La inmigración irregular a través de los procesos de regularización: el caso de Canarias

La inmigración irregular a través de los procesos de regularización: el caso de Canarias1 Domínguez Mujica, Josefina [email protected] Guerra Talavera, Raquel [email protected] Díaz Hernández, Ramón [email protected] Universidad de Las Palmas de Gran Canaria 1 - Intervenciones en relación con la situación irregular de los inmigrantes: su justificación Desde el punto de vista de las migraciones internacionales, lo que diferencia el actual momento histórico de otros precedentes no es sólo la distancia existente entre los países de origen y los países de destino de los migrantes, sino la profundidad socioeconómica de la brecha que los separa, el tamaño y distribución de las poblaciones afectadas y la difusión mediática de unos valores culturales occidentales que legitiman el derecho a la promoción individual y a la movilidad social (Domínguez, J., Díaz, R. y Parreño, J. M., 2001). En el mismo sentido, los procesos de mundialización y la internacionalización de los mercados laborales inciden, estructuralmente, en la adopción de ciertas políticas migratorias por parte de los países receptores así como en su legislación. Los inmigrantes son ciudadanos de otros países y, por ello, su presencia precisa de algún tipo de autorización y regulación en el país receptor, lo que determina el estatuto jurídico diferenciado de la población inmigrada, a la que se le exige un permiso de residencia y trabajo (Aja, E. y Díez, L. (coord.), 2005). Tanto en el ámbito laboral como en otros muchos aspectos de la vida (vivienda, sanidad, escolarización, etc.), la situación jurídica del inmigrante juega un papel decisivo. Por ello, la necesidad de conseguir “los papeles” se convierte para el inmigrante en “su afán, obsesión y 1 Comunicación presentada en PAMPLONA 2006 al X Congreso de la Población Española: Migraciones, movilidad y territorio (Grupo de Población de la Asociación de Geógrafos Españoles). Pamplona, Universidad de Navarra (29 de junio - 1 de julio de 2006). quebradero de cabeza”. “La irregularidad conduce a la invisibilidad social y coloca al inmigrante en una situación de vulnerabilidad y explotación” (Giménez, C., 2003). Ahora bien, la irregularidad también supone dificultades para la sociedad receptora. Para combatirla se han adoptado distintas medidas en muchos países aunque, su eficacia y la raíz del fenómeno de la irregularidad son objeto de debates constantes en torno al control de los flujos migratorios. En el seno de las Ciencias Sociales se ha desarrollado una gran controversia en relación con los procedimientos de regularización. Por lo general, se admite que dichos procesos no sólo no son eficaces sino que tampoco resultan satisfactorios en lo que se refiere al respeto de los derechos humanos de los inmigrados, además de que ponen de manifiesto la incapacidad de las políticas de inmigración regular (Sandell, R., 2005). Sin embargo, existe cierto reconocimiento en relación con otras facetas de este tipo de procedimientos. Mármora (1999) citado por el Observatorio de las Migraciones y de la Convivencia Intercultural de la Ciudad de Madrid, 2005, apunta cuatro razones para la puesta en marcha de estos procesos. Según este autor, se acude a ellos para ganar un mayor conocimiento y control sobre la inmigración irregular, ya que los procesos de regularización permiten recabar información sobre la demografía de la inmigración y el peso de la participación de los inmigrantes en el mercado. Éstos parecen haber sido los casos de Italia, Grecia, España, Portugal, Francia y los EE.UU. Los datos pueden ayudar a asegurar los objetivos de seguridad ciudadana y nacionales de los países receptores. En segundo lugar, para mejorar la situación social de los migrantes. Los países receptores no suelen tomar estas iniciativas por su propia voluntad, para paliar las condiciones de explotación social de los inmigrantes. No obstante países como Francia, Luxemburgo, Bélgica y Gran Bretaña han llevado a cabo procesos de regularización de duración determinada (OneOff) en respuesta a las protestas masivas o la presión continuada de los grupos de migrantes (asociaciones, ONG) y de una opinión pública preocupada con las condiciones de vida y trabajo de los inmigrantes irregulares. En tercer lugar, para aumentar la transparencia del mercado laboral. Cuando los inmigrantes son empleados de forma irregular, ya sea en la economía sumergida o en empresas legalmente constituidas, los países pierden la habilidad en manejar y regular el mercado laboral, y recaudar impuestos. La OCDE (2000) indica que ésta es una de las razones principales por la que países como Grecia, Italia, España, Portugal, Francia y EE.UU. han optado para regularizar a los inmigrantes indocumentados. Como la integración social de los inmigrantes, depende en larga medida de una integración económica exitosa, esta es, sin duda, una de las razones más importantes. Por último, como respuesta a objetivos de política exterior, por ejemplo, para establecer acuerdos comerciales de otro tipo con un país. Como prerrequisito a la entrada en la UE (1986), Portugal y España acordaron regularizar a los inmigrantes indocumentados abriendo sendos procesos de regularización. 2 - La irregularidad y la legislación en España La inmigración irregular y clandestina, generalizada ya desde mediados de los años ochenta en España, ha sido la forma mayoritaria y tradicional de entrada en el país, lo que permite afirmar a Izquierdo Escribano que “el modelo migratorio español es, en lo fundamental, un sistema de inmigración irregular” (Gómez Fayren, F., 2003). Por ello, han tenido tanta importancia las medidas adoptadas en relación con la irregularidad. 2.1 - Los procesos de regularización (1986-1996) La Ley Orgánica 7/1985, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, y los Reales Decretos 1.099/1986 y 1.119/1986 que la desarrollaron constituyeron el primer eslabón de una cadena legislativa que ha intentado resolver el problema de la situación irregular de muchos inmigrantes mediante procesos de regularización. En 1986 tuvo lugar el primero de dichos procesos, en el momento de incorporación del Reino de España a la Unión Europea. Pocos años después, al amparo de la Proposición no de Ley de 1991 (Acuerdo del Consejo de Ministros celebrado el 7 de junio de ese año) se desarrolló un nuevo proceso, que trataba de facilitar la integración de quienes demostraran "inserción y arraigo", por lo que los requisitos fueron especialmente flexibles (demostrar un mes de estancia en España) para intentar legalizar a la práctica totalidad de los 'sin papeles'. Esta regularización, que tuvo como lema la frase de “Sal a la luz, ponte en regla”, se desarrolló entre el 10 de junio de 1991 y el 15 de mayo de 1993. El número de solicitudes que se presentaron en el conjunto nacional alcanzó la cifra de 135.393 y las resoluciones favorables beneficiaron 108.321 extranjeros. En abril de 1996 se produjo una nueva operación de regularización tras la aprobación del Real Decreto 155/1996 sobre Derechos y Libertades de los extranjeros en España. Esta operación tuvo como objeto la concesión de papeles a quienes habían sido titulares de un permiso, alguna vez, y a sus familiares, siempre que hubieran estado en España con anterioridad al uno de enero de ese año. Obtuvieron papeles 21.294 inmigrantes de los 25.128 que los solicitaron. Como puede apreciarse, esta cifra fue inferior a la del anterior proceso de regularización, aunque el Real Decreto tuvo un impacto decisivo en la política de permisos de trabajo a extranjeros porque estableció la práctica de los contingentes, mecanismo que, desde aquella fecha, ha encubierto verdaderos supuestos de regularización. (Comité de Expertos sobre Población e Inmigración en Canarias, 2003). 2.2 - Los contingentes (1996-2005) Se denomina contingente al procedimiento de autorización nominativa dirigida a extranjeros no comunitarios, que aprueba el Gobierno a propuesta del Ministerio de Trabajo, previa consulta con las organizaciones sociales y empresariales más representativas e informe de la Comisión Interministerial de Extranjería, con el objeto de garantizar la cobertura de aquellas ofertas de empleo no atendidas por los españoles, de conformidad con el artículo 70 del Reglamento de Ejecución de la Ley Orgánica de Extranjería aprobado por el Real Decreto antes mencionado. Esta oferta la realiza el Gobierno a los países con los que tiene firmado un convenio de inmigración que eran, en 2005, Bulgaria, Polonia, Rumania, Colombia, Ecuador, República Dominicana y Marruecos. Figura 1 - Autorizaciones de empleo para trabajadores extranjeros (contingentes) Año Ofertas de empleo Fecha B.O.E. 1998 28.000 14 de marzo de 1998 1999 30.000 14 de marzo de 1998 2002 10.884 estables 21.195 temporales 12 de enero de 2002 2004 10.908 estables 20.070 temporales 31 de diciembre de 2003 2005 1.594 estables (vacantes del 2004, prorrogadas) 5 de febrero de 2005 Fuente: Boletín Oficial del Estado. Elaboración propia. Por otra parte, con la determinación de los contingentes el Gobierno fija cupos agrupados en torno a determinados puestos de trabajo (como ocurre con peones agrícolas), por sectores productivos (construcción) o por determinado tipo de relaciones de trabajo (empleados del hogar), es decir, establece los sectores laborales en los que se puede producir la contratación, siendo especialmente numerosos los cupos en los sectores agrario, de la construcción, de la hostelería y del servicio doméstico, quedando otras actividades excluidas o condicionadas a la oferta de trabajadores autóctonos. Por tanto, el «marco institucional» determina la circulación de la fuerza de trabajo inmigrante y la reclusión de dichos trabajadores en ciertos sectores de actividad, caracterizados por presentar las peores condiciones laborales, contribuyendo a la flexibilización y a la etnoestratificación del mercado de trabajo (Parella Rubio, S., 2000). 2.3 - Los procesos de regularización (2000-2005) El proceso de regularización que tuvo lugar en España en el año 2000 fue mucho más amplio que los anteriores y se desarrolló gracias a la promulgación de una nueva Ley de Extranjería, la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. La disposición transitoria primera de esta Ley Orgánica 4/2000 determinaba que el Gobierno establecería mediante Real Decreto el procedimiento para la regulación de los extranjeros que se encontrasen en territorio español antes del día 1 de junio de 1999 y que acreditasen haber solicitado en alguna ocasión permiso de residencia o trabajo o que lo hubieran tenido en los últimos tres años. En su virtud, se adoptó el Real Decreto 239/2000, de 18 de febrero, por el que se establecía el procedimiento para la regularización de extranjeros previsto en la disposición transitoria primera de dicha Ley Orgánica. Por otra parte, en diciembre de ese mismo año (día 22) fue reformada la Ley Orgánica 4/2000, mediante la Ley Orgánica 8/2000, que disponía, en su disposición transitoria cuarta, que el Gobierno mediante Real Decreto establecería los requisitos que permitieran, sin necesidad de presentar nueva documentación, la regularización de los extranjeros que se encontraran en España y que habiendo presentado solicitud de regularización, al amparo de lo previsto en el Real Decreto 239/2000, hubieran visto denegada la misma, exclusivamente por no cumplir el requisito de encontrarse en España antes del uno de junio de 1999. Por este motivo, poco después se aprobó un Real Decreto, concretamente el 16 de febrero de 2001, en el que se daba cumplimiento al mandato legislativo derivado de la referida disposición transitoria, regulando un procedimiento de reexamen de las solicitudes denegadas. Amparándose en este proceso, solicitaron la regularización en España 244.327 extranjeros y consiguieron la documentación 163.352. Ante el elevado número de solicitudes rechazadas, el Ejecutivo revisó de oficio, en 2001, los expedientes de extranjeros que, cumpliendo los requisitos, no pudieron acreditar su estancia en España antes de la fecha fijada, en aplicación del Real Decreto de 16 de febrero de 2001. Con esa revisión obtuvieron su documentación 36.013 inmigrantes más. En ese mismo año de 2001, los Gobiernos de España y de Ecuador firmaron un acuerdo, tras el accidente de tráfico en el que perdieron la vida doce ecuatorianos en Lorca, por el que se financiaba el retorno voluntario de los ciudadanos de Ecuador a su país para obtener allí su permiso de residencia y trabajo en España. Realizaron ese viaje poco más de 4.000 ecuatorianos, pero obtuvieron papeles un total de 20.352 al comprobarse que era más eficiente regularizarlos sin traslado. También en 2001, gracias a la Ley 8/2000, al Real Decreto de 16 de febrero que la desarrollaba y al amparo del Reglamento de 1 de agosto de 2001, que estableció la tramitación preferente de visados para la reagrupación familiar o por motivos humanitarios o de arraigo, se desarrolló una nueva regularización, “la regularización por arraigo”, el proceso más “generoso” de los acometidos en este período. Los inmigrantes tenían que estar en el país tan sólo desde comienzos de ese año y acreditar su arraigo, su incorporación real o potencial al mercado de trabajo, una anterior residencia regular en España o vínculos familiares con residentes legales. El Ministerio del Interior admitió todo tipo de documentos como prueba, desde un recibo de teléfono a un resguardo de haber enviado dinero al país de origen, pasando por facturas privadas. Tras este proceso se otorgaron papeles a 239.174 inmigrantes de los más de 350.000 que los solicitaron. El año 2005 se desarrolló en España el llamado proceso de normalización de trabajadores extranjeros, en aplicación del Real Decreto 2393/2004 por el que se aprobó el Reglamento de la Ley de Extranjería (B.O.E. 7 de enero de 2005), que contemplaba un periodo de "normalización" de trabajadores ilegales por tres meses. En los meses fijados para la recepción de solicitudes de normalización (7 de febrero a 7 de mayo) se presentaron 690.679 en toda España. A 26 de julio de 2005, habiéndose resuelto un 77,3 por ciento del total de dichas solicitudes, un 88,75 por ciento de ellas se consideraron autorizaciones positivas y un 11,25 por ciento fueron inadmitidas, denegadas y archivadas. Por lo tanto, este proceso tuvo una gran repercusión desde el punto de vista laboral (Domínguez, J. y Guerra, R., 2005). En palabras de Sami Nair, la orientación elegida por las autoridades españolas fue de una profunda originalidad y fue mucho más allá de la simple cuestión de la regularización de la inmigración. El objetivo era claramente normalizar la vida de aproximadamente 800.000 personas y, al mismo tiempo, luchar contra el sector informal de la economía, por lo que el proceso ha sido, sin duda, el más democrático y progresista experimentado en Europa en los últimos años (Nair, S., 2005). El mismo criterio expresó Naciones Unidas, sin embargo, Alemania, Austria y Holanda expresaron sus reservas al mismo. 3 - Los procesos de regularización en Canarias Desde un punto de vista cuantitativo, el primer dato de referencia del que disponemos en relación con los procesos de regularización en Canarias corresponde al que tuvo lugar entre 1991 y 1993; en ese período se presentaron en el Archipiélago 3.839 de las 135.393 solicitudes tramitadas en el conjunto del Estado (2,8 por ciento). Al finalizar el proceso de regularización del año 2000, en Canarias se habían tramitado 14.062 solicitudes de regularización, un 5,8 por ciento de las totales. En la llamada regularización por arraigo de 2001, la cifra fue un poco mayor, de 19.187, lo que equivale al 5,5 por ciento de las que se presentaron en España. Por último, en el proceso de normalización de 2005, 21.477 peticiones fueron tramitadas en Canarias, lo que representó el 3,1 por ciento. Como indican las cifras precedentes, cada uno de los procesos de regularización ha implicado un mayor número de solicitudes, por lo que el de mayor repercusión ha sido el de normalización de 2005. Ello permite afirmar que, en Canarias, la irregularidad de los procesos Figura 2 - Evolución del número de solicitudes presentadas en Canarias a los procesos de regularización de inmigrantes 0 5000 10000 15000 20000 25000 1991 1993 2000 2001 2005 Fuente: Delegación del Gobierno en Canarias. Elaboración propia. migratorios ha ido paralela a la intensificación de los flujos, una tendencia que también se puede confirmar en el conjunto de España. En los primeros noventa aún no asistimos a la dimensión que caracteriza a los primeros años del siglo XXI, período en el que los procesos de globalización contribuyen a una mayor movilidad internacional de capitales, tecnología, producciones, servicios y mano de obra. Desde un punto de vista comparativo, las solicitudes presentadas en Canarias no han alcanzado, en ninguno de los procesos de regularización, el seis por ciento de las tramitadas en el conjunto del Estado. Como información de referencia podemos considerar que la población de derecho de Canarias según datos del Censo de Población de 1991 (1 de marzo de 1991) representaba el 3,8 por ciento del total nacional, a 1 de noviembre de 2001 (Censo de Población) alcanzaba el 4,1 por ciento y a uno de enero de 2005 el 4,5 por ciento (explotación estadística del Padrón). También conviene valorar la proporción de población extranjera. Según la primera fuente, en 1991, el 4,5 por ciento de la población de derecho de Canarias era de nacionalidad extranjera, en 2001, el 6,2 por ciento y en 2005, el 6 por ciento. Es decir, las Figura 3 - Proporción de la población de derecho en Canarias, de la población de nacionalidad extranjera en Canarias y de las solicitudes de regularización presentadas en Canarias en relación con el conjunto nacional 0 1 2 3 4 5 6 7 1991 2001 2005 % Proporción de población de derecho Proporción de población de nacionalidad extranjera Proporción de solicitudes al proceso de regularización Fuente: INE, ISTAC y Delegación del Gobierno en Canarias. Elaboración propia. cifras de los procesos de regularización arrojan proporciones un poco más reducidas que las correspondientes a las de la población canaria y a las de la población extranjera de Canarias. Como puede apreciarse con los datos de las figuras 2 y 3 hay una diferenciada evolución de la población afectada por los procesos de regularización en relación con la del conjunto nacional que, por otra parte, no corresponde a la secuencia de la evolución demográfica de Canarias ni a la de la población de nacionalidad extranjera. ¿Qué razones pueden explicar esta diferenciada evolución? En primer lugar, en Canarias, en los primeros noventa, las tradicionales migraciones aún condicionaban el estatuto jurídico de los residentes extranjeros. Predominaban situaciones de regularidad en la mayor parte de las comunidades de más larga tradición: ciudadanos de Europa Occidental, cuya estancia estaba relacionada con la actividad turística y los servicios asociados; ciudadanos marroquíes e hindúes que, al amparo de las tradicionales franquicias aduaneras de Canarias, regentaban comercios o se encontraban empleados en ellos; ciudadanos coreanos y japoneses que desarrollaban actividades complementarias en el sector pesquero,… Este perfil diferenciado de las migraciones explica la menor intensidad de los procesos de regularización más tempranos, un patrón de comportamiento que se modifica a medida que nos aproximamos al cambio de siglo. La condición de región frontera se manifiesta de forma evidente en el proceso de regularización del año 2000, cuando más de la mitad de las solicitudes son presentadas por ciudadanos procedentes del continente africano (figura 4a). En la segunda mitad de los noventa comenzaron a llegar a Canarias las pateras (la primera lo hizo en 1994), adquiriendo tal importancia que en el año 2000 fueron ya 87, que trasladaron a 2.286 personas. Esta forma de arribada, así como la de los barcos “negreros” y la de “falsos turistas” por los aeropuertos insulares, originaron un incremento notable de la población de este origen. Esta circunstancia cogió desprevenidas a las autoridades y a la propia sociedad, que no contaba con mecanismos de acogida para la atención de estos colectivos. Fue un momento especialmente delicado. Había grupos numerosos de inmigrados que deambulaban por las calles, que se instalaron en plazas públicas y a los que tan sólo brindaban su apoyo las ONGs y una parte de la sociedad que reclamó insistentemente la adopción de medidas a los gobernantes. A estos hechos se sumó la reacción contraria de otros grupos sociales que utilizaron las pintadas y los lemas xenófobos en manifestaciones en que reclamaban una ley de residencia para Canarias. Con posterioridad,