Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía: entre la norma y la realidad

R.V.A.P. núm. 76 2006 39 LAS COMPETENCIAS EN LA PROPOSICIÓN DE REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA: ENTRE LA NORMA Y LA REALIDAD Manuel Ca asco Du án SUMARIO: I. Ma co gene al de la P oposición de Re o ma del Es a u o de Au- onomía pa a Andalucía en ma e ia compe encial.— II. La clasi icación y de ini- ción de las compe encias.— III. Las compe encias.— IV. Conclusiones I. Ma co gene al de la P oposición de Re o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía en ma e ia compe encial (1) La P oposición de Re o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía (en adelan e, PREAA) (2) ecoge los a ículos ela i os a las compe encias de la Comunidad Au ónoma en su Tí ulo II, que aba ca los a ículos 42 a 86, si bien es a mención debe se comple ada con la e e encia a los a ículos 143 a 153, que in eg an el Capí ulo III de su Tí ulo V, sob e compe encias de la Jun a de Andalucía en ma e ia de Adminis ación de Jus icia. (1) El abajo que sigue iene su o igen en el ex o de una ponencia enca gada po el Ins i u o Andaluz de Adminis ación Pública sob e el mismo ema. El ex o o iginal ha sido comple ado y conside able- men e ampliado pa a la p esen e publicación. (2) El p esen e abajo iene como base el ex o de la P oposición de Re o ma del Es a u o de Au o- nomía pa a Andalucía (PREAA) ap obado po el Pa lamen o de Andalucía en sesión celeb ada el 2 de mayo de 2006. El ex o del nue o Es a u o de Au onomía pa a Andalucia ap obado po las Co es inco po a impo an es no edades sob e la PREAA en cuan o a compe encias. En p ime luga , sigue la endencia de enma ca las compe encias de la Jun a de Andalucía en cláusulas que ea i man exp esamen e que aquéllas se eje ce án espe ando las compe encias del Es ado. En segundo luga , sup ime de la de i nición de las compe encias exclusi as, compa idas y de ejecución los aspec os más polémicos, si bien con ello se aleja del nue o Es a u o de Au onomía de Ca aluña, que había sido el modelo de la PREAA. Queda la duda sob e si el T ibunal Cons i ucional ha á una in e p e- ación di e enciado a de la ex ensión de las compe encias de Ca aluña y de Andalucía o si, como has a el momen o, homologa á los ni eles de compe encias de ambas Comunidades Au ónomas. Finalmen e, en algunas ocasiones p ecisa e in ensi i ca la p e isión de pa icipación y colabo ación de la Jun a de Andalucía en el eje cicio de compe encias del Es ado. Además, el ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía ha cambiado la nume ación de los a ículos de la PREAA ela i os a compe encias. El nue o Es a u o de Au onomía coincide con el ex o ap obado po el Cong eso de los Dipu ados el 2 de no iemb e de 2006 y publicado en el Bole ín O i cial de las Co es Gene ales, se ie B, núm. 246-8, de 7 de no iemb e de 2006. Cuando se edac an es as co ecciones, es á pen- dien e la con oca o ia del p ecep i o e e éndum. Con an e io idad, la PREAA había sido publicada en el Bole ín O i cial de la Jun a de Andalucía de 4 de mayo de 2006. Manuel Ca asco Du án 40 Como sucede con el conjun o de la PREAA, no nos encon amos eal- men e an e una e o ma de las cláusulas compe enciales del ac ual Es a u o de Au onomía, sino an e una edacción de nue a plan a de las eglas que delimi an las compe encias de la Comunidad Au ónoma que esponde a una isión del Es ado au onómico, gene alizada en de e minados ámbi os polí i- cos de algunas Comunidades Au ónomas y compa ida po un sec o doc i- nal c ecien e, según la cual el epa o de compe encias en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas iene aquejado po a ias dis unciones (3), en e las cuales des aca ían la in omisión del Es ado en ámbi os compe enciales a ibuidos po los Es a u os de Au onomía a las Comunidades Au ónomas a pa i de una in e p e ación ex ensa del con enido de las compe encias de aquél, la ca encia de posibilidades de pa icipación de las Comunida- des Au ónomas en la adopción de no mas y decisiones sob e ma e ias que co esponden a la compe encia del Es ado, pe o que ienen un al o in e és pa a aquéllas po a ec a a impo an es ámbi os de la ida económica y so- cial au onómica, y la al a de ecepción exp esa en el Es a u o de Au onomía de algunas polí icas sob e enómenos de la ealidad social que han cob ado una impo ancia que no enían en el momen o en que aquel ue edac ado o sob e nue as ac i idades que han adqui ido impo ancia debido a adelan- os cien í i cos p oducidos con pos e io idad a la edacción de aquel. Pa a hace en e a es os p oblemas y e os, la PREAA ha enunciando las com- pe encias de la Comunidad Au ónoma median e eglas compe enciales de es uc u a y con enido no edosos, que gi an en o no a cinco ideas-guía: la clasi i cación y de i nición explíci as de los dis in os ipos de compe encias que asume la Comunidad Au ónoma, la p ecisión en de alle del con enido de dichas compe encias, la a ibución a la Comunidad Au ónoma de nue as compe encias no ecogidas exp esamen e en el ac ual Es a u o de Au ono- mía, la ac ualización del enunciado de algunas de las compe encias de aque- lla y la a iculación de ías de pa icipación de la Comunidad Au ónoma en los p ocedimien os que sigue el Es ado pa a adop a no mas y decisiones sob e ma e ias de in e és pa a aquella o en o ganismos es a ales que ienen impo an es unciones de ca a al desa ollo, la egulación y la disciplina de ac i idades con ue e epe cusión económica y social. (3) JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Re o ma del Es a u o de Ca aluña y ampliación de compe encias», RVAP, 70 (2004), 99 y ss., ha desc i o bien la e olución desde un es ado de opinión gene alizado según el cual los Es a u os de Au onomía de las Comunidades Au ónomas que en un p incipio ob u ie on el máximo ni el compe encial no dejaban ma gen pa a la ampliación de las compe encias de aque- llas has a la insa is acción en de e minados ámbi os polí icos de algunas Comunidades Au ónomas ma cada po la denuncia de un p oceso de e osión o «laminación paula ina» de las compe encias au onómicas. Las ap eciaciones de es e sec o de la doc ina es án condensadas en el In o me sob e la e o ma del Es a u o, Ins i u d’Es udis Au onòmics, Ba celona, 2003, págs. 21 y ss. Es e documen o del Ins i u d’Es udis Au onòmics de la Gene alidad de Ca aluña iene especial alo p ác ico po que es á en el o igen de la e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña, que, después, ha in l uido di ec amen e en la PREAA. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 41 Las p e isiones de la PREAA en ma e ia compe encial siguen muy de ce ca el con enido del ex o de i ni i o de la e o ma del Es a u o de Ca- aluña, as su paso po las Co es. Es e da o se comp ende á ácilmen e si se iene en cuen a cuál ha sido el a amien o del ema compe encial en el p ocedimien o que se ha seguido pa a la edacción del nue o Es- a u o de Au onomía. En Andalucía, el p ime in o me de la Ponencia de Re o ma del Es a u o de Au onomía, designada en el Pa lamen o de Andalucía, solamen e exponía líneas gene ales pa a la e o ma que con- aban con el acue do de odos los g upos pa lamen a ios y des acaba los pun os en los que las posiciones de aquellos e an di e en es. En ealidad, el ex o a iculado del Tí ulo II de la PREAA no se inco po a a la P oposi- ción has a la úl ima ase del deba e de la Ponencia, y apa ece al público po p ime a ez en el segundo In o me de la Ponencia, emi ido el 30 de ene o de 2006, y ap obado como Dic amen po la Comisión de Desa ollo Es a u a io el día 3 de eb e o de 2006. Si se iene en cuen a que el 21 de ene o de 2006 se había alcanzado el pac o polí ico en e el Gobie no y los pa idos polí icos ca alanes que apoya on la e o ma del Es a u o de Au onomía, la in l uencia de dicho acue do sob e la PREAA es ácil de deduci (4). Realmen e, la pe cepción ace ca de la in omisión del Es ado en las compe encias de la Jun a de Andalucía y la consiguien e educción, de ac o, de aquellas ha exis ido ambién en algunas ins i uciones de la Co- munidad Au ónoma andaluza, pe o es e a gumen o no ha llegado a ene la misma ue za que en o as Comunidades Au ónomas ni ha sido sos eni- do de mane a gene alizada po la doc ina. De hecho, la mo i ación de la e o ma del Es a u o de Andalucía debe encon a se, en p ime luga , en las disc epancias polí icas su gidas en la legisla u a an e io en e el Go- bie no de Andalucía y el Gobie no de la Nación, en el ma co de las cuales el P esiden e de la Comunidad Au ónoma anunció su in ención de da los pasos necesa ios pa a la e o ma del Es a u o de Au onomía en el deba e sob e el Es ado de la Comunidad del año 2001, a lo que siguió, cuando la ensión polí ica se había hecho más aguda, la p esen ación en diciemb e de 2003 de un documen o de «Bases pa a la Re o ma del Es a u o de Au o- (4) Una sin é ica na ación de los an eceden es de la ac ual P opues a de Re o ma del Es a u o de Au- onomía de Andalucía se encuen a en GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ, F. J.; «C ónica sob e la ac ual e o - ma de los Es a u os de Au onomía. Andalucía», Re is a Gene al de De echo Cons i ucional, 1 (2006), 195 y ss. Exámenes de mayo p o undidad sob e el p oceso de e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía se encuen an en REVENGA SÁNCHEZ, M.; «Tiempo de e o mas: la e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía en el con ex o de la del Es ado au onómico», y RUIZ-RICO RUIZ, G.; «Una p ime a diagnosis del documen o de bases pa a la e o ma del Es a u o de Andalucía», con enidos en AA. VV. (coo d. M. J. Te ol Bece a); El Es ado au onómico in i e i, Ins i u o Andaluz de Adminis- ación Pública, Se illa, 2005, págs. 305 y ss. y 321 y ss., y «Examen y alo ación de las p opues as de e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía», en AA. VV. (coo d. M. J. Te ol Bece a); La e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía: posibilidades y lími es, Ins i u o Andaluz de Adminis ación Pública, Se illa, 2005, págs. 13 y ss. Manuel Ca asco Du án 42 nomía pa a Andalucía» que enía un ue e sen ido de di ección polí ica del p oceso de e o ma, si bien su con enido se cen aba, undamen almen e, en aspec os de polí ica socioeconómica y en la inco po ación de de e - minados ó ganos a la es uc u a adminis a i a de la Jun a de Andalucía, mien as que, po el con a io, no p es aba especial a ención al ema de las compe encias (5). En segundo luga , en la ambición de las ins i uciones au onómicas andaluzas, compa ida po la opinión pública de la Comuni- dad Au ónoma, de segui disponiendo del máximo espacio de au onomía econocido en el Es ado español a las Comunidades Au ónomas, con o - me al camino que Andalucía ma có en la p ime a e apa de cons ucción del Es ado au onómico, cuando decidió segui el p ocedimien o del a - ículo 151 de la Cons i ución pa a con e i se en Comunidad Au ónoma. Finalmen e, en la in ención de mode niza el Es a u o de Au onomía p o- undizando en sus con enidos de polí ica social e inco po ando p e isio- nes sob e nue os enómenos de la ealidad social. Lo an e io explica, po una pa e que la doc ina especializada no haya enido en el p oceso de e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía el peso que ha enido en la e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña, ya que las ins ancias polí icas han monopolizado la inicia i a, el con enido y el desa ollo de la e o ma, y, po o a pa e, que emas como los de e- chos sociales, la ga an ía de los p incipios que asegu en una i nanciación su i cien e de la Comunidad Au ónoma y la inco po ación al Es a u o de Au onomía de una lis a de compe encias de los municipios y p e isiones sob e la i nanciación de aquellos hayan ocupado en la agenda polí ica ma- yo espacio que la p oblemá ica compe encial de la Comunidad Au óno- ma. Solamen e al i nal de la elabo ación de la PREAA dicha p oblemá ica adqui ió mayo p o agonismo, has a con e i se en uno de los elemen os (5) Como apo aciones en el ámbi o andaluz al deba e sob e la e o ma de los Es a u os de Au ono- mía, id. AA. VV. (coo d. M. J. Te ol Bece a); La e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía: po- sibilidades y lími es, Ins i u o Andaluz de Adminis ación Pública, Se illa, 2005, y AA. VV. (coo d. M. J. Te ol Bece a); El Es ado au onómico in i e i, Ins i u o Andaluz de Adminis ación Pública, Se illa, 2005, si bien es as ob as no con ienen una e l exión especí i ca sob e la p oblemá ica compe encial. Vid., sob e el documen o ci ado en el ex o, RUIZ-RICO RUIZ, G.; «Una p ime a diagnosis...», ob. ci ., págs. 321 y ss., esp. pág. 327. Pa a el examen de la aplicación p ác ica de las compe encias de la Jun a de Andalucía, id. AA. VV. (coo d. A. Po as Nadales); El sis ema compe encial de la Jun a de Andalucía y su desa ollo e ec- i o, Coma es, Pa lamen o de Andalucía, G anada, 2003, si bien es a ob a es an e io a la ape u a del ac ual deba e sob e la e o ma del Es a u o de Au onomía. O as ob as an e io es que examinan, ya en un ono más gené ico, el epa o de compe encias a la luz del Es a u o de Au onomía de Andalucía son BALAGUER CALLEJÓN, F.; Las compe encias de la Comunidad Au ónoma andaluza en la Cons- i ución y en el Es a u o, Jun a de Andalucía, Se illa, 1986, PORRAS NADALES, A.; «El sis ema de compe encias de la Comunidad Au ónoma de Andalucía», en AA. VV. (A. Po as Nadales y J. J. Ruiz Rico, di . y coo d.); El Es a u o de Andalucía. Es udio sis emá ico, A iel, Ba celona, 1990, págs. 11 y ss., AA. VV. (J. Cano Bueso, coo d.); Cu so de De echo Público de Andalucía, Tecnos, Mad id, 3.ª ed., 2003, págs. 65 y ss., y AA. VV. (di . S. Muñoz Machado); Comen a ios al Es a u o de Au onomía de la Comunidad Au ónoma de Andalucía, Ins i u o de Es udios de Adminis ación Local, Minis e io pa a las Adminis aciones Públicas, Mad id, 1987. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 43 en o no a los que ha gi ado el desacue do del Pa ido Popula y el Pa ido Andalucis a sob e el ex o de aquella (6). Como se ha dicho, la PREAA sigue de mane a muy di ec a la es uc u a y el con enido de los a ículos que in eg an el ex o de i ni i o de la e o - ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña en ma e ia compe encial (7), lo cual hace que no se plan een en cuan o al mismo algunos de los p oble- mas que ma ca on la discusión polí ica y ju ídica sob e el p ime o y que ue on co egidos median e las enmiendas in oducidas po el Cong eso de los Dipu ados a la P opues a de Re o ma ap obada po el Pa lamen o de Ca aluña, o que, al menos, la discusión no se plan ee con el mismo ni el de ince idumb e. Cu iosamen e, al op a se po segui el modelo de la e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña, se ha inco po ado a la PREAA la e l exión sob e los p oblemas del epa o ac ual de compe en- cias y las al e na i as al mismo que ha lle ado a cabo un impo an e sec o de la doc ina en Ca aluña y, de es a o ma, se ha sob epasado amplia- men e el alcance de las e l exiones que sob e el mismo ema había lle a- do a cabo mayo i a iamen e la doc ina en Andalucía (8). No obs an e, la PREAA inco po a ambién algunas no edades encaminadas a adap a las eglas compe enciales a los in e eses especí i cos de la Jun a de Andalucía, en e las que des aca la p e isión di igida a asumi compe encias sob e la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , mien as que, en o os casos, ha op ado po segui la o mulación de las eglas compe enciales del ac ual Es a u o de Au onomía, en luga de inco po a las al e na i as de i adas de los a ículos co espondien es del nue o Es a u o de Au onomía de Ca- aluña, como ocu e, po pone un ejemplo, con la compe encia sob e la ac i idad económica que ecoge su a ículo 57. La i nalidad del p esen e abajo es p esen a de mane a global las ca ac e ís icas gene ales de las eglas compe enciales inco po adas a la PREAA, si bien no examina emos las p e isiones ela i as a los p incipios (6) Las modi i caciones que PSOE e IU han acep ado lle a a cabo en la PREAA a su paso po el Cong eso de los Dipu ados han hecho que el Pa ido Popula , i nalmen e, se una al acue do sob e el nue o Es a u o de Au onomía pa a Andalucía. El Pa ido Andalucis a se ha man enido en desacue do con el ex o del Es a u o. (7) Vid. la no a 2 del p esen e abajo. (8) Una mues a signi i ca i a de que el deba e doc inal sob e la e o ma del Es a u o de Au onomía ha discu ido po un camino dis in o, al menos en su o igen, es la ob a de GARCÍA RUIZ, J. L.; «Re- l exiones sob e la e o ma del Es a u o de Au onomía de Andalucía», en El Es ado au onómico in i e i, ob. ci ., págs. 167 y ss., que e l eja, a nues o juicio, el examen más sólido de las posibilidades de e o ma del Es a u o de Au onomía lle ado a cabo en Andalucía en los p ime os momen os del deba e sob e es e ema, si bien desde cla es muy dis in as, e incluso opues as, a las del In o me sob e la e o ma del Es a u o del Ins i u d’Es udis Au onòmics. La misma imp esión se ex ae de las apo aciones incluidas en AA. VV.; Re o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía, ol. 2, Pa lamen o de Andalucía, Se illa, 2005, que ecoge el ex o de las con e encias p onunciadas en el ciclo que u o luga sob e el mismo ema en el Pa lamen o de Andalucía y donde se ecoge ambién la in e ención de J. L. Ga cía Ruiz. Manuel Ca asco Du án 44 de e i o ialidad, e i cacia, coo dinación y p oximidad y a omen o de los a ículos 43, 44 y 45 de aquella, ya que plan ean p oblemá icas especí i cas que exceden del con enido de es e abajo. Jun o a la desc ipción de di- chas eglas, se indica án los aspec os más polémicos de ellas y las p inci- pales posiciones doc inales que han omado pa e en la discusión sob e ales aspec os si bien, como co esponde a un abajo de es as ca ac e- ís icas, no esul a á posible hace un examen en p o undidad de muchas de aquellas cues iones. Po o a pa e, an e la ap obación del Es a u o de Au onomía de Ca aluña y la p óxima ap obación del de Andalucía, p oba- blemen e haya llegado el momen o de cen a se en la a ea de exposición e in e p e ación de su con enido, aun a ese a de la decisión pendien e del T ibunal Cons i ucional sob e el ecu so de incons i ucionalidad p e- sen ado con a la e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña. II. La clasi icación y de inición de las compe encias El a ículo 42.1 inco po a una clasi i cación de las compe encias de la Comunidad Au ónoma que las di ide en compe encias exclusi as, com- pe encias compa idas, compe encias ejecu i as, compe encias en ela- ción con la aplicación del de echo comuni a io y compe encias no con- empladas exp esamen e en el Es a u o que pueden se ans e idas o delegadas po el Es ado (9). Se a a de una clasi i cación que no sigue los c i e ios doc inales al uso. En e ec o, la doc ina ha hecho dis in as cla- si i caciones de las compe encias, en e las cuales las más gene alizadas son las que las di iden en exclusi as, compa idas y concu en es, según que el en e i ula de las compe encias es é acul ado pa a lle a a cabo odas las ac uaciones públicas posibles sob e las ma e ias sob e las que ecaigan, que ales ac uaciones públicas se epa an en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas, en cuyo caso puede dis ingui se en e compe- encias que legi iman al Es ado pa a es ablece la o denación ju ídica de las bases de una ma e ia y a las Comunidades Au ónomas pa a el desa- ollo no ma i o de dichas bases y la ejecución de la no ma i a que a ec e a al ma e ia y compe encias que legi iman al Es ado pa a lle a a cabo la legislación en una ma e ia y a las Comunidades Au ónomas pa a ejecu a dicha legislación, o que el Es ado y las Comunidades Au ónomas concu- an en la ealización de la misma ac uación pública sob e una ma e ia o deban ealiza necesa iamen e de o ma copa icipada las ac uaciones públicas que se e i e en a una ma e ia. Como a ian e, algunos au o es (9) El a ículo 42.1 del ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía señala exp esamen e que la Co- munidad Au ónoma de Andalucía eje ce á sus compe encias exclusi as, compa idas y ejecu i as « espe ando lo dispues o en la Cons i ución y en el p esen e Es a u o». Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 45 han a ibuido el é mino de compe encias concu en es a aquellas en las que el Es ado y las Comunidades Au ónomas concu en en la ac i idad legisla i a, el p ime o lle ando a cabo la legislación básica y las segundas ealizando la legislación de desa ollo de la an e io , y han ese ado la cali i cación de compa idas a las que siguen el esquema de epa o legis- lación-ejecución (10). Como podía espe a se, la PREAA lle a a cabo una clasi i cación guiada, más bien, po el empeño de acili a el cumplimien o de i nes p ác icos. El obje i o p imo dial de la clasi i cación de las compe encias es p ecisa de o ma cla a y exp esa cuáles son las po es ades que la Comunidad Au- ónoma puede eje ce cuando asume cada ipo de compe encia, con la i nalidad de e i a que el Es ado lle e a cabo in omisiones en aquellas. A es o se debe que el a ículo 42 haya pues o pa icula empeño en de i ni las compe encias de desa ollo de las bases y ejecución y las compe en- cias ejecu i as, pasando po encima del hecho de que asigna el é mino de compe encias compa idas a las p ime as con adice las clasi i cacio- nes doc inales al uso. También a es o se debe que se hayan con emplado como casos especí i cos las compe encias en elación con la aplicación del de echo comuni a io y las compe encias no con empladas exp esamen e en el Es a u o que puedan se ans e idas o delegadas po el Es ado, que (10) Pa a más de alle sob e el concep o y la clasi i cación de las compe encias que u ilizamos, id. CARRASCO DURÁN, M.; El epa o de compe encias en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas sob e la ac i idad económica, Ti an lo Blanch, Ins i u d’Es udis Au onómics, Valencia, 2005, págs. 53 y ss. Emplean la dis inción en e compe encias concu en es y compe encias compa idas en es e sen ido TORNOS I MAS, J.; «La delimi ación cons i ucional de los sec o es económicos. El pode de gas o del Es ado y de las Comunidades Au ónomas», en AA. VV.; El uncionamien o del Es a- do au onómico, Minis e io de Adminis aciones Públicas, Mad id, 1999, págs. 142 y s., AJA, E.; «El concep o de compe encias concu en es», en AA. VV. (di . A. Pé ez Cal o); No ma i a básica en el o denamien o ju ídico español, Ins i u o Nacional de Adminis ación Pública, Mad id, 1990, pág. 19, y ALBERTÍ ROVIRA, E.; «La noción de “bases” y el desa ollo es a u a io», en AA. VV.; Es- udios sob e el Es a u o de Au onomía del País Vasco, . II, IVAP, Oña i, 1991, pág. 321, en e o os au o es. Po el con a io, C uz Villalón p e i e e denomina a las compe encias sob e las bases como compe encias compa idas en CRUZ VILLALÓN, P.; «Con ibución al deba e sob e au onomías», en AA. VV.; In o me sob e las au onomías, Ci i as, Mad id, 1988, pág. 257. O as clasi i caciones doc inales, en las que no podemos en a en de alle, pueden encon a se en TORRES DEL MORAL, A.; P incipios de De echo Cons i ucional español, Uni e sidad Complu ense, Mad id, 4.ª ed., 1998, pág. 746, ALONSO DE ANTONIO, J. A.; «A ículo 149.1.1.ª, 5.ª, 10.ª a 32.ª.2 y 3. Sis ema de dis ibu- ción de compe encias», en AA. VV. (di . O. Alzaga Villaamil); Comen a ios a la Cons i ución Españo- la de 1978, . XI, Ede sa, Mad id, 1999, pág. 265, TORNOS I MAS, J.; en AJA, E. y o os; El sis ema ju ídico de las Comunidades Au ónomas, Tecnos, Mad id, 1985, pág. 124, GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; «Es udio p elimina », La dis ibución de las compe encias económicas en e el pode cen al y las au onomías e i o iales en el De echo Compa ado y en la Cons i ución española, Ins i u o de Es udios Económicos, Mad id, 1980, pág. 28, TAJADURA TEJADA, J.; El p incipio de coope ación en el Es ado au onómico, Coma es, G anada, 2.ª ed., 2000, págs. 33 y s. Jiménez Asensio ha des- c i o bien la e olución doc inal ace ca de la desc ipción del esquema de epa o bases / desa o- llo, en la que los dis in os au o es mezclan de di e sas mane as los concep os de «compe encia compa ida», «ma e ias compa idas», «compe encias concu en es» y «concu encia impe ec a». Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; La ley au onómica en el sis ema cons i ucional de uen es del de echo, Ma cial Pons, Mad id, 2001, pág. 182, no a 95. Manuel Ca asco Du án 46 escapan de las clasi i caciones doc inales de las compe encias que son habi uales. En ealidad, lo más signi i ca i o del a ículo 42 no es la clasi i cación de las compe encias que lle a a cabo, que pod ía habe se hecho de o o modo y que, además, deja ue a algunos ipos de compe encias que se con emplan en el es o del Capí ulo I del Tí ulo II de la PREAA, sino la de- i nición que hace de cada uno de los ipos de compe encia que iden i i ca. Así, enemos: 1. Compe encias exclusi as Como es sabido, no es una no edad que la PREAA ecoja compe encias exclusi as. De hecho, el a ículo 13 del ac ual Es a u o de Au onomía de Andalucía con iene una lis a de ein a y cinco compe encias exclusi as. Sin emba go, la exclusi idad de es as compe encias se ha is o me mada, en la p ác ica, debido al hecho de que el Es ado, a pa i de sus p opias compe encias, ha in e enido en la o denación de muchas de las ma e ias a las que aquellas compe encias exclusi as de la Comunidad Au ónoma se e i e en. Es e enómeno se ha p oducido especialmen e a aíz del eje - cicio que el Es ado ha hecho de sus compe encias sob e la egulación de las condiciones básicas que ga an icen la igualdad de odos los españo- les en el eje cicio de los de echos y en el cumplimien o de los debe es cons i ucionales (a . 149.1.1 de la Cons i ución), sob e bases y coo dina- ción de la plani i cación gene al de la ac i idad económica (a . 149.1.13 de la Cons i ución) y sob e legislación básica sob e p o ección del medio ambien e (a . 149.1.23 de la Cons i ución), que con i gu an lo que se de- nomina «compe encias ho izon ales» del Es ado, es deci , compe encias que ecaen sob e ma e ias delimi adas de mane a muy gené ica y que engloban en su ámbi o o as ma e ias más especí i cas sob e las que las Comunidades Au ónomas han asumido compe encias, y que, asimismo, delimi an las acul ades que el Es ado puede eje ce con la imp ecisión que es ca ac e ís ica de los concep os de condiciones básicas, bases y legislación básica. Según ha insis ido un impo an e sec o de la doc ina, es o ha epe cu ido, además, en un sensible eco e de la capacidad de la Comunidad Au ónoma pa a a icula polí icas p opias en las ma e ias sob e las que ha asumido compe encia exclusi a po disposición es a u- a ia (11). El a ículo 42.1.1 de la PREAA eacciona con a la p ác ica an e io se- ñalando que las compe encias exclusi as comp enden la po es ad legisla- (11) Vid. In o me sob e la e o ma del Es a u o, ob. ci ., págs. 21 a 24, pa a ene una isión de allada de la pe cepción de es e enómeno desde el pun o de is a au onómico. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 47 i a, la po es ad eglamen a ia y la unción ejecu i a «de o ma ín eg a». La i nalidad del inciso es ese a a la Comunidad Au ónoma la o alidad de las po es ades que pueden eje ce se sob e las ma e ias obje o de es as compe encias, y exclui , así, cualquie in e ención del Es ado en ellas, si bien la edacción i nal ha esul ado menos o unda en es e aspec o que la del nue o Es a u o de Ca aluña (12). Sin emba go, la PREAA ha enido en cuen a dos ac o es que hacen que la de i nición de las compe encias exclusi as en los é minos an e io es sea insu i cien e en elación con el i n que pe sigue. En p ime luga , la PREAA ha omado en conside ación la expe iencia de cómo la delimi ación de compe encias exclusi as en el ac ual Es a u o de Au onomía no ha e i ado que el Es ado in e enga en las ma e ias obje o de ales compe encias; en segundo luga , la PREAA no ha podido deja a un lado el hecho de que al in e ención del Es ado se ha lle ado a cabo sob e la base de e dade os í ulos compe enciales de aquel, que no pueden se ce cenados desde un Es a u o de Au onomía median e el ecu so de ese a a la Comunidad Au ónoma compe encias exclusi as sob e ac uaciones a cuya o denación dichos í ulos compe enciales del Es ado pueden a ec a (13). En ealidad, una ca ego ía como la de compe encias exclusi as, de i nida en é minos a la pa an simples y an ígidos, ni da espues a a los p oblemas que ha plan eado la p ác ica de es e mismo ipo de compe encias du an e la igencia del Es a u o de Au onomía ac ual, ni casa con la ealidad del e- pa o de compe encias del Es ado de las Au onomías. Es o ha obligado a la PREAA a l exibiliza la de i nición inicial de compe encias exclusi as, pa a lo cual, en la p ác ica, ha dis inguido a ios ipos de exclusi idad. Puede, po ello, di e encia se en e una exclusi idad ue e o en sen ido es ic o, que obedece a la de i nición que acabamos de examina , y una exclusi i- dad débil o limi ada, que admi e la in e ención del Es ado en las ma e ias obje o de las compe encias exclusi as y que, en ealidad, se aleja del sen- ido eal del concep o de compe encias exclusi as en la misma medida en que admi a la in e ención es a al. (12) No se ha añadido el apa ado del a ículo 110.1 del nue o Es a u o de Ca aluña según el cual «co esponde únicamen e a la Gene ali a el eje cicio de es as po es ades y unciones, median e las cuales puede es ablece polí icas p opias», si bien, p obablemen e, se haya conside ado que es e inciso es edundan e, una ez exp esado que las po es ades que componen las compe encias exclu- si as se econocen «de o ma ín eg a». (13) MEDINA GUERRERO, M.; «El sis ema compe encial de la Jun a de Andalucía (1): Plani i cación y desa ollo económico. Educación y cul u a», en AA. VV. (coo d. A. Po as Nadales); El sis ema compe encial de la Jun a de Andalucía y su desa ollo e ec i o, Pa lamen o de Andalucía, Se illa, 2003, págs. 15 y ss., y, en el mismo sen ido, LÓPEZ ULLA, J. M.; «Exclusi idad y coope ación en el Es ado au onómico», y GARCÍA RUIZ, J. L.; «Las compe encias de la Comunidad Au ónoma de An- dalucía y su desa ollo legisla i o», en El sis ema compe encial..., ob. ci ., págs. 32 y ss. y 48 y s. El a ículo 42.2.1 del ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía añade exp esamen e que la Comunidad Au ónoma de Andalucía asume sus compe encias exclusi as «sin pe juicio de las compe encias a i- buidas al Es ado en la Cons i ución». Manuel Ca asco Du án 54 p ác ica ni po el Es ado, al ap oba su no ma i a básica, ni po el T ibunal Cons i ucional. Po su pa e, Caamaño Domínguez, con una isión al e na i a, ha en- endido que lo básico debe ía en ende se no como mínimo «común», sino simplemen e como mínimo suscep ible de desa ollos di e sos po las Co- munidades Au ónomas, con lo que lo básico no pe segui ía un p opósi o uni o mado , sino que se ía, más bien, un mínimo ma e ial, a modo de on e a in aspasable po el legislado au onómico en elación con una ma e ia conc e a (28). Cie amen e, el T ibunal Cons i ucional ha enido conside ando desde el comienzo de su ac i idad las bases como «común denominado no ma- i o» (STC 1/1982, FJ 1). La no edad de la PREAA es que añade que es e común denominado no ma i o debe se «mínimo», o con ene se en el lími e de me os p incipios. La egla de la PREAA ma ca, pues, un camino inequí oco hacia la limi ación de la no ma i a básica espec o a la p ác ica ac ual, si bien, al mismo iempo, la a ea de i ja el con enido p eciso de dicho «mínimo» en elación con cada ma e ia ab e un ámbi o de inde e - minación en el que son posibles a ias opciones. Mayo p ecisión iene el lími e o mal que ue za al Es ado a es ablece la no ma i a básica median e no mas con ango de ley. La línea gene al del T i- bunal Cons i ucional, especialmen e desde la STC 69/1988, FFJJ 5 y 6, que a ó de disipa las dudas causadas a es e espec o po sen encias an e io es, ha sido la de en ende que las bases deben se es ablecidas, como egla ge- ne al, median e ley, si bien el p opio T ibunal Cons i ucional admi e excepcio- nes a es a egla que, en la p ác ica, han sido aplicadas con al ampli ud que esul an muy excepcionales los casos en los que una no ma eglamen a ia en endida como básica po el Es ado ha sido conside ada como con a ia al epa o de compe encias po insu i ciencia de ango (29). Incluso, en ma e ia económica no han sido in ecuen es los casos en los que el T ibunal Cons i- ucional ha admi ido como básicos ac os de na u aleza ejecu i a (30). La necesidad de que las bases sean es ablecidas median e la ley ab e dos posibilidades. Po una pa e, es a p e isión o za á al Es ado a con e- ne las bases en el ámbi o de los p incipios y no mas gene ales que ca ac- e izan el con enido de las leyes, si bien ambién puede el Es ado in en a in oduci en las leyes que es ablezcan la no ma i a básica no mas de con- (28) CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F.; «El abandono de “lo básico”: Es ado au onómico y mi os undacio- nales», ADCP, 12-13 (2000-2001), 87 y ss., esp. 109 y ss. (29) Solamen e pueden ci a se los casos de las SSTC 32/1983 y 42/1983, más el de la STC 213/1994, que conside ó que la egulación de las bases y coo dinación de la plani i cación gene al de la ac i i- dad económica no puede hace se de o ma o dina ia median e O den Minis e ial y conside ó como no básicas las Ó denes Minis e iales que enjuiciaba, en un p onunciamien o que no ha uel o a se aplicado en el mismo sen ido. (30) Vid. CARRASCO DURÁN, M.; El epa o de..., ob. ci ., págs. 257 y ss., 270 y ss. y 297 y ss. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 55 enido más p eciso pa a asigna les el ca ác e de básicas con el a gumen o de que la na u aleza de de e minadas ma e ias exige da mayo ex ensión al «mínimo» no ma i o in eg an e de las bases en elación con ellas. Finalmen e, la excepción a la necesidad de egulación de las bases me- dian e ley que el a ículo 42.2 de la PREAA p e é pa a los supues os que se de e minan de acue do con la Cons i ución y el p esen e Es a u o iene di ícil lec u a. Si se e i e e a casos en los que la Cons i ución o el Es a- u o admi an exp esamen e, como excepción, la egulación de las bases median e no mas eglamen a ias, la p e isión no iene sen ido po que no exis e ningún supues o de es e ipo, sal o que pudie a deduci se es e ipo de supues o de lo p e is o pa a la ac i idad de omen o en el a ículo 45.2 de la PREAA. Si se e i e e a o os casos en los que de la in e p e ación de las compe encias del Es ado sob e las bases p e is as en la Cons i ución se pueda de i a excepcionalmen e la necesidad de admi i que aquel es- ablezca las bases median e no mas eglamen a ias, nos encon a íamos con la misma si uación de i ada de la ju isp udencia del T ibunal Cons i- ucional en la ac ualidad. Lo cie o es que es os in en os de de e mina el con enido de las bases de mane a uni o me pa a odas las ma e ias se opan con la dis in a na u- aleza de cada una de las ma e ias, que hace que las bases, en la p ác ica, puedan ene mayo o meno ex ensión dependiendo de cuál sea aquella a la que se e i e an. Po ejemplo, la ex ensión que la no ma i a básica puede alcanza en cuan o a la o denación del c édi o y de los segu os, po la al a incidencia que es as ac i idades ienen en el desa ollo de la ac i idad eco- nómica gene al y en el asegu amien o de un ma co económico único, no es la misma que la que pueden alcanza en ma e ias de epe cusión más limi ada. Así mismo, en algunas ma e ias, como la misma de o denación del c édi o y de los segu os, las bases pueden consis i en la adopción de medidas pa a hace en e a si uaciones de na u aleza coyun u al que ca- san mejo con las no mas eglamen a ias como ehículo no ma i o pa a su p e isión. En ma e ias como las que se acaban de señala , además, la impo ancia de de e minados cambios legisla i os y la necesidad de hace en e a si uaciones coyun u ales pueden hace que lo que deba conside- a se como básico sea cambian e en el iempo (31). Po o a pa e, en lo que se e i e e a la no ma i a sob e la ac i idad económica, es a p e isión choca con la endencia del Es ado a in ensi i ca la u ilización como un- damen o de no mas de de alle, no mas coyun u ales e, incluso, ac os de ejecución de di ícil encaje en no mas con ango o mal de ley, de su acul- ad pa a la o denación gene al de la ac i idad económica, po la ía de in- e p e a que es a le pe mi i ía ap oba cualquie ipo de no mas y ealiza (31) GARCÍA MORILLO, J.; «La e sa ilidad de lo básico», RAP, 139 (1996), 125 y ss. Vid., ambién, la STC 135/1992, FJ 2. Manuel Ca asco Du án 56 cualesquie a ac uaciones enden es a p ese a la unidad del ma co eco- nómico y de en ende que al acul ad da ía su con enido a la compe en- cias sob e bases y coo dinación de la plani i cación gene al de la ac i idad economía que le ese a el a ículo 149.1.13 de la Cons i ución (32). En de i ni i a, el concep o de compe encias compa idas de la PREAA obli- ga á a la doc ina y al legislado a hace un impo an e es ue zo pa a econs- ui la ca ego ía de bases. Es ue zo que, además, hab á de compo a una impo an e dosis de o iginalidad, dado que la p ác ica compa ada mues a una endencia expansi a del con enido de es as no mas ma co, de mínimos o de p incipios an o en los Es ados descen alizados en las que se han apli- cado (33) como en la Unión Eu opea. La o iginalidad del nue o epa o de compe encias que e l eja la PREAA consis e en in en a apa a se de la p ác- ica común en o os ámbi os polí ico- e i o iales a es e espec o. La de i nición de las compe encias compa idas que lle a a cabo la PREAA plan ea la in e esan e discusión doc inal ace ca de si el Es a u o de Au onomía es una no ma su i cien e pa a delimi a el con enido de las compe encias del Es ado sob e las bases, y sob e la cual, en es e abajo, enemos que limi a nos a expone sucin amen e las opiniones en o no a las que se ha di idido la doc ina. La pos u a que admi e es a posibi- lidad iene como undamen o la imp ecisión del concep o de bases que u iliza la Cons i ución, que exigi ía una labo de conc eción del con enido de las bases, y la na u aleza del Es a u o de Au onomía como no ma que p ecisa y de alla el epa o de compe encias den o del ma gen in e p e- a i o admi ido po las eglas cons i ucionales y, po an o, como no ma complemen a ia de la Cons i ución en es a ma e ia. Desde es a óp ica, el Es a u o de Au onomía, en i ud de su posición den o del bloque de la cons i ucionalidad en lo que se e i e e a la p ecisión del epa o compe en- cial, pod ía in e p e a indi ec amen e el concep o de bases en uno de los sen idos que pudie an acionalmen e ene cabida en dicho é mino (34), (32) Vid. la STC 225/1993, FJ 3.d), y la STC 77/2004, FJ 3. (33) Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; La ley au onómica..., ob. ci ., págs. 216 y s. (34) En de ensa de la esis indicada en el ex o, id. la con e encia de C. Vi e i Pi-Sunye en el IV Cong eso de la Asociación de Cons i ucionalis as de España, i ulada «En de ensa de los es a u os de au onomía como no mas ju ídicas delimi ado as de compe encias. con ibución a una polémica ju ídico-cons i ucional», que puede consul a se ac ualmen e en h p://www.hispanidad.com/image- nes/ca as/Vi e .doc. El In o me sob e la e o ma del Es a u o ci a las SSTC 214/1989, 140/1990 y 109/1998 como apoyo ju isp udencial a la esis de la posibilidad de modula a pa i de los Es a u os de Au onomía el alcance de las bases, si bien los dos p ime os p onunciamien os se e i e en al caso especí i co del desa ollo de los de echos his ó icos y el e ce o es un p onunciamien o excepcional encaminado a man ene en el ámbi o de la Gene alidad de e minadas compe encias sob e la unción pública que había asumido en el pe íodo p eau onómico. En ealidad, más allá de es os casos, cuya excepcionalidad despie a dudas sob e la posibilidad de oma los como ca ego ía, el T ibunal Cons- i ucional no se ha p onunciado sob e la cues ión. Vid., a es e espec o, DE LA QUADRA SALCEDO JANINI, T.; «¿Es el Es a u o de Au onomía una no ma capaz de modula el alcance de la legislación básica del Es ado?», REDC, 72 (2004), 149 y ss. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 57 a la ho a de p ecisa el alcance de las po es ades que la Comunidad Au- ónoma puede eje ci a en el ma co de ales bases. P obablemen e, las azones an e io es sean su i cien es pa a admi i la cons i ucionalidad de los plan eamien os de la PREAA. No obs an e, es e en oque ha susci ado e icencias en un sec o de la doc ina que, a día de hoy, es mayo i a io, el cual conside a que las compe encias del Es ado solamen e pueden se in e p e adas a pa i de las eglas cons i ucionales que las de i nen y que co esponde al Es ado la de i nición del ámbi o de lo básico, que, además, es cambian e en el iempo y de acue do con la na u aleza especí i ca de cada ma e ia. Si el an e io pun o de is a hace hincapié en el ca ác e del Es a u o de Au onomía como no ma complemen a ia de la Cons i ución a la ho a de p ecisa el epa o de compe encias, es e o o pun o de is a insis e en que el Es a u o de Au onomía es una no ma subo dinada a la Cons i ución y en que, po lo an o, no pod ía condiciona la in e p e ación de las compe encias que aquella a ibuye al Es ado, ya que es o supond ía, en la p ác ica, una modi i cación cons i ucional encubie a y di igida a limi- a las compe encias ese adas po la Cons i ución a aquel (35). La de i nición de las compe encias compa idas se comple a median e la p e isión según la cual «en el eje cicio de es as compe encias, la Comu- nidad Au ónoma puede es ablece polí icas p opias» (a . 42.1.2 in i ne). El concep o de «polí icas p opias» no iene una de i nición uní oca. Tomando la STC 1/1982, FJ 1, es e concep o pod ía e e i se a las peculia idades que cada Comunidad Au ónoma puede es ablece pa a desa olla las ba- ses i jadas po el Es ado en de e minadas ma e ias con o me a la p opia ap eciación de las exigencias del in e és gene al en el ámbi o au onómico, den o del común denominado no ma i o que supone la egulación bá- sica del Es ado. Al mismo iempo, el T ibunal Cons i ucional ha señalado habi ualmen e que la no ma i a básica del Es ado iene como lími e la ne- cesidad de no acia las compe encias au onómicas sob e las mismas ma- e ias eguladas po aquella, pe o es e lími e no ga an iza adecuadamen e (35) SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J.; «Sob e las e o mas es a u a ias y la P opues a del Pa lamen o ca alán», en AA. VV.; La e o ma de los Es a u os de Au onomía, ed. Jun a de Cas illa y León, Vallado- lid, Mad id, 2003, págs. 141 y ss. Es e abajo si ió de base pa a la ponencia del p o eso ci ado en el IV Cong eso de la Asociación de Cons i ucionalis as de España, que puede consul a se en h p://www. hispanidad.com/imagenes/ca as/Solozabal.doc. Vid., ambién, DE LA QUADRA SALCEDO JANINI, T.; ci ., 135 y ss., JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Re o ma del Es a u o...», ci ., 111 y ss., ARAGÓN REYES, M.; «La cons ucción del Es ado au onómico», Re is a Gene al de De echo Cons i ucional, 1 (2006), 34, ORTEGA ÁLVAREZ, L.; «La ede i nición po los es a u os de au onomía de la dis ibución e i o ial del pode con emplado en la Cons i ución», en AA. VV.; La e o ma del Es ado au onómico, CEPC, Mad id, 2005, págs. 16 y ss., BALAGUER CALLEJÓN, F.; La e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña desde la pe spec i a de la o denación compe encial. Un análisis de las líneas gene ales del í ulo V de la p opues a de e o ma, Minis e io de Adminis aciones Públicas. Mad id. Junio 2005, TAJADURA TEJADA, F. J.; «La e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña: p opues as y lími- es», en La e o ma de los Es a u os de Au onomía: especial e e encia al caso de Ca aluña, ob. ci ., págs. 37 y ss., y BIGLINO CAMPOS, P.; «Re o ma de los Es a u os de Au onomía y dis ibución de compe encias», en AA. VV.; La e o ma de..., ob. ci ., pág. 261. Manuel Ca asco Du án 58 la posibilidad de adop a polí icas p opias po pa e de las Comunidades Au ónomas. En es e sen ido, la ga an ía de la acul ad de es ablece polí- icas p opias esponde a la inquie ud de un sec o doc inal que ha mani- es ado cómo el ago amien o po pa e del Es ado de las posibilidades de egulación de las ac uaciones y los elemen os con supe io capacidad de con o ma líneas polí icas en elación con algunas de las ma e ias sob e las que la no ma i a básica ha adqui ido mayo g ado de de alle sólo deja espacio a las Comunidades Au ónomas pa a egula ac uaciones de baja incidencia en la ealidad sob e elemen os dispe sos de dichas ma e ias, lo que, si bien no acía la compe encia de desa ollo no ma i o de las bases, no pe mi e econoce polí icas cohe en es sob e la o alidad del con enido de aquellas en a as de obje i os ma cados po las p opias Comunidades Au ónomas y educe el papel de aquellas, en la p ác ica, al de ins ancias pa a el complemen o y la ejecución de las polí icas de i nidas po el Es a- do (36). De es a mane a, la ga an ía de la acul ad de es ablece polí icas p opias apun ala ía la i nalidad ya indicada de limi a el alcance de las ba- ses, ya que es as debe ían deja siemp e espacio pa a que la Comunidad Au ónoma pudie a desa olla ales polí icas p opias en elación con las ma e ias a las que alcanzan las compe encias compa idas. Sin emba go, es a p e isión no es á exen a de la ap eciación caso po caso ace ca de cuál deba se el ma gen pa a es ablece polí icas p opias en cada ma e ia, ya que la di e sidad de las ma e ias sob e las que ecaen compe encias del Es ado sob e las bases hace que el espacio pa a es ablece polí icas p o- pias pueda se mayo o meno , dependiendo de la in ensidad que se con- side e necesa ia en la acción del Es ado de ca a a ga an iza la a iculación de una polí ica uni o me en el conjun o del Es ado sob e los elemen os básicos de cada una de ales ma e ias. Nue amen e, la necesidad de ga- an iza que el Es ado pueda es ablece una polí ica uni o me y cohe en e en el conjun o del Es ado sob e es as ma e ias y que, al mismo iempo, las Comunidades Au ónomas dispongan de un espacio su i cien e pa a, espe- ando las líneas polí icas i jadas en las bases, es ablece polí icas p opias puede obliga a di íciles equilib ios que solamen e pod án se esuel os caso po caso, a endiendo a la di e sidad de cada ma e ia. Las compe encias compa idas se dan en la PREAA en elación con un g an núme o de ac uaciones en ma e ias ales como sec o pesque o, educación, uni e sidades (37), ene gía y minas, sanidad in e io , medio (36) Vid. VIVER I PI-SUNYER, C.; Ma e ias compe enciales y T ibunal Cons i ucional, A iel, Ba celona, 1988, pág. 178. La e l exión que es á en el o igen de la egla compe encial que inco po a el Es a u o de Au onomía de Andalucía puede consul a se en el In o me sob e la e o ma del Es a u o, ob. ci ., págs. 21 y ss. (37) El ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía ha incluido en es a ma e ia una compe encia com- pa ida sob e odo aquello a que no hace e e encia el apa ado 1 del a ículo 53 que incluye en odo caso de e minadas ac uaciones públicas. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 59 ambien e, égimen local, medios de comunicación social y se icios de con enido audio isual, u ismo y depo es, polí icas de géne o, unción pública y es adís ica, cajas de aho o, en idades i nancie as y de c édi o y mu ualidades, e e sión en las exp opiaciones u banís icas. Además, la PREAA ecoge o o ipo de compe encias, que pueden se cali i cadas ambién de compa idas, como es el de las compe encias sob e el desa- ollo legisla i o y la ejecución en las ma e ias de medios de comunica- ción social y unción pública, en es e úl imo caso «en los é minos del a ículo 149.1.18 de la Cons i ución» (a s. 68.3 y 74.1 PREAA), y sob e el desa ollo legisla i o y la ejecución en el ma co de la egulación gene al del Es ado en de e minadas ma e ias ela i as a ins i uciones de au ogo- bie no (a . 46.2 PREAA) (38), a la ac i idad económica (a . 57.3 PREAA) y a o denación del c édi o, la banca y los segu os (a . 73.5 PREAA) (39), el de la compe encia «en el ma co» de la legislación es a al o de la egulación gene al del Es ado, en elación con de e minadas ac uaciones ela i as a la policía au onómica y a las co po aciones (a s. 64.1 y 77.4 PREAA) (40), el de la compe encia de desa ollo legisla i o del sis ema de consul as po- pula es en el ámbi o de Andalucía «de con o midad con lo es ablecido en los a ículos 149.1.1 y 149.1.32 de la Cons i ución» (a . 76.1 PREAA) (41), el de la compe encia sob e haciendas locales y u ela i nancie a de los en es locales, den o de las bases que dic e el Es ado de acue do con el a ículo 149.1.18 de la Cons i ución (a . 59.3 PREAA) y el de las compe- encias compa idas, que incluyen de e minadas compe encias ejecu i- as, como ocu e en ma e ia de adminis ación del Pode Judicial (a . 78 PREAA) (42). Como se ha is o, en algunos de es os casos se uel e a la e minología, que u iliza el Es a u o aún igen e, de compe encias de de- sa ollo legisla i o y ejecución, que deben enma ca se en el ámbi o de las bases es ablecidas po el Es ado, o bien se hace una e e encia di ec a a una compe encia básica del Es ado como ma co en el que debe desa o- lla se la compe encia au onómica. Po ello, no se alcanza a conoce cuál ha sido la i nalidad de la PREAA al dis ingui las espec o al concep o gene al de compe encias compa idas. Puede que el obje i o haya sido econoce (38) Es a compe encia ha pasado a se cali i cada exp esamen e como compa ida en el a ículo 47.2 del Es a u o de Au onomía. (39) La compe encia en es as ma e ias, así como en elación con o as en idades de aho o, ha pa- sado a queda encuad ada «en el ma co de las bases del Es ado», según el a ículo 75.5 del Es a u o de Au onomía. (40) Según el a ículo 65.1 del Es a u o de Au onomía, co esponde a la Comunidad Au ónoma el es ablecimien o de polí icas de segu idad públicas de Andalucía «en los é minos p e is os en el a ículo 149.1.29 de la Cons i ución». (41) Es a p e isión ha quedado sup imida en el ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía. (42) Es a Compe encia compa ida ecae en el Es a u o de Au onomía en ma e ia de adminis ación de jus icia, de acue do con lo es ablecido en la Ley O gánica del Pode Judicial. Manuel Ca asco Du án 60 al Es ado la acul ad de da a la no ma i a básica en es as ma e ias mayo ex ensión que espec o a las que son obje o de compe encias compa idas y limi a la posibilidad de la Comunidad Au ónoma de es ablece polí icas p opias, debido al amplio alcance que la ju isp udencia del T ibunal Cons- i ucional ha admi ido en las acul ades del Es ado de o dena es as ma e- ias a pa i de sus compe encias básicas, pe o, po o a pa e, la PREAA no indica que en es os casos deba oma se como e e encia un concep o de bases dis in o al que se ha omado en cuen a pa a de i ni las compe encias compa idas. En o os casos, es as compe encias a ibuyen a la Comuni- dad Au ónoma compe encias en el ma co de una legislación del Es ado que la Cons i ución no limi a a la necesidad de con ene se en el ma co de las bases, como sucede, po ejemplo, con el p ocedimien o adminis a i o común, la exp opiación o zosa, policía au onómica, co po aciones, Admi- nis ación del Pode Judicial o el sis ema de consul as popula es. 3. Compe encias ejecu i as La de i nición de es e ipo de compe encias (43) que hace el a ícu- lo 42.1.3 inco po a la no edad de inclui en su ámbi o la po es ad egla- men a ia pa a la ap obación de disposiciones en o den a la ejecución de la no ma i a del Es ado (44). Es o supone un impo an e cambio espec o a la p ác ica que se iene egis ando a pa i de la doc ina sen ada po el T ibunal Cons i ucional en su STC 18/1982, FJ 5, que acoge una in e - p e ación ma e ial del é mino legislación, según la cual el empleo de es e concep o en las eglas compe enciales de la Cons i ución incluye en el ámbi o del Es ado la compe encia pa a dic a los eglamen os adicio- nalmen e llamados ejecu i os, es deci , aquellos que apa ecen como de- sa ollo de la ley y, po ende, como complemen a ios de la misma, con lo que la compe encia no ma i a de las Comunidades Au ónomas, en los casos de compe encias ejecu i as, se educe a la acul ad de dic a a los eglamen os que se e i e en a la me a es uc u ación in e na de la o ganización adminis a i a. (43) Sob e las compe encias ejecu i as, esul a imp escindible consul a la ob a de JIMÉNEZ ASEN- SIO, R.; Las compe encias au onómicas de ejecución de la legislación del Es ado, Ins i u o Vasco de Adminis ación Pública/Ci i as, Mad id, 1993. Asimismo, id. TORNOS I MAS, J. (en colabo ación con P. C uz Villalón); «Las compe encias de ejecución de las Comunidades Au ónomas: Pe spec i as de u u o», RAndAP, 12 (1992), 13 y ss, y JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Las compe encias au onómicas de ejecución de la legislación del Es ado (el epa o uncional legislación/ejecución en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas)», RVAP, 36-II (1993), 141 y ss. (44) El a ículo 42.2.3 del ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía señala que la unción ejecu- i a de la Comunidad Au ónoma incluye la ap obación de disposiciones eglamen a ias pa a la ejecución de la no ma i a del Es ado «cuando p oceda», condicionando, pues, el ejecicio de es a acul ad a un cláusula de sen ido, cuando menos, enigmá ico. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 61 La undamen ación pa a es a p e isión es simila a la que se ía como apoyo a la delimi ación del concep o de bases en el a ículo 42.1.2 de la PREAA. En e ec o, la PREAA, pa a de i ni de es a o ma el alcance de las compe encias ejecu i as de la Comunidad Au ónoma, ha escogido, en e las posibles in e p e aciones que cabe da del concep o de legislación que u iliza el a ículo 149.1 en a ios de sus apa ados, aquella que esul a más a o able a la posición de la Comunidad Au ónoma, es o es, un concep- o o mal de legislación, y no el concep o ma e ial en el que se apoya el T ibunal Cons i ucional, con lo cual, indi ec amen e, delimi a el con enido de las compe encias legisla i as del Es ado, que, con a lo que sucede en la ac ualidad, quedan es ingidas a la acul ad de p oduci no mas con ue za de ley (45). Las que encajan en el an e io concep o pueden se denominadas como compe encias ejecu i as plenas y se dan en ma e ias educa i as, legisla- ción es a al sob e p oduc os a macéu icos, zonas ma í imo- e es es, cos- as y playas, de e minadas ac i idades económicas, de e minados ans- po es, sal amen o ma í imo, segu idad ciudadana, o den público, ma e ia peni encia ia y de e minadas ac uaciones en elación con el no a iado y egis os públicos (46). Además, la PREAA ecoge lo que se puede denomi- na como compe encias ejecu i as limi adas, que a ibuyen a la Comuni- dad Au ónoma, bien la ges ión en una de e minada ma e ia, como ocu e con la ges ión de las ie as públicas de i ula idad es a al, de acue do con los p o ocolos que se es ablezcan (47) (a . 47.5 PREAA), en é minos que pueden se en endidos como una compe encia ejecu i a sin po es ad e- glamen a ia, bien algunas ac uaciones conc e as den o de la ges ión de una ma e ia, como ocu e en ma e ia de agua, expedición y homologa- ción de í ulos académicos, p o esionales y uni e si a ios, au o izaciones de abajo de los ex anje os, c eación, o ganización y mando de la Policía au onómica, o ganización y adminis ación de se icios básicos (a s. 49.2, 51.3, 52.2, 61.b, 64.2 y 82 PREAA) (48). En o os casos la PREAA econoce (45) En apoyo a la opción que ecoge la PREAA, si bien con e e encia al p oceso de e o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña, id. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Compe encias ejecu i as y Admi- nis ación única», en AA. VV.; Es udios sob e la..., ob. ci ., pág. 142. (46) Hay que inclui en es a ca ego ía las ma e ias de de ensa de la compe encia, p o ección de da os y comunicaciones elec ónicas. El ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía con ie e en ejecu i as las compe encias sob e las p ime as de la an e io es ma e ias, que en la PREAA e an exclusi as. La e ce a ma e ia no apa ecia en la PREAA. (47) La inclusión de es a compe encia esponde a una p oblemá ica especí i camen e andaluza que se mani es ó en el caso de la i nca La Almo aima, S. A., esuel o po el T ibunal Cons i ucional en la STC 52/1994 en el sen ido de econoce la capacidad del Es ado pa a enajena aquella, en i ud de su conside ación de bien pa imonial. (48) El ex o de i ni i o del Es a u o de Au onomía incluye en su a ículo 57.5 la compe encia de la Co- munidad Au ónoma pa a el es ablecimien o de un se icio me eo ológico p opio y o as ac uaciones en el campo de la me eo ología. Manuel Ca asco Du án 62 a la Comunidad Au ónoma compe encias ejecu i as que incluyen en odo caso de e minadas ac uaciones, como ocu en en ma e ia de empleo, ela- ciones labo ales y Segu idad Social (49), y museos y o as ins alaciones y colecciones cul u ales de i ula es es a al (a s. 62 y 67.2 PREAA). Jun o a ello, la PREAA p e é la posibilidad de que la Jun a de Anda- lucía, median e con enio, asuma la ges ión de de e minadas in aes uc- u as de i ula idad es a al y planes de ámbi o es a al (a s. 55.8 PREAA, sob e ob as de in e és gene al del Es ado, y 57.3.c PREAA, sob e plani- i cación gene al de la ac i idad económica) o pa icipe en la ejecución o ealice unciones de policía o inspección en ma e ias de la compe encia del Es ado (a . 42.2 PREAA, en gene al, sob e policía e inspección en ma- e ias de compe encia es a al, y, más especí i camen e, a s. 49.2 PREAA, sob e ob as públicas en ma e ia de agua, y 65.3 PREAA, en ma e ia de segu idad nuclea ). También se p e é que la Jun a de Andalucía eje za acul ades de policía a ibuidas po la legislación es a al sob e el dominio público hid áulico (a . 49.2 PREAA) y pa icipe en la ges ión de pue os, ae opue os u o a in aes uc u a de anspo e de in e és gene al o la asuma de acue do con lo p e is o po las leyes (a . 63.5 PREAA). La ca- li i cación de in e és gene al del Es ado espec o de ob as públicas o in- aes uc u as de anspo e de i ula idad de la Comunidad Au ónoma se debe á ealiza , en odo caso, median e con enio de colabo ación con es a (a s. 55.10 y 63.5 PREAA). 4. Compe encias en elación con la aplicación del de echo comuni a io Según el a ículo 42.1.4 de la PREAA, es as compe encias comp enden el desa ollo y la ejecución de la no ma i a de la Unión Eu opea cuan- do a ec e al ámbi o de las compe encias de la Comunidad Au ónoma. El p ecep o debe en ende se como una o ma de inco po a al Es a u o de Au onomía la doc ina que iene aplicando el T ibunal Cons i ucio- nal en elación con las compe encias de las Comunidades Au ónomas pa a desa olla y ejecu a el de echo comuni a io, según la cual, es as acul ades co esponden al en e, ya Es ado, ya Comunidad Au ónoma, que enga la compe encia pa a lle a a cabo la ac uación de desa ollo no ma i o o ejecución de la que se a e sob e cada ma e ia con o me al epa o in e no de compe encias (50). Po ello, en ealidad, es e supues o (49) El Es a u o incluye el espe o al p incipio de unidad de caja de la Segu idad Social. (50) STC 79/1992, FJ 1. Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «La ejecución del De echo comuni a io po las Comunidades Au ónomas en la ju isp udencia cons i ucional», RVAP, 41 (1995), 181 y ss., y SÁENZ DE SANTA MARÍA, P. A.; «El de echo de la Unión Eu opea y la dis ibución de compe encias», en El uncionamien o del..., ob. ci ., págs. 243 y ss. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 63 no con i gu a un nue o ipo de compe encias de la Comunidad Au óno- ma, sino el econocimien o a la Comunidad Au ónoma de la compe encia que le co esponda, ya exclusi a, ya compa ida, ya ejecu i a, cuando la ma e ia a la que se e i e an es é a ec ada po no mas de de echo comu- ni a io. 5. Compe encias no con empladas que puedan se ans e idas o delegadas po el Es ado In e p e ada en un sen ido li e al, la egla del a ículo 42.1.5 de la PREAA, que alude a es e ipo de compe encias como ca ego ía di e en- ciada (51), se e i e e solamen e a aquellas compe encias de es e ipo que no es u ie an con empladas exp esamen e en el Es a u o, pe o, e i- den emen e, hay que inclui en el mismo ipo de compe encias aquellas cuya ans e encia o delegación p e é ya exp esamen e la Disposición adicional cua a de la PREAA, según la cual la Comunidad Au ónoma asu- me, median e ans e encia o delegación, las acul ades de ejecución de compe encia del Es ado en las ma e ias de pue os y ae opue os de in- e és gene al, se icio me eo ológico de Andalucía, Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , á i co y segu idad ial y museos, a chi os y biblio ecas adicados en la Comunidad Au ónoma, en los é minos p e is os po los apa ados que componen dicha Disposición adicional (52). Así mismo, el a ículo 42.2 de la PREAA a icula una modalidad dis in a de ans e encia de acul ades que co espondan a compe encias del Es ado, al p e e que la Comunidad Au ónoma pod á eje ce , median e acue do o con enio, acul ades de inspección y sanción espec o a ma e ias de compe encia es a al, en los é minos que se acue den, a lo cual hay que añadi di e sos casos simila es, como, po ejemplo, la posibilidad de susc ibi con enios de colabo ación pa a la ges ión de ob as cali i cadas de in e és gene al o que a ec en a o a Comunidad Au ónoma, p e is a en el a ículo 55.8 de la PREAA, o la posibilidad de pa icipa en la ges ión, o asumi la, de un pue o, ae opue o u o a in aes uc u a de anspo e de in e és gene al, según el a ículo 63.5 de la PREAA. Examina emos la discusión su gida en o no a la p e isión de la ans- e encia o delegación de compe encias median e la aplicación del a ícu- lo 150.2 de la Cons i ución en el apa ado dedicado a las compe encias. (51) El Es a u o de Au onomía ya no alude a es as compe encias como un ipo de compe encias di- e enciado, sino como una p e isión de que la Comunidad Au ónoma eje ce á las compe encias no con empladas exp esamen e en el Es a u o que le sean ans e idas o delegada po el Es ado. (52) La Disposición adicional cua a de la PREAA ha desapa ecido del ex o de i ni i o del Es a u o. Manuel Ca asco Du án 70 de g andes supe i cies come ciales, que el a ículo 57.1 de la PREAA hace obje o de compe encias exclusi as de la Comunidad Au ónoma y singula i- za espec o a la compe encia sob e come cio in e io , que el a ícu lo 57.2.5 en iende como exclusi a de acue do con las bases y la o denación de la ac uación económica gene al, y en los é minos de lo dispues o en los a ículos 38, 131 y 149.1.11.ª y 13.ª de la Cons i ución (61). Como se e, en es e ámbi o la PREAA ha sac i i cado su línea gene al de enuncia ma e ias amplias, comple as y cohe en es en a as de la a ibución a la Comunidad Au ónoma de compe encias exclusi as sob e de e minadas ac uaciones. De hecho, el ámbi o de las compe encias exclusi as y el de las compe- encias que en odo caso incluyen es aquel en el que su gen las mayo es dudas a la ho a de in en a p e e cuál pueda se la a iculación en e las compe encias del Es ado y las de la Comunidad Au ónoma esul an e en la p ác ica cuando comiencen a aplica se las eglas sob e epa o compe en- cial del Es a u o de Au onomía, debido al choque del in en o de ese a en exclusi a a la Comunidad Au ónoma las compe encias pa a lle a a cabo de e minadas ac uaciones con la ju isp udencia del T ibunal Cons i- ucional que ha admi ido la in e ención del Es ado en dichas ac uaciones, no malmen e en el ni el básico, a pa i de sus p opias compe encias (62). Po pone solamen e dos ejemplos, el a ículo 55.3 de la PREAA señala que la compe encia exclusi a de la Comunidad Au ónoma en ma e ia de u banismo incluye en odo caso la egulación del égimen u banís ico y del suelo (63), y el a ículo 73.1 de la PREAA conside a que la compe en- cia de aquella incluye en odo caso de e minadas ac uaciones ela i as a la o ganización de las cajas de aho o, en idades i nancie as y de c édi o y mu ualidades, ales como de e minación de sus ó ganos ec o es y de la o ma en que los dis in os in e eses sociales deben es a ep esen a- dos y del es a u o ju ídico de los miemb os de los ó ganos ec o es y de los demás ca gos de las cajas de aho o (64), cuando la ju isp udencia del (61) El a ículo 58 del Es a u o de Au onomía, además de inc emen a el g ado de de alle de las compe encias exclusi as de la Comunidad Au ónoma sob e la ac i idad económica, ecoge la com- pe encia exclusi a de aquélla sob e la o denación adminis a i a del come cio in e io , que ya no es mencionado en el apa ado de compe encia exclusi as de acue do con las bases y la o denación de la ac uación económica gene al. (62) JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Re o ma del Es a u o...», ci ., 110, MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J. L.; «Lí- mi es cons i ucionales gene ales del con enido de las e o mas es a u a ias», en La e o ma de..., ob. ci ., pág. 106 y 117 y ss., SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J.; «Sob e las e o mas es a u a ias...», ob. ci ., págs. 143 y s., y «Las e o mas es a u a ias y sus lími es», Cuade nos de De echo Público, 21 (2004), 125, y BIGLINO CAMPOS, P.; ob. ci ., pág. 264. (63) El a ículo 56.3 del Es a u o ha enma cado la compe encia exclusi a sob e egulación del égi- men ju ídico de la p opiedad del suelo en el espe o de las condiciones básicas que el Es ado es able- ce pa a ga an iza la igualdad del eje cicio del de echo a la p opiedad. (64) En la egla del a ículo 73.1 de la PREAA c is aliza la an igua p e ensión de las Comunidades Au ó- nomas de conside a que la in e ención del Es ado en las cajas de aho o a pa i de su í ulo compe- encial sob e bases de la o denación del c édi o, banca y segu os debía limi a se a la ac i idad c edi icia Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 71 T ibunal Cons i ucional ha conside ado que el Es ado se encuen a legi- imado pa a in e eni en ales ac uaciones i ud de sus compe encias de los a ículos 149.1.1 y 149.1.11, espec i amen e. Se a a, en i n, de cues iones y solapamien os de compe encias que, aunque se dan ya con el ac ual Es a u o de Au onomía, pueden in ensi i ca se cuando en e en igo el ex o que se ap uebe a pa i de la PREAA, debido al enómeno que su- pone el econocimien o exp eso a la Comunidad Au ónoma de acul ades exclusi as pa a lle a a cabo ac uaciones p e is as con g an de alle sob e g an núme o de ámbi os ma e iales. El cuad o de las compe encias de la Comunidad Au ónoma queda o al- men e pe i lado con dos p e isiones: la incluida en la Disposición adicio- nal cua a, sob e ans e encia y delegación adicional de compe encias, y la del a ículo 83, que es ablece una llamada «cláusula de cie e». La Disposición adicional cua a es ablece que la Comunidad Au ónoma asume, median e ans e encia o delegación al ampa o del a ículo 150.2 de la Cons i ución, las acul ades de ejecución de compe encia del Es ado en las ma e ias de pue os y ae opue os de in e és gene al, se icio me eo o- lógico de Andalucía, Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , á i co y segu i- dad ial y museos, a chi os y biblio ecas adicados en ella. La Disposición queda complemen ada po a ias disposiciones des inadas a asegu a la p o isión de medios pa a el eje cicio de dichas compe encias, el ni el de e i cacia en su p es ación y el cumplimien o po la Comunidad Au ónoma de las obligaciones es ablecidas. La doc ina ha discu ido la cons i ucionalidad de es e ipo de disposición, si bien la mayo ía se ha inclinado po admi i su cons i ucionalidad, aunque mani es ando ue es e icencias debido a los p oblemas in e p e a i os que pod ía plan ea y sub ayando, especialmen- e, que su cons i ucionalidad es á inculada a que se en ienda que el Es ado man iene un ma gen incondicionado de disc ecionalidad pa a decidi so- b e la ans e encia o delegación y que, po lo an o, la e ec i idad de és a queda subo dinada a la decisión que sob e ella adop e el Es ado (65). En- de aquellas y no podía ex ende se a su o ganización. Es a doc ina, sin emba go, ue echazada po el T ibunal Cons i ucional en las sen encias que han a ado de es a ma e ia a pa i de la SSTC 1/1982. (65) Como e a de p e e es a Disposición adicional cua a ha sido sup imida a su paso po el Con- g eso de los Dipu ados, como ocu ió con la p e isión equi alen e de la P opues a de Re o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña. Sólo como un indica i o de la que se ha iden i i cado en el ex o como opinión mayo i a ia, ceñido al ámbi o de la Comunidad Au ónoma de Andalucía, pueden consul a se las opiniones, con dis in- os ma ices, de J. Pé ez Royo, M. J. Te ol Bece a, E. Gi ón Regue a, A. Ruiz Robledo, M. Ca asco Du án y G. Ruiz-Rico Ruiz, en El País, edición Andalucía, de 27 de oc ub e de 2005, sob e es e ema. De hecho, no puede ol ida se que los Es a u os de Au onomía de las Comunidades Au ónomas que o iginalmen e accedie on a la au onomía po la ía del a ículo 143 de la Cons i ución p e ie on en sus Es a u os de Au onomía eje ce compe encias en di e sas ma e ias que supe aban el ma co del a ículo 148 de aquella, pe o que quedaban a disposición de las Comunidades Au ónomas en el ma co del a ículo 149.3 de la misma, una ez supe ados los cinco años iniciales de igencia del Es a u o de Au onomía, bien po la ía de la e o ma de aquel, bien po la ía del a ículo 150.2 de la Manuel Ca asco Du án 72 endida en es os é minos, la disposición queda p i ada de alo inculan e y de e i cacia di ec a en é minos ju ídicos, si bien pod ía se un impo an e ins umen o de p esión polí ica en manos de la Comunidad Au ónoma pa a o za la ans e encia o delegación, ya que la no ealización de es a siem- p e pod ía se p esen ada an e la opinión pública como un incumplimien o del Es a u o de Au onomía po pa e del Es ado. So p ende, a es e espec o, que la PREAA, al mismo iempo, haya p e is o eglas especí i cas median e las que pa ece asumi di ec amen e compe encias en algunas de las ma e ias sob e las que el Es ado es i u- la de compe encias exclusi as que señala la Disposición adicional cua a. Es as p e isiones gene an g an con usión ace ca del í ulo po el cual la Comunidad Au ónoma asume la acul ad de eje ce las compe encias a las que aluden, ya que el p ocedimien o del a ículo 150.2 de la Cons i ución no aslada a la Comunidad Au ónoma la i ula idad de compe encias, sino simplemen e le delega o ans i e e una acul ad de eje ce de e minadas compe encias cuya i ula idad sigue conse ando el Es ado y cuya ans e- encia aquel, po an o, pod ía e oca o cambia en sus é minos (66). No obs an e, la compe encia que mayo discusión ha abie o en An- dalucía ha sido la que econoce a la Comunidad Au ónoma el a ículo 50 de la PREAA. Según es a, la Comunidad Au ónoma os en a compe encias exclusi as sob e la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , sin pe juicio de Cons i ución, y el p opio Es a u o de Au onomía de Andalucía ecoge en su a ículo 21 una mención a la posibilidad gené ica de solici a en cualquie momen o al Es ado la ans e encia o delegación de compe encias a a és del p ocedimien o del a ículo 150.2 de la Cons i ución. No obs an e, la écnica empleada po la PREAA p esen a ambién iesgos, como es el de ab i la pue a a una de aluación del alo no ma i o del Es a u o de Au onomía. Pa a una isión de allada de la amplia p oblemá ica que p esen a la inclusión en los Es a u os de Au onomía an o de dispo- siciones que p e én la ans e encia o delegación a las Comunidades Au ónomas de de e minadas compe encias como de la a ibución indi idualizada a la Comunidad Au ónoma median e su Es a u o de Au onomía de compe encias del Es ado pendien es de su u u a ans e encia o delegación, id. LEGUINA VILLA, J.; «La ans e encia o delegación de compe encias es a ales po medio del Es a u o de Au onomía», Es udios sob e la..., ob. ci ., págs. 199 y ss., esp. pág. 228. Pa a una isión c í ica sob e los p oblemas que plan ea es e ipo de disposiciones, BALAGUER CALLEJÓN, P.; «Comen a io a...» y TAJADURA TEJADA, F. J.; «La e o ma del...», ob. ci ., págs. 50 y ss. y 57 y ss., BILBAO UBI- LLOS, J. M.; «Leyes o gánicas de ans e encia o delegación (a ículo 150.2 CE) y e o ma de los Es a- u os de Au onomía», en La e o ma de..., ob. ci ., págs. 293 y ss. y el Dic amen sob e la P opues a de Re o ma del Es a u o de Au onomía de Ca aluña de BALAGUER CALLEJÓN, F., MEDINA GUERRERO, M., GARCÍA ROCA, J. L. y SAIZ ARNAIZ, A. En un sen ido a o able a explo a las posibilidades de inclui la ans e encia o delegación de compe encias en el Es a u o de Au onomía, id. VIVER I PI- SUNYER, C.; en La e o ma de los Es a u os de Au onomía: especial e e encia al caso de Ca aluña, ob. ci ., págs. 34 y ss., si bien es e mismo au o e mina concluyendo que la me a inco po ación al Es a u o de Au onomía de una disposición que p e ea la ap obación de una Ley O gánica de ans- e encia o delegación en elación con cie as ma e ias no signi i ca más que una ecomendación al legislado es a al, cuyo cumplimien o depende de la olun ad del mismo. (66) Como señalan SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J.; «Sob e las e o mas...», ob. ci ., págs. 144 y s., y «Las e o mas es a u a ias...», ci ., 124, y BALAGUER CALLEJÓN, F.; «Las cues iones compe enciales en los ac uales p ocesos de e o ma de los Es a u os de Au onomía», Re is a Gene al de De echo Cons i ucional, 1 (1996), 45. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 73 la plani i cación gene al del ciclo hid ológico, de las no mas sob e p o ec- ción del medio ambien e, y de las ob as públicas hid áulicas de in e és gene al. Hay que señala que la PREAA acumula dos pe spec i as sob e el a amien o compe encial de la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i que son incompa ibles. Po una pa e, el a ículo 50 pa e de la idea de que las cuencas hid og á i cas pueden se delimi adas disc ecionalmen e, de al mane a que es posible a la Comunidad Au ónoma asumi di ec amen e la i ula idad de una compe encia exclusi a con los condicionan es seña- lados sob e la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i pa iendo de la base de que se ía posible delimi a es a Cuenca de o ma al que solamen e se ex ienda po e i o io de la Comunidad Au ónoma. No obs an e, en endi- da así, la e ec i idad de es a compe encia queda di e ida a que el Es ado, al que co esponde la delimi ación de las Cuencas Hid og á i cas, modi i - ca a la del Guadalqui i (67). Po o a pa e, una pe spec i a que pa e de la base de que co esponde al Es ado la i ula idad de las compe encias sob e la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , pe o que p e é en la Dis- posición adicional cua a que aquel ans i e a a la Comunidad Au ónoma la compe encia ejecu i a en es a ma e ia, po más que es a ans e encia dependa, como se ha dicho an e io men e, de la olun ad del Es ado de hace la e ec i a. En odo caso, pa ece que, mien as se man enga la ac ual delimi ación de la Cuenca Hid og á i ca del Guadalqui i , la posibilidad de que la Comu- nidad Au ónoma asuma compe encias sob e aquella queda á pendien e de que el Es ado haga e ec i o el mecanismo de la ans e encia o delegación de compe encias del a ículo 150.2 de la Cons i ución, y, además, depende- á, en la p ác ica, de que la Comunidad Au ónoma acue de con las demás Comunidades Au ónomas a ec adas los mecanismos de colabo ación nece- sa ios, con o me a la p e isión del a ículo 43 de la PREAA (68). Así mismo, la PREAA ha insis ido en la posibilidad de que la Comu- nidad Au ónoma asuma median e con enio o a ibución po pa e de la (67) La Di ec i a 200/60/CE del Consejo, de 23 de oc ub e, pa ece con adeci es e a gumen o, al de i ni la cuenca hid og á i ca en su a ículo 2.13 como «la supe i cie de e eno cuya esco en ía supe i cial l uye en su o alidad a a és de una se ie de co ien es, íos y, e en ualmen e, lagos hacia el ma po una única desembocadu a, es ua io o del a.» En el mismo sen ido es án de i nidas en la ac ualidad las cuencas hid og á i cas en el a ículo 16 del Real Dec e o Legisla i o 1/2001, de 20 de julio, que ap ueba el Tex o Re undido de la Ley de Aguas, as la modi i cación lle ada a cabo po la Ley 62/2003, de 30 de diciemb e. No obs an e, el conside ando 13 de la misma Di ec i a an e io men e ci ada señala que «las decisiones deben oma se al ni el más p óximo posible a los luga es donde el agua es usada o se halla deg adada». El a ículo 16 del Real Dec e o Legisla- i o 1/2001 señala que «la cuenca hid og á i ca como unidad de ges ión del ecu so se conside a indi isible.» (68) El a ículo 51 del Es a u o de Au onomía ha ceñido las compe encias de la Comunidad Au ónoma de Andalcía a las aguas de la Cuenca del Guadalqui i que anscu en po su e i o io y no a ec an a o a Comunidad Au ónoma. Además ha añadido a los condicionan es que enma can es a compe encia una e e encia a lo p e is o en el a ículo 149.1.22 de la Cons i ución. Manuel Ca asco Du án 74 legislación del Es ado acul ades de ejecución, policía, inspección o ges- ión en ma e ias sob e las que ecaen compe encias de i ula idad es a al, como se indicó al a a sob e las compe encias ejecu i as, lo cual, si bien es una p ác ica admi ida, es poco o odoxo desde el pun o de is a ju í- dico, ya que so ea la aplicación del a ículo 150.2 de la Cons i ución en es os casos. Es, además, muy discu ible la cons i ucionalidad de la p e isión del a - ículo 46.5 de la PREAA, según la cual la Comunidad Au ónoma os en a acul ades no ma i as en ma e ia de legislación ci il cuando ello ue a ne- cesa io pa a el eje cicio de sus compe encias. Cie amen e, en es e úl imo caso, la PREAA añade que la Comunidad Au ónoma asume al compe en- cia «sin pe juicio de lo dispues o en el a ículo 149.1.8.ª de la Cons i ución», pe o, en onces, no se en iende cuál es el con enido de la compe encia de la Comunidad Au ónoma, dado que la compe encia del Es ado en es a ma e- ia es exclusi a y Andalucía no iene de echo ci il o al (69). Finalmen e, la cláusula de cie e del sis ema compe encial del a ícu- lo 83 de la PREAA con iene dos eglas. Po un lado, una según la cual co esponden a la Comunidad Au ónoma de Andalucía, además de las acul ades y unciones exp esamen e con empladas en la PREAA, odas aquellas que esul en inhe en es a su pleno eje cicio, lo cual supone una aslación a las compe encias au onómicas de las ca ego ías de las compe- encias ins umen ales y las compe encias implíci as que adicionalmen e se han aplicado pa a delimi a las compe encias del Es ado. Po o o lado, una cláusula esidual pa icula men e llama i a, según la cual, además de las compe encias y unciones que la Comunidad Au ónoma asume po me- dio del Es a u o de Au onomía, le co esponden odas aquéllas que la Cons- i ución no a ibuye exp esamen e al Es ado (70). La egla an e io da la uel a a la cláusula esidual del a ículo 149.3 de la Cons i ución, lo cual puede despe a algunas dudas sob e su cons- i ucionalidad, si bien pensamos que lo p oblemá ico de aquella no es su cons i ucionalidad, dado que el e ec o al que aboca es el mismo que se consegui ía si odas las compe encias y unciones que en la PREAA e en ualmen e queda ían áci as se hubie an de allado exp esamen e en su ex o, sino su e ec i idad eal, si se iene en cuen a que ya la cláusula esidual del a ículo 149.3 ha quedado sin aplicación, en la p ác ica, de- (69) El a ículo 47.5 ha modi i cado d ás icamen e es a p e isión, que ha quedado como el econo- cimien o a la Comunidad Au ónoma de acul ades pa a inco po a a su legislación aquellas i gu as ju ídico-p i adas que ue an necesa ias pa a el eje cicio de sus compe encias, sin pe juicio de lo dispues o en el a ículo 149.1.6 y 8 de la Cons i ucion. (70) La cláusula esisdual ha desapa ecido del ex o del Es a u o a su paso po el Cong eso. El a ícu- lo 85, que ya no se i ula «cláusula de cie e», sino «eje cicio de las unciones y se icios inhe en es a las compe encias de la Comunidad Au ónoma», señala en un nue o apa ado segundo que el eje cicio de aquéllas y aquéllos se en ende á con o me a lo es ablecido en el Tí ulo VIII de la Cons i ución. Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 75 bido a que el T ibunal Cons i ucional se ha es o zado po encuad a den- o de alguna de las eglas compe enciales exp esas, ya del Es ado, ya de las Comunidades Au ónomas, aquellas acul ades y ma e ias cuyo encaje compe encial pudie a esul a p oblemá ico y a que la ex ensión del de a- lle de las compe encias que ecoge la PREAA hace que quede aún menos espacio pa a su aplicación. IV. Conclusiones En el e eno de las compe encias, la P oposición de Re o ma del Es- a u o de Au onomía de Andalucía supone un in en o e iden e de amplia el ámbi o de ac uación de la Comunidad Au ónoma, que gi a en o no a cinco ideas-guía: la clasi i cación de las compe encias, la de i nición p e- cisa de los dis in os ipos de compe encia la Comunidad Au ónoma, la conc eción en de alle del con enido de las ma e ias compe enciales, la ac- ualización del enunciado de las compe encias y la pa icipación de la Co- munidad Au ónoma en el eje cicio de compe encias del Es ado. Lo cu io- so es que, si nos cen amos en las es p ime as de las an e io es ideas, encon amos que las no edades espec o al ac ual Es a u o de Au ono- mía no son an as como en una p ime a ap oximación pudie an pa ece . En pa icula , el Es a u o de Au onomía has a aho a igen e ecoge las mismas ca ego ías de compe encias que la PREAA, aunque no las de i na, y las ac uaciones y ámbi os ma e iales de allados po la PREAA pueden se econducidos a las ma e ias compe enciales enunciadas ambién po aquel, sal o excepciones, ya que, de hecho, el enunciado de con enido de ales ma e ias se ha ealizado siguiendo la ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional. Desde es a pe spec i a, la PREAA cob a un nue o sen ido. En e ec o, la PREAA, más que amplia las compe encias de la Comunidad Au ónoma a ma e ias no aba cadas ac ualmen e po aquella, a a ía de hace ealidad en su máxima ex ensión los concep os de compe encias exclusi as, de desa ollo legisla i o y ejecución (71) y de ejecución de la legislación del Es ado que ecoge ya el ac ual Es a u o de Au onomía, y que, según un im- po an e sec o de la doc ina, no hab ían podido se lle ados a la p ác ica plenamen e debido a la incidencia de la ac uación del Es ado en ma e ias obje o de la compe encia exclusi a de la Comunidad Au ónoma, a la ex- ensión que ha adqui ido la no ma i a básica del Es ado y a la inclusión de la po es ad eglamen a ia den o de la compe encia legisla i a de aquel. (71) El Es a u o de Au onomía de Andalucía no encuad a es as úl imas compe encias en la legisla- ción básica, sino «en el ma co de la egulación gene al del Es ado» (a . 15.1), si bien es e inciso ha sido in e p e ado en el sen ido de que el ma co de e e encia es la no ma i a básica. Manuel Ca asco Du án 76 La écnica de la clasi i cación, de i nición y de alle de las compe encias es- a ía des inada a ga an iza dicha i nalidad, si bien, e iden emen e, a ello se añade un impo an e e o zamien o de la capacidad de la Comunidad Au ónoma pa a in e eni en el eje cicio de compe encias del Es ado. Ello es compa ible, además, con la ex ensión de las compe encias de la Co- munidad Au ónoma a un limi ado núme o de ma e ias no ecogido en el Es a u o de Au onomía oda ía igen e. No obs an e, la p incipal incógni a que ab en las nue as eglas compe- enciales de la PREAA se e i e e a cuál se á el esul ado cuando aquellas deban se aplicadas a la ealidad. En pa icula , no puede ob ia se que los ac o es de la ealidad que hicie on que la p ác ica polí ica, legisla i a y ju isp udencial acomoda a la a iculación del epa o de compe encias a la si uación ac ual pe manecen igen es. Po una pa e, la in e ención o denado a del Es ado en ma e ias obje o de compe encias especí i cas de las Comunidades Au ónomas se ha lle ado a cabo en el eje cicio de e - dade as compe encias del Es ado cuya i ula idad, como es no o io, aquel man iene. Po o a pa e, no puede omi i se conside a la a iable ex en- sión que pueden adop a las bases de acue do con la na u aleza de cada ma e ia y los p onunciamien os de la doc ina más ex endida espec o a la especial necesidad de cen alización de la polí ica ela i a a la ac i idad económica. Finalmen e, ampoco puede ol ida se que la p ác ica de los Es ados ede ales, no malmen e, ha endido a una cen alización de las decisiones ela i as a la o denación de las polí icas aplicables a un g an núme o de ma e ias, mien as que los en es polí ico- e i o ialmen e descen aliza- dos ienden a desempeña sus a eas en el ma co del complemen o y la ejecución de las polí icas i jadas a escala cen al, de la asignación de ecu sos y de la p es ación de se icios, den o de un sis ema en el que se iende a a o ece la coo dinación y la ac uación complemen a ia de la Fede ación y los en es descen alizados en el eje cicio de sus espec i as compe encias. P ecisamen e, la insis encia de la PREAA en e i aliza la exclusi idad de las compe encias de la Comunidad Au ónoma y en limi a el alcance de las compe encias del Es ado pa a es ablece la o denación básica y la legislación en de e minadas ma e ias se apa a de la endencia mayo i a ia en la p ác ica de los Es ados ede ales y iene una ue e dosis de o iginalidad. Los ac o es señalados pe mi en augu a que las eglas compe encia- les de la PREAA exigi án un impo an e es ue zo de las ins i uciones del Es ado y de la Comunidad Au ónoma y de la p opia doc ina pa a encon- a ó mulas de a iculación de las compe encias de uno y o a que sean ope a i as en la p ác ica, ya que, de lo con a io, pudie a sucede que el choque de la PREAA con la ealidad ac ual hicie a que los con l ic os com- pe enciales se acen ua an y que la e i cacia de la ac uación adminis a i a Las compe encias en la p oposición de e o ma del Es a u o de Au onomía pa a Andalucía... 77 se esin ie a en pe juicio de los ciudadanos. P ecisamen e, las di i cul ades señaladas hacen que adquie an un papel de p ime a impo ancia los ó ga- nos y p ocedimien os de coo dinación, colabo ación y coope ación en e el Es ado y la Comunidad Au ónoma p e is os en la p opia PREAA. De la ac uación de es os ó ganos y la aplicación de es os p ocedimien os puede depende , en e ec o, el log o de un modus i endi en e los espacios com- pe enciales de ambas ins ancias que e i e, en la medida de lo posible, que su jan con l ic os.