La inmig ación i egula a a és de los p ocesos de egula ización:
el caso de Cana ias1
Domínguez Mujica, Jose ina
[email protected]
Gue a Tala e a, Raquel
gue a@beca ios.ulpgc.es
Díaz He nández, Ramón
[email protected]
Uni e sidad de Las Palmas de G an Cana ia
1 - In e enciones en elación con la si uación i egula de los inmig an es: su
jus i icación
Desde el pun o de is a de las mig aciones in e nacionales, lo que di e encia el ac ual
momen o his ó ico de o os p eceden es no es sólo la dis ancia exis en e en e los países de
o igen y los países de des ino de los mig an es, sino la p o undidad socioeconómica de la
b echa que los sepa a, el amaño y dis ibución de las poblaciones a ec adas y la di usión
mediá ica de unos alo es cul u ales occiden ales que legi iman el de echo a la p omoción
indi idual y a la mo ilidad social (Domínguez, J., Díaz, R. y Pa eño, J. M., 2001).
En el mismo sen ido, los p ocesos de mundialización y la in e nacionalización de los
me cados labo ales inciden, es uc u almen e, en la adopción de cie as polí icas mig a o ias
po pa e de los países ecep o es así como en su legislación. Los inmig an es son ciudadanos
de o os países y, po ello, su p esencia p ecisa de algún ipo de au o ización y egulación en el
país ecep o , lo que de e mina el es a u o ju ídico di e enciado de la población inmig ada, a la
que se le exige un pe miso de esidencia y abajo (Aja, E. y Díez, L. (coo d.), 2005).
Tan o en el ámbi o labo al como en o os muchos aspec os de la ida ( i ienda, sanidad,
escola ización, e c.), la si uación ju ídica del inmig an e juega un papel decisi o. Po ello, la
necesidad de consegui “los papeles” se con ie e pa a el inmig an e en “su a án, obsesión y
1 Comunicación p esen ada en PAMPLONA 2006 al X Cong eso de la Población Española:
Mig aciones, mo ilidad y e i o io (G upo de Población de la Asociación de Geóg a os
Españoles). Pamplona, Uni e sidad de Na a a (29 de junio - 1 de julio de 2006).
queb ade o de cabeza”. “La i egula idad conduce a la in isibilidad social y coloca al
inmig an e en una si uación de ulne abilidad y explo ación” (Giménez, C., 2003). Aho a bien,
la i egula idad ambién supone di icul ades pa a la sociedad ecep o a. Pa a comba i la se han
adop ado dis in as medidas en muchos países aunque, su e icacia y la aíz del enómeno de la
i egula idad son obje o de deba es cons an es en o no al con ol de los lujos mig a o ios.
En el seno de las Ciencias Sociales se ha desa ollado una g an con o e sia en elación
con los p ocedimien os de egula ización. Po lo gene al, se admi e que dichos p ocesos no
sólo no son e icaces sino que ampoco esul an sa is ac o ios en lo que se e ie e al espe o de
los de echos humanos de los inmig ados, además de que ponen de mani ies o la incapacidad de
las polí icas de inmig ación egula (Sandell, R., 2005). Sin emba go, exis e cie o
econocimien o en elación con o as ace as de es e ipo de p ocedimien os. Má mo a (1999)
ci ado po el Obse a o io de las Mig aciones y de la Con i encia In e cul u al de la Ciudad de
Mad id, 2005, apun a cua o azones pa a la pues a en ma cha de es os p ocesos.
Según es e au o , se acude a ellos pa a gana un mayo conocimien o y con ol sob e la
inmig ación i egula , ya que los p ocesos de egula ización pe mi en ecaba in o mación
sob e la demog a ía de la inmig ación y el peso de la pa icipación de los inmig an es en el
me cado. És os pa ecen habe sido los casos de I alia, G ecia, España, Po ugal, F ancia y los
EE.UU. Los da os pueden ayuda a asegu a los obje i os de segu idad ciudadana y nacionales
de los países ecep o es.
En segundo luga , pa a mejo a la si uación social de los mig an es. Los países ecep o es
no suelen oma es as inicia i as po su p opia olun ad, pa a palia las condiciones de
explo ación social de los inmig an es. No obs an e países como F ancia, Luxembu go, Bélgica
y G an B e aña han lle ado a cabo p ocesos de egula ización de du ación de e minada (One-
O ) en espues a a las p o es as masi as o la p esión con inuada de los g upos de mig an es
(asociaciones, ONG) y de una opinión pública p eocupada con las condiciones de ida y
abajo de los inmig an es i egula es.
En e ce luga , pa a aumen a la anspa encia del me cado labo al. Cuando los
inmig an es son empleados de o ma i egula , ya sea en la economía sume gida o en emp esas
legalmen e cons i uidas, los países pie den la habilidad en maneja y egula el me cado
labo al, y ecauda impues os. La OCDE (2000) indica que és a es una de las azones
p incipales po la que países como G ecia, I alia, España, Po ugal, F ancia y EE.UU. han
op ado pa a egula iza a los inmig an es indocumen ados. Como la in eg ación social de los
inmig an es, depende en la ga medida de una in eg ación económica exi osa, es a es, sin duda,
una de las azones más impo an es.
Po úl imo, como espues a a obje i os de polí ica ex e io , po ejemplo, pa a es ablece
acue dos come ciales de o o ipo con un país. Como p e equisi o a la en ada en la UE
(1986), Po ugal y España aco da on egula iza a los inmig an es indocumen ados ab iendo
sendos p ocesos de egula ización.
2 - La i egula idad y la legislación en España
La inmig ación i egula y clandes ina, gene alizada ya desde mediados de los años
ochen a en España, ha sido la o ma mayo i a ia y adicional de en ada en el país, lo que
pe mi e a i ma a Izquie do Esc ibano que “el modelo mig a o io español es, en lo
undamen al, un sis ema de inmig ación i egula ” (Gómez Fay en, F., 2003). Po ello, han
enido an a impo ancia las medidas adop adas en elación con la i egula idad.
2.1 - Los p ocesos de egula ización (1986-1996)
La Ley O gánica 7/1985, sob e de echos y libe ades de los ex anje os en España, y los
Reales Dec e os 1.099/1986 y 1.119/1986 que la desa olla on cons i uye on el p ime eslabón
de una cadena legisla i a que ha in en ado esol e el p oblema de la si uación i egula de
muchos inmig an es median e p ocesos de egula ización. En 1986 u o luga el p ime o de
dichos p ocesos, en el momen o de inco po ación del Reino de España a la Unión Eu opea.
Pocos años después, al ampa o de la P oposición no de Ley de 1991 (Acue do del
Consejo de Minis os celeb ado el 7 de junio de ese año) se desa olló un nue o p oceso, que
a aba de acili a la in eg ación de quienes demos a an "inse ción y a aigo", po lo que los
equisi os ue on especialmen e lexibles (demos a un mes de es ancia en España) pa a
in en a legaliza a la p ác ica o alidad de los 'sin papeles'. Es a egula ización, que u o como
lema la ase de “Sal a la luz, pon e en egla”, se desa olló en e el 10 de junio de 1991 y el 15
de mayo de 1993. El núme o de solici udes que se p esen a on en el conjun o nacional alcanzó
la ci a de 135.393 y las esoluciones a o ables bene icia on 108.321 ex anje os.
En ab il de 1996 se p odujo una nue a ope ación de egula ización as la ap obación del
Real Dec e o 155/1996 sob e De echos y Libe ades de los ex anje os en España. Es a
ope ación u o como obje o la concesión de papeles a quienes habían sido i ula es de un
pe miso, alguna ez, y a sus amilia es, siemp e que hubie an es ado en España con
an e io idad al uno de ene o de ese año. Ob u ie on papeles 21.294 inmig an es de los 25.128
que los solici a on. Como puede ap ecia se, es a ci a ue in e io a la del an e io p oceso de
egula ización, aunque el Real Dec e o u o un impac o decisi o en la polí ica de pe misos de
abajo a ex anje os po que es ableció la p ác ica de los con ingen es, mecanismo que, desde
aquella echa, ha encubie o e dade os supues os de egula ización. (Comi é de Expe os
sob e Población e Inmig ación en Cana ias, 2003).
2.2 - Los con ingen es (1996-2005)
Se denomina con ingen e al p ocedimien o de au o ización nomina i a di igida a
ex anje os no comuni a ios, que ap ueba el Gobie no a p opues a del Minis e io de T abajo,
p e ia consul a con las o ganizaciones sociales y emp esa iales más ep esen a i as e in o me
de la Comisión In e minis e ial de Ex anje ía, con el obje o de ga an iza la cobe u a de
aquellas o e as de empleo no a endidas po los españoles, de con o midad con el a ículo 70
del Reglamen o de Ejecución de la Ley O gánica de Ex anje ía ap obado po el Real Dec e o
an es mencionado. Es a o e a la ealiza el Gobie no a los países con los que iene i mado un
con enio de inmig ación que e an, en 2005, Bulga ia, Polonia, Rumania, Colombia, Ecuado ,
República Dominicana y Ma uecos.
Figu a 1 - Au o izaciones de empleo pa a abajado es ex anje os (con ingen es)
Año O e as de empleo Fecha B.O.E.
1998 28.000 14 de ma zo de 1998
1999 30.000 14 de ma zo de 1998
2002 10.884 es ables
21.195 empo ales 12 de ene o de 2002
2004 10.908 es ables
20.070 empo ales 31 de diciemb e de 2003
2005 1.594 es ables
( acan es del 2004, p o ogadas) 5 de eb e o de 2005
Fuen e: Bole ín O icial del Es ado. Elabo ación p opia.
Po o a pa e, con la de e minación de los con ingen es el Gobie no ija cupos
ag upados en o no a de e minados pues os de abajo (como ocu e con peones ag ícolas), po
sec o es p oduc i os (cons ucción) o po de e minado ipo de elaciones de abajo (empleados
del hoga ), es deci , es ablece los sec o es labo ales en los que se puede p oduci la
con a ación, siendo especialmen e nume osos los cupos en los sec o es ag a io, de la
cons ucción, de la hos ele ía y del se icio domés ico, quedando o as ac i idades excluidas o
condicionadas a la o e a de abajado es au óc onos. Po an o, el «ma co ins i ucional»
de e mina la ci culación de la ue za de abajo inmig an e y la eclusión de dichos abajado es
en cie os sec o es de ac i idad, ca ac e izados po p esen a las peo es condiciones labo ales,
con ibuyendo a la lexibilización y a la e noes a i icación del me cado de abajo (Pa ella
Rubio, S., 2000).
2.3 - Los p ocesos de egula ización (2000-2005)
El p oceso de egula ización que u o luga en España en el año 2000 ue mucho más
amplio que los an e io es y se desa olló g acias a la p omulgación de una nue a Ley de
Ex anje ía, la Ley O gánica 4/2000, de 11 de ene o, sob e los de echos y libe ades de los
ex anje os en España y su in eg ación social.
La disposición ansi o ia p ime a de es a Ley O gánica 4/2000 de e minaba que el
Gobie no es ablece ía median e Real Dec e o el p ocedimien o pa a la egulación de los
ex anje os que se encon asen en e i o io español an es del día 1 de junio de 1999 y que
ac edi asen habe solici ado en alguna ocasión pe miso de esidencia o abajo o que lo
hubie an enido en los úl imos es años. En su i ud, se adop ó el Real Dec e o 239/2000, de
18 de eb e o, po el que se es ablecía el p ocedimien o pa a la egula ización de ex anje os
p e is o en la disposición ansi o ia p ime a de dicha Ley O gánica.
Po o a pa e, en diciemb e de ese mismo año (día 22) ue e o mada la Ley O gánica
4/2000, median e la Ley O gánica 8/2000, que disponía, en su disposición ansi o ia cua a,
que el Gobie no median e Real Dec e o es ablece ía los equisi os que pe mi ie an, sin
necesidad de p esen a nue a documen ación, la egula ización de los ex anje os que se
encon a an en España y que habiendo p esen ado solici ud de egula ización, al ampa o de lo
p e is o en el Real Dec e o 239/2000, hubie an is o denegada la misma, exclusi amen e po
no cumpli el equisi o de encon a se en España an es del uno de junio de 1999. Po es e
mo i o, poco después se ap obó un Real Dec e o, conc e amen e el 16 de eb e o de 2001, en
el que se daba cumplimien o al manda o legisla i o de i ado de la e e ida disposición
ansi o ia, egulando un p ocedimien o de eexamen de las solici udes denegadas.
Ampa ándose en es e p oceso, solici a on la egula ización en España 244.327
ex anje os y consiguie on la documen ación 163.352. An e el ele ado núme o de solici udes
echazadas, el Ejecu i o e isó de o icio, en 2001, los expedien es de ex anje os que,
cumpliendo los equisi os, no pudie on ac edi a su es ancia en España an es de la echa ijada,

en aplicación del Real Dec e o de 16 de eb e o de 2001. Con esa e isión ob u ie on su
documen ación 36.013 inmig an es más.
En ese mismo año de 2001, los Gobie nos de España y de Ecuado i ma on un acue do,
as el acciden e de á ico en el que pe die on la ida doce ecua o ianos en Lo ca, po el que se
inanciaba el e o no olun a io de los ciudadanos de Ecuado a su país pa a ob ene allí su
pe miso de esidencia y abajo en España. Realiza on ese iaje poco más de 4.000
ecua o ianos, pe o ob u ie on papeles un o al de 20.352 al comp oba se que e a más e icien e
egula iza los sin aslado.
También en 2001, g acias a la Ley 8/2000, al Real Dec e o de 16 de eb e o que la
desa ollaba y al ampa o del Reglamen o de 1 de agos o de 2001, que es ableció la ami ación
p e e en e de isados pa a la eag upación amilia o po mo i os humani a ios o de a aigo, se
desa olló una nue a egula ización, “la egula ización po a aigo”, el p oceso más “gene oso”
de los acome idos en es e pe íodo. Los inmig an es enían que es a en el país an sólo desde
comienzos de ese año y ac edi a su a aigo, su inco po ación eal o po encial al me cado de
abajo, una an e io esidencia egula en España o ínculos amilia es con esiden es legales.
El Minis e io del In e io admi ió odo ipo de documen os como p ueba, desde un ecibo de
elé ono a un esgua do de habe en iado dine o al país de o igen, pasando po ac u as
p i adas. T as es e p oceso se o o ga on papeles a 239.174 inmig an es de los más de 350.000
que los solici a on.
El año 2005 se desa olló en España el llamado p oceso de no malización de
abajado es ex anje os, en aplicación del Real Dec e o 2393/2004 po el que se ap obó el
Reglamen o de la Ley de Ex anje ía (B.O.E. 7 de ene o de 2005), que con emplaba un pe iodo
de "no malización" de abajado es ilegales po es meses. En los meses ijados pa a la
ecepción de solici udes de no malización (7 de eb e o a 7 de mayo) se p esen a on 690.679
en oda España. A 26 de julio de 2005, habiéndose esuel o un 77,3 po cien o del o al de
dichas solici udes, un 88,75 po cien o de ellas se conside a on au o izaciones posi i as y un
11,25 po cien o ue on inadmi idas, denegadas y a chi adas. Po lo an o, es e p oceso u o
una g an epe cusión desde el pun o de is a labo al (Domínguez, J. y Gue a, R., 2005). En
palab as de Sami Nai , la o ien ación elegida po las au o idades españolas ue de una p o unda
o iginalidad y ue mucho más allá de la simple cues ión de la egula ización de la inmig ación.
El obje i o e a cla amen e no maliza la ida de ap oximadamen e 800.000 pe sonas y, al
mismo iempo, lucha con a el sec o in o mal de la economía, po lo que el p oceso ha sido,
sin duda, el más democ á ico y p og esis a expe imen ado en Eu opa en los úl imos años (Nai ,
S., 2005). El mismo c i e io exp esó Naciones Unidas, sin emba go, Alemania, Aus ia y
Holanda exp esa on sus ese as al mismo.
3 - Los p ocesos de egula ización en Cana ias
Desde un pun o de is a cuan i a i o, el p ime da o de e e encia del que disponemos en
elación con los p ocesos de egula ización en Cana ias co esponde al que u o luga en e
1991 y 1993; en ese pe íodo se p esen a on en el A chipiélago 3.839 de las 135.393 solici udes
ami adas en el conjun o del Es ado (2,8 po cien o).
Al inaliza el p oceso de egula ización del año 2000, en Cana ias se habían ami ado
14.062 solici udes de egula ización, un 5,8 po cien o de las o ales.
En la llamada egula ización po a aigo de 2001, la ci a ue un poco mayo , de 19.187,
lo que equi ale al 5,5 po cien o de las que se p esen a on en España.
Po úl imo, en el p oceso de no malización de 2005, 21.477 pe iciones ue on ami adas
en Cana ias, lo que ep esen ó el 3,1 po cien o.
Como indican las ci as p eceden es, cada uno de los p ocesos de egula ización ha
implicado un mayo núme o de solici udes, po lo que el de mayo epe cusión ha sido el de
no malización de 2005. Ello pe mi e a i ma que, en Cana ias, la i egula idad de los p ocesos
Figu a 2 - E olución del núme o de solici udes p esen adas en Cana ias
a los p ocesos de egula ización de inmig an es
0
5000
10000
15000
20000
25000
1991
1993
2000 2001 2005
Fuen e: Delegación del Gobie no en Cana ias.
Elabo ación p opia.
mig a o ios ha ido pa alela a la in ensi icación de los lujos, una endencia que ambién se
puede con i ma en el conjun o de España. En los p ime os no en a aún no asis imos a la
dimensión que ca ac e iza a los p ime os años del siglo XXI, pe íodo en el que los p ocesos de
globalización con ibuyen a una mayo mo ilidad in e nacional de capi ales, ecnología,
p oducciones, se icios y mano de ob a.
Desde un pun o de is a compa a i o, las solici udes p esen adas en Cana ias no han
alcanzado, en ninguno de los p ocesos de egula ización, el seis po cien o de las ami adas en
el conjun o del Es ado. Como in o mación de e e encia podemos conside a que la población
de de echo de Cana ias según da os del Censo de Población de 1991 (1 de ma zo de 1991)
ep esen aba el 3,8 po cien o del o al nacional, a 1 de no iemb e de 2001 (Censo de
Población) alcanzaba el 4,1 po cien o y a uno de ene o de 2005 el 4,5 po cien o (explo ación
es adís ica del Pad ón). También con iene alo a la p opo ción de población ex anje a.
Según la p ime a uen e, en 1991, el 4,5 po cien o de la población de de echo de Cana ias e a
de nacionalidad ex anje a, en 2001, el 6,2 po cien o y en 2005, el 6 po cien o. Es deci , las
Figu a 3 - P opo ción de la población de de echo en Cana ias,
de la población de nacionalidad ex anje a en Cana ias y de las solici udes
de egula ización p esen adas en Cana ias en elación con el conjun o nacional
0
1
2
3
4
5
6
7
1991 2001 2005
%
P opo ción de población de de echo
P opo ción de población de nacionalidad ex anje a
P opo ción de solici udes al p oceso de egula ización
Fuen e: INE, ISTAC y Delegación del Gobie no en Cana ias.
Elabo ación p opia.
ci as de los p ocesos de egula ización a ojan p opo ciones un poco más educidas que las
co espondien es a las de la población cana ia y a las de la población ex anje a de Cana ias.
Como puede ap ecia se con los da os de las igu as 2 y 3 hay una di e enciada e olución
de la población a ec ada po los p ocesos de egula ización en elación con la del conjun o
nacional que, po o a pa e, no co esponde a la secuencia de la e olución demog á ica de
Cana ias ni a la de la población de nacionalidad ex anje a.
¿Qué azones pueden explica es a di e enciada e olución?
En p ime luga , en Cana ias, en los p ime os no en a, las adicionales mig aciones aún
condicionaban el es a u o ju ídico de los esiden es ex anje os. P edominaban si uaciones de
egula idad en la mayo pa e de las comunidades de más la ga adición: ciudadanos de
Eu opa Occiden al, cuya es ancia es aba elacionada con la ac i idad u ís ica y los se icios
asociados; ciudadanos ma oquíes e hindúes que, al ampa o de las adicionales anquicias
aduane as de Cana ias, egen aban come cios o se encon aban empleados en ellos; ciudadanos
co eanos y japoneses que desa ollaban ac i idades complemen a ias en el sec o pesque o,…
Es e pe il di e enciado de las mig aciones explica la meno in ensidad de los p ocesos de
egula ización más emp anos, un pa ón de compo amien o que se modi ica a medida que nos
ap oximamos al cambio de siglo.
La condición de egión on e a se mani ies a de o ma e iden e en el p oceso de
egula ización del año 2000, cuando más de la mi ad de las solici udes son p esen adas po
ciudadanos p oceden es del con inen e a icano ( igu a 4a). En la segunda mi ad de los no en a
comenza on a llega a Cana ias las pa e as (la p ime a lo hizo en 1994), adqui iendo al
impo ancia que en el año 2000 ue on ya 87, que aslada on a 2.286 pe sonas. Es a o ma de
a ibada, así como la de los ba cos “neg e os” y la de “ alsos u is as” po los ae opue os
insula es, o igina on un inc emen o no able de la población de es e o igen. Es a ci cuns ancia
cogió desp e enidas a las au o idades y a la p opia sociedad, que no con aba con mecanismos
de acogida pa a la a ención de es os colec i os. Fue un momen o especialmen e delicado.
Había g upos nume osos de inmig ados que deambulaban po las calles, que se ins ala on en
plazas públicas y a los que an sólo b indaban su apoyo las ONGs y una pa e de la sociedad
que eclamó insis en emen e la adopción de medidas a los gobe nan es. A es os hechos se sumó
la eacción con a ia de o os g upos sociales que u iliza on las pin adas y los lemas xenó obos
en mani es aciones en que eclamaban una ley de esidencia pa a Cana ias. Con pos e io idad,