a casi el 30 por 100 (…). Igualmente, al referirse al personal laboral de carácter temporal, el Informe alude a la necesidad de «abordar el problema de la contratación temporal irregular» (p. 57). En ese sentido, el Informe dedica su apartado 23 a la «Necesidad de abordar el problema de la elevada temporalidad existente en el empleo público», y, a la luz, de dos informes, a saber, el informe del Defensor del Pueblo titulado Funcionarios interinos y personal eventual: la provisionalidad y temporalidad en el empleo público (2003), y el informe del Consejo Económico y Social anteriormente mencionado, concluye que: El volumen de temporalidad hoy existente en el sector público parece exceder del que sería razonable para atender a las necesidades temporales de prestación de servicios y actividades públicas de las distintas Administraciones y que, en realidad, se formalizan como interinidades o contrataciones temporales actividades que responden a necesidades permanentes y que se prolongan o reiteran año tras año. Una parte importante de esa temporalidad tiene, por tanto, un carácter ficticio o artificial. Actualmente, según la EPA del primer cuatrimestre de 2020 los temporales representan el 27,5% del personal laboral, siendo dicho porcentaje 3 puntos más elevado que en el sector privado. Por su parte, según el último Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas publicado, que corresponde a julio de 2019, en el conjunto de las Administraciones públicas, el 56% es personal funcionario de carrera, el 22,4% es personal laboral y el resto del personal (personal funcionario interino, personal eventual y otro personal) supone el 21,60%. El empleo temporal en las administraciones públicas 43 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 Precisamente, para abordar el problema de la elevada temporalidad que presenta el empleo en las Administraciones públicas, y determinar los límites regulados al respecto, así como las medidas de prevención y, en su caso, sanción, previamente, es fundamental delimitar las distintas modalidades de empleo temporal. No se trata de una cuestión baladí, en tanto en cuanto las dudas más frecuentes en materia de empleo público son las relativas al correcto uso de las distintas modalidades de contratación temporal; más aún, como se verá (infra 1.1.2), teniendo en cuenta las serias consecuencias de los errores cometidos (Villanueva Puertollano, 2012: 151). Así, el empleo temporal en las Administraciones Públicas puede traer causa, como sucede en las empresas privadas, de una incorporación o gestión directa o indirecta de personal. Es decir, se parte de la idea de que para afrontar la temporalidad en las Administraciones Públicas es necesario no sólo contemplar a los empleados públicos de carácter temporal que son empleados como tales directamente por la Administración, sino que también a aquellos empleados que, sin pertenecer inicialmente a la Administración, comienzan prestando servicios de carácter temporal para la misma a través de distintos negocios jurídicos, y, por distintos motivos, acaban incorporándose a la Administración, convirtiéndose en empleados públicos de carácter temporal. De ahí que, a continuación, se proceda a realizar una clasificación en función de dicha diferenciación. 1.1. el empleo temporal en las administraciones públicas por incorporación o gestión directa A continuación, se diferenciarán, en lo que se refiere al empleo temporal en las Administraciones públicas, las distintas modalidades de incorporación o gestión directa. Así, en primer lugar, se analizarán los contratos laborales temporales. Pese a su carácter laboral, en segundo lugar, se dedicará un apartado específico al personal indefinido no fijo, debido a las particularidades que presenta y dudas que genera en la práctica. En tercer lugar, se centrará la atención en los funcionarios interinos. En cuarto lugar, se tratará la figura del personal eventual. En quinto y último lugar, se hará referencia al personal estatutario temporal. a) Los contratos laborales Conforme a lo establecido en los artículos 8.2.c) y 11.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TRLEBEP) (BOE de 31 de octubre de 2015), las Administraciones públicas pueden utilizar los contratos de trabajo de carácter temporal regulados por la legislación laboral, es decir, el contrato por obra o servicio determinado, el contrato eventual y el contrato de interinidad. Es más, estos contratos deben regirse, como regla general, por lo establecido en el artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de oc- 44 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 tubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (TRLET) (BOE de 24 de octubre de 2015, núm. 255) y en el Real Decreto 2720/1998, de 18 de septiembre, por el que se desarrolla dicho precepto (BOE de 8 de enero de 1999, núm. 7). Como se verá, las particularidades se refieren en el ámbito de las Administraciones públicas a las consecuencias derivadas del hecho de celebrar dichos contratos en fraude de ley (infra 1.1.2), de superar la duración máxima del contrato por obra o servicio determinado y de superar los límites al encadenamiento de contratos temporales (infra 3). Entre estos contratos presenta una especial relevancia el contrato de interinidad por vacante. Se trata de un contrato que se utiliza tanto durante los procesos de selección como durante todo el proceso de provisión y cobertura de la vacante, incluso aunque este se retrase (STS 4.ª, de 24 de junio de 1996, núm. rec. ud. 2954/1995; STS 4.ª, de 17 de diciembre de 1997, núm. rec. ud. 4203/1996). Debe advertirse, por una parte, que su utilización con carácter fraudulento o con abuso de derecho convierte al empleado en cuestión en indefinido no fijo (infra 1.1.2) y, por otra parte, que, si bien su extinción por cobertura de plaza no da lugar a indemnización alguna (STS 4.ª, de 17 de diciembre de 2019, núm. rec. ud. 1758/2018), la extinción por amortización da lugar a la indemnización correspondiente al despido objetivo ex artículo 52.c) del TRLET (STS 4.ª, de 24 de junio de 2014, núm. rec. 217/2013). b) El personal indefinido no fijo De construcción jurisprudencial, podría pensarse que, actualmente, encuentra apoyo legal en los artículos 8.2.c) y 11.1 del TREBEP. En efecto, mientras que el artículo 8.2.c) establece que el personal laboral puede ser fijo, por tiempo indefinido o temporal, el artículo 11.1 señala que, en función de la duración del contrato este podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. No obstante, como ha precisado la jurisprudencia, en dichos preceptos el término «indefinido» no se refiere a los trabajadores indefinidos no fijos. En concreto, la STS 4.ª de 22 de julio de 2013 (núm. rec. ud.1380/2012) matiza que: La referencia que no se contenía ni en el proyecto remitido por el Gobierno a las Cortes (BOCG/CD de 27 de septiembre de 2006), ni en el que el Congreso remitió al Senado (BOCG/S, 20.1.2007), se incorporó durante la tramitación en este, como consecuencia de las enmiendas 33 y 36 del grupo de senadores nacionalistas vascos, en las que, junto al personal laboral fijo y al temporal, se añadía el indefinido, con la finalidad de que «también el profesorado de religión esté contemplado en este artículo» (BOCG/S 21.2.2007). La razón última de la inclusión está en que estos profesores, según su regulación específica (…), no son temporales, pero tampoco fijos, ya que la propuesta de la jerarquía eclesiástica excluye la aplicación de los procedimientos de selección del artículo 61 del Estatuto Básico del Empleado Público. El empleo temporal en las administraciones públicas 45 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 Por ello, para la definición y alcance de los trabajadores indefinidos no fijos debe estarse a lo establecido por la jurisprudencia. En realidad, se trata de una solución imaginativa que supera las dos alternativas previstas inicialmente, como consecuencia de la dificultad para aplicar la presunción de contrato indefinido que rige en el Derecho del Trabajo, para con los contratos temporales celebrados en fraude de ley, cuando el empresario es una Administración pública. Así, conforme a la primera alternativa, se entendía que las Administraciones públicas estaban sujetas al ordenamiento laboral cuando actuaban como empresario, por lo que el contrato fraudulento se convertía en indefinido. Por el contrario, la segunda alternativa consideraba que debía aplicarse preferentemente el ordenamiento jurídico administrativo, de modo que no era posible consolidar una plaza en el empleo público al margen de los procesos de selección reglados, por lo que la normativa laboral no desplegaba sus efectos en estos supuestos (Fondevila Antolín, 2018: 28-29). En efecto, con la creación de la figura de los trabajadores indefinidos no fijos, el Tribunal Supremo pretende superar un problema aparentemente insoluble: el de la adecuada sanción de los abusos cometidos por las Administraciones públicas en la contratación temporal laboral respetando al mismo tiempo las garantías constitucionales de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público (Desdentado Bonete, 2018: 2). Concretamente, la creación de la figura se produce por la STS 4.ª de 7 de octubre de 1996 (núm. rec. ud. 3307/1995). Esta sentencia no discute la calificación de la modalidad del contrato de trabajo según su duración, sino que introduce una precisión de calado en relación con la calificación de la posición subjetiva del trabajador en la Administración pública, al establecer que: La contratación laboral en la Administración pública al margen de un sistema adecuado de ponderación de mérito y capacidad impide equiparar a los demandantes a trabajadores fijos de plantilla, condición ligada a la contratación por el procedimiento reglamentario, sin perjuicio de su consideración, en su caso, como trabajadores vinculados por un contrato de trabajo por tiempo indefinido. (F.D. 2.º) Pese a que la STS 4.ª, de 28 de marzo de 2017 (núm. rec. ud. 1664/2015) afirme expresamente que «la figura jurídica del contrato indefinido no fijo es diferente del contrato temporal y del fijo» (F.D. 3.º), tal afirmación debe entenderse a los meros efectos de equiparar la indemnización que corresponde a los indefinidos no fijos por cobertura reglamentaria de la plaza ocupada con la que corresponde en los supuestos de despido objetivo ex artículos 52 y 53 del TRLET, de veinte días por año de servicio, con límite de doce mensualidades, y evitar así su equiparación con los supuestos de terminación de los contratos temporales, en los que la indemnización que se reconoce ex artículo 49.1.c) del TRLET resulta inferior, a saber, la equivalente a la parte proporcional de la 46 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 cantidad que resulte de abonar doce días de salario por cada año de servicio. En este sentido, pudieron pesar también las dudas en torno a la perdurabilidad de la doctrina sentada por la STJUE de 14 de septiembre de 2016, Ana de Diego Porras y Ministerio de Defensa (Diego Porras I) (Asunto C-596/14), a pesar de su temprana aplicación en España a partir de la STSJ de Madrid 4.ª, de 5 de octubre de 2016 (núm. rec. 246/2014) en el ámbito de las Administraciones públicas, e incluso también el ámbito de empresas privadas, a raíz de las SSTSJ del País Vasco 4.ª, de 18 de octubre de 2016 (núms. rec. 1690/2016 y 1872/2016), de 15 de noviembre de 2016 (núm. rec. 1990/2016) y de 22 de noviembre de 2016 (núm. rec. 2146/2016). Esas dudas comenzaron a ser patentes, por lo menos, en el ámbito de las empresas privadas, al entender parte de la jurisprudencia, por cierto, con acertado criterio, que en ese ámbito la antes aludida STJUE no tiene efecto directo [STSJ de Andalucía/Málaga 4.ª, de 16 de noviembre de 2016 (núm. rec. 1539/2016)]. Se considera acertada esta última jurisprudencia porque el contenido de la STJUE se refiere a una interpretación sobre la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999 (DOCE de 10 de julio de 1999, L 175), respecto a la cual solo es predicable su aplicación directa horizontal a propósito de una manifestación del derecho a la no discriminación: la edad (Méndez Sebastián, 2017: 171). También, respecto a los contratos formativos la jurisprudencia negó la posibilidad de aplicar los efectos de la mencionada STJUE, al considerar que la doctrina que esta sienta respecto a los contratos de interinidad no es exportable a los trabajadores con contratos formativos, ya que en el caso de estos trabajadores no hay trabajador fijo comparable [STSJ del País Vasco 4.ª, de 14 de marzo de 2017 (núm. rec. 458/2017)]. Incluso desde la doctrina científica se alegó la existencia de razones objetivas en la diferencia de trato contenida en la regla indemnizatoria entre los contratos interinos y formativos y el resto, al entender que en estos se da una causalidad significativa, pues la temporalidad no trae causa de la actividad empresarial, sino que, más bien, de criterios de oportunidad, propios de las políticas de empleo (Méndez Sebastián, 2017: 182 y 197). Finalmente, a raíz de la STJUE de 5 de junio de 2018, Lucía Montero Mateos y Agencia Madrileña de Atención Social de la Consejería de Políticas Sociales y Familia de la Comunidad Autónoma de Madrid (Asunto C-677/16), se disipó cualquier duda, en el sentido de que esta sentencia declara lícito no prever el abono de indemnización alguna a los trabajadores con contratos de duración determinada celebrados para cubrir temporalmente un puesto de trabajo durante el proceso de selección o promoción para la cobertura definitiva del mencionado puesto, como el contrato de interinidad, al vencer el término por el que estos contratos se celebraron, mientras que se concede indemnización a los trabajadores fijos con motivo de la extinción de su contrato de trabajo por una causa objetiva. Esa doctrina se consolida, además, en la STJUE de 21 de noviembre de 2018, Ministerio de Defensa y Ana de Diego Porras (Diego El empleo temporal en las administraciones públicas 47 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 Porras II), (Asunto C-619/17). Asimismo, la STS 4.ª, de 9 de enero de 2019 (núm. rec. 108/2018) ha acogido dicha doctrina, al establecer que la cuantía de la indemnización puede ser distinta según cuál es la causa de la terminación de la relación laboral. En cualquier caso, no cabe olvidar que el estatuto profesional de los indefinidos no fijos se caracteriza porque, al no haber sido contratados a través de los procedimientos reglados de selección, su vínculo está limitado por la cobertura regular del puesto que desempeñan transitoriamente, sea este hecho futuro una condición [tal y como se entendió por la STS 4.ª, de 27 de mayo de 2002 (núm. rec. ud. 2591/2001)] o un término [tal y como se entendió por la STS 4.ª, de 24 de junio de 2014, (núm. rec. 217/2013)] (Desdentado Bonete, 2018: 14). De ahí que la STS 4.ª, de 2 de abril de 2018 (núm. rec. 27/2017), vuelve a reconocer el carácter temporal de los indefinidos no fijos, al aclarar que la equiparación entre indefinidos no fijos y temporales resulta perfectamente explicable desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea. En ese sentido, se establece que: La Directiva 1999/70, sobre empleos de duración determinada, garantiza la no discriminación entre los trabajadores de duración determinada y los fijos comparables, entendiendo por los primeros aquellos cuya vinculación profesional incorpora una finalización determinada por condiciones objetivas (fecha, realización obra o servicio, hecho o acontecimiento). La equiparación de derechos se edifica desde la dicotomía conceptual apuntada; desde tal perspectiva se comprende que a quienes son indefinidos no fijos se les considere como temporales, puesto que de ese modo se permite el contraste (con quien sea comparable) y queda garantizada la equiparación de derechos. Cuestión distinta es que a los efectos de resolver la cuestión objeto de litigio, que versa sobre el reconocimiento a los interinos no fijos del derecho de promoción interna en igualdad de condiciones que el personal fijo, se pretenda matizar la particularidad de los indefinidos no fijos respecto al resto de temporales, y, en especial respecto a los interinos por vacante. Esto queda patente al señalar la sentencia lo siguiente en su F.D. 3.º: La figura del indefinido no fijo tiende a alejarse de la interinidad por vacante y a aproximarse hacia la del trabajo fijo, sin perjuicio de que la plaza que ocupe (al margen del reflejo que ello posea en la RPT) deba ser objeto de amortización (previo cumplimiento de los trámites del despido objetivo o colectivo) o de convocatoria (abocando, en su caso, a la extinción indemnizada del contrato). En último término, la lógica de la sentencia parece ir en el sentido de considerar que los indefinidos no fijos, aun siendo temporales, «en realidad están más 48 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 cerca de los fijos que de los temporales en sentido propio, pues su estabilidad relativa es mayor» (Desdentado Bonete, 2018: 26). Es decir, se parte del reconocimiento de su carácter temporal, dentro del género en el que se encuadra, aunque fijando sus propias particularidades. No en vano, se cita expresamente el Auto del TJUE de 11 de diciembre de 2014, Marta León y Ayuntamiento de Huétor Vega (Asunto C-86/14). Cabe recordar que en el apartado 41 de dicho auto se declara que los indefinidos no fijos están claramente incluidos en el ámbito de aplicación del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada que incorpora la Directiva 1999/70/ CE. Además, se matiza que «carece de importancia a este respecto que el contrato de trabajo se denomine tras su conversión “contrato indefinido no fijo”, dado que (...) tal conversión es una sanción por el recurso abusivo a sucesivos contratos de trabajo de duración determinada y no modifica la propia naturaleza de estos contratos». Cuestión distinta es que, en realidad, dicha conversión, no pueda ser considerada una sanción, porque prolonga en el tiempo una situación que nunca debió producirse, al mantener como empleado público a una persona que no cumple con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad; legaliza una contratación en origen fraudulenta; atenta contra del interés general; y no tiene en cuenta que habrá que echar mano de recursos públicos para hacer frente al pago de la indemnización correspondiente, en caso de amortización (Arufe Varela, 2015: 104). Hay que tener en cuenta que a partir de la STS 4.ª, de 24 de junio de 2014, núm. rec. 217/2013, en los supuestos de amortización, al igual que sucede en los contratos de interinidad por vacante, se abona la indemnización correspondiente al despido objetivo, ex artículo 52.c) del TRLET, incluso en las extinciones anteriores a la reforma de 2012 (STS 4.ª, de 29 de octubre de 2014, núm. rec. ud. 1765/2013), a pesar de las opiniones en contra de la doctrina científica (Beltrán de Heredia Ruiz, 2012, 3-5). Por su parte, en los supuestos de cobertura de plaza procede la indemnización correspondiente a la extinción de los contratos temporales ex artículo 49.1.c) del TRLET (STS 4.ª, de 6 de octubre de 2015, núm. rec. ud. 2592/2014). En todo caso, se adquiere la condición de indefinido no fijo por resolución judicial como consecuencia de la reclamación de aquellos empleados púbicos que se encuentran en distintas situaciones que dan lugar a dicha condición según la jurisprudencia. Entre los supuestos que dan lugar al reconocimiento de personal laboral indefinido no fijo de plantilla se encuentran el encadenamiento de contratos temporales ex artículo 15.5 del TRLET (STS de 3 de diciembre de 2013, núm. rec. ud. 816/2013); la superación del plazo previsto para la convocatoria de oferta de empleo en contratos laborales interinos por vacante, siempre que el retraso en la cobertura de plazas constituya fraude de ley o abuso de derecho (STS 4.ª de 5 de El empleo temporal en las administraciones públicas 49 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 febrero de 2020, núm. rec. ud. 2246/2018 y STS 4.ª, de 6 de febrero de 2020, núm. rec. ud. 2726/2018, para supuestos en los que no se aprecia fraude de ley o abuso de derecho y, por ende, no se reconoce la condición de trabajador indefinido no fijo; STS 4.ª, de 24 de abril de 2019, núm. rec. ud. 1001/2017, para supuestos en los que sí se aprecia fraude de ley o abuso de derecho y, por ende, sí se reconoce la condición de trabajador indefinido no fijo); la utilización de modalidades de contratos laborales en fraude de ley tal y como se contempla en el artículo 15.3 del TRLET (STS de 19 de marzo de 2002, núm. rec. ud. 1251/2001); y la prolongación del contrato de obra para obra y servicio determinado durante más de 3 años, como se establece en el artículo 15.1 del T RLET (Selma Penalva, 2018: 297). c) Los funcionarios interinos Según el apartado 1 del artículo 10 del TRLEBEP, son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera. b) La sustitución transitoria de los titulares. c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública. d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses. Por su parte, el apartado 2 de dicho precepto precisa que la selección de funcionarios interinos habrá de realizarse mediante procedimientos ágiles que respetarán en todo caso los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Lo que sucede es que en la práctica es frecuente seleccionar al personal interino mediante la formación de listas de reserva o bolsas de empleo temporal constituidas por quienes no aprobaron los últimos procesos selectivos, en orden descendente de puntuación (Desdentado Daroca, 2016: 36). Respecto al cese de estos funcionarios, al apartado 3 del mismo precepto establece que se producirá, además de por las causas generales de extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera, cuando finalice la causa que dio lugar al nombramiento. En esa línea, se dispone que cuando el funcionario interino sea nombrado para ocupar una vacante, dicha vacante deberá incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización. 56 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 (7.º Considerando). Si esto último hace referencia a las causas que dan origen a la temporalidad, la Cláusula 3, al definir qué debe entenderse por «trabajador con contrato de duración determinada», ofrece una importante pista para poder concretar dichas causas, al identificar los contratos temporales con aquellos «en los que el final del contrato de trabajo o de la relación laboral viene determinado por condiciones objetivas tales como una fecha concreta, la realización de una obra o servicio determinado o la producción de un hecho o acontecimiento determinado». La Cláusula 1, relativa al objeto del Acuerdo Marco, señala como uno de los dos objetos previstos, «establecer un marco para evitar abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada». Al respecto, tradicionalmente, se ha afirmado que no cabe una interpretación flexible e in extenso de dicho objeto, con la finalidad de ampliar la protección a los trabajadores temporales cuando existe un único contrato o una única relación con su empleador [cfr. apartados 41-43 de la STJUE de 22 de noviembre de 2005, Weber Mangold contra Rüdiger Helm (Asunto C-144/04); apartado 45 de la STJUE de 26 de enero de 2012, Bianca Kücük contra Land Nordrhein-Westfalen (Asunto C-586/10); apartado 55 del ATJUE de 12 de junio de 2019, María Teresa Aragón Carrasco y otros contra Administración del Estado (Asunto C-367/18) y apartado 70 de la STJUE de 22 de enero de 2020, Almudena Baldonedo Martín contra Ayuntamiento de Madrid (Asunto C-177/18)]. Por su parte, la Cláusula 5, bajo la rúbrica «Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva» viene a desarrollar el mencionado objeto. De este modo, para prevenir abusos en la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, pues se ha considerado por la jurisprudencia de la Unión que dicha utilización constituye una fuente potencial de abusos en perjuicio de los trabajadores [apartado 26 de la STJUE de 14 de septiembre de 2016, María Elena Pérez López contra Servicio Madrileño de Salud (Comunidad de Madrid) (Asunto C-16/15), así como la jurisprudencia citada en dicho apartado], deben introducirse una o varias de las siguientes medidas, teniendo en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, y sin perjuicio de que puedan existir en cada Estado miembro medidas legales equivalentes: a) Razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales. b) La duración máxima total de los sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada. c) El número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales. El empleo temporal en las administraciones públicas 57 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 Además, se deja en manos de los Estados miembros, determinar «en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada: a) se considerarán “sucesivos”; b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido». En relación con la remisión a los Estados miembros de cara a que sean estos quienes determinen las modalidades concretas de aplicación del término «sucesivos», a efectos del Acuerdo Marco, debe matizarse, con la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18), que el margen de apreciación así atribuido no es ilimitado, ya que en ningún caso puede llegar hasta el punto de poner en peligro el objetivo o el efecto útil del Acuerdo Marco (cfr. apartado 58). De ahí que no quepa una definición demasiado restrictiva del concepto, pues ello permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante años (cfr. apartado 62). En consecuencia, no cabe excluir del concepto de «sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada», a efectos de dicha Cláusula, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada, a saber, hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, ha ocupado, en el marco de varios nombramientos, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante y su relación de servicio haya sido prorrogada implícitamente de año en año por este motivo (cfr. apartado 64). 3. Los limites al empleo temporal en las administraciones públicas derivados de la normativa española En la normativa española son varias las normas que contienen límites al empleo temporal en las Administraciones públicas. Comenzando por el TRLET, la Disposición Adicional decimoquinta de dicho cuerpo normativo, bajo la rúbrica «Aplicación de los límites de duración del contrato por obra o servicio determinados y al encadenamiento de contratos en las Administraciones públicas», establece una serie de matizaciones para con la 58 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 duración máxima del contrato por obra o servicio determinados establecida en el artículo 15.1.a) y los límites al encadenamiento de contratos regulados en el artículo 15.5 del mismo cuerpo legal. Así, si bien los mismos deben surtir efectos también en el ámbito de las Administraciones públicas y sus organismos públicos vinculados o dependientes, quedan supeditados a la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público. De ahí que las consecuencias de los límites fijados en ambos preceptos no pueden obstaculizar la obligación de las Administraciones públicas de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo de que se trate a través de los procedimientos ordinarios, de acuerdo con lo establecido en la normativa aplicable. Por ello, se prevé que, el trabajador afectado continuará desempeñando el puesto que venía ocupando hasta que se proceda a su cobertura por los procedimientos citados, momento en el que se producirá la extinción de la relación laboral, salvo que el mencionado trabajador acceda a un empleo público, superando el correspondiente proceso selectivo (cfr. apartado 1). En suma, se da amparo de manera tácita la figura del trabajador indefinido no fijo para cuando se superan los límites contemplados en los artículos 15.1.a) y 15.5 del TRLET (Selma Penalva, 2018: 299 y 302). Igualmente, se matiza que para la aplicación del límite al encadenamiento de contratos previsto en el artículo 15.5 del TRLET solo se tendrán en cuenta los contratos celebrados en el ámbito de cada una de las Administraciones públicas, sin que formen parte de ellas, a estos efectos, los organismos públicos, agencias y demás entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las mismas (cfr. apartado 3). Por su parte, en el ámbito del TRLEBEP, como complemento de lo preceptuado en la Disposición Adicional decimoquinta del TRLET, se prevé, en la Disposición Transitoria cuarta, bajo la rúbrica «Consolidación de empleo temporal», que las Administraciones públicas pueden efectuar convocatorias de consolidación de empleo a puestos o plazas de carácter estructural correspondientes a sus distintos cuerpos, escalas o categorías, que estén dotados presupuestariamente y se encuentren desempeñados interina o temporalmente con anterioridad a 1 de enero de 2005 (cfr. apartado 1). La sinergia respecto a la Disposición Adicional decimoquinta del TRLET vuelve a aflorar al hacerse hincapié en que los procesos selectivos garantizarán el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad (cfr. apartado 2). En esa misma línea, el artículo 70 dispone que las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal. Para ello se establece la obligación de El empleo temporal en las administraciones públicas 59 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un 10% adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. Además, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar debe desarrollarse dentro del plazo improrrogable de 3 años (cfr. apartado 1). Por otro lado, deben traerse a colación como verdaderos límites al empleo temporal en las Administraciones públicas, las medidas ya analizadas en materia de funcionarios interinos por vacante ex artículo 10 del TRLEBEP (supra 1.1.3) y de personal estatutario temporal ex Ley 55/2003 (supra 1.1.5). En suma, con la importante excepción de los trabajadores indefinidos no fijos y de los efectos derivados de la STS 3.ª, de 16 de septiembre de 2018 (núm. rec. 1305/2017) para con los funcionarios interinos, puede decirse que la legislación actual respeta, sin perjuicio de lo que suceda en la práctica, los límites indicados en el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del empleado público (Instituto Nacional de Administración Pública, 2005). Estos límites, que se recogen en dicho informe en forma de medidas, suponen que (pp. 60-61): a) Si se trata del desempeño de plazas vacantes de plantilla, debe establecerse la necesidad de incluirlas en la primera oferta de empleo público posterior a la interinidad, salvo que se decida su amortización. Además, (…) deben fijarse plazos máximos para la provisión de las vacantes por personal fijo, transcurridos los cuales la plaza se entendería amortizada. b) Si se trata de un nombramiento o contrato para sustituir a un empleado ausente, debe disponerse el cese del interino o contratado, en todo caso, cuando se reincorpore el funcionario o contratado fijo sustituido o este pierda el derecho a la reincorporación en el mismo puesto de trabajo. c) Si se trata de subvenir a necesidades urgentes, extraordinarias y circunstanciales de incremento de la actividad con el nombramiento de personal temporal, este debe cesar en cuanto dichas necesidades desaparezcan y, en todo caso, en el plazo máximo que establezca la legislación laboral. d) Si se trata de ejecutar programas temporales, debe exigirse que los mismos tengan una duración determinada y que los funcionarios o el personal laboral nombrados con tal carácter cesen necesariamente a su finalización. Más aun, debe prohibirse que se prorroguen o se reiteren programas temporales de similar contenido, sin que medie un informe previo sobre su eventual justificación o sobre si procede, por el contrario, la creación de plazas de carácter permanente y su provisión con personal fijo. Ciertamente, el hecho de que en el mencionado informe se reconozca que «con harta frecuencia y en muchas Administraciones públicas la relación de empleo o de servicio de carácter temporal se prologa de manera irregular, al finalizar el plazo de duración del contrato o la causa que legitimó la contratación o el nombramiento del funcionario interino» (p. 61), no hace más que justificar la 60 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 necesidad de analizar si en el ordenamiento jurídico español se prevén medidas alternativas para prevenir y sancionar el uso abusivo del empleo temporal en las Administraciones públicas. 4. Las medidas alternativas para prevenir y sancionar el uso abusivo del empleo temporal en las administraciones públicas La Cláusula 5 del Acuerdo Marco no establece sanciones específicas en caso de que se compruebe la existencia de abusos en la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada. En tal caso, corresponde a las autoridades nacionales adoptar medidas que no solo deben ser proporcionadas, sino también lo bastante efectivas y disuasorias como para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco [apartado 86 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18); y apartado 87 de la STJUE de 21 de noviembre de 2018, Ministerio de Defensa contra Ana de Diego Porras (Diego Porras II) (Asunto C-619/17), así como la jurisprudencia citada en dicho apartado]. Asimismo, hay que tener en cuenta, que, si bien conforme a la interpretación realizada por el TJUE de dicha Cláusula, es posible que los Estados miembros establezcan sanciones para disuadir la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales, el mismo tribunal ha indicado que dicha Cláusula no puede fundamentar que los Estados miembros adopten sanciones cuando se haya celebrado un primer o único contrato de trabajo de duración determinada, cuando tal contrato cubre, en realidad, necesidades permanentes y duraderas del empleador [STJUE de 23 de abril de 2009, Kiriaki Angelidaki y otros contra Organismos Nomarchiakis Autodioikisis Rethymnis (C-378/07), Charikleia Giannou di contra Dimos Geropotamou (C-379/07) y Georgios Karabousanos y Sofoklis Michopoulos contra Dimos Geropotamou (C-380/07)]. Así, a los efectos de dar cumplimiento a la Cláusula 5 del Acuerdo Marco, los Estados miembros son libres para establecer medidas adecuadas a efectos de prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada. Cuestión distinta es que los propios tribunales de un Estado miembro duden sobre la existencia en su Derecho de tales medidas, y, no solo eso, sino que también así se lo planteen, como cuestión prejudicial, al TJUE. Es lo que, ha ocurrido en España, tal y como se recoge en la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Ma- El empleo temporal en las administraciones públicas 61 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 drid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18), cuando dicha cuestión ha sido planteada por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo núms. 8 y 14 de Madrid. Debe matizarse que esta sentencia, si bien se enmarca en un conflicto sobre la temporalidad del personal estatutario, sus consecuencias son extrapolables al resto de colectivos de las Administraciones públicas que padecen las consecuencias de la temporalidad cuando la misma no procede. Sin embargo, como se verá a continuación, en España sí existen medidas adecuadas a efectos de prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada. Tales medidas no solo son apreciables directamente en la normativa vigente, sino que también son deducibles de la misma, de una manera indirecta, gracias a la jurisprudencia del TJUE. Comenzando por la normativa interna, la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 (BOE de 28 de junio de 2017, núm. 153), en su Disposición Adicional trigésimo cuarta, bajo la rúbrica, «Exigencia de responsabilidades en las Administraciones públicas y entidades dependientes de las mismas por la utilización de la contratación laboral», establece una serie de medidas que, sin duda, previenen y, en su caso, sancionan el uso indiscriminado de la contratación temporal de carácter laboral. La primera medida preventiva consiste en recordar que en España existe normativa conforme a la que deben formalizarse los contratos de trabajo del personal laboral en las Administraciones públicas y en su sector público, cualquiera que sea la duración de los mismos, siéndoles de aplicación los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, y debiendo respetar en todo caso lo dispuesto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (BOE de 4 de enero de 1985, núm. 4), y cualquier otra normativa en materia de incompatibilidades (cfr. apartado Uno). La segunda medida preventiva radica en hacer responsables del cumplimiento de la citada normativa a los órganos competentes en materia de personal de cada una de las Administraciones Públicas y de las entidades que conforman su Sector Público Instrumental. Además, se prevé, expresamente, que tales órganos deben velar, en especial, para evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo (cfr. apartado Dos). La tercera medida preventiva consiste en la prohibición que tienen los órganos de personal citados de atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de trabajo temporal, dado que ello solamente es posible que, en su caso, se reconozca por resolución judicial (cfr. apartado Dos, in fine). 62 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 Una cuarta medida preventiva consiste en la obligación de las Administraciones públicas de promover en sus ámbitos respectivos el desarrollo de criterios de actuación que permitan asegurar el cumplimiento de todo lo anterior, así como una actuación coordinada de los distintos órganos con competencia en materia de personal (cfr. apartado Cuatro). Al respecto, sigue siendo válida la recomendación realizada en el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del empleado público (Instituto Nacional de Administración Pública, 2005), según la cual (p. 63): Ha de emitirse informe jurídico preceptivo, por el titular del órgano competente en cada caso, bajo su propia responsabilidad, sobre la imposibilidad legal de prorrogar de manera expresa o implícita el nombramiento de interino o contrato temporal que finaliza. Emitido dicho informe, el titular del órgano de contratación asume la responsabilidad personal de naturaleza disciplinaria, patrimonial o, en su caso, penal, que le corresponda según la legislación vigente por la prolongación irregular de la relación de servicio o laboral. En lo que se refiere a la sanción, se establece que las actuaciones irregulares en la materia darán lugar a la exigencia de responsabilidades a los titulares de los órganos de personal mencionados, de conformidad con la normativa vigente en cada una de las Administraciones públicas (cfr. apartado Tres). Centrando la atención en la jurisprudencia del TJUE, cabe señalar distintos aspectos señalados por la misma, que los tribunales internos deben considerar en la interpretación y aplicación del Derecho interno: a) La Cláusula 5 del Acuerdo Marco no se opone a que una norma nacional prohíba de forma absoluta, en el sector público, transformar en un contrato de trabajo por tiempo indefinido una sucesión de contratos de trabajo de duración determinada que, en realidad, tienen por objeto cubrir necesidades permanentes y duraderas del empleador. No obstante, para ello es necesario que el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro en cuestión cuente, en dicho sector, con otra medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada [apartado 184 de STJUE de 23 de abril de 2009, Kiriaki Angelidaki y otros contra Organismos Nomarchiakis Autodioikisis Rethymnis (C-378/07), Charikleia Giannou di contra Dimos Geropotamou (C-379/07) y Georgios Karabousanos y Sofoklis Michopoulos contra Dimos Geropotamou (C-380/07), (Asuntos acumulados C-378/07 a C-380/07), así como la jurisprudencia citada en dicho apartado]. b) La Cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada como medida El empleo temporal en las administraciones públicas 63 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 para evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada. Ello es así porque el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro de que se trate debe contar con otra medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar dicha utilización abusiva [apartado 87 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18), así como la jurisprudencia citada en dio apartado]. c) No se ajusta a la Cláusula 5 del Acuerdo Marco el hecho de que la normativa y jurisprudencia nacionales justifiquen que el empleador proceda a la renovación sucesiva de relaciones de servicio de duración determinada para responder a necesidades permanentes y estables en materia de personal, con fundamento en que tales renovaciones se llevan a cabo ajustándose a las causas de nombramiento previstas por la normativa interna, sin que, por el contrario, impidan ese modo de actuar [apartado 80 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18)]. Ciertamente, como recuerda la STJUE de 14 de septiembre de 2016, María Elena Pérez López contra Servicio Madrileño de Salud (Comunidad de Madrid) (Asunto C-16/15), es admisible que una normativa nacional permita la renovación de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada para sustituir personal a la espera de que se creen puestos estructurales, siempre que ello esté justificado por una razón objetiva acorde con la Cláusula 5 del Acuerdo Marco (cfr. apartado 54). Pero ello no es óbice para que los tribunales procedan a averiguar la licitud de la razón objetiva que permite dichas renovaciones, con el objetivo de cerciorarse de que, en realidad, no se están encubriendo, mediante contrataciones temporales, situaciones objetivas que justifiquen una obligada creación de plantilla fija (Fondevila Antolín, 2018: 47). d) Debe considerarse una medida legal equivalente a las categorías de medidas contempladas en la Cláusula 5.1, letras a) a c), para prevenir la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada, la organización, dentro de los plazos exigidos, de procesos selectivos que tengan por objeto la provisión definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada. Debe entenderse que esta medida es adecuada para evitar que se perpetúe la situación de precariedad de dichos empleados, al garantizar que las plazas que ocupan se cubran rápidamente de manera definitiva [apartado 94 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad 64 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18)]. Ahora bien, debe garantizarse que esos procesos tienen que organizarse efectivamente, porque, de lo contrario, la medida no resultaría adecuada, es decir, suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco. Además, en este último supuesto, debe sancionarse dicha actuación, creando un efecto negativo en el empleador [apartado 97 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18)]. En todo caso, lo que no se consigue con la organización de estos procesos selectivos es la reparación de los empleados que hayan podido sufrir el abuso. Con otras palabras, la mera oportunidad de intentar acceder a la estabilidad en el empleo a través de la participación en dichos procesos no es suficiente porque tales procesos presentan un resultado incierto y también están abiertos a los candidatos que no han sido víctimas del abuso. Ciertamente, la organización de tales procesos es independiente de cualquier consideración relativa al carácter abusivo de la utilización de relaciones de servicio de duración determinada [apartados 100 y 101 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18)]. Pero todo ello debe ser apreciado por los tribunales internos, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional aplicables, a fin de valorar si la organización de procesos selectivos destinados a proveer definitivamente las plazas ocupadas con carácter provisional por empleados públicos nombrados en el marco de relaciones de servicio de duración determinada puede considerarse una medida adecuada prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada [apartado 106 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18)]. e) La transformación de los empleados públicos que hayan sido nombrados de manera abusiva en el marco de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada en indefinidos no fijos no permite por sí sola alcanzar la finalidad perseguida por la Cláusula 5 del Acuerdo Marco porque dicha transformación se produce sin perjuicio de la posibilidad de que el empleador amortice la plaza o cese al empleado público El empleo temporal en las administraciones públicas 65 https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784 con nombramiento de duración determinada de que se trate cuando la plaza se cubra por reingreso del funcionario sustituido. Además, hay que tener en cuenta que, a diferencia de la transformación, en el sector privado, de los sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en contratos de trabajo por tiempo indefinido, la transformación de los empleados públicos con nombramiento de duración determinada en indefinidos no fijos no les permite disfrutar de las mismas condiciones de trabajo que el personal estatutario fijo [apartado 102 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18)]. De todos modos, nuevamente, todo ello debe ser apreciado por los tribunales internos, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional aplicables, a fin de valorar si la transformación en indefinidos no fijos puede considerarse una medida adecuada para para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada [apartado 106 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18)]. f) La concesión de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente puede consistir en una medida legal equivalente en los términos de la Cláusula 5 del Acuerdo Marco, siempre y cuando dicha concesión tenga por objeto compensar los efectos de la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada. Además, dicha indemnización no solo debe ser proporcionada, sino también lo bastante efectiva y disuasoria como para garantizar la plena eficacia de la Cláusula 5 del Acuerdo Marco. En cualquier caso, corresponde a los tribunales internos determinar si la indemnización en cuestión constituye una medida adecuada para prevenir y, en su caso, sancionar el abuso, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional aplicable [apartados 103, 104, 105 y 106 de la STJUE de 19 de marzo de 2020, Domingo Sánchez Ruiz y otros contra Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) y Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (Asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18); apartados 94 y 95y de la STJUE de 21 de noviembre de 2018, Ministerio de Defensa contra Ana de Diego Porras (Diego Porras II) (Asunto C-619/17), aunque en esta última sentencia la indemnización valorada fuera la contemplada en el artículo 49.1 del TRLET]. g) La Cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que, en caso de utilización abusiva por parte de un empleador público 72 Francisco Javier Arrieta Idiakez Lan Harremanak, 2020, 43, 41-72 Madrid Yagüe, Pilar (2012): «Contratación administrativa y empresas de trabajo temporal», Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 28, 164-191. 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