R.V.A.P. núm. 76
2006 39
LAS COMPETENCIAS EN LA PROPOSICIÓN DE REFORMA
DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA:
ENTRE LA NORMA Y LA REALIDAD
Manuel Ca asco Du án
SUMARIO: I. Ma co gene al de la P oposición de Re o ma del Es a u o de Au-
onomía pa a Andalucía en ma e ia compe encial.— II. La clasi icación y de ini-
ción de las compe encias.— III. Las compe encias.— IV. Conclusiones
I. Ma co gene al de la P oposición de Re o ma del Es a u o de
Au onomía pa a Andalucía en ma e ia compe encial (1)
La P oposición de Re o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía
(en adelan e, PREAA) (2) ecoge los a ículos ela i os a las compe encias de
la Comunidad Au ónoma en su Tí ulo II, que aba ca los a ículos 42 a 86, si
bien es a mención debe se comple ada con la e e encia a los a ículos 143
a 153, que in eg an el Capí ulo III de su Tí ulo V, sob e compe encias de la
Jun a de Andalucía en ma e ia de Adminis ación de Jus icia.
(1) El abajo que sigue iene su o igen en el ex o de una ponencia enca gada po el Ins i u o Andaluz
de Adminis ación Pública sob e el mismo ema. El ex o o iginal ha sido comple ado y conside able-
men e ampliado pa a la p esen e publicación.
(2) El p esen e abajo iene como base el ex o de la P oposición de Re o ma del Es a u o de Au o-
nomía pa a Andalucía (PREAA) ap obado po el Pa lamen o de Andalucía en sesión celeb ada el 2
de mayo de 2006. El ex o del nue o Es a u o de Au onomía pa a Andalucia ap obado po las Co es
inco po a impo an es no edades sob e la PREAA en cuan o a compe encias. En p ime luga , sigue
la endencia de enma ca las compe encias de la Jun a de Andalucía en cláusulas que ea i man
exp esamen e que aquéllas se eje ce án espe ando las compe encias del Es ado. En segundo luga ,
sup ime de la de i nición de las compe encias exclusi as, compa idas y de ejecución los aspec os
más polémicos, si bien con ello se aleja del nue o Es a u o de Au onomía de Ca aluña, que había
sido el modelo de la PREAA. Queda la duda sob e si el T ibunal Cons i ucional ha á una in e p e-
ación di e enciado a de la ex ensión de las compe encias de Ca aluña y de Andalucía o si, como
has a el momen o, homologa á los ni eles de compe encias de ambas Comunidades Au ónomas.
Finalmen e, en algunas ocasiones p ecisa e in ensi i ca la p e isión de pa icipación y colabo ación
de la Jun a de Andalucía en el eje cicio de compe encias del Es ado. Además, el ex o de i ni i o
del Es a u o de Au onomía ha cambiado la nume ación de los a ículos de la PREAA ela i os a
compe encias. El nue o Es a u o de Au onomía coincide con el ex o ap obado po el Cong eso de
los Dipu ados el 2 de no iemb e de 2006 y publicado en el Bole ín O i cial de las Co es Gene ales,
se ie B, núm. 246-8, de 7 de no iemb e de 2006. Cuando se edac an es as co ecciones, es á pen-
dien e la con oca o ia del p ecep i o e e éndum. Con an e io idad, la PREAA había sido publicada
en el Bole ín O i cial de la Jun a de Andalucía de 4 de mayo de 2006.
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Como sucede con el conjun o de la PREAA, no nos encon amos eal-
men e an e una e o ma de las cláusulas compe enciales del ac ual Es a u o
de Au onomía, sino an e una edacción de nue a plan a de las eglas que
delimi an las compe encias de la Comunidad Au ónoma que esponde a una
isión del Es ado au onómico, gene alizada en de e minados ámbi os polí i-
cos de algunas Comunidades Au ónomas y compa ida po un sec o doc i-
nal c ecien e, según la cual el epa o de compe encias en e el Es ado y las
Comunidades Au ónomas iene aquejado po a ias dis unciones (3), en e
las cuales des aca ían la in omisión del Es ado en ámbi os compe enciales
a ibuidos po los Es a u os de Au onomía a las Comunidades Au ónomas
a pa i de una in e p e ación ex ensa del con enido de las compe encias
de aquél, la ca encia de posibilidades de pa icipación de las Comunida-
des Au ónomas en la adopción de no mas y decisiones sob e ma e ias que
co esponden a la compe encia del Es ado, pe o que ienen un al o in e és
pa a aquéllas po a ec a a impo an es ámbi os de la ida económica y so-
cial au onómica, y la al a de ecepción exp esa en el Es a u o de Au onomía
de algunas polí icas sob e enómenos de la ealidad social que han cob ado
una impo ancia que no enían en el momen o en que aquel ue edac ado
o sob e nue as ac i idades que han adqui ido impo ancia debido a adelan-
os cien í i cos p oducidos con pos e io idad a la edacción de aquel. Pa a
hace en e a es os p oblemas y e os, la PREAA ha enunciando las com-
pe encias de la Comunidad Au ónoma median e eglas compe enciales de
es uc u a y con enido no edosos, que gi an en o no a cinco ideas-guía: la
clasi i cación y de i nición explíci as de los dis in os ipos de compe encias
que asume la Comunidad Au ónoma, la p ecisión en de alle del con enido
de dichas compe encias, la a ibución a la Comunidad Au ónoma de nue as
compe encias no ecogidas exp esamen e en el ac ual Es a u o de Au ono-
mía, la ac ualización del enunciado de algunas de las compe encias de aque-
lla y la a iculación de ías de pa icipación de la Comunidad Au ónoma en
los p ocedimien os que sigue el Es ado pa a adop a no mas y decisiones
sob e ma e ias de in e és pa a aquella o en o ganismos es a ales que ienen
impo an es unciones de ca a al desa ollo, la egulación y la disciplina de
ac i idades con ue e epe cusión económica y social.
(3) JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Re o ma del Es a u o de Ca aluña y ampliación de compe encias», RVAP,
70 (2004), 99 y ss., ha desc i o bien la e olución desde un es ado de opinión gene alizado según el
cual los Es a u os de Au onomía de las Comunidades Au ónomas que en un p incipio ob u ie on el
máximo ni el compe encial no dejaban ma gen pa a la ampliación de las compe encias de aque-
llas has a la insa is acción en de e minados ámbi os polí icos de algunas Comunidades Au ónomas
ma cada po la denuncia de un p oceso de e osión o «laminación paula ina» de las compe encias
au onómicas. Las ap eciaciones de es e sec o de la doc ina es án condensadas en el In o me sob e
la e o ma del Es a u o, Ins i u d’Es udis Au onòmics, Ba celona, 2003, págs. 21 y ss. Es e documen o
del Ins i u d’Es udis Au onòmics de la Gene alidad de Ca aluña iene especial alo p ác ico po que
es á en el o igen de la e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña, que, después, ha in l uido
di ec amen e en la PREAA.
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
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Las p e isiones de la PREAA en ma e ia compe encial siguen muy de
ce ca el con enido del ex o de i ni i o de la e o ma del Es a u o de Ca-
aluña, as su paso po las Co es. Es e da o se comp ende á ácilmen e
si se iene en cuen a cuál ha sido el a amien o del ema compe encial
en el p ocedimien o que se ha seguido pa a la edacción del nue o Es-
a u o de Au onomía. En Andalucía, el p ime in o me de la Ponencia
de Re o ma del Es a u o de Au onomía, designada en el Pa lamen o de
Andalucía, solamen e exponía líneas gene ales pa a la e o ma que con-
aban con el acue do de odos los g upos pa lamen a ios y des acaba los
pun os en los que las posiciones de aquellos e an di e en es. En ealidad,
el ex o a
iculado del Tí ulo II de la PREAA no se inco po a a la P oposi-
ción has a la úl ima ase del deba e de la Ponencia, y apa ece al público
po p ime a ez en el segundo In o me de la Ponencia, emi ido el 30 de
ene o de 2006, y ap obado como Dic amen po la Comisión de Desa ollo
Es a u a io el día 3 de eb e o de 2006. Si se iene en cuen a que el 21
de ene o de 2006 se había alcanzado el pac o polí ico en e el Gobie no
y los pa idos polí icos ca alanes que apoya on la e o ma del Es a u o
de Au onomía, la in l uencia de dicho acue do sob e la PREAA es ácil de
deduci (4).
Realmen e, la pe cepción ace ca de la in omisión del Es ado en las
compe encias de la Jun a de Andalucía y la consiguien e educción, de
ac o, de aquellas ha exis ido ambién en algunas ins i uciones de la Co-
munidad Au ónoma andaluza, pe o es e a gumen o no ha llegado a ene
la misma ue za que en o as Comunidades Au ónomas ni ha sido sos eni-
do de mane a gene alizada po la doc ina. De hecho, la mo i ación de la
e o ma del Es a u o de Andalucía debe encon a se, en p ime luga , en
las disc epancias polí icas su gidas en la legisla u a an e io en e el Go-
bie no de Andalucía y el Gobie no de la Nación, en el ma co de las cuales
el P esiden e de la Comunidad Au ónoma anunció su in ención de da los
pasos necesa ios pa a la e o ma del Es a u o de Au onomía en el deba e
sob e el Es ado de la Comunidad del año 2001, a lo que siguió, cuando la
ensión polí ica se había hecho más aguda, la p esen ación en diciemb e
de 2003 de un documen o de «Bases pa a la Re o ma del Es a u o de Au o-
(4) Una sin é ica na ación de los an eceden es de la ac ual P opues a de Re o ma del Es a u o de Au-
onomía de Andalucía se encuen a en GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ, F. J.; «C ónica sob e la ac ual e o -
ma de los Es a u os de Au onomía. Andalucía», Re is a Gene al de De echo Cons i ucional, 1 (2006),
195 y ss. Exámenes de mayo p o undidad sob e el p oceso de e o ma del Es a u o de Au onomía de
Andalucía se encuen an en REVENGA SÁNCHEZ, M.; «Tiempo de e o mas: la e o ma del Es a u o
de Au onomía de Andalucía en el con ex o de la del Es ado au onómico», y RUIZ-RICO RUIZ, G.; «Una
p ime a diagnosis del documen o de bases pa a la e o ma del Es a u o de Andalucía», con enidos
en AA. VV. (coo d. M. J. Te ol Bece a); El Es ado au onómico in i e i, Ins i u o Andaluz de Adminis-
ación Pública, Se illa, 2005, págs. 305 y ss. y 321 y ss., y «Examen y alo ación de las p opues as de
e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía», en AA. VV. (coo d. M. J. Te ol Bece a); La e o ma
del Es a u o de Au onomía de Andalucía: posibilidades y lími es, Ins i u o Andaluz de Adminis ación
Pública, Se illa, 2005, págs. 13 y ss.
Manuel Ca asco Du án
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nomía pa a Andalucía» que enía un ue e sen ido de di ección polí ica del
p oceso de e o ma, si bien su con enido se cen aba, undamen almen e,
en aspec os de polí ica socioeconómica y en la inco po ación de de e -
minados ó ganos a la es uc u a adminis a i a de la Jun a de Andalucía,
mien as que, po el con a io, no p es aba especial a ención al ema de
las compe encias (5). En segundo luga , en la ambición de las ins i uciones
au onómicas andaluzas, compa ida po la opinión pública de la Comuni-
dad Au ónoma, de segui disponiendo del máximo espacio de au onomía
econocido en el Es ado español a las Comunidades Au ónomas, con o -
me al camino que Andalucía ma có en la p ime a e apa de cons ucción
del Es ado au onómico, cuando decidió segui el p ocedimien o del a -
ículo 151 de la Cons i ución pa a con e i se en Comunidad Au ónoma.
Finalmen e, en la in ención de mode niza el Es a u o de Au onomía p o-
undizando en sus con enidos de polí ica social e inco po ando p e isio-
nes sob e nue os enómenos de la ealidad social.
Lo an e io explica, po una pa e que la doc ina especializada no haya
enido en el p oceso de e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía el
peso que ha enido en la e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña,
ya que las ins ancias polí icas han monopolizado la inicia i a, el con enido
y el desa ollo de la e o ma, y, po o a pa e, que emas como los de e-
chos sociales, la ga an ía de los p incipios que asegu en una i nanciación
su i cien e de la Comunidad Au ónoma y la inco po ación al Es a u o de
Au onomía de una lis a de compe encias de los municipios y p e isiones
sob e la i nanciación de aquellos hayan ocupado en la agenda polí ica ma-
yo espacio que la p oblemá ica compe encial de la Comunidad Au óno-
ma. Solamen e al i nal de la elabo ación de la PREAA dicha p oblemá ica
adqui ió mayo p o agonismo, has a con e i se en uno de los elemen os
(5) Como apo aciones en el ámbi o andaluz al deba e sob e la e o ma de los Es a u os de Au ono-
mía, id. AA. VV. (coo d. M. J. Te ol Bece a); La e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía: po-
sibilidades y lími es, Ins i u o Andaluz de Adminis ación Pública, Se illa, 2005, y AA. VV. (coo d. M.
J. Te ol Bece a); El Es ado au onómico in i e i, Ins i u o Andaluz de Adminis ación Pública, Se illa,
2005, si bien es as ob as no con ienen una e l exión especí i ca sob e la p oblemá ica compe encial.
Vid., sob e el documen o ci ado en el ex o, RUIZ-RICO RUIZ, G.; «Una p ime a diagnosis...», ob. ci .,
págs. 321 y ss., esp. pág. 327.
Pa a el examen de la aplicación p ác ica de las compe encias de la Jun a de Andalucía, id. AA.
VV. (coo d. A. Po as Nadales); El sis ema compe encial de la Jun a de Andalucía y su desa ollo e ec-
i o, Coma es, Pa lamen o de Andalucía, G anada, 2003, si bien es a ob a es an e io a la ape u a del
ac ual deba e sob e la e o ma del Es a u o de Au onomía. O as ob as an e io es que examinan, ya
en un ono más gené ico, el epa o de compe encias a la luz del Es a u o de Au onomía de Andalucía
son BALAGUER CALLEJÓN, F.; Las compe encias de la Comunidad Au ónoma andaluza en la Cons-
i ución y en el Es a u o, Jun a de Andalucía, Se illa, 1986, PORRAS NADALES, A.; «El sis ema de
compe encias de la Comunidad Au ónoma de Andalucía», en AA. VV. (A. Po as Nadales y J. J. Ruiz
Rico, di . y coo d.); El Es a u o de Andalucía. Es udio sis emá ico, A iel, Ba celona, 1990, págs. 11 y
ss., AA. VV. (J. Cano Bueso, coo d.); Cu so de De echo Público de Andalucía, Tecnos, Mad id, 3.ª ed.,
2003, págs. 65 y ss., y AA. VV. (di . S. Muñoz Machado); Comen a ios al Es a u o de Au onomía de la
Comunidad Au ónoma de Andalucía, Ins i u o de Es udios de Adminis ación Local, Minis e io pa a
las Adminis aciones Públicas, Mad id, 1987.
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
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en o no a los que ha gi ado el desacue do del Pa ido Popula y el Pa ido
Andalucis a sob e el ex o de aquella (6).
Como se ha dicho, la PREAA sigue de mane a muy di ec a la es uc u a
y el con enido de los a ículos que in eg an el ex o de i ni i o de la e o -
ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña en ma e ia compe encial (7), lo
cual hace que no se plan een en cuan o al mismo algunos de los p oble-
mas que ma ca on la discusión polí ica y ju ídica sob e el p ime o y que
ue on co egidos median e las enmiendas in oducidas po el Cong eso
de los Dipu ados a la P opues a de Re o ma ap obada po el Pa lamen o
de Ca aluña, o que, al menos, la discusión no se plan ee con el mismo
ni el de ince idumb e. Cu iosamen e, al op a se po segui el modelo de
la e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña, se ha inco po ado a la
PREAA la e l exión sob e los p oblemas del epa o ac ual de compe en-
cias y las al e na i as al mismo que ha lle ado a cabo un impo an e sec o
de la doc ina en Ca aluña y, de es a o ma, se ha sob epasado amplia-
men e el alcance de las e l exiones que sob e el mismo ema había lle a-
do a cabo mayo i a iamen e la doc ina en Andalucía (8). No obs an e, la
PREAA inco po a ambién algunas no edades encaminadas a adap a las
eglas compe enciales a los in e eses especí i cos de la Jun a de Andalucía,
en e las que des aca la p e isión di igida a asumi compe encias sob e
la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , mien as que, en o os casos, ha
op ado po segui la o mulación de las eglas compe enciales del ac ual
Es a u o de Au onomía, en luga de inco po a las al e na i as de i adas
de los a ículos co espondien es del nue o Es a u o de Au onomía de Ca-
aluña, como ocu e, po pone un ejemplo, con la compe encia sob e la
ac i idad económica que ecoge su a ículo 57.
La i nalidad del p esen e abajo es p esen a de mane a global las
ca ac e ís icas gene ales de las eglas compe enciales inco po adas a la
PREAA, si bien no examina emos las p e isiones ela i as a los p incipios
(6) Las modi i caciones que PSOE e IU han acep ado lle a a cabo en la PREAA a su paso po el
Cong eso de los Dipu ados han hecho que el Pa ido Popula , i nalmen e, se una al acue do sob e el
nue o Es a u o de Au onomía pa a Andalucía. El Pa ido Andalucis a se ha man enido en desacue do
con el ex o del Es a u o.
(7) Vid. la no a 2 del p esen e abajo.
(8) Una mues a signi i ca i a de que el deba e doc inal sob e la e o ma del Es a u o de Au onomía
ha discu ido po un camino dis in o, al menos en su o igen, es la ob a de GARCÍA RUIZ, J. L.; «Re-
l exiones sob e la e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía», en El Es ado au onómico in
i e i, ob. ci ., págs. 167 y ss., que e l eja, a nues o juicio, el examen más sólido de las posibilidades
de e o ma del Es a u o de Au onomía lle ado a cabo en Andalucía en los p ime os momen os del
deba e sob e es e ema, si bien desde cla es muy dis in as, e incluso opues as, a las del In o me
sob e la e o ma del Es a u o del Ins i u d’Es udis Au onòmics. La misma imp esión se ex ae de
las apo aciones incluidas en AA. VV.; Re o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía, ol. 2,
Pa lamen o de Andalucía, Se illa, 2005, que ecoge el ex o de las con e encias p onunciadas en el
ciclo que u o luga sob e el mismo ema en el Pa lamen o de Andalucía y donde se ecoge ambién
la in e ención de J. L. Ga cía Ruiz.

Manuel Ca asco Du án
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de e i o ialidad, e i cacia, coo dinación y p oximidad y a omen o de los
a ículos 43, 44 y 45 de aquella, ya que plan ean p oblemá icas especí i cas
que exceden del con enido de es e abajo. Jun o a la desc ipción de di-
chas eglas, se indica án los aspec os más polémicos de ellas y las p inci-
pales posiciones doc inales que han omado pa e en la discusión sob e
ales aspec os si bien, como co esponde a un abajo de es as ca ac e-
ís icas, no esul a á posible hace un examen en p o undidad de muchas
de aquellas cues iones. Po o a pa e, an e la ap obación del Es a u o de
Au onomía de Ca aluña y la p óxima ap obación del de Andalucía, p oba-
blemen e haya llegado el momen o de cen a se en la a ea de exposición
e in e p e ación de su con enido, aun a ese a de la decisión pendien e
del T ibunal Cons i ucional sob e el ecu so de incons i ucionalidad p e-
sen ado con a la e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña.
II. La clasi icación y de inición de las compe encias
El a ículo 42.1 inco po a una clasi i cación de las compe encias de la
Comunidad Au ónoma que las di ide en compe encias exclusi as, com-
pe encias compa idas, compe encias ejecu i as, compe encias en ela-
ción con la aplicación del de echo comuni a io y compe encias no con-
empladas exp esamen e en el Es a u o que pueden se ans e idas o
delegadas po el Es ado (9). Se a a de una clasi i cación que no sigue los
c i e ios doc inales al uso. En e ec o, la doc ina ha hecho dis in as cla-
si i caciones de las compe encias, en e las cuales las más gene alizadas
son las que las di iden en exclusi as, compa idas y concu en es, según
que el en e i ula de las compe encias es é acul ado pa a lle a a cabo
odas las ac uaciones públicas posibles sob e las ma e ias sob e las que
ecaigan, que ales ac uaciones públicas se epa an en e el Es ado y las
Comunidades Au ónomas, en cuyo caso puede dis ingui se en e compe-
encias que legi iman al Es ado pa a es ablece la o denación ju ídica de
las bases de una ma e ia y a las Comunidades Au ónomas pa a el desa-
ollo no ma i o de dichas bases y la ejecución de la no ma i a que a ec e
a al ma e ia y compe encias que legi iman al Es ado pa a lle a a cabo la
legislación en una ma e ia y a las Comunidades Au ónomas pa a ejecu a
dicha legislación, o que el Es ado y las Comunidades Au ónomas concu-
an en la ealización de la misma ac uación pública sob e una ma e ia
o deban ealiza necesa iamen e de o ma copa icipada las ac uaciones
públicas que se e i e en a una ma e ia. Como a ian e, algunos au o es
(9) El a ículo 42.1 del ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía señala exp esamen e que la Co-
munidad Au ónoma de Andalucía eje ce á sus compe encias exclusi as, compa idas y ejecu i as
« espe ando lo dispues o en la Cons i ución y en el p esen e Es a u o».
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
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han a ibuido el é mino de compe encias concu en es a aquellas en las
que el Es ado y las Comunidades Au ónomas concu en en la ac i idad
legisla i a, el p ime o lle ando a cabo la legislación básica y las segundas
ealizando la legislación de desa ollo de la an e io , y han ese ado la
cali i cación de compa idas a las que siguen el esquema de epa o legis-
lación-ejecución (10).
Como podía espe a se, la PREAA lle a a cabo una clasi i cación guiada,
más bien, po el empeño de acili a el cumplimien o de i nes p ác icos.
El obje i o p imo dial de la clasi i cación de las compe encias es p ecisa
de o ma cla a y exp esa cuáles son las po es ades que la Comunidad Au-
ónoma puede eje ce cuando asume cada ipo de compe encia, con la
i nalidad de e i a que el Es ado lle e a cabo in omisiones en aquellas. A
es o se debe que el a ículo 42 haya pues o pa icula empeño en de i ni
las compe encias de desa ollo de las bases y ejecución y las compe en-
cias ejecu i as, pasando po encima del hecho de que asigna el é mino
de compe encias compa idas a las p ime as con adice las clasi i cacio-
nes doc inales al uso. También a es o se debe que se hayan con emplado
como casos especí i cos las compe encias en elación con la aplicación del
de echo comuni a io y las compe encias no con empladas exp esamen e
en el Es a u o que puedan se ans e idas o delegadas po el Es ado, que
(10) Pa a más de alle sob e el concep o y la clasi i cación de las compe encias que u ilizamos, id.
CARRASCO DURÁN, M.; El epa o de compe encias en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas
sob e la ac i idad económica, Ti an lo Blanch, Ins i u d’Es udis Au onómics, Valencia, 2005, págs. 53
y ss.
Emplean la dis inción en e compe encias concu en es y compe encias compa idas en es e
sen ido TORNOS I MAS, J.; «La delimi ación cons i ucional de los sec o es económicos. El pode
de gas o del Es ado y de las Comunidades Au ónomas», en AA. VV.; El uncionamien o del Es a-
do au onómico, Minis e io de Adminis aciones Públicas, Mad id, 1999, págs. 142 y s., AJA, E.;
«El concep o de compe encias concu en es», en AA. VV. (di . A. Pé ez Cal o); No ma i a básica
en el o denamien o ju ídico español, Ins i u o Nacional de Adminis ación Pública, Mad id, 1990,
pág. 19, y ALBERTÍ ROVIRA, E.; «La noción de “bases” y el desa ollo es a u a io», en AA. VV.; Es-
udios sob e el Es a u o de Au onomía del País Vasco, . II, IVAP, Oña i, 1991, pág. 321, en e o os
au o es. Po el con a io, C uz Villalón p e i e e denomina a las compe encias sob e las bases como
compe encias compa idas en CRUZ VILLALÓN, P.; «Con ibución al deba e sob e au onomías»,
en AA. VV.; In o me sob e las au onomías, Ci i as, Mad id, 1988, pág. 257. O as clasi i caciones
doc inales, en las que no podemos en a en de alle, pueden encon a se en TORRES DEL MORAL,
A.; P incipios de De echo Cons i ucional español, Uni e sidad Complu ense, Mad id, 4.ª ed., 1998,
pág. 746, ALONSO DE ANTONIO, J. A.; «A ículo 149.1.1.ª, 5.ª, 10.ª a 32.ª.2 y 3. Sis ema de dis ibu-
ción de compe encias», en AA. VV. (di . O. Alzaga Villaamil); Comen a ios a la Cons i ución Españo-
la de 1978, . XI, Ede sa, Mad id, 1999, pág. 265, TORNOS I MAS, J.; en AJA, E. y o os; El sis ema
ju ídico de las Comunidades Au ónomas, Tecnos, Mad id, 1985, pág. 124, GARCÍA DE ENTERRÍA,
E.; «Es udio p elimina », La dis ibución de las compe encias económicas en e el pode cen al y
las au onomías e i o iales en el De echo Compa ado y en la Cons i ución española, Ins i u o de
Es udios Económicos, Mad id, 1980, pág. 28, TAJADURA TEJADA, J.; El p incipio de coope ación
en el Es ado au onómico, Coma es, G anada, 2.ª ed., 2000, págs. 33 y s. Jiménez Asensio ha des-
c i o bien la e olución doc inal ace ca de la desc ipción del esquema de epa o bases / desa o-
llo, en la que los dis in os au o es mezclan de di e sas mane as los concep os de «compe encia
compa ida», «ma e ias compa idas», «compe encias concu en es» y «concu encia impe ec a».
Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; La ley au onómica en el sis ema cons i ucional de uen es del de echo,
Ma cial Pons, Mad id, 2001, pág. 182, no a 95.
Manuel Ca asco Du án
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escapan de las clasi i caciones doc inales de las compe encias que son
habi uales.
En ealidad, lo más signi i ca i o del a ículo 42 no es la clasi i cación
de las compe encias que lle a a cabo, que pod ía habe se hecho de o o
modo y que, además, deja ue a algunos ipos de compe encias que se
con emplan en el es o del Capí ulo I del Tí ulo II de la PREAA, sino la de-
i nición que hace de cada uno de los ipos de compe encia que iden i i ca.
Así, enemos:
1. Compe encias exclusi as
Como es sabido, no es una no edad que la PREAA ecoja compe encias
exclusi as. De hecho, el a ículo 13 del ac ual Es a u o de Au onomía de
Andalucía con iene una lis a de ein a y cinco compe encias exclusi as.
Sin emba go, la exclusi idad de es as compe encias se ha is o me mada,
en la p ác ica, debido al hecho de que el Es ado, a pa i de sus p opias
compe encias, ha in e enido en la o denación de muchas de las ma e ias
a las que aquellas compe encias exclusi as de la Comunidad Au ónoma
se e i e en. Es e enómeno se ha p oducido especialmen e a aíz del eje -
cicio que el Es ado ha hecho de sus compe encias sob e la egulación de
las condiciones básicas que ga an icen la igualdad de odos los españo-
les en el eje cicio de los de echos y en el cumplimien o de los debe es
cons i ucionales (a . 149.1.1 de la Cons i ución), sob e bases y coo dina-
ción de la plani i cación gene al de la ac i idad económica (a . 149.1.13
de la Cons i ución) y sob e legislación básica sob e p o ección del medio
ambien e (a . 149.1.23 de la Cons i ución), que con i gu an lo que se de-
nomina «compe encias ho izon ales» del Es ado, es deci , compe encias
que ecaen sob e ma e ias delimi adas de mane a muy gené ica y que
engloban en su ámbi o o as ma e ias más especí i cas sob e las que las
Comunidades Au ónomas han asumido compe encias, y que, asimismo,
delimi an las acul ades que el Es ado puede eje ce con la imp ecisión
que es ca ac e ís ica de los concep os de condiciones básicas, bases y
legislación básica. Según ha insis ido un impo an e sec o de la doc ina,
es o ha epe cu ido, además, en un sensible eco e de la capacidad de
la Comunidad Au ónoma pa a a icula polí icas p opias en las ma e ias
sob e las que ha asumido compe encia exclusi a po disposición es a u-
a ia (11).
El a ículo 42.1.1 de la PREAA eacciona con a la p ác ica an e io se-
ñalando que las compe encias exclusi as comp enden la po es ad legisla-
(11) Vid. In o me sob e la e o ma del Es a u o, ob. ci ., págs. 21 a 24, pa a ene una isión de allada
de la pe cepción de es e enómeno desde el pun o de is a au onómico.
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
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i a, la po es ad eglamen a ia y la unción ejecu i a «de o ma ín eg a».
La i nalidad del inciso es ese a a la Comunidad Au ónoma la o alidad
de las po es ades que pueden eje ce se sob e las ma e ias obje o de es as
compe encias, y exclui , así, cualquie in e ención del Es ado en ellas, si
bien la edacción i nal ha esul ado menos o unda en es e aspec o que la
del nue o Es a u o de Ca aluña (12).
Sin emba go, la PREAA ha enido en cuen a dos ac o es que hacen que
la de i nición de las compe encias exclusi as en los é minos an e io es sea
insu i cien e en elación con el i n que pe sigue. En p ime luga , la PREAA
ha omado en conside ación la expe iencia de cómo la delimi ación de
compe encias exclusi as en el ac ual Es a u o de Au onomía no ha e i ado
que el Es ado in e enga en las ma e ias obje o de ales compe encias; en
segundo luga , la PREAA no ha podido deja a un lado el hecho de que al
in e ención del Es ado se ha lle ado a cabo sob e la base de e dade os
í ulos compe enciales de aquel, que no pueden se ce cenados desde un
Es a u o de Au onomía median e el ecu so de ese a a la Comunidad
Au ónoma compe encias exclusi as sob e ac uaciones a cuya o denación
dichos í ulos compe enciales del Es ado pueden a ec a (13). En ealidad,
una ca ego ía como la de compe encias exclusi as, de i nida en é minos
a la pa an simples y an ígidos, ni da espues a a los p oblemas que
ha plan eado la p ác ica de es e mismo ipo de compe encias du an e la
igencia del Es a u o de Au onomía ac ual, ni casa con la ealidad del e-
pa o de compe encias del Es ado de las Au onomías. Es o ha obligado a la
PREAA a l exibiliza la de i nición inicial de compe encias exclusi as, pa a
lo cual, en la p ác ica, ha dis inguido a ios ipos de exclusi idad. Puede,
po ello, di e encia se en e una exclusi idad ue e o en sen ido es ic o,
que obedece a la de i nición que acabamos de examina , y una exclusi i-
dad débil o limi ada, que admi e la in e ención del Es ado en las ma e ias
obje o de las compe encias exclusi as y que, en ealidad, se aleja del sen-
ido eal del concep o de compe encias exclusi as en la misma medida en
que admi a la in e ención es a al.
(12) No se ha añadido el apa ado del a ículo 110.1 del nue o Es a u o de Ca aluña según el cual
«co esponde únicamen e a la Gene ali a el eje cicio de es as po es ades y unciones, median e las
cuales puede es ablece polí icas p opias», si bien, p obablemen e, se haya conside ado que es e
inciso es edundan e, una ez exp esado que las po es ades que componen las compe encias exclu-
si as se econocen «de o ma ín eg a».
(13) MEDINA GUERRERO, M.; «El sis ema compe encial de la Jun a de Andalucía (1): Plani i cación
y desa ollo económico. Educación y cul u a», en AA. VV. (coo d. A. Po as Nadales); El sis ema
compe encial de la Jun a de Andalucía y su desa ollo e ec i o, Pa lamen o de Andalucía, Se illa,
2003, págs. 15 y ss., y, en el mismo sen ido, LÓPEZ ULLA, J. M.; «Exclusi idad y coope ación en el
Es ado au onómico», y GARCÍA RUIZ, J. L.; «Las compe encias de la Comunidad Au ónoma de An-
dalucía y su desa ollo legisla i o», en El sis ema compe encial..., ob. ci ., págs. 32 y ss. y 48 y s. El
a ículo 42.2.1 del ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía añade exp esamen e que la Comunidad
Au ónoma de Andalucía asume sus compe encias exclusi as «sin pe juicio de las compe encias a i-
buidas al Es ado en la Cons i ución».
Manuel Ca asco Du án
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p ác ica ni po el Es ado, al ap oba su no ma i a básica, ni po el T ibunal
Cons i ucional.
Po su pa e, Caamaño Domínguez, con una isión al e na i a, ha en-
endido que lo básico debe ía en ende se no como mínimo «común», sino
simplemen e como mínimo suscep ible de desa ollos di e sos po las Co-
munidades Au ónomas, con lo que lo básico no pe segui ía un p opósi o
uni o mado , sino que se ía, más bien, un mínimo ma e ial, a modo de
on e a in aspasable po el legislado au onómico en elación con una
ma e ia conc e a (28).
Cie amen e, el T ibunal Cons i ucional ha enido conside ando desde
el comienzo de su ac i idad las bases como «común denominado no ma-
i o» (STC 1/1982, FJ 1). La no edad de la PREAA es que añade que es e
común denominado no ma i o debe se «mínimo», o con ene se en el
lími e de me os p incipios. La egla de la PREAA ma ca, pues, un camino
inequí oco hacia la limi ación de la no ma i a básica espec o a la p ác ica
ac ual, si bien, al mismo iempo, la a ea de i ja el con enido p eciso de
dicho «mínimo» en elación con cada ma e ia ab e un ámbi o de inde e -
minación en el que son posibles a ias opciones.
Mayo p ecisión iene el lími e o mal que ue za al Es ado a es ablece la
no ma i a básica median e no mas con ango de ley. La línea gene al del T i-
bunal Cons i ucional, especialmen e desde la STC 69/1988, FFJJ 5 y 6, que
a ó de disipa las dudas causadas a es e espec o po sen encias an e io es,
ha sido la de en ende que las bases deben se es ablecidas, como egla ge-
ne al, median e ley, si bien el p opio T ibunal Cons i ucional admi e excepcio-
nes a es a egla que, en la p ác ica, han sido aplicadas con al ampli ud que
esul an muy excepcionales los casos en los que una no ma eglamen a ia
en endida como básica po el Es ado ha sido conside ada como con a ia al
epa o de compe encias po insu i ciencia de ango (29). Incluso, en ma e ia
económica no han sido in ecuen es los casos en los que el T ibunal Cons i-
ucional ha admi ido como básicos ac os de na u aleza ejecu i a (30).
La necesidad de que las bases sean es ablecidas median e la ley ab e
dos posibilidades. Po una pa e, es a p e isión o za á al Es ado a con e-
ne las bases en el ámbi o de los p incipios y no mas gene ales que ca ac-
e izan el con enido de las leyes, si bien ambién puede el Es ado in en a
in oduci en las leyes que es ablezcan la no ma i a básica no mas de con-
(28) CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F.; «El abandono de “lo básico”: Es ado au onómico y mi os undacio-
nales», ADCP, 12-13 (2000-2001), 87 y ss., esp. 109 y ss.
(29) Solamen e pueden ci a se los casos de las SSTC 32/1983 y 42/1983, más el de la STC 213/1994,
que conside ó que la egulación de las bases y coo dinación de la plani i cación gene al de la ac i i-
dad económica no puede hace se de o ma o dina ia median e O den Minis e ial y conside ó como
no básicas las Ó denes Minis e iales que enjuiciaba, en un p onunciamien o que no ha uel o a se
aplicado en el mismo sen ido.
(30) Vid. CARRASCO DURÁN, M.; El epa o de..., ob. ci ., págs. 257 y ss., 270 y ss. y 297 y ss.

Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
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enido más p eciso pa a asigna les el ca ác e de básicas con el a gumen o
de que la na u aleza de de e minadas ma e ias exige da mayo ex ensión
al «mínimo» no ma i o in eg an e de las bases en elación con ellas.
Finalmen e, la excepción a la necesidad de egulación de las bases me-
dian e ley que el a ículo 42.2 de la PREAA p e é pa a los supues os que
se de e minan de acue do con la Cons i ución y el p esen e Es a u o iene
di ícil lec u a. Si se e i e e a casos en los que la Cons i ución o el Es a-
u o admi an exp esamen e, como excepción, la egulación de las bases
median e no mas eglamen a ias, la p e isión no iene sen ido po que no
exis e ningún supues o de es e ipo, sal o que pudie a deduci se es e ipo
de supues o de lo p e is o pa a la ac i idad de omen o en el a ículo 45.2
de la PREAA. Si se e i e e a o os casos en los que de la in e p e ación de
las compe encias del Es ado sob e las bases p e is as en la Cons i ución
se pueda de i a excepcionalmen e la necesidad de admi i que aquel es-
ablezca las bases median e no mas eglamen a ias, nos encon a íamos
con la misma si uación de i ada de la ju isp udencia del T ibunal Cons i-
ucional en la ac ualidad.
Lo cie o es que es os in en os de de e mina el con enido de las bases
de mane a uni o me pa a odas las ma e ias se opan con la dis in a na u-
aleza de cada una de las ma e ias, que hace que las bases, en la p ác ica,
puedan ene mayo o meno ex ensión dependiendo de cuál sea aquella a
la que se e i e an. Po ejemplo, la ex ensión que la no ma i a básica puede
alcanza en cuan o a la o denación del c édi o y de los segu os, po la al a
incidencia que es as ac i idades ienen en el desa ollo de la ac i idad eco-
nómica gene al y en el asegu amien o de un ma co económico único, no
es la misma que la que pueden alcanza en ma e ias de epe cusión más
limi ada. Así mismo, en algunas ma e ias, como la misma de o denación
del c édi o y de los segu os, las bases pueden consis i en la adopción de
medidas pa a hace en e a si uaciones de na u aleza coyun u al que ca-
san mejo con las no mas eglamen a ias como ehículo no ma i o pa a
su p e isión. En ma e ias como las que se acaban de señala , además, la
impo ancia de de e minados cambios legisla i os y la necesidad de hace
en e a si uaciones coyun u ales pueden hace que lo que deba conside-
a se como básico sea cambian e en el iempo (31). Po o a pa e, en lo
que se e i e e a la no ma i a sob e la ac i idad económica, es a p e isión
choca con la endencia del Es ado a in ensi i ca la u ilización como un-
damen o de no mas de de alle, no mas coyun u ales e, incluso, ac os de
ejecución de di ícil encaje en no mas con ango o mal de ley, de su acul-
ad pa a la o denación gene al de la ac i idad económica, po la ía de in-
e p e a que es a le pe mi i ía ap oba cualquie ipo de no mas y ealiza
(31) GARCÍA MORILLO, J.; «La e sa ilidad de lo básico», RAP, 139 (1996), 125 y ss. Vid., ambién, la
STC 135/1992, FJ 2.
Manuel Ca asco Du án
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cualesquie a ac uaciones enden es a p ese a la unidad del ma co eco-
nómico y de en ende que al acul ad da ía su con enido a la compe en-
cias sob e bases y coo dinación de la plani i cación gene al de la ac i idad
economía que le ese a el a ículo 149.1.13 de la Cons i ución (32).
En de i ni i a, el concep o de compe encias compa idas de la PREAA obli-
ga á a la doc ina y al legislado a hace un impo an e es ue zo pa a econs-
ui la ca ego ía de bases. Es ue zo que, además, hab á de compo a una
impo an e dosis de o iginalidad, dado que la p ác ica compa ada mues a
una endencia expansi a del con enido de es as no mas ma co, de mínimos
o de p incipios an o en los Es ados descen alizados en las que se han apli-
cado (33) como en la Unión Eu opea. La o iginalidad del nue o epa o de
compe encias que e l eja la PREAA consis e en in en a apa a se de la p ác-
ica común en o os ámbi os polí ico- e i o iales a es e espec o.
La de i nición de las compe encias compa idas que lle a a cabo la
PREAA plan ea la in e esan e discusión doc inal ace ca de si el Es a u o
de Au onomía es una no ma su i cien e pa a delimi a el con enido de las
compe encias del Es ado sob e las bases, y sob e la cual, en es e abajo,
enemos que limi a nos a expone sucin amen e las opiniones en o no
a las que se ha di idido la doc ina. La pos u a que admi e es a posibi-
lidad iene como undamen o la imp ecisión del concep o de bases que
u iliza la Cons i ución, que exigi ía una labo de conc eción del con enido
de las bases, y la na u aleza del Es a u o de Au onomía como no ma que
p ecisa y de alla el epa o de compe encias den o del ma gen in e p e-
a i o admi ido po las eglas cons i ucionales y, po an o, como no ma
complemen a ia de la Cons i ución en es a ma e ia. Desde es a óp ica, el
Es a u o de Au onomía, en i ud de su posición den o del bloque de la
cons i ucionalidad en lo que se e i e e a la p ecisión del epa o compe en-
cial, pod ía in e p e a indi ec amen e el concep o de bases en uno de los
sen idos que pudie an acionalmen e ene cabida en dicho é mino (34),
(32) Vid. la STC 225/1993, FJ 3.d), y la STC 77/2004, FJ 3.
(33) Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; La ley au onómica..., ob. ci ., págs. 216 y s.
(34) En de ensa de la esis indicada en el ex o, id. la con e encia de C. Vi e i Pi-Sunye en el IV
Cong eso de la Asociación de Cons i ucionalis as de España, i ulada «En de ensa de los es a u os
de au onomía como no mas ju ídicas delimi ado as de compe encias. con ibución a una polémica
ju ídico-cons i ucional», que puede consul a se ac ualmen e en h p://www.hispanidad.com/image-
nes/ca as/Vi e .doc. El In o me sob e la e o ma del Es a u o ci a las SSTC 214/1989, 140/1990 y
109/1998 como apoyo ju isp udencial a la esis de la posibilidad de modula a pa i de los Es a u os
de Au onomía el alcance de las bases, si bien los dos p ime os p onunciamien os se e i e en al caso
especí i co del desa ollo de los de echos his ó icos y el e ce o es un p onunciamien o excepcional
encaminado a man ene en el ámbi o de la Gene alidad de e minadas compe encias sob e la unción
pública que había asumido en el pe íodo p eau onómico. En ealidad, más allá de es os casos, cuya
excepcionalidad despie a dudas sob e la posibilidad de oma los como ca ego ía, el T ibunal Cons-
i ucional no se ha p onunciado sob e la cues ión. Vid., a es e espec o, DE LA QUADRA SALCEDO
JANINI, T.; «¿Es el Es a u o de Au onomía una no ma capaz de modula el alcance de la legislación
básica del Es ado?», REDC, 72 (2004), 149 y ss.
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
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a la ho a de p ecisa el alcance de las po es ades que la Comunidad Au-
ónoma puede eje ci a en el ma co de ales bases. P obablemen e, las
azones an e io es sean su i cien es pa a admi i la cons i ucionalidad de
los plan eamien os de la PREAA. No obs an e, es e en oque ha susci ado
e icencias en un sec o de la doc ina que, a día de hoy, es mayo i a io,
el cual conside a que las compe encias del Es ado solamen e pueden se
in e p e adas a pa i de las eglas cons i ucionales que las de i nen y que
co esponde al Es ado la de i nición del ámbi o de lo básico, que, además,
es cambian e en el iempo y de acue do con la na u aleza especí i ca de
cada ma e ia. Si el an e io pun o de is a hace hincapié en el ca ác e del
Es a u o de Au onomía como no ma complemen a ia de la Cons i ución
a la ho a de p ecisa el epa o de compe encias, es e o o pun o de is a
insis e en que el Es a u o de Au onomía es una no ma subo dinada a la
Cons i ución y en que, po lo an o, no pod ía condiciona la in e p e ación
de las compe encias que aquella a ibuye al Es ado, ya que es o supond ía,
en la p ác ica, una modi i cación cons i ucional encubie a y di igida a limi-
a las compe encias ese adas po la Cons i ución a aquel (35).
La de i nición de las compe encias compa idas se comple a median e
la p e isión según la cual «en el eje cicio de es as compe encias, la Comu-
nidad Au ónoma puede es ablece polí icas p opias» (a . 42.1.2 in i ne). El
concep o de «polí icas p opias» no iene una de i nición uní oca. Tomando
la STC 1/1982, FJ 1, es e concep o pod ía e e i se a las peculia idades
que cada Comunidad Au ónoma puede es ablece pa a desa olla las ba-
ses i jadas po el Es ado en de e minadas ma e ias con o me a la p opia
ap eciación de las exigencias del in e és gene al en el ámbi o au onómico,
den o del común denominado no ma i o que supone la egulación bá-
sica del Es ado. Al mismo iempo, el T ibunal Cons i ucional ha señalado
habi ualmen e que la no ma i a básica del Es ado iene como lími e la ne-
cesidad de no acia las compe encias au onómicas sob e las mismas ma-
e ias eguladas po aquella, pe o es e lími e no ga an iza adecuadamen e
(35) SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J.; «Sob e las e o mas es a u a ias y la P opues a del Pa lamen o
ca alán», en AA. VV.; La e o ma de los Es a u os de Au onomía, ed. Jun a de Cas illa y León, Vallado-
lid, Mad id, 2003, págs. 141 y ss. Es e abajo si ió de base pa a la ponencia del p o eso ci ado en el
IV Cong eso de la Asociación de Cons i ucionalis as de España, que puede consul a se en h p://www.
hispanidad.com/imagenes/ca as/Solozabal.doc. Vid., ambién, DE LA QUADRA SALCEDO JANINI, T.;
ci ., 135 y ss., JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Re o ma del Es a u o...», ci ., 111 y ss., ARAGÓN REYES, M.;
«La cons ucción del Es ado au onómico», Re is a Gene al de De echo Cons i ucional, 1 (2006), 34,
ORTEGA ÁLVAREZ, L.; «La ede i nición po los es a u os de au onomía de la dis ibución e i o ial
del pode con emplado en la Cons i ución», en AA. VV.; La e o ma del Es ado au onómico, CEPC,
Mad id, 2005, págs. 16 y ss., BALAGUER CALLEJÓN, F.; La e o ma del Es a u o de Au onomía de
Ca aluña desde la pe spec i a de la o denación compe encial. Un análisis de las líneas gene ales del
í ulo V de la p opues a de e o ma, Minis e io de Adminis aciones Públicas. Mad id. Junio 2005,
TAJADURA TEJADA, F. J.; «La e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña: p opues as y lími-
es», en La e o ma de los Es a u os de Au onomía: especial e e encia al caso de Ca aluña, ob. ci .,
págs. 37 y ss., y BIGLINO CAMPOS, P.; «Re o ma de los Es a u os de Au onomía y dis ibución de
compe encias», en AA. VV.; La e o ma de..., ob. ci ., pág. 261.
Manuel Ca asco Du án
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la posibilidad de adop a polí icas p opias po pa e de las Comunidades
Au ónomas. En es e sen ido, la ga an ía de la acul ad de es ablece polí-
icas p opias esponde a la inquie ud de un sec o doc inal que ha mani-
es ado cómo el ago amien o po pa e del Es ado de las posibilidades de
egulación de las ac uaciones y los elemen os con supe io capacidad de
con o ma líneas polí icas en elación con algunas de las ma e ias sob e
las que la no ma i a básica ha adqui ido mayo g ado de de alle sólo deja
espacio a las Comunidades Au ónomas pa a egula ac uaciones de baja
incidencia en la ealidad sob e elemen os dispe sos de dichas ma e ias, lo
que, si bien no acía la compe encia de desa ollo no ma i o de las bases,
no pe mi e econoce polí icas cohe en es sob e la o alidad del con enido
de aquellas en a as de obje i os ma cados po las p opias Comunidades
Au ónomas y educe el papel de aquellas, en la p ác ica, al de ins ancias
pa a el complemen o y la ejecución de las polí icas de i nidas po el Es a-
do (36). De es a mane a, la ga an ía de la acul ad de es ablece polí icas
p opias apun ala ía la i nalidad ya indicada de limi a el alcance de las ba-
ses, ya que es as debe ían deja siemp e espacio pa a que la Comunidad
Au ónoma pudie a desa olla ales polí icas p opias en elación con las
ma e ias a las que alcanzan las compe encias compa idas. Sin emba go,
es a p e isión no es á exen a de la ap eciación caso po caso ace ca de
cuál deba se el ma gen pa a es ablece polí icas p opias en cada ma e ia,
ya que la di e sidad de las ma e ias sob e las que ecaen compe encias del
Es ado sob e las bases hace que el espacio pa a es ablece polí icas p o-
pias pueda se mayo o meno , dependiendo de la in ensidad que se con-
side e necesa ia en la acción del Es ado de ca a a ga an iza la a iculación
de una polí ica uni o me en el conjun o del Es ado sob e los elemen os
básicos de cada una de ales ma e ias. Nue amen e, la necesidad de ga-
an iza que el Es ado pueda es ablece una polí ica uni o me y cohe en e
en el conjun o del Es ado sob e es as ma e ias y que, al mismo iempo, las
Comunidades Au ónomas dispongan de un espacio su i cien e pa a, espe-
ando las líneas polí icas i jadas en las bases, es ablece polí icas p opias
puede obliga a di íciles equilib ios que solamen e pod án se esuel os
caso po caso, a endiendo a la di e sidad de cada ma e ia.
Las compe encias compa idas se dan en la PREAA en elación con
un g an núme o de ac uaciones en ma e ias ales como sec o pesque o,
educación, uni e sidades (37), ene gía y minas, sanidad in e io , medio
(36) Vid. VIVER I PI-SUNYER, C.; Ma e ias compe enciales y T ibunal Cons i ucional, A iel, Ba celona,
1988, pág. 178. La e l exión que es á en el o igen de la egla compe encial que inco po a el Es a u o
de Au onomía de Andalucía puede consul a se en el In o me sob e la e o ma del Es a u o, ob. ci .,
págs. 21 y ss.
(37) El ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía ha incluido en es a ma e ia una compe encia com-
pa ida sob e odo aquello a que no hace e e encia el apa ado 1 del a ículo 53 que incluye en odo
caso de e minadas ac uaciones públicas.
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
59
ambien e, égimen local, medios de comunicación social y se icios de
con enido audio isual, u ismo y depo es, polí icas de géne o, unción
pública y es adís ica, cajas de aho o, en idades i nancie as y de c édi o
y mu ualidades, e e sión en las exp opiaciones u banís icas. Además,
la PREAA ecoge o o ipo de compe encias, que pueden se cali i cadas
ambién de compa idas, como es el de las compe encias sob e el desa-
ollo legisla i o y la ejecución en las ma e ias de medios de comunica-
ción social y unción pública, en es e úl imo caso «en los é minos del
a ículo 149.1.18 de la Cons i ución» (a s. 68.3 y 74.1 PREAA), y sob e el
desa ollo legisla i o y la ejecución en el ma co de la egulación gene al
del Es ado en de e minadas ma e ias ela i as a ins i uciones de au ogo-
bie no (a . 46.2 PREAA) (38), a la ac i idad económica (a . 57.3 PREAA) y
a o denación del c édi o, la banca y los segu os (a . 73.5 PREAA) (39), el
de la compe encia «en el ma co» de la legislación es a al o de la egulación
gene al del Es ado, en elación con de e minadas ac uaciones ela i as a
la policía au onómica y a las co po aciones (a s. 64.1 y 77.4 PREAA) (40),
el de la compe encia de desa ollo legisla i o del sis ema de consul as po-
pula es en el ámbi o de Andalucía «de con o midad con lo es ablecido en
los a ículos 149.1.1 y 149.1.32 de la Cons i ución» (a . 76.1 PREAA) (41),
el de la compe encia sob e haciendas locales y u ela i nancie a de los
en es locales, den o de las bases que dic e el Es ado de acue do con el
a ículo 149.1.18 de la Cons i ución (a . 59.3 PREAA) y el de las compe-
encias compa idas, que incluyen de e minadas compe encias ejecu i-
as, como ocu e en ma e ia de adminis ación del Pode Judicial (a . 78
PREAA) (42). Como se ha is o, en algunos de es os casos se uel e a la
e minología, que u iliza el Es a u o aún igen e, de compe encias de de-
sa ollo legisla i o y ejecución, que deben enma ca se en el ámbi o de las
bases es ablecidas po el Es ado, o bien se hace una e e encia di ec a a
una compe encia básica del Es ado como ma co en el que debe desa o-
lla se la compe encia au onómica. Po ello, no se alcanza a conoce cuál ha
sido la i nalidad de la PREAA al dis ingui las espec o al concep o gene al
de compe encias compa idas. Puede que el obje i o haya sido econoce
(38) Es a compe encia ha pasado a se cali i cada exp esamen e como compa ida en el a ículo 47.2
del Es a u o de Au onomía.
(39) La compe encia en es as ma e ias, así como en elación con o as en idades de aho o, ha pa-
sado a queda encuad ada «en el ma co de las bases del Es ado», según el a ículo 75.5 del Es a u o
de Au onomía.
(40) Según el a ículo 65.1 del Es a u o de Au onomía, co esponde a la Comunidad Au ónoma el
es ablecimien o de polí icas de segu idad públicas de Andalucía «en los é minos p e is os en el
a ículo 149.1.29 de la Cons i ución».
(41) Es a p e isión ha quedado sup imida en el ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía.
(42) Es a Compe encia compa ida ecae en el Es a u o de Au onomía en ma e ia de adminis ación
de jus icia, de acue do con lo es ablecido en la Ley O gánica del Pode Judicial.

Manuel Ca asco Du án
60
al Es ado la acul ad de da a la no ma i a básica en es as ma e ias mayo
ex ensión que espec o a las que son obje o de compe encias compa idas
y limi a la posibilidad de la Comunidad Au ónoma de es ablece polí icas
p opias, debido al amplio alcance que la ju isp udencia del T ibunal Cons-
i ucional ha admi ido en las acul ades del Es ado de o dena es as ma e-
ias a pa i de sus compe encias básicas, pe o, po o a pa e, la PREAA no
indica que en es os casos deba oma se como e e encia un concep o de
bases dis in o al que se ha omado en cuen a pa a de i ni las compe encias
compa idas. En o os casos, es as compe encias a ibuyen a la Comuni-
dad Au ónoma compe encias en el ma co de una legislación del Es ado
que la Cons i ución no limi a a la necesidad de con ene se en el ma co de
las bases, como sucede, po ejemplo, con el p ocedimien o adminis a i o
común, la exp opiación o zosa, policía au onómica, co po aciones, Admi-
nis ación del Pode Judicial o el sis ema de consul as popula es.
3. Compe encias ejecu i as
La de i nición de es e ipo de compe encias (43) que hace el a ícu-
lo 42.1.3 inco po a la no edad de inclui en su ámbi o la po es ad egla-
men a ia pa a la ap obación de disposiciones en o den a la ejecución de
la no ma i a del Es ado (44). Es o supone un impo an e cambio espec o
a la p ác ica que se iene egis ando a pa i de la doc ina sen ada po
el T ibunal Cons i ucional en su STC 18/1982, FJ 5, que acoge una in e -
p e ación ma e ial del é mino legislación, según la cual el empleo de es e
concep o en las eglas compe enciales de la Cons i ución incluye en el
ámbi o del Es ado la compe encia pa a dic a los eglamen os adicio-
nalmen e llamados ejecu i os, es deci , aquellos que apa ecen como de-
sa ollo de la ley y, po ende, como complemen a ios de la misma, con
lo que la compe encia no ma i a de las Comunidades Au ónomas, en
los casos de compe encias ejecu i as, se educe a la acul ad de dic a
a los eglamen os que se e i e en a la me a es uc u ación in e na de la
o ganización adminis a i a.
(43) Sob e las compe encias ejecu i as, esul a imp escindible consul a la ob a de JIMÉNEZ ASEN-
SIO, R.; Las compe encias au onómicas de ejecución de la legislación del Es ado, Ins i u o Vasco de
Adminis ación Pública/Ci i as, Mad id, 1993. Asimismo, id. TORNOS I MAS, J. (en colabo ación
con P. C uz Villalón); «Las compe encias de ejecución de las Comunidades Au ónomas: Pe spec i as
de u u o», RAndAP, 12 (1992), 13 y ss, y JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Las compe encias au onómicas de
ejecución de la legislación del Es ado (el epa o uncional legislación/ejecución en e el Es ado y las
Comunidades Au ónomas)», RVAP, 36-II (1993), 141 y ss.
(44) El a ículo 42.2.3 del ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía señala que la unción ejecu-
i a de la Comunidad Au ónoma incluye la ap obación de disposiciones eglamen a ias pa a la
ejecución de la no ma i a del Es ado «cuando p oceda», condicionando, pues, el ejecicio de es a
acul ad a un cláusula de sen ido, cuando menos, enigmá ico.
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
61
La undamen ación pa a es a p e isión es simila a la que se ía como
apoyo a la delimi ación del concep o de bases en el a ículo 42.1.2 de la
PREAA. En e ec o, la PREAA, pa a de i ni de es a o ma el alcance de las
compe encias ejecu i as de la Comunidad Au ónoma, ha escogido, en e
las posibles in e p e aciones que cabe da del concep o de legislación que
u iliza el a ículo 149.1 en a ios de sus apa ados, aquella que esul a más
a o able a la posición de la Comunidad Au ónoma, es o es, un concep-
o o mal de legislación, y no el concep o ma e ial en el que se apoya el
T ibunal Cons i ucional, con lo cual, indi ec amen e, delimi a el con enido
de las compe encias legisla i as del Es ado, que, con a lo que sucede en
la ac ualidad, quedan es ingidas a la acul ad de p oduci no mas con
ue za de ley (45).
Las que encajan en el an e io concep o pueden se denominadas como
compe encias ejecu i as plenas y se dan en ma e ias educa i as, legisla-
ción es a al sob e p oduc os a macéu icos, zonas ma í imo- e es es, cos-
as y playas, de e minadas ac i idades económicas, de e minados ans-
po es, sal amen o ma í imo, segu idad ciudadana, o den público, ma e ia
peni encia ia y de e minadas ac uaciones en elación con el no a iado y
egis os públicos (46). Además, la PREAA ecoge lo que se puede denomi-
na como compe encias ejecu i as limi adas, que a ibuyen a la Comuni-
dad Au ónoma, bien la ges ión en una de e minada ma e ia, como ocu e
con la ges ión de las ie as públicas de i ula idad es a al, de acue do con
los p o ocolos que se es ablezcan (47) (a . 47.5 PREAA), en é minos que
pueden se en endidos como una compe encia ejecu i a sin po es ad e-
glamen a ia, bien algunas ac uaciones conc e as den o de la ges ión de
una ma e ia, como ocu e en ma e ia de agua, expedición y homologa-
ción de í ulos académicos, p o esionales y uni e si a ios, au o izaciones
de abajo de los ex anje os, c eación, o ganización y mando de la Policía
au onómica, o ganización y adminis ación de se icios básicos (a s. 49.2,
51.3, 52.2, 61.b, 64.2 y 82 PREAA) (48). En o os casos la PREAA econoce
(45) En apoyo a la opción que ecoge la PREAA, si bien con e e encia al p oceso de e o ma del
Es a u o de Au onomía de Ca aluña, id. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Compe encias ejecu i as y Admi-
nis ación única», en AA. VV.; Es udios sob e la..., ob. ci ., pág. 142.
(46) Hay que inclui en es a ca ego ía las ma e ias de de ensa de la compe encia, p o ección de da os
y comunicaciones elec ónicas. El ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía con ie e en ejecu i as
las compe encias sob e las p ime as de la an e io es ma e ias, que en la PREAA e an exclusi as. La
e ce a ma e ia no apa ecia en la PREAA.
(47) La inclusión de es a compe encia esponde a una p oblemá ica especí i camen e andaluza que
se mani es ó en el caso de la i nca La Almo aima, S. A., esuel o po el T ibunal Cons i ucional en la
STC 52/1994 en el sen ido de econoce la capacidad del Es ado pa a enajena aquella, en i ud de
su conside ación de bien pa imonial.
(48) El ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía incluye en su a ículo 57.5 la compe encia de la Co-
munidad Au ónoma pa a el es ablecimien o de un se icio me eo ológico p opio y o as ac uaciones
en el campo de la me eo ología.
Manuel Ca asco Du án
62
a la Comunidad Au ónoma compe encias ejecu i as que incluyen en odo
caso de e minadas ac uaciones, como ocu en en ma e ia de empleo, ela-
ciones labo ales y Segu idad Social (49), y museos y o as ins alaciones y
colecciones cul u ales de i ula es es a al (a s. 62 y 67.2 PREAA).
Jun o a ello, la PREAA p e é la posibilidad de que la Jun a de Anda-
lucía, median e con enio, asuma la ges ión de de e minadas in aes uc-
u as de i ula idad es a al y planes de ámbi o es a al (a s. 55.8 PREAA,
sob e ob as de in e és gene al del Es ado, y 57.3.c PREAA, sob e plani-
i cación gene al de la ac i idad económica) o pa icipe en la ejecución o
ealice unciones de policía o inspección en ma e ias de la compe encia
del Es ado (a . 42.2 PREAA, en gene al, sob e policía e inspección en ma-
e ias de compe encia es a al, y, más especí i camen e, a s. 49.2 PREAA,
sob e ob as públicas en ma e ia de agua, y 65.3 PREAA, en ma e ia de
segu idad nuclea ). También se p e é que la Jun a de Andalucía eje za
acul ades de policía a ibuidas po la legislación es a al sob e el dominio
público hid áulico (a . 49.2 PREAA) y pa icipe en la ges ión de pue os,
ae opue os u o a in aes uc u a de anspo e de in e és gene al o la
asuma de acue do con lo p e is o po las leyes (a . 63.5 PREAA). La ca-
li i cación de in e és gene al del Es ado espec o de ob as públicas o in-
aes uc u as de anspo e de i ula idad de la Comunidad Au ónoma
se debe á ealiza , en odo caso, median e con enio de colabo ación con
es a (a s. 55.10 y 63.5 PREAA).
4. Compe encias en elación con la aplicación del de echo comuni a io
Según el a ículo 42.1.4 de la PREAA, es as compe encias comp enden
el desa ollo y la ejecución de la no ma i a de la Unión Eu opea cuan-
do a ec e al ámbi o de las compe encias de la Comunidad Au ónoma.
El p ecep o debe en ende se como una o ma de inco po a al Es a u o
de Au onomía la doc ina que iene aplicando el T ibunal Cons i ucio-
nal en elación con las compe encias de las Comunidades Au ónomas
pa a desa olla y ejecu a el de echo comuni a io, según la cual, es as
acul ades co esponden al en e, ya Es ado, ya Comunidad Au ónoma,
que enga la compe encia pa a lle a a cabo la ac uación de desa ollo
no ma i o o ejecución de la que se a e sob e cada ma e ia con o me al
epa o in e no de compe encias (50). Po ello, en ealidad, es e supues o
(49) El Es a u o incluye el espe o al p incipio de unidad de caja de la Segu idad Social.
(50) STC 79/1992, FJ 1. Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «La ejecución del De echo comuni a io po las
Comunidades Au ónomas en la ju isp udencia cons i ucional», RVAP, 41 (1995), 181 y ss., y SÁENZ
DE SANTA MARÍA, P. A.; «El de echo de la Unión Eu opea y la dis ibución de compe encias», en El
uncionamien o del..., ob. ci ., págs. 243 y ss.
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
63
no con i gu a un nue o ipo de compe encias de la Comunidad Au óno-
ma, sino el econocimien o a la Comunidad Au ónoma de la compe encia
que le co esponda, ya exclusi a, ya compa ida, ya ejecu i a, cuando la
ma e ia a la que se e i e an es é a ec ada po no mas de de echo comu-
ni a io.
5. Compe encias no con empladas que puedan se ans e idas
o delegadas po el Es ado
In e p e ada en un sen ido li e al, la egla del a ículo 42.1.5 de la
PREAA, que alude a es e ipo de compe encias como ca ego ía di e en-
ciada (51), se e i e e solamen e a aquellas compe encias de es e ipo
que no es u ie an con empladas exp esamen e en el Es a u o, pe o, e i-
den emen e, hay que inclui en el mismo ipo de compe encias aquellas
cuya ans e encia o delegación p e é ya exp esamen e la Disposición
adicional cua a de la PREAA, según la cual la Comunidad Au ónoma asu-
me, median e ans e encia o delegación, las acul ades de ejecución de
compe encia del Es ado en las ma e ias de pue os y ae opue os de in-
e és gene al, se icio me eo ológico de Andalucía, Cuenca Hid og á i ca
del Guadalqui i , á i co y segu idad ial y museos, a chi os y biblio ecas
adicados en la Comunidad Au ónoma, en los é minos p e is os po los
apa ados que componen dicha Disposición adicional (52). Así mismo, el
a ículo 42.2 de la PREAA a icula una modalidad dis in a de ans e encia
de acul ades que co espondan a compe encias del Es ado, al p e e que
la Comunidad Au ónoma pod á eje ce , median e acue do o con enio,
acul ades de inspección y sanción espec o a ma e ias de compe encia
es a al, en los é minos que se acue den, a lo cual hay que añadi di e sos
casos simila es, como, po ejemplo, la posibilidad de susc ibi con enios
de colabo ación pa a la ges ión de ob as cali i cadas de in e és gene al o
que a ec en a o a Comunidad Au ónoma, p e is a en el a ículo 55.8 de
la PREAA, o la posibilidad de pa icipa en la ges ión, o asumi la, de un
pue o, ae opue o u o a in aes uc u a de anspo e de in e és gene al,
según el a ículo 63.5 de la PREAA.
Examina emos la discusión su gida en o no a la p e isión de la ans-
e encia o delegación de compe encias median e la aplicación del a ícu-
lo 150.2 de la Cons i ución en el apa ado dedicado a las compe encias.
(51) El Es a u o de Au onomía ya no alude a es as compe encias como un ipo de compe encias di-
e enciado, sino como una p e isión de que la Comunidad Au ónoma eje ce á las compe encias no
con empladas exp esamen e en el Es a u o que le sean ans e idas o delegada po el Es ado.
(52) La Disposición adicional cua a de la PREAA ha desapa ecido del ex o de i ni i o del Es a u o.
Manuel Ca asco Du án
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de g andes supe i cies come ciales, que el a ículo 57.1 de la PREAA hace
obje o de compe encias exclusi as de la Comunidad Au ónoma y singula i-
za espec o a la compe encia sob e come cio in e io , que el a ícu lo 57.2.5
en iende como exclusi a de acue do con las bases y la o denación de la
ac uación económica gene al, y en los é minos de lo dispues o en los
a ículos 38, 131 y 149.1.11.ª y 13.ª de la Cons i ución (61). Como se e, en
es e ámbi o la PREAA ha sac i i cado su línea gene al de enuncia ma e ias
amplias, comple as y cohe en es en a as de la a ibución a la Comunidad
Au ónoma de compe encias exclusi as sob e de e minadas ac uaciones.
De hecho, el ámbi o de las compe encias exclusi as y el de las compe-
encias que en odo caso incluyen es aquel en el que su gen las mayo es
dudas a la ho a de in en a p e e cuál pueda se la a iculación en e las
compe encias del Es ado y las de la Comunidad Au ónoma esul an e en la
p ác ica cuando comiencen a aplica se las eglas sob e epa o compe en-
cial del Es a u o de Au onomía, debido al choque del in en o de ese a
en exclusi a a la Comunidad Au ónoma las compe encias pa a lle a a
cabo de e minadas ac uaciones con la ju isp udencia del T ibunal Cons i-
ucional que ha admi ido la in e ención del Es ado en dichas ac uaciones,
no malmen e en el ni el básico, a pa i de sus p opias compe encias (62).
Po pone solamen e dos ejemplos, el a ículo 55.3 de la PREAA señala
que la compe encia exclusi a de la Comunidad Au ónoma en ma e ia de
u banismo incluye en odo caso la egulación del égimen u banís ico y
del suelo (63), y el a ículo 73.1 de la PREAA conside a que la compe en-
cia de aquella incluye en odo caso de e minadas ac uaciones ela i as a
la o ganización de las cajas de aho o, en idades i nancie as y de c édi o
y mu ualidades, ales como de e minación de sus ó ganos ec o es y de
la o ma en que los dis in os in e eses sociales deben es a ep esen a-
dos y del es a u o ju ídico de los miemb os de los ó ganos ec o es y de
los demás ca gos de las cajas de aho o (64), cuando la ju isp udencia del
(61) El a ículo 58 del Es a u o de Au onomía, además de inc emen a el g ado de de alle de las
compe encias exclusi as de la Comunidad Au ónoma sob e la ac i idad económica, ecoge la com-
pe encia exclusi a de aquélla sob e la o denación adminis a i a del come cio in e io , que ya no es
mencionado en el apa ado de compe encia exclusi as de acue do con las bases y la o denación de
la ac uación económica gene al.
(62) JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Re o ma del Es a u o...», ci ., 110, MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J. L.; «Lí-
mi es cons i ucionales gene ales del con enido de las e o mas es a u a ias», en La e o ma de..., ob.
ci ., pág. 106 y 117 y ss., SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J.; «Sob e las e o mas es a u a ias...», ob. ci .,
págs. 143 y s., y «Las e o mas es a u a ias y sus lími es», Cuade nos de De echo Público, 21 (2004),
125, y BIGLINO CAMPOS, P.; ob. ci ., pág. 264.
(63) El a ículo 56.3 del Es a u o ha enma cado la compe encia exclusi a sob e egulación del égi-
men ju ídico de la p opiedad del suelo en el espe o de las condiciones básicas que el Es ado es able-
ce pa a ga an iza la igualdad del eje cicio del de echo a la p opiedad.
(64) En la egla del a ículo 73.1 de la PREAA c is aliza la an igua p e ensión de las Comunidades Au ó-
nomas de conside a que la in e ención del Es ado en las cajas de aho o a pa i de su í ulo compe-
encial sob e bases de la o denación del c édi o, banca y segu os debía limi a se a la ac i idad c edi icia

Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
71
T ibunal Cons i ucional ha conside ado que el Es ado se encuen a legi-
imado pa a in e eni en ales ac uaciones i ud de sus compe encias
de los a ículos 149.1.1 y 149.1.11, espec i amen e. Se a a, en i n, de
cues iones y solapamien os de compe encias que, aunque se dan ya con el
ac ual Es a u o de Au onomía, pueden in ensi i ca se cuando en e en igo
el ex o que se ap uebe a pa i de la PREAA, debido al enómeno que su-
pone el econocimien o exp eso a la Comunidad Au ónoma de acul ades
exclusi as pa a lle a a cabo ac uaciones p e is as con g an de alle sob e
g an núme o de ámbi os ma e iales.
El cuad o de las compe encias de la Comunidad Au ónoma queda o al-
men e pe i lado con dos p e isiones: la incluida en la Disposición adicio-
nal cua a, sob e ans e encia y delegación adicional de compe encias, y
la del a ículo 83, que es ablece una llamada «cláusula de cie e».
La Disposición adicional cua a es ablece que la Comunidad Au ónoma
asume, median e ans e encia o delegación al ampa o del a ículo 150.2 de
la Cons i ución, las acul ades de ejecución de compe encia del Es ado en
las ma e ias de pue os y ae opue os de in e és gene al, se icio me eo o-
lógico de Andalucía, Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , á i co y segu i-
dad ial y museos, a chi os y biblio ecas adicados en ella. La Disposición
queda complemen ada po a ias disposiciones des inadas a asegu a la
p o isión de medios pa a el eje cicio de dichas compe encias, el ni el de
e i cacia en su p es ación y el cumplimien o po la Comunidad Au ónoma de
las obligaciones es ablecidas. La doc ina ha discu ido la cons i ucionalidad
de es e ipo de disposición, si bien la mayo ía se ha inclinado po admi i su
cons i ucionalidad, aunque mani es ando ue es e icencias debido a los
p oblemas in e p e a i os que pod ía plan ea y sub ayando, especialmen-
e, que su cons i ucionalidad es á inculada a que se en ienda que el Es ado
man iene un ma gen incondicionado de disc ecionalidad pa a decidi so-
b e la ans e encia o delegación y que, po lo an o, la e ec i idad de és a
queda subo dinada a la decisión que sob e ella adop e el Es ado (65). En-
de aquellas y no podía ex ende se a su o ganización. Es a doc ina, sin emba go, ue echazada po
el T ibunal Cons i ucional en las sen encias que han a ado de es a ma e ia a pa i de la SSTC 1/1982.
(65) Como e a de p e e es a Disposición adicional cua a ha sido sup imida a su paso po el Con-
g eso de los Dipu ados, como ocu ió con la p e isión equi alen e de la P opues a de Re o ma del
Es a u o de Au onomía de Ca aluña.
Sólo como un indica i o de la que se ha iden i i cado en el ex o como opinión mayo i a ia, ceñido
al ámbi o de la Comunidad Au ónoma de Andalucía, pueden consul a se las opiniones, con dis in-
os ma ices, de J. Pé ez Royo, M. J. Te ol Bece a, E. Gi ón Regue a, A. Ruiz Robledo, M. Ca asco
Du án y G. Ruiz-Rico Ruiz, en El País, edición Andalucía, de 27 de oc ub e de 2005, sob e es e ema.
De hecho, no puede ol ida se que los Es a u os de Au onomía de las Comunidades Au ónomas que
o iginalmen e accedie on a la au onomía po la ía del a ículo 143 de la Cons i ución p e ie on en
sus Es a u os de Au onomía eje ce compe encias en di e sas ma e ias que supe aban el ma co
del a ículo 148 de aquella, pe o que quedaban a disposición de las Comunidades Au ónomas en
el ma co del a ículo 149.3 de la misma, una ez supe ados los cinco años iniciales de igencia del
Es a u o de Au onomía, bien po la ía de la e o ma de aquel, bien po la ía del a ículo 150.2 de la
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endida en es os é minos, la disposición queda p i ada de alo inculan e
y de e i cacia di ec a en é minos ju ídicos, si bien pod ía se un impo an e
ins umen o de p esión polí ica en manos de la Comunidad Au ónoma pa a
o za la ans e encia o delegación, ya que la no ealización de es a siem-
p e pod ía se p esen ada an e la opinión pública como un incumplimien o
del Es a u o de Au onomía po pa e del Es ado.
So p ende, a es e espec o, que la PREAA, al mismo iempo, haya
p e is o eglas especí i cas median e las que pa ece asumi di ec amen e
compe encias en algunas de las ma e ias sob e las que el Es ado es i u-
la de compe encias exclusi as que señala la Disposición adicional cua a.
Es as p e isiones gene an g an con usión ace ca del í ulo po el cual la
Comunidad Au ónoma asume la acul ad de eje ce las compe encias a las
que aluden, ya que el p ocedimien o del a ículo 150.2 de la Cons i ución
no aslada a la Comunidad Au ónoma la i ula idad de compe encias, sino
simplemen e le delega o ans i e e una acul ad de eje ce de e minadas
compe encias cuya i ula idad sigue conse ando el Es ado y cuya ans e-
encia aquel, po an o, pod ía e oca o cambia en sus é minos (66).
No obs an e, la compe encia que mayo discusión ha abie o en An-
dalucía ha sido la que econoce a la Comunidad Au ónoma el a ículo 50
de la PREAA. Según es a, la Comunidad Au ónoma os en a compe encias
exclusi as sob e la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , sin pe juicio de
Cons i ución, y el p opio Es a u o de Au onomía de Andalucía ecoge en su a ículo 21 una mención
a la posibilidad gené ica de solici a en cualquie momen o al Es ado la ans e encia o delegación de
compe encias a a és del p ocedimien o del a ículo 150.2 de la Cons i ución.
No obs an e, la écnica empleada po la PREAA p esen a ambién iesgos, como es el de ab i la
pue a a una de aluación del alo no ma i o del Es a u o de Au onomía. Pa a una isión de allada
de la amplia p oblemá ica que p esen a la inclusión en los Es a u os de Au onomía an o de dispo-
siciones que p e én la ans e encia o delegación a las Comunidades Au ónomas de de e minadas
compe encias como de la a ibución indi idualizada a la Comunidad Au ónoma median e su Es a u o
de Au onomía de compe encias del Es ado pendien es de su u u a ans e encia o delegación, id.
LEGUINA VILLA, J.; «La ans e encia o delegación de compe encias es a ales po medio del Es a u o
de Au onomía», Es udios sob e la..., ob. ci ., págs. 199 y ss., esp. pág. 228. Pa a una isión c í ica
sob e los p oblemas que plan ea es e ipo de disposiciones, BALAGUER CALLEJÓN, P.; «Comen a io
a...» y TAJADURA TEJADA, F. J.; «La e o ma del...», ob. ci ., págs. 50 y ss. y 57 y ss., BILBAO UBI-
LLOS, J. M.; «Leyes o gánicas de ans e encia o delegación (a ículo 150.2 CE) y e o ma de los Es a-
u os de Au onomía», en La e o ma de..., ob. ci ., págs. 293 y ss. y el Dic amen sob e la P opues a de
Re o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña de BALAGUER CALLEJÓN, F., MEDINA GUERRERO,
M., GARCÍA ROCA, J. L. y SAIZ ARNAIZ, A. En un sen ido a o able a explo a las posibilidades de
inclui la ans e encia o delegación de compe encias en el Es a u o de Au onomía, id. VIVER I PI-
SUNYER, C.; en La e o ma de los Es a u os de Au onomía: especial e e encia al caso de Ca aluña,
ob. ci ., págs. 34 y ss., si bien es e mismo au o e mina concluyendo que la me a inco po ación al
Es a u o de Au onomía de una disposición que p e ea la ap obación de una Ley O gánica de ans-
e encia o delegación en elación con cie as ma e ias no signi i ca más que una ecomendación al
legislado es a al, cuyo cumplimien o depende de la olun ad del mismo.
(66) Como señalan SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J.; «Sob e las e o mas...», ob. ci ., págs. 144 y s., y
«Las e o mas es a u a ias...», ci ., 124, y BALAGUER CALLEJÓN, F.; «Las cues iones compe enciales
en los ac uales p ocesos de e o ma de los Es a u os de Au onomía», Re is a Gene al de De echo
Cons i ucional, 1 (1996), 45.
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
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la plani i cación gene al del ciclo hid ológico, de las no mas sob e p o ec-
ción del medio ambien e, y de las ob as públicas hid áulicas de in e és
gene al. Hay que señala que la PREAA acumula dos pe spec i as sob e el
a amien o compe encial de la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i que
son incompa ibles. Po una pa e, el a ículo 50 pa e de la idea de que las
cuencas hid og á i cas pueden se delimi adas disc ecionalmen e, de al
mane a que es posible a la Comunidad Au ónoma asumi di ec amen e
la i ula idad de una compe encia exclusi a con los condicionan es seña-
lados sob e la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i pa iendo de la base
de que se ía posible delimi a es a Cuenca de o ma al que solamen e se
ex ienda po e i o io de la Comunidad Au ónoma. No obs an e, en endi-
da así, la e ec i idad de es a compe encia queda di e ida a que el Es ado,
al que co esponde la delimi ación de las Cuencas Hid og á i cas, modi i -
ca a la del Guadalqui i (67). Po o a pa e, una pe spec i a que pa e de
la base de que co esponde al Es ado la i ula idad de las compe encias
sob e la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , pe o que p e é en la Dis-
posición adicional cua a que aquel ans i e a a la Comunidad Au ónoma
la compe encia ejecu i a en es a ma e ia, po más que es a ans e encia
dependa, como se ha dicho an e io men e, de la olun ad del Es ado de
hace la e ec i a.
En odo caso, pa ece que, mien as se man enga la ac ual delimi ación
de la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , la posibilidad de que la Comu-
nidad Au ónoma asuma compe encias sob e aquella queda á pendien e de
que el Es ado haga e ec i o el mecanismo de la ans e encia o delegación
de compe encias del a ículo 150.2 de la Cons i ución, y, además, depende-
á, en la p ác ica, de que la Comunidad Au ónoma acue de con las demás
Comunidades Au ónomas a ec adas los mecanismos de colabo ación nece-
sa ios, con o me a la p e isión del a ículo 43 de la PREAA (68).
Así mismo, la PREAA ha insis ido en la posibilidad de que la Comu-
nidad Au ónoma asuma median e con enio o a ibución po pa e de la
(67) La Di ec i a 200/60/CE del Consejo, de 23 de oc ub e, pa ece con adeci es e a gumen o, al
de i ni la cuenca hid og á i ca en su a ículo 2.13 como «la supe i cie de e eno cuya esco en ía
supe i cial l uye en su o alidad a a és de una se ie de co ien es, íos y, e en ualmen e, lagos
hacia el ma po una única desembocadu a, es ua io o del a.» En el mismo sen ido es án de i nidas
en la ac ualidad las cuencas hid og á i cas en el a ículo 16 del Real Dec e o Legisla i o 1/2001, de
20 de julio, que ap ueba el Tex o Re undido de la Ley de Aguas, as la modi i cación lle ada a cabo
po la Ley 62/2003, de 30 de diciemb e. No obs an e, el conside ando 13 de la misma Di ec i a
an e io men e ci ada señala que «las decisiones deben oma se al ni el más p óximo posible a
los luga es donde el agua es usada o se halla deg adada». El a ículo 16 del Real Dec e o Legisla-
i o 1/2001 señala que «la cuenca hid og á i ca como unidad de ges ión del ecu so se conside a
indi isible.»
(68) El a ículo 51 del Es a u o de Au onomía ha ceñido las compe encias de la Comunidad Au ónoma
de Andalcía a las aguas de la Cuenca del Guadalqui i que anscu en po su e i o io y no a ec an a
o a Comunidad Au ónoma. Además ha añadido a los condicionan es que enma can es a compe encia
una e e encia a lo p e is o en el a ículo 149.1.22 de la Cons i ución.
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legislación del Es ado acul ades de ejecución, policía, inspección o ges-
ión en ma e ias sob e las que ecaen compe encias de i ula idad es a al,
como se indicó al a a sob e las compe encias ejecu i as, lo cual, si bien
es una p ác ica admi ida, es poco o odoxo desde el pun o de is a ju í-
dico, ya que so ea la aplicación del a ículo 150.2 de la Cons i ución en
es os casos.
Es, además, muy discu ible la cons i ucionalidad de la p e isión del a -
ículo 46.5 de la PREAA, según la cual la Comunidad Au ónoma os en a
acul ades no ma i as en ma e ia de legislación ci il cuando ello ue a ne-
cesa io pa a el eje cicio de sus compe encias. Cie amen e, en es e úl imo
caso, la PREAA añade que la Comunidad Au ónoma asume al compe en-
cia «sin pe juicio de lo dispues o en el a ículo 149.1.8.ª de la Cons i ución»,
pe o, en onces, no se en iende cuál es el con enido de la compe encia de la
Comunidad Au ónoma, dado que la compe encia del Es ado en es a ma e-
ia es exclusi a y Andalucía no iene de echo ci il o al (69).
Finalmen e, la cláusula de cie e del sis ema compe encial del a ícu-
lo 83 de la PREAA con iene dos eglas. Po un lado, una según la cual
co esponden a la Comunidad Au ónoma de Andalucía, además de las
acul ades y unciones exp esamen e con empladas en la PREAA, odas
aquellas que esul en inhe en es a su pleno eje cicio, lo cual supone una
aslación a las compe encias au onómicas de las ca ego ías de las compe-
encias ins umen ales y las compe encias implíci as que adicionalmen e
se han aplicado pa a delimi a las compe encias del Es ado. Po o o lado,
una cláusula esidual pa icula men e llama i a, según la cual, además de
las compe encias y unciones que la Comunidad Au ónoma asume po me-
dio del Es a u o de Au onomía, le co esponden odas aquéllas que la Cons-
i ución no a ibuye exp esamen e al Es ado (70).
La egla an e io da la uel a a la cláusula esidual del a ículo 149.3
de la Cons i ución, lo cual puede despe a algunas dudas sob e su cons-
i ucionalidad, si bien pensamos que lo p oblemá ico de aquella no es
su cons i ucionalidad, dado que el e ec o al que aboca es el mismo que
se consegui ía si odas las compe encias y unciones que en la PREAA
e en ualmen e queda ían áci as se hubie an de allado exp esamen e en
su ex o, sino su e ec i idad eal, si se iene en cuen a que ya la cláusula
esidual del a ículo 149.3 ha quedado sin aplicación, en la p ác ica, de-
(69) El a ículo 47.5 ha modi i cado d ás icamen e es a p e isión, que ha quedado como el econo-
cimien o a la Comunidad Au ónoma de acul ades pa a inco po a a su legislación aquellas i gu as
ju ídico-p i adas que ue an necesa ias pa a el eje cicio de sus compe encias, sin pe juicio de lo
dispues o en el a ículo 149.1.6 y 8 de la Cons i ucion.
(70) La cláusula esisdual ha desapa ecido del ex o del Es a u o a su paso po el Cong eso. El a ícu-
lo 85, que ya no se i ula «cláusula de cie e», sino «eje cicio de las unciones y se icios inhe en es a
las compe encias de la Comunidad Au ónoma», señala en un nue o apa ado segundo que el eje cicio
de aquéllas y aquéllos se en ende á con o me a lo es ablecido en el Tí ulo VIII de la Cons i ución.
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
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bido a que el T ibunal Cons i ucional se ha es o zado po encuad a den-
o de alguna de las eglas compe enciales exp esas, ya del Es ado, ya de
las Comunidades Au ónomas, aquellas acul ades y ma e ias cuyo encaje
compe encial pudie a esul a p oblemá ico y a que la ex ensión del de a-
lle de las compe encias que ecoge la PREAA hace que quede aún menos
espacio pa a su aplicación.
IV. Conclusiones
En el e eno de las compe encias, la P oposición de Re o ma del Es-
a u o de Au onomía de Andalucía supone un in en o e iden e de amplia
el ámbi o de ac uación de la Comunidad Au ónoma, que gi a en o no a
cinco ideas-guía: la clasi i cación de las compe encias, la de i nición p e-
cisa de los dis in os ipos de compe encia la Comunidad Au ónoma, la
conc eción en de alle del con enido de las ma e ias compe enciales, la ac-
ualización del enunciado de las compe encias y la pa icipación de la Co-
munidad Au ónoma en el eje cicio de compe encias del Es ado. Lo cu io-
so es que, si nos cen amos en las es p ime as de las an e io es ideas,
encon amos que las no edades espec o al ac ual Es a u o de Au ono-
mía no son an as como en una p ime a ap oximación pudie an pa ece .
En pa icula , el Es a u o de Au onomía has a aho a igen e ecoge las
mismas ca ego ías de compe encias que la PREAA, aunque no las de i na,
y las ac uaciones y ámbi os ma e iales de allados po la PREAA pueden
se econducidos a las ma e ias compe enciales enunciadas ambién po
aquel, sal o excepciones, ya que, de hecho, el enunciado de con enido
de ales ma e ias se ha ealizado siguiendo la ju isp udencia del T ibunal
Cons i ucional.
Desde es a pe spec i a, la PREAA cob a un nue o sen ido. En e ec o, la
PREAA, más que amplia las compe encias de la Comunidad Au ónoma a
ma e ias no aba cadas ac ualmen e po aquella, a a ía de hace ealidad
en su máxima ex ensión los concep os de compe encias exclusi as, de
desa ollo legisla i o y ejecución (71) y de ejecución de la legislación del
Es ado que ecoge ya el ac ual Es a u o de Au onomía, y que, según un im-
po an e sec o de la doc ina, no hab ían podido se lle ados a la p ác ica
plenamen e debido a la incidencia de la ac uación del Es ado en ma e ias
obje o de la compe encia exclusi a de la Comunidad Au ónoma, a la ex-
ensión que ha adqui ido la no ma i a básica del Es ado y a la inclusión de
la po es ad eglamen a ia den o de la compe encia legisla i a de aquel.
(71) El Es a u o de Au onomía de Andalucía no encuad a es as úl imas compe encias en la legisla-
ción básica, sino «en el ma co de la egulación gene al del Es ado» (a . 15.1), si bien es e inciso ha
sido in e p e ado en el sen ido de que el ma co de e e encia es la no ma i a básica.

Manuel Ca asco Du án
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La écnica de la clasi i cación, de i nición y de alle de las compe encias es-
a ía des inada a ga an iza dicha i nalidad, si bien, e iden emen e, a ello
se añade un impo an e e o zamien o de la capacidad de la Comunidad
Au ónoma pa a in e eni en el eje cicio de compe encias del Es ado. Ello
es compa ible, además, con la ex ensión de las compe encias de la Co-
munidad Au ónoma a un limi ado núme o de ma e ias no ecogido en el
Es a u o de Au onomía oda ía igen e.
No obs an e, la p incipal incógni a que ab en las nue as eglas compe-
enciales de la PREAA se e i e e a cuál se á el esul ado cuando aquellas
deban se aplicadas a la ealidad. En pa icula , no puede ob ia se que
los ac o es de la ealidad que hicie on que la p ác ica polí ica, legisla i a
y ju isp udencial acomoda a la a iculación del epa o de compe encias
a la si uación ac ual pe manecen igen es. Po una pa e, la in e ención
o denado a del Es ado en ma e ias obje o de compe encias especí i cas de
las Comunidades Au ónomas se ha lle ado a cabo en el eje cicio de e -
dade as compe encias del Es ado cuya i ula idad, como es no o io, aquel
man iene. Po o a pa e, no puede omi i se conside a la a iable ex en-
sión que pueden adop a las bases de acue do con la na u aleza de cada
ma e ia y los p onunciamien os de la doc ina más ex endida espec o a
la especial necesidad de cen alización de la polí ica ela i a a la ac i idad
económica.
Finalmen e, ampoco puede ol ida se que la p ác ica de los Es ados
ede ales, no malmen e, ha endido a una cen alización de las decisiones
ela i as a la o denación de las polí icas aplicables a un g an núme o de
ma e ias, mien as que los en es polí ico- e i o ialmen e descen aliza-
dos ienden a desempeña sus a eas en el ma co del complemen o y
la ejecución de las polí icas i jadas a escala cen al, de la asignación de
ecu sos y de la p es ación de se icios, den o de un sis ema en el que
se iende a a o ece la coo dinación y la ac uación complemen a ia de la
Fede ación y los en es descen alizados en el eje cicio de sus espec i as
compe encias. P ecisamen e, la insis encia de la PREAA en e i aliza la
exclusi idad de las compe encias de la Comunidad Au ónoma y en limi a
el alcance de las compe encias del Es ado pa a es ablece la o denación
básica y la legislación en de e minadas ma e ias se apa a de la endencia
mayo i a ia en la p ác ica de los Es ados ede ales y iene una ue e dosis
de o iginalidad.
Los ac o es señalados pe mi en augu a que las eglas compe encia-
les de la PREAA exigi án un impo an e es ue zo de las ins i uciones del
Es ado y de la Comunidad Au ónoma y de la p opia doc ina pa a encon-
a ó mulas de a iculación de las compe encias de uno y o a que sean
ope a i as en la p ác ica, ya que, de lo con a io, pudie a sucede que el
choque de la PREAA con la ealidad ac ual hicie a que los con l ic os com-
pe enciales se acen ua an y que la e i cacia de la ac uación adminis a i a
Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía...
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se esin ie a en pe juicio de los ciudadanos. P ecisamen e, las di i cul ades
señaladas hacen que adquie an un papel de p ime a impo ancia los ó ga-
nos y p ocedimien os de coo dinación, colabo ación y coope ación en e
el Es ado y la Comunidad Au ónoma p e is os en la p opia PREAA. De la
ac uación de es os ó ganos y la aplicación de es os p ocedimien os puede
depende , en e ec o, el log o de un modus i endi en e los espacios com-
pe enciales de ambas ins ancias que e i e, en la medida de lo posible, que
su jan con l ic os.