Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía: entre la norma y la realidad

R.V.A.P. núm. 76 2006 39 LAS COMPETENCIAS EN LA PROPOSICIÓN DE REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA: ENTRE LA NORMA Y LA REALIDAD Manuel Carrasco Durán SUMARIO: I. Marco general de la Proposición de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía en materia competencial.— II. La clasificación y definición de las competencias.— III. Las competencias.— IV. Conclusiones I. Marco general de la Proposición de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía en materia competencial (1) La Proposición de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (en adelante, PREAA) (2) recoge los artículos relativos a las competencias de la Comunidad Autónoma en su Título II, que abarca los artículos 42 a 86, si bien esta mención debe ser completada con la referencia a los artículos 143 a 153, que integran el Capítulo III de su Título V, sobre competencias de la Junta de Andalucía en materia de Administración de Justicia. (1) El trabajo que sigue tiene su origen en el texto de una ponencia encargada por el Instituto Andaluz de Administración Pública sobre el mismo tema. El texto original ha sido completado y considerablemente ampliado para la presente publicación. (2) El presente trabajo tiene como base el texto de la Proposición de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (PREAA) aprobado por el Parlamento de Andalucía en sesión celebrada el 2 de mayo de 2006. El texto del nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucia aprobado por las Cortes incorpora importantes novedades sobre la PREAA en cuanto a competencias. En primer lugar, sigue la tendencia de enmarcar las competencias de la Junta de Andalucía en cláusulas que reafi rman expresamente que aquéllas se ejercerán respetando las competencias del Estado. En segundo lugar, suprimer de la defi nición de las competencias exclusivas, compartidas y de ejecución los aspectos más polémicos, si bien con ello se aleja del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, que había sido el modelo de la PREAA. Queda la duda sobre si el Tribunal Constitucional hará una interpretación diferenciadora de la extensión de las competencias de Cataluña y de Andalucía o si, como hasta el momento, homologará los niveles de competencias de ambas Comunidades Autónomas. Finalmente, en algunas ocasiones precisa e intensifi ca la previsión de participación y colaboración de la Junta de Andalucía en el ejercicio de competencias del Estado. Además, el texto defi nitivo del Estatuto de Autonomía ha cambiado la numeración de los artículos de la PREAA relativos a competencias. El nuevo Estatuto de Autonomía coincide con el texto aprobado por el Congreso de los Diputados el 2 de noviembre de 2006 y publicado en el Boletín Ofi cial de las Cortes Generales, serie B, núm. 246-8, de 7 de noviembre de 2006. Cuando se redactan estas correcciones, está pendiente la convocatoria del preceptivo referéndum. Con anterioridad, la PREAA había sido publicada en el Boletín Ofi cial de la Junta de Andalucía de 4 de mayo de 2006. Manuel Carrasco Durán 40 Como sucede con el conjunto de la PREAA, no nos encontramos realmente ante una reforma de las cláusulas competenciales del actual Estatuto de Autonomía, sino ante una redacción de nueva planta de las reglas que delimitan las competencias de la Comunidad Autónoma que responde a una visión del Estado autonómico, generalizada en determinados ámbitos políticos de algunas Comunidades Autónomas y compartida por un sector doctrinal creciente, según la cual el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas viene aquejado por varias disfunciones (3), entre las cuales destacarían la intromisión del Estado en ámbitos competenciales atribuidos por los Estatutos de Autonomía a las Comunidades Autónomas a partir de una interpretación extensa del contenido de las competencias de aquél, la carencia de posibilidades de participación de las Comunidades Autónomas en la adopción de normas y decisiones sobre materias que corresponden a la competencia del Estado, pero que tienen un alto interés para aquéllas por afectar a importantes ámbitos de la vida económica y social autonómica, y la falta de recepción expresa en el Estatuto de Autonomía de algunas políticas sobre fenómenos de la realidad social que han cobrado una importancia que no tenían en el momento en que aquel fue redactado o sobre nuevas actividades que han adquirido importancia debido a adelantos científi cos producidos con posterioridad a la redacción de aquel. Para hacer frente a estos problemas y retos, la PREAA ha enunciando las competencias de la Comunidad Autónoma mediante reglas competenciales de estructura y contenido novedosos, que giran en torno a cinco ideas-guía: la clasifi cación y defi nición explícitas de los distintos tipos de competencias que asume la Comunidad Autónoma, la precisión en detalle del contenido de dichas competencias, la atribución a la Comunidad Autónoma de nuevas competencias no recogidas expresamente en el actual Estatuto de Autonomía, la actualización del enunciado de algunas de las competencias de aquella y la articulación de vías de participación de la Comunidad Autónoma en los procedimientos que sigue el Estado para adoptar normas y decisiones sobre materias de interés para aquella o en organismos estatales que tienen importantes funciones de cara al desarrollo, la regulación y la disciplina de actividades con fuerte repercusión económica y social. (3) JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Reforma del Estatuto de Cataluña y ampliación de competencias», RVAP, 70 (2004), 99 y ss., ha descrito bien la evolución desde un estado de opinión generalizado según el cual los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas que en un principio obtuvieron el máximo nivel competencial no dejaban margen para la ampliación de las competencias de aquellas hasta la insatisfacción en determinados ámbitos políticos de algunas Comunidades Autónomas marcada por la denuncia de un proceso de erosión o «laminación paulatina» de las competencias autonómicas. Las apreciaciones de este sector de la doctrina están condensadas en el Informe sobre la reforma del Estatuto, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2003, págs. 21 y ss. Este documento del Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalidad de Cataluña tiene especial valor práctico porque está en el origen de la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que, después, ha infl uido directamente en la PREAA. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 41 Las previsiones de la PREAA en materia competencial siguen muy de cerca el contenido del texto defi nitivo de la reforma del Estatuto de Cataluña, tras su paso por las Cortes. Este dato se comprenderá fácilmente si se tiene en cuenta cuál ha sido el tratamiento del tema competencial en el procedimiento que se ha seguido para la redacción del nuevo Estatuto de Autonomía. En Andalucía, el primer informe de la Ponencia de Reforma del Estatuto de Autonomía, designada en el Parlamento de Andalucía, solamente exponía líneas generales para la reforma que contaban con el acuerdo de todos los grupos parlamentarios y destacaba los puntos en los que las posiciones de aquellos eran diferentes. En realidad, el texto ar ticulado del Título II de la PREAA no se incorpora a la Proposición hasta la última fase del debate de la Ponencia, y aparece al público por primera vez en el segundo Informe de la Ponencia, emitido el 30 de enero de 2006, y aprobado como Dictamen por la Comisión de Desarrollo Estatutario el día 3 de febrero de 2006. Si se tiene en cuenta que el 21 de enero de 2006 se había alcanzado el pacto político entre el Gobierno y los partidos políticos catalanes que apoyaron la reforma del Estatuto de Autonomía, la infl uencia de dicho acuerdo sobre la PREAA es fácil de deducir (4). Realmente, la percepción acerca de la intromisión del Estado en las competencias de la Junta de Andalucía y la consiguiente reducción, de facto, de aquellas ha existido también en algunas instituciones de la Comunidad Autónoma andaluza, pero este argumento no ha llegado a tener la misma fuerza que en otras Comunidades Autónomas ni ha sido sostenido de manera generalizada por la doctrina. De hecho, la motivación de la reforma del Estatuto de Andalucía debe encontrarse, en primer lugar, en las discrepancias políticas surgidas en la legislatura anterior entre el Gobierno de Andalucía y el Gobierno de la Nación, en el marco de las cuales el Presidente de la Comunidad Autónoma anunció su intención de dar los pasos necesarios para la reforma del Estatuto de Autonomía en el debate sobre el Estado de la Comunidad del año 2001, a lo que siguió, cuando la tensión política se había hecho más aguda, la presentación en diciembre de 2003 de un documento de «Bases para la Reforma del Estatuto de Auto- (4) Una sintética narración de los antecedentes de la actual Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía se encuentra en GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ, F. J.; «Crónica sobre la actual reforma de los Estatutos de Autonomía. Andalucía», Revista General de Derecho Constitucional, 1 (2006), 195 y ss. Exámenes de mayor profundidad sobre el proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía se encuentran en REVENGA SÁNCHEZ, M.; «Tiempo de reformas: la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía en el contexto de la del Estado autonómico», y RUIZ-RICO RUIZ, G.; «Una primera diagnosis del documento de bases para la reforma del Estatuto de Andalucía», contenidos en AA. VV. (coord. M. J. Terol Becerra); El Estado autonómico in fi eri, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005, págs. 305 y ss. y 321 y ss., y «Examen y valoración de las propuestas de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía», en AA. VV. (coord. M. J. Terol Becerra); La reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía: posibilidades y límites, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005, págs. 13 y ss. Manuel Carrasco Durán 42 nomía para Andalucía» que tenía un fuerte sentido de dirección política del proceso de reforma, si bien su contenido se centraba, fundamentalmente, en aspectos de política socioeconómica y en la incorporación de determinados órganos a la estructura administrativa de la Junta de Andalucía, mientras que, por el contrario, no prestaba especial atención al tema de las competencias (5). En segundo lugar, en la ambición de las instituciones autonómicas andaluzas, compartida por la opinión pública de la Comunidad Autónoma, de seguir disponiendo del máximo espacio de autonomía reconocido en el Estado español a las Comunidades Autónomas, conforme al camino que Andalucía marcó en la primera etapa de construcción del Estado autonómico, cuando decidió seguir el procedimiento del artículo 151 de la Constitución para convertirse en Comunidad Autónoma. Finalmente, en la intención de modernizar el Estatuto de Autonomía profundizando en sus contenidos de política social e incorporando previsiones sobre nuevos fenómenos de la realidad social. Lo anterior explica, por una parte que la doctrina especializada no haya tenido en el proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía el peso que ha tenido en la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, ya que las instancias políticas han monopolizado la iniciativa, el contenido y el desarrollo de la reforma, y, por otra parte, que temas como los derechos sociales, la garantía de los principios que aseguren una fi nanciación sufi ciente de la Comunidad Autónoma y la incorporación al Estatuto de Autonomía de una lista de competencias de los municipios y previsiones sobre la fi nanciación de aquellos hayan ocupado en la agenda política mayor espacio que la problemática competencial de la Comunidad Autónoma. Solamente al fi nal de la elaboración de la PREAA dicha problemática adquirió mayor protagonismo, hasta convertirse en uno de los elementos (5) Como aportaciones en el ámbito andaluz al debate sobre la reforma de los Estatutos de Autonomía, vid. AA. VV. (coord. M. J. Terol Becerra); La reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía: posibilidades y límites, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005, y AA. VV. (coord. M. J. Terol Becerra); El Estado autonómico in fi eri, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005, si bien estas obras no contienen una refl exión específi ca sobre la problemática competencial. Vid., sobre el documento citado en el texto, RUIZ-RICO RUIZ, G.; «Una primera diagnosis...», ob. cit., págs. 321 y ss., esp. pág. 327. Para el examen de la aplicación práctica de las competencias de la Junta de Andalucía, vid. AA. VV. (coord. A. Porras Nadales); El sistema competencial de la Junta de Andalucía y su desarrollo efectivo, Comares, Parlamento de Andalucía, Granada, 2003, si bien esta obra es anterior a la apertura del actual debate sobre la reforma del Estatuto de Autonomía. Otras obras anteriores que examinan, ya en un tono más genérico, el reparto de competencias a la luz del Estatuto de Autonomía de Andalucía son BALAGUER CALLEJÓN, F.; Las competencias de la Comunidad Autónoma andaluza en la Constitución y en el Estatuto, Junta de Andalucía, Sevilla, 1986, PORRAS NADALES, A.; «El sistema de competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía», en AA. VV. (A. Porras Nadales y J. J. Ruiz Rico, dir. y coord.); El Estatuto de Andalucía. Estudio sistemático, Ariel, Barcelona, 1990, págs. 11 y ss., AA. VV. (J. Cano Bueso, coord.); Curso de Derecho Público de Andalucía, Tecnos, Madrid, 3.ª ed., 2003, págs. 65 y ss., y AA. VV. (dir. S. Muñoz Machado); Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Andalucía, Instituto de Estudios de Administración Local, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1987. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 43 en torno a los que ha girado el desacuerdo del Partido Popular y el Partido Andalucista sobre el texto de aquella (6). Como se ha dicho, la PREAA sigue de manera muy directa la estructura y el contenido de los artículos que integran el texto defi nitivo de la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña en materia competencial (7), lo cual hace que no se planteen en cuanto al mismo algunos de los problemas que marcaron la discusión política y jurídica sobre el primero y que fueron corregidos mediante las enmiendas introducidas por el Congreso de los Diputados a la Propuesta de Reforma aprobada por el Parlamento de Cataluña, o que, al menos, la discusión no se plantee con el mismo nivel de incertidumbre. Curiosamente, al optarse por seguir el modelo de la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se ha incorporado a la PREAA la refl exión sobre los problemas del reparto actual de competencias y las alternativas al mismo que ha llevado a cabo un importante sector de la doctrina en Cataluña y, de esta forma, se ha sobrepasado ampliamente el alcance de las refl exiones que sobre el mismo tema había llevado a cabo mayoritariamente la doctrina en Andalucía (8). No obstante, la PREAA incorpora también algunas novedades encaminadas a adaptar las reglas competenciales a los intereses específi cos de la Junta de Andalucía, entre las que destaca la previsión dirigida a asumir competencias sobre la Cuenca Hidrográfi ca del Guadalquivir, mientras que, en otros casos, ha optado por seguir la formulación de las reglas competenciales del actual Estatuto de Autonomía, en lugar de incorporar las alternativas derivadas de los artículos correspondientes del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, como ocurre, por poner un ejemplo, con la competencia sobre la actividad económica que recoge su artículo 57. La fi nalidad del presente trabajo es presentar de manera global las características generales de las reglas competenciales incorporadas a la PREAA, si bien no examinaremos las previsiones relativas a los principios (6) Las modifi caciones que PSOE e IU han aceptado llevar a cabo en la PREAA a su paso por el Congreso de los Diputados han hecho que el Partido Popular, fi nalmente, se una al acuerdo sobre el nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía. El Partido Andalucista se ha mantenido en desacuerdo con el texto del Estatuto. (7) Vid. la nota 2 del presente trabajo. (8) Una muestra signifi cativa de que el debate doctrinal sobre la reforma del Estatuto de Autonomía ha discurrido por un camino distinto, al menos en su origen, es la obra de GARCÍA RUIZ, J. L.; «Refl exiones sobre la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía», en El Estado autonómico in fi eri, ob. cit., págs. 167 y ss., que refl eja, a nuestro juicio, el examen más sólido de las posibilidades de reforma del Estatuto de Autonomía llevado a cabo en Andalucía en los primeros momentos del debate sobre este tema, si bien desde claves muy distintas, e incluso opuestas, a las del Informe sobre la reforma del Estatuto del Institut d’Estudis Autonòmics. La misma impresión se extrae de las aportaciones incluidas en AA. VV.; Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, vol. 2, Parlamento de Andalucía, Sevilla, 2005, que recoge el texto de las conferencias pronunciadas en el ciclo que tuvo lugar sobre el mismo tema en el Parlamento de Andalucía y donde se recoge también la intervención de J. L. García Ruiz. Manuel Carrasco Durán 44 de territorialidad, efi cacia, coordinación y proximidad y a fomento de los artículos 43, 44 y 45 de aquella, ya que plantean problemáticas específi cas que exceden del contenido de este trabajo. Junto a la descripción de dichas reglas, se indicarán los aspectos más polémicos de ellas y las principales posiciones doctrinales que han tomado parte en la discusión sobre tales aspectos si bien, como corresponde a un trabajo de estas características, no resultará posible hacer un examen en profundidad de muchas de aquellas cuestiones. Por otra parte, ante la aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña y la próxima aprobación del de Andalucía, probablemente haya llegado el momento de centrarse en la tarea de exposición e interpretación de su contenido, aun a reserva de la decisión pendiente del Tribunal Constitucional sobre el recurso de inconstitucionalidad presentado contra la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. II. La clasificación y definición de las competencias El artículo 42.1 incorpora una clasifi cación de las competencias de la Comunidad Autónoma que las divide en competencias exclusivas, competencias compartidas, competencias ejecutivas, competencias en relación con la aplicación del derecho comunitario y competencias no contempladas expresamente en el Estatuto que pueden ser transferidas o delegadas por el Estado (9). Se trata de una clasifi cación que no sigue los criterios doctrinales al uso. En efecto, la doctrina ha hecho distintas clasifi caciones de las competencias, entre las cuales las más generalizadas son las que las dividen en exclusivas, compartidas y concurrentes, según que el ente titular de las competencias esté facultado para llevar a cabo todas las actuaciones públicas posibles sobre las materias sobre las que recaigan, que tales actuaciones públicas se repartan entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en cuyo caso puede distinguirse entre competencias que legitiman al Estado para establecer la ordenación jurídica de las bases de una materia y a las Comunidades Autónomas para el desarrollo normativo de dichas bases y la ejecución de la normativa que afecte a tal materia y competencias que legitiman al Estado para llevar a cabo la legislación en una materia y a las Comunidades Autónomas para ejecutar dicha legislación, o que el Estado y las Comunidades Autónomas concurran en la realización de la misma actuación pública sobre una materia o deban realizar necesariamente de forma coparticipada las actuaciones públicas que se refi eren a una materia. Como variante, algunos autores (9) El artículo 42.1 del texto defi nitivo del Estatuto de Autonomía señala expresamente que la Comunidad Autónoma de Andalucía ejercerá sus competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas «respetando lo dispuesto en la Constitución y en el presente Estatuto». Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 45 han atribuido el término de competencias concurrentes a aquellas en las que el Estado y las Comunidades Autónomas concurren en la actividad legislativa, el primero llevando a cabo la legislación básica y las segundas realizando la legislación de desarrollo de la anterior, y han reservado la califi cación de compartidas a las que siguen el esquema de reparto legislación-ejecución (10). Como podía esperarse, la PREAA lleva a cabo una clasifi cación guiada, más bien, por el empeño de facilitar el cumplimiento de fi nes prácticos. El objetivo primordial de la clasifi cación de las competencias es precisar de forma clara y expresa cuáles son las potestades que la Comunidad Autónoma puede ejercer cuando asume cada tipo de competencia, con la fi nalidad de evitar que el Estado lleve a cabo intromisiones en aquellas. A esto se debe que el artículo 42 haya puesto particular empeño en defi nir las competencias de desarrollo de las bases y ejecución y las competencias ejecutivas, pasando por encima del hecho de que asignar el término de competencias compartidas a las primeras contradice las clasifi caciones doctrinales al uso. También a esto se debe que se hayan contemplado como casos específi cos las competencias en relación con la aplicación del derecho comunitario y las competencias no contempladas expresamente en el Estatuto que puedan ser transferidas o delegadas por el Estado, que (10) Para más detalle sobre el concepto y la clasifi cación de las competencias que utilizamos, vid. CARRASCO DURÁN, M.; El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre la actividad económica, Tirant lo Blanch, Institut d’Estudis Autonómics, Valencia, 2005, págs. 53 y ss. Emplean la distinción entre competencias concurrentes y competencias compartidas en este sentido TORNOS I MAS, J.; «La delimitación constitucional de los sectores económicos. El poder de gasto del Estado y de las Comunidades Autónomas», en AA. VV.; El funcionamiento del Estado autonómico, Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 1999, págs. 142 y s., AJA, E.; «El concepto de competencias concurrentes», en AA. VV. (dir. A. Pérez Calvo); Normativa básica en el ordenamiento jurídico español, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1990, pág. 19, y ALBERTÍ ROVIRA, E.; «La noción de “bases” y el desarrollo estatutario», en AA. VV.; Estudios sobre el Estatuto de Autonomía del País Vasco, t. II, IVAP, Oñati, 1991, pág. 321, entre otros autores. Por el contrario, Cruz Villalón prefi ere denominar a las competencias sobre las bases como competencias compartidas en CRUZ VILLALÓN, P.; «Contribución al debate sobre autonomías», en AA. VV.; Informe sobre las autonomías, Civitas, Madrid, 1988, pág. 257. Otras clasifi caciones doctrinales, en las que no podemos entrar en detalle, pueden encontrarse en TORRES DEL MORAL, A.; Principios de Derecho Constitucional español, Universidad Complutense, Madrid, 4.ª ed., 1998, pág. 746, ALONSO DE ANTONIO, J. A.; «Artículo 149.1.1.ª, 5.ª, 10.ª a 32.ª.2 y 3. Sistema de distribución de competencias», en AA. VV. (dir. O. Alzaga Villaamil); Comentarios a la Constitución Española de 1978, t. XI, Edersa, Madrid, 1999, pág. 265, TORNOS I MAS, J.; en AJA, E. y otros; El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1985, pág. 124, GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; «Estudio preliminar», La distribución de las competencias económicas entre el poder central y las autonomías territoriales en el Derecho Comparado y en la Constitución española, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1980, pág. 28, TAJADURA TEJADA, J.; El principio de cooperación en el Estado autonómico, Comares, Granada, 2.ª ed., 2000, págs. 33 y s. Jiménez Asensio ha descrito bien la evolución doctrinal acerca de la descripción del esquema de reparto bases / desarrollo, en la que los distintos autores mezclan de diversas maneras los conceptos de «competencia compartida», «materias compartidas», «competencias concurrentes» y «concurrencia imperfecta». Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; La ley autonómica en el sistema constitucional de fuentes del derecho, Marcial Pons, Madrid, 2001, pág. 182, nota 95. Manuel Carrasco Durán 46 escapan de las clasifi caciones doctrinales de las competencias que son habituales. En realidad, lo más signifi cativo del artículo 42 no es la clasifi cación de las competencias que lleva a cabo, que podría haberse hecho de otro modo y que, además, deja fuera algunos tipos de competencias que se contemplan en el resto del Capítulo I del Título II de la PREAA, sino la defi nición que hace de cada uno de los tipos de competencia que identifi ca. Así, tenemos: 1. Competencias exclusivas Como es sabido, no es una novedad que la PREAA recoja competencias exclusivas. De hecho, el artículo 13 del actual Estatuto de Autonomía de Andalucía contiene una lista de treinta y cinco competencias exclusivas. Sin embargo, la exclusividad de estas competencias se ha visto mermada, en la práctica, debido al hecho de que el Estado, a partir de sus propias competencias, ha intervenido en la ordenación de muchas de las materias a las que aquellas competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma se refi eren. Este fenómeno se ha producido especialmente a raíz del ejercicio que el Estado ha hecho de sus competencias sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 de la Constitución), sobre bases y coordinación de la planifi cación general de la actividad económica (art. 149.1.13 de la Constitución) y sobre legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23 de la Constitución), que confi guran lo que se denomina «competencias horizontales» del Estado, es decir, competencias que recaen sobre materias delimitadas de manera muy genérica y que engloban en su ámbito otras materias más específi cas sobre las que las Comunidades Autónomas han asumido competencias, y que, asimismo, delimitan las facultades que el Estado puede ejercer con la imprecisión que es característica de los conceptos de condiciones básicas, bases y legislación básica. Según ha insistido un importante sector de la doctrina, esto ha repercutido, además, en un sensible recorte de la capacidad de la Comunidad Autónoma para articular políticas propias en las materias sobre las que ha asumido competencia exclusiva por disposición estatutaria (11). El artículo 42.1.1 de la PREAA reacciona contra la práctica anterior señalando que las competencias exclusivas comprenden la potestad legisla- (11) Vid. Informe sobre la reforma del Estatuto, ob. cit., págs. 21 a 24, para tener una visión detallada de la percepción de este fenómeno desde el punto de vista autonómico. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 47 tiva, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva «de forma íntegra». La fi nalidad del inciso es reservar a la Comunidad Autónoma la totalidad de las potestades que pueden ejercerse sobre las materias objeto de estas competencias, y excluir, así, cualquier intervención del Estado en ellas, si bien la redacción fi nal ha resultado menos rotunda en este aspecto que la del nuevo Estatuto de Cataluña (12). Sin embargo, la PREAA ha tenido en cuenta dos factores que hacen que la defi nición de las competencias exclusivas en los términos anteriores sea insufi ciente en relación con el fi n que persigue. En primer lugar, la PREAA ha tomado en consideración la experiencia de cómo la delimitación de competencias exclusivas en el actual Estatuto de Autonomía no ha evitado que el Estado intervenga en las materias objeto de tales competencias; en segundo lugar, la PREAA no ha podido dejar a un lado el hecho de que tal intervención del Estado se ha llevado a cabo sobre la base de verdaderos títulos competenciales de aquel, que no pueden ser cercenados desde un Estatuto de Autonomía mediante el recurso de reservar a la Comunidad Autónoma competencias exclusivas sobre actuaciones a cuya ordenación dichos títulos competenciales del Estado pueden afectar (13). En realidad, una categoría como la de competencias exclusivas, defi nida en términos a la par tan simples y tan rígidos, ni da respuesta a los problemas que ha planteado la práctica de este mismo tipo de competencias durante la vigencia del Estatuto de Autonomía actual, ni casa con la realidad del reparto de competencias del Estado de las Autonomías. Esto ha obligado a la PREAA a fl exibilizar la defi nición inicial de competencias exclusivas, para lo cual, en la práctica, ha distinguido varios tipos de exclusividad. Puede, por ello, diferenciarse entre una exclusividad fuerte o en sentido estricto, que obedece a la defi nición que acabamos de examinar, y una exclusividad débil o limitada, que admite la intervención del Estado en las materias objeto de las competencias exclusivas y que, en realidad, se aleja del sentido real del concepto de competencias exclusivas en la misma medida en que admita la intervención estatal. (12) No se ha añadido el apartado del artículo 110.1 del nuevo Estatuto de Cataluña según el cual «corresponde únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias», si bien, probablemente, se haya considerado que este inciso es redundante, una vez expresado que las potestades que componen las competencias exclusivas se reconocen «de forma íntegra». (13) MEDINA GUERRERO, M.; «El sistema competencial de la Junta de Andalucía (1): Planifi cación y desarrollo económico. Educación y cultura», en AA. VV. (coord. A. Porras Nadales); El sistema competencial de la Junta de Andalucía y su desarrollo efectivo, Parlamento de Andalucía, Sevilla, 2003, págs. 15 y ss., y, en el mismo sentido, LÓPEZ ULLA, J. M.; «Exclusividad y cooperación en el Estado autonómico», y GARCÍA RUIZ, J. L.; «Las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía y su desarrollo legislativo», en El sistema competencial..., ob. cit., págs. 32 y ss. y 48 y s. El artículo 42.2.1 del texto defi nitivo del Estatuto de Autonomía añade expresamente que la Comunidad Autónoma de Andalucía asume sus competencias exclusivas «sin perjuicio de las competencias atribuidas al Estado en la Constitución». Manuel Carrasco Durán 54 práctica ni por el Estado, al aprobar su normativa básica, ni por el Tribunal Constitucional. Por su parte, Caamaño Domínguez, con una visión alternativa, ha entendido que lo básico debería entenderse no como mínimo «común», sino simplemente como mínimo susceptible de desarrollos diversos por las Comunidades Autónomas, con lo que lo básico no perseguiría un propósito uniformador, sino que sería, más bien, un mínimo material, a modo de frontera intraspasable por el legislador autonómico en relación con una materia concreta (28). Ciertamente, el Tribunal Constitucional ha venido considerando desde el comienzo de su actividad las bases como «común denominador normativo» (STC 1/1982, FJ 1). La novedad de la PREAA es que añade que este común denominador normativo debe ser «mínimo», o contenerse en el límite de meros principios. La regla de la PREAA marca, pues, un camino inequívoco hacia la limitación de la normativa básica respecto a la práctica actual, si bien, al mismo tiempo, la tarea de fi jar el contenido preciso de dicho «mínimo» en relación con cada materia abre un ámbito de indeterminación en el que son posibles varias opciones. Mayor precisión tiene el límite formal que fuerza al Estado a establecer la normativa básica mediante normas con rango de ley. La línea general del Tribunal Constitucional, especialmente desde la STC 69/1988, FFJJ 5 y 6, que trató de disipar las dudas causadas a este respecto por sentencias anteriores, ha sido la de entender que las bases deben ser establecidas, como regla general, mediante ley, si bien el propio Tribunal Constitucional admite excepciones a esta regla que, en la práctica, han sido aplicadas con tal amplitud que resultan muy excepcionales los casos en los que una norma reglamentaria entendida como básica por el Estado ha sido considerada como contraria al reparto de competencias por insufi ciencia de rango (29). Incluso, en materia económica no han sido infrecuentes los casos en los que el Tribunal Constitucional ha admitido como básicos actos de naturaleza ejecutiva (30). La necesidad de que las bases sean establecidas mediante la ley abre dos posibilidades. Por una parte, esta previsión forzará al Estado a contener las bases en el ámbito de los principios y normas generales que caracterizan el contenido de las leyes, si bien también puede el Estado intentar introducir en las leyes que establezcan la normativa básica normas de con- (28) CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F.; «El abandono de “lo básico”: Estado autonómico y mitos fundacionales», ADCP, 12-13 (2000-2001), 87 y ss., esp. 109 y ss. (29) Solamente pueden citarse los casos de las SSTC 32/1983 y 42/1983, más el de la STC 213/1994, que consideró que la regulación de las bases y coordinación de la planifi cación general de la actividad económica no puede hacerse de forma ordinaria mediante Orden Ministerial y consideró como no básicas las Órdenes Ministeriales que enjuiciaba, en un pronunciamiento que no ha vuelto a ser aplicado en el mismo sentido. (30) Vid. CARRASCO DURÁN, M.; El reparto de..., ob. cit., págs. 257 y ss., 270 y ss. y 297 y ss. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 55 tenido más preciso para asignarles el carácter de básicas con el argumento de que la naturaleza de determinadas materias exige dar mayor extensión al «mínimo» normativo integrante de las bases en relación con ellas. Finalmente, la excepción a la necesidad de regulación de las bases mediante ley que el artículo 42.2 de la PREAA prevé para los supuestos que se determinan de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto tiene difícil lectura. Si se refi ere a casos en los que la Constitución o el Estatuto admitan expresamente, como excepción, la regulación de las bases mediante normas reglamentarias, la previsión no tiene sentido porque no existe ningún supuesto de este tipo, salvo que pudiera deducirse este tipo de supuesto de lo previsto para la actividad de fomento en el artículo 45.2 de la PREAA. Si se refi ere a otros casos en los que de la interpretación de las competencias del Estado sobre las bases previstas en la Constitución se pueda derivar excepcionalmente la necesidad de admitir que aquel establezca las bases mediante normas reglamentarias, nos encontraríamos con la misma situación derivada de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la actualidad. Lo cierto es que estos intentos de determinar el contenido de las bases de manera uniforme para todas las materias se topan con la distinta naturaleza de cada una de las materias, que hace que las bases, en la práctica, puedan tener mayor o menor extensión dependiendo de cuál sea aquella a la que se refi eran. Por ejemplo, la extensión que la normativa básica puede alcanzar en cuanto a la ordenación del crédito y de los seguros, por la alta incidencia que estas actividades tienen en el desarrollo de la actividad económica general y en el aseguramiento de un marco económico único, no es la misma que la que pueden alcanzar en materias de repercusión más limitada. Así mismo, en algunas materias, como la misma de ordenación del crédito y de los seguros, las bases pueden consistir en la adopción de medidas para hacer frente a situaciones de naturaleza coyuntural que casan mejor con las normas reglamentarias como vehículo normativo para su previsión. En materias como las que se acaban de señalar, además, la importancia de determinados cambios legislativos y la necesidad de hacer frente a situaciones coyunturales pueden hacer que lo que deba considerarse como básico sea cambiante en el tiempo (31). Por otra parte, en lo que se refi ere a la normativa sobre la actividad económica, esta previsión choca con la tendencia del Estado a intensifi car la utilización como fundamento de normas de detalle, normas coyunturales e, incluso, actos de ejecución de difícil encaje en normas con rango formal de ley, de su facultad para la ordenación general de la actividad económica, por la vía de interpretar que esta le permitiría aprobar cualquier tipo de normas y realizar (31) GARCÍA MORILLO, J.; «La versatilidad de lo básico», RAP, 139 (1996), 125 y ss. Vid., también, la STC 135/1992, FJ 2. Manuel Carrasco Durán 56 cualesquiera actuaciones tendentes a preservar la unidad del marco económico y de entender que tal facultad daría su contenido a la competencias sobre bases y coordinación de la planifi cación general de la actividad economía que le reserva el artículo 149.1.13 de la Constitución (32). En defi nitiva, el concepto de competencias compartidas de la PREAA obligará a la doctrina y al legislador a hacer un importante esfuerzo para reconstruir la categoría de bases. Esfuerzo que, además, habrá de comportar una importante dosis de originalidad, dado que la práctica comparada muestra una tendencia expansiva del contenido de estas normas marco, de mínimos o de principios tanto en los Estados descentralizados en las que se han aplicado (33) como en la Unión Europea. La originalidad del nuevo reparto de competencias que refl eja la PREAA consiste en intentar apartarse de la práctica común en otros ámbitos político-territoriales a este respecto. La defi nición de las competencias compartidas que lleva a cabo la PREAA plantea la interesante discusión doctrinal acerca de si el Estatuto de Autonomía es una norma sufi ciente para delimitar el contenido de las competencias del Estado sobre las bases, y sobre la cual, en este trabajo, tenemos que limitarnos a exponer sucintamente las opiniones en torno a las que se ha dividido la doctrina. La postura que admite esta posibilidad tiene como fundamento la imprecisión del concepto de bases que utiliza la Constitución, que exigiría una labor de concreción del contenido de las bases, y la naturaleza del Estatuto de Autonomía como norma que precisa y detalla el reparto de competencias dentro del margen interpretativo admitido por las reglas constitucionales y, por tanto, como norma complementaria de la Constitución en esta materia. Desde esta óptica, el Estatuto de Autonomía, en virtud de su posición dentro del bloque de la constitucionalidad en lo que se refi ere a la precisión del reparto competencial, podría interpretar indirectamente el concepto de bases en uno de los sentidos que pudieran racionalmente tener cabida en dicho término (34), (32) Vid. la STC 225/1993, FJ 3.d), y la STC 77/2004, FJ 3. (33) Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; La ley autonómica..., ob. cit., págs. 216 y s. (34) En defensa de la tesis indicada en el texto, vid. la conferencia de C. Viver i Pi-Sunyer en el IV Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, titulada «En defensa de los estatutos de autonomía como normas jurídicas delimitadoras de competencias. contribución a una polémica jurídico-constitucional», que puede consultarse actualmente en http://www.hispanidad.com/imagenes/cartas/Viver.doc. El Informe sobre la reforma del Estatuto cita las SSTC 214/1989, 140/1990 y 109/1998 como apoyo jurisprudencial a la tesis de la posibilidad de modular a partir de los Estatutos de Autonomía el alcance de las bases, si bien los dos primeros pronunciamientos se refi eren al caso específi co del desarrollo de los derechos históricos y el tercero es un pronunciamiento excepcional encaminado a mantener en el ámbito de la Generalidad determinadas competencias sobre la función pública que había asumido en el período preautonómico. En realidad, más allá de estos casos, cuya excepcionalidad despierta dudas sobre la posibilidad de tomarlos como categoría, el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado sobre la cuestión. Vid., a este respecto, DE LA QUADRA SALCEDO JANINI, T.; «¿Es el Estatuto de Autonomía una norma capaz de modular el alcance de la legislación básica del Estado?», REDC, 72 (2004), 149 y ss. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 57 a la hora de precisar el alcance de las potestades que la Comunidad Autónoma puede ejercitar en el marco de tales bases. Probablemente, las razones anteriores sean sufi cientes para admitir la constitucionalidad de los planteamientos de la PREAA. No obstante, este enfoque ha suscitado reticencias en un sector de la doctrina que, a día de hoy, es mayoritario, el cual considera que las competencias del Estado solamente pueden ser interpretadas a partir de las reglas constitucionales que las defi nen y que corresponde al Estado la defi nición del ámbito de lo básico, que, además, es cambiante en el tiempo y de acuerdo con la naturaleza específi ca de cada materia. Si el anterior punto de vista hace hincapié en el carácter del Estatuto de Autonomía como norma complementaria de la Constitución a la hora de precisar el reparto de competencias, este otro punto de vista insiste en que el Estatuto de Autonomía es una norma subordinada a la Constitución y en que, por lo tanto, no podría condicionar la interpretación de las competencias que aquella atribuye al Estado, ya que esto supondría, en la práctica, una modifi cación constitucional encubierta y dirigida a limitar las competencias reservadas por la Constitución a aquel (35). La defi nición de las competencias compartidas se completa mediante la previsión según la cual «en el ejercicio de estas competencias, la Comunidad Autónoma puede establecer políticas propias» (art. 42.1.2 in fi ne). El concepto de «políticas propias» no tiene una defi nición unívoca. Tomando la STC 1/1982, FJ 1, este concepto podría referirse a las peculiaridades que cada Comunidad Autónoma puede establecer para desarrollar las bases fi jadas por el Estado en determinadas materias conforme a la propia apreciación de las exigencias del interés general en el ámbito autonómico, dentro del común denominador normativo que supone la regulación básica del Estado. Al mismo tiempo, el Tribunal Constitucional ha señalado habitualmente que la normativa básica del Estado tiene como límite la necesidad de no vaciar las competencias autonómicas sobre las mismas materias reguladas por aquella, pero este límite no garantiza adecuadamente (35) SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J.; «Sobre las reformas estatutarias y la Propuesta del Parlamento catalán», en AA. VV.; La reforma de los Estatutos de Autonomía, ed. Junta de Castilla y León, Valladolid, Madrid, 2003, págs. 141 y ss. Este trabajo sirvió de base para la ponencia del profesor citado en el IV Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, que puede consultarse en http://www. hispanidad.com/imagenes/cartas/Solozabal.doc. Vid., también, DE LA QUADRA SALCEDO JANINI, T.; cit., 135 y ss., JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Reforma del Estatuto...», cit., 111 y ss., ARAGÓN REYES, M.; «La construcción del Estado autonómico», Revista General de Derecho Constitucional, 1 (2006), 34, ORTEGA ÁLVAREZ, L.; «La redefi nición por los estatutos de autonomía de la distribución territorial del poder contemplado en la Constitución», en AA. VV.; La reforma del Estado autonómico, CEPC, Madrid, 2005, págs. 16 y ss., BALAGUER CALLEJÓN, F.; La reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña desde la perspectiva de la ordenación competencial. Un análisis de las líneas generales del título V de la propuesta de reforma, Ministerio de Administraciones Públicas. Madrid. Junio 2005, TAJADURA TEJADA, F. J.; «La reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña: propuestas y límites», en La reforma de los Estatutos de Autonomía: especial referencia al caso de Cataluña, ob. cit., págs. 37 y ss., y BIGLINO CAMPOS, P.; «Reforma de los Estatutos de Autonomía y distribución de competencias», en AA. VV.; La reforma de..., ob. cit., pág. 261. Manuel Carrasco Durán 58 la posibilidad de adoptar políticas propias por parte de las Comunidades Autónomas. En este sentido, la garantía de la facultad de establecer políticas propias responde a la inquietud de un sector doctrinal que ha manifestado cómo el agotamiento por parte del Estado de las posibilidades de regulación de las actuaciones y los elementos con superior capacidad de conformar líneas políticas en relación con algunas de las materias sobre las que la normativa básica ha adquirido mayor grado de detalle sólo deja espacio a las Comunidades Autónomas para regular actuaciones de baja incidencia en la realidad sobre elementos dispersos de dichas materias, lo que, si bien no vacía la competencia de desarrollo normativo de las bases, no permite reconocer políticas coherentes sobre la totalidad del contenido de aquellas en aras de objetivos marcados por las propias Comunidades Autónomas y reduce el papel de aquellas, en la práctica, al de instancias para el complemento y la ejecución de las políticas defi nidas por el Estado (36). De esta manera, la garantía de la facultad de establecer políticas propias apuntalaría la fi nalidad ya indicada de limitar el alcance de las bases, ya que estas deberían dejar siempre espacio para que la Comunidad Autónoma pudiera desarrollar tales políticas propias en relación con las materias a las que alcanzan las competencias compartidas. Sin embargo, esta previsión no está exenta de la apreciación caso por caso acerca de cuál deba ser el margen para establecer políticas propias en cada materia, ya que la diversidad de las materias sobre las que recaen competencias del Estado sobre las bases hace que el espacio para establecer políticas propias pueda ser mayor o menor, dependiendo de la intensidad que se considere necesaria en la acción del Estado de cara a garantizar la articulación de una política uniforme en el conjunto del Estado sobre los elementos básicos de cada una de tales materias. Nuevamente, la necesidad de garantizar que el Estado pueda establecer una política uniforme y coherente en el conjunto del Estado sobre estas materias y que, al mismo tiempo, las Comunidades Autónomas dispongan de un espacio sufi ciente para, respetando las líneas políticas fi jadas en las bases, establecer políticas propias puede obligar a difíciles equilibrios que solamente podrán ser resueltos caso por caso, atendiendo a la diversidad de cada materia. Las competencias compartidas se dan en la PREAA en relación con un gran número de actuaciones en materias tales como sector pesquero, educación, universidades (37), energía y minas, sanidad interior, medio (36) Vid. VIVER I PI-SUNYER, C.; Materias competenciales y Tribunal Constitucional, Ariel, Barcelona, 1988, pág. 178. La refl exión que está en el origen de la regla competencial que incorpora el Estatuto de Autonomía de Andalucía puede consultarse en el Informe sobre la reforma del Estatuto, ob. cit., págs. 21 y ss. (37) El texto defi nitivo del Estatuto de Autonomía ha incluido en esta materia una competencia compartida sobre todo aquello a que no hace referencia el apartado 1 del artículo 53 que incluye en todo caso determinadas actuaciones públicas. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 59 ambiente, régimen local, medios de comunicación social y servicios de contenido audiovisual, turismo y deportes, políticas de género, función pública y estadística, cajas de ahorro, entidades fi nancieras y de crédito y mutualidades, reversión en las expropiaciones urbanísticas. Además, la PREAA recoge otro tipo de competencias, que pueden ser califi cadas también de compartidas, como es el de las competencias sobre el desarrollo legislativo y la ejecución en las materias de medios de comunicación social y función pública, en este último caso «en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución» (arts. 68.3 y 74.1 PREAA), y sobre el desarrollo legislativo y la ejecución en el marco de la regulación general del Estado en determinadas materias relativas a instituciones de autogobierno (art. 46.2 PREAA) (38), a la actividad económica (art. 57.3 PREAA) y a ordenación del crédito, la banca y los seguros (art. 73.5 PREAA) (39), el de la competencia «en el marco» de la legislación estatal o de la regulación general del Estado, en relación con determinadas actuaciones relativas a la policía autonómica y a las corporaciones (arts. 64.1 y 77.4 PREAA) (40), el de la competencia de desarrollo legislativo del sistema de consultas populares en el ámbito de Andalucía «de conformidad con lo establecido en los artículos 149.1.1 y 149.1.32 de la Constitución» (art. 76.1 PREAA) (41), el de la competencia sobre haciendas locales y tutela fi nanciera de los entes locales, dentro de las bases que dicte el Estado de acuerdo con el artículo 149.1.18 de la Constitución (art. 59.3 PREAA) y el de las competencias compartidas, que incluyen determinadas competencias ejecutivas, como ocurre en materia de administración del Poder Judicial (art. 78 PREAA) (42). Como se ha visto, en algunos de estos casos se vuelve a la terminología, que utiliza el Estatuto aún vigente, de competencias de desarrollo legislativo y ejecución, que deben enmarcarse en el ámbito de las bases establecidas por el Estado, o bien se hace una referencia directa a una competencia básica del Estado como marco en el que debe desarrollarse la competencia autonómica. Por ello, no se alcanza a conocer cuál ha sido la fi nalidad de la PREAA al distinguirlas respecto al concepto general de competencias compartidas. Puede que el objetivo haya sido reconocer (38) Esta competencia ha pasado a ser califi cada expresamente como compartida en el arículo 47.2 del Estatuto de Autonomía. (39) La competencia en estas materias, así como en relación con otras entidades de ahorro, ha pasado a quedar encuadrada «en el marco de las bases del Estado», según el artículo 75.5 del Estatuto de Autonomía. (40) Según el artículo 65.1 del Estatuto de Autonomía, corresponde a la Comunidad Autónoma el establecimiento de políticas de seguridad públicas de Andalucía «en los términos previstos en el artículo 149.1.29 de la Constitución». (41) Esta previsión ha quedado suprimida en el texto defi nitivo del Estatuto de Autonomía. (42) Esta Competencia compartida recae en el Estatuto de Autonomía en materia de administración de justicia, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Manuel Carrasco Durán 60 al Estado la facultad de dar a la normativa básica en estas materias mayor extensión que respecto a las que son objeto de competencias compartidas y limitar la posibilidad de la Comunidad Autónoma de establecer políticas propias, debido al amplio alcance que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha admitido en las facultades del Estado de ordenar estas materias a partir de sus competencias básicas, pero, por otra parte, la PREAA no indica que en estos casos deba tomarse como referencia un concepto de bases distinto al que se ha tomado en cuenta para defi nir las competencias compartidas. En otros casos, estas competencias atribuyen a la Comunidad Autónoma competencias en el marco de una legislación del Estado que la Constitución no limita a la necesidad de contenerse en el marco de las bases, como sucede, por ejemplo, con el procedimiento administrativo común, la expropiación forzosa, policía autonómica, corporaciones, Administración del Poder Judicial o el sistema de consultas populares. 3. Competencias ejecutivas La defi nición de este tipo de competencias (43) que hace el artículo 42.1.3 incorpora la novedad de incluir en su ámbito la potestad reglamentaria para la aprobación de disposiciones en orden a la ejecución de la normativa del Estado (44). Esto supone un importante cambio respecto a la práctica que se viene registrando a partir de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su STC 18/1982, FJ 5, que acoge una interpretación material del término legislación, según la cual el empleo de este concepto en las reglas competenciales de la Constitución incluye en el ámbito del Estado la competencia para dictar los reglamentos tradicionalmente llamados ejecutivos, es decir, aquellos que aparecen como desarrollo de la ley y, por ende, como complementarios de la misma, con lo que la competencia normativa de las Comunidades Autónomas, en los casos de competencias ejecutivas, se reduce a la facultad de dictar a los reglamentos que se refi eren a la mera estructuración interna de la organización administrativa. (43) Sobre las competencias ejecutivas, resulta imprescindible consultar la obra de JIMÉNEZ ASENSIO, R.; Las competencias autonómicas de ejecución de la legislación del Estado, Instituto Vasco de Administración Pública/Civitas, Madrid, 1993. Asimismo, vid. TORNOS I MAS, J. (en colaboración con P. Cruz Villalón); «Las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas: Perspectivas de futuro», RAndAP, 12 (1992), 13 y ss, y JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Las competencias autonómicas de ejecución de la legislación del Estado (el reparto funcional legislación/ejecución entre el Estado y las Comunidades Autónomas)», RVAP, 36-II (1993), 141 y ss. (44) El artículo 42.2.3 del texto defi nitivo del Estatuto de Autonomía señala que la función ejecutiva de la Comunidad Autónoma incluye la aprobación de disposiciones reglamentarias para la ejecución de la normativa del Estado «cuando proceda», condicionando, pues, el ejecicio de esta facultad a un cláusula de sentido, cuando menos, enigmático. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 61 La fundamentación para esta previsión es similar a la que servía como apoyo a la delimitación del concepto de bases en el artículo 42.1.2 de la PREAA. En efecto, la PREAA, para defi nir de esta forma el alcance de las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma, ha escogido, entre las posibles interpretaciones que cabe dar del concepto de legislación que utiliza el artículo 149.1 en varios de sus apartados, aquella que resulta más favorable a la posición de la Comunidad Autónoma, esto es, un concep- to formal de legislación, y no el concepto material en el que se apoya el Tribunal Constitucional, con lo cual, indirectamente, delimita el contenido de las competencias legislativas del Estado, que, contra lo que sucede en la actualidad, quedan restringidas a la facultad de producir normas con fuerza de ley (45). Las que encajan en el anterior concepto pueden ser denominadas como competencias ejecutivas plenas y se dan en materias educativas, legislación estatal sobre productos farmacéuticos, zonas marítimo-terrestres, costas y playas, determinadas actividades económicas, determinados transportes, salvamento marítimo, seguridad ciudadana, orden público, materia penitenciaria y determinadas actuaciones en relación con el notariado y registros públicos (46). Además, la PREAA recoge lo que se puede denominar como competencias ejecutivas limitadas, que atribuyen a la Comunidad Autónoma, bien la gestión en una determinada materia, como ocurre con la gestión de las tierras públicas de titularidad estatal, de acuerdo con los protocolos que se establezcan (47) (art. 47.5 PREAA), en términos que pueden ser entendidos como una competencia ejecutiva sin potestad reglamentaria, bien algunas actuaciones concretas dentro de la gestión de una materia, como ocurre en materia de agua, expedición y homologación de títulos académicos, profesionales y universitarios, autorizaciones de trabajo de los extranjeros, creación, organización y mando de la Policía autonómica, organización y administración de servicios básicos (arts. 49.2, 51.3, 52.2, 61.b, 64.2 y 82 PREAA) (48). En otros casos la PREAA reconoce (45) En apoyo a la opción que recoge la PREAA, si bien con referencia al proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Competencias ejecutivas y Administración única», en AA. VV.; Estudios sobre la..., ob. cit., pág. 142. (46) Hay que incluir en esta categoría las materias de defensa de la competencia, protección de datos y comunicaciones electrónicas. El texto defi nitivo del Estatuto de Autonomía convierte en ejecutivas las competencias sobre las primeras de la anteriores materias, que en la PREAA eran exclusivas. La tercera materia no aparecia en la PREAA. (47) La inclusión de esta competencia responde a una problemática específi camente andaluza que se manifestó en el caso de la fi nca La Almoraima, S. A., resuelto por el Tribunal Constitucional en la STC 52/1994 en el sentido de reconocer la capacidad del Estado para enajenar aquella, en virtud de su consideración de bien patrimonial. (48) El texto defi nitivo del Estatuto de Autonomía incluye en su artículo 57.5 la competencia de la Comunidad Autónoma para el establecimiento de un servicio meteorológico propio y otras actuaciones en el campo de la meteorología. Manuel Carrasco Durán 62 a la Comunidad Autónoma competencias ejecutivas que incluyen en todo caso determinadas actuaciones, como ocurren en materia de empleo, relaciones laborales y Seguridad Social (49), y museos y otras instalaciones y colecciones culturales de titulares estatal (arts. 62 y 67.2 PREAA). Junto a ello, la PREAA prevé la posibilidad de que la Junta de Andalucía, mediante convenio, asuma la gestión de determinadas infraestructuras de titularidad estatal y planes de ámbito estatal (arts. 55.8 PREAA, sobre obras de interés general del Estado, y 57.3.c PREAA, sobre planifi cación general de la actividad económica) o participe en la ejecución o realice funciones de policía o inspección en materias de la competencia del Estado (art. 42.2 PREAA, en general, sobre policía e inspección en materias de competencia estatal, y, más específi camente, arts. 49.2 PREAA, sobre obras públicas en materia de agua, y 65.3 PREAA, en materia de seguridad nuclear). También se prevé que la Junta de Andalucía ejerza facultades de policía atribuidas por la legislación estatal sobre el dominio público hidráulico (art. 49.2 PREAA) y participe en la gestión de puertos, aeropuertos u otra infraestructura de transporte de interés general o la asuma de acuerdo con lo previsto por las leyes (art. 63.5 PREAA). La califi cación de interés general del Estado respecto de obras públicas o infraestructuras de transporte de titularidad de la Comunidad Autónoma se deberá realizar, en todo caso, mediante convenio de colaboración con esta (arts. 55.10 y 63.5 PREAA). 4. Competencias en relación con la aplicación del derecho comunitario Según el artículo 42.1.4 de la PREAA, estas competencias comprenden el desarrollo y la ejecución de la normativa de la Unión Europea cuando afecte al ámbito de las competencias de la Comunidad Autónoma. El precepto debe entenderse como una forma de incorporar al Estatuto de Autonomía la doctrina que viene aplicando el Tribunal Constitucional en relación con las competencias de las Comunidades Autónomas para desarrollar y ejecutar el derecho comunitario, según la cual, estas facultades corresponden al ente, ya Estado, ya Comunidad Autónoma, que tenga la competencia para llevar a cabo la actuación de desarrollo normativo o ejecución de la que se trate sobre cada materia conforme al reparto interno de competencias (50). Por ello, en realidad, este supuesto (49) El Estatuto incluye el respeto al principio de unidad de caja de la Seguridad Social. (50) STC 79/1992, FJ 1. Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «La ejecución del Derecho comunitario por las Comunidades Autónomas en la jurisprudencia constitucional», RVAP, 41 (1995), 181 y ss., y SÁENZ DE SANTA MARÍA, P. A.; «El derecho de la Unión Europea y la distribución de competencias», en El funcionamiento del..., ob. cit., págs. 243 y ss. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 63 no confi gura un nuevo tipo de competencias de la Comunidad Autónoma, sino el reconocimiento a la Comunidad Autónoma de la competencia que le corresponda, ya exclusiva, ya compartida, ya ejecutiva, cuando la materia a la que se refi eran esté afectada por normas de derecho comunitario. 5. Competencias no contempladas que puedan ser transferidas o delegadas por el Estado Interpretada en un sentido literal, la regla del artículo 42.1.5 de la PREAA, que alude a este tipo de competencias como categoría diferenciada (51), se refi ere solamente a aquellas competencias de este tipo que no estuvieran contempladas expresamente en el Estatuto, pero, evidentemente, hay que incluir en el mismo tipo de competencias aquellas cuya transferencia o delegación prevé ya expresamente la Disposición adicional cuarta de la PREAA, según la cual la Comunidad Autónoma asume, mediante transferencia o delegación, las facultades de ejecución de competencia del Estado en las materias de puertos y aeropuertos de interés general, servicio meteorológico de Andalucía, Cuenca Hidrográfi ca del Guadalquivir, tráfi co y seguridad vial y museos, archivos y bibliotecas radicados en la Comunidad Autónoma, en los términos previstos por los apartados que componen dicha Disposición adicional (52). Así mismo, el artículo 42.2 de la PREAA articula una modalidad distinta de transferencia de facultades que correspondan a competencias del Estado, al prever que la Comunidad Autónoma podrá ejercer, mediante acuerdo o convenio, facultades de inspección y sanción respecto a materias de competencia estatal, en los términos que se acuerden, a lo cual hay que añadir diversos casos similares, como, por ejemplo, la posibilidad de suscribir convenios de colaboración para la gestión de obras califi cadas de interés general o que afecten a otra Comunidad Autónoma, prevista en el artículo 55.8 de la PREAA, o la posibilidad de participar en la gestión, o asumirla, de un puerto, aeropuerto u otra infraestructura de transporte de interés general, según el artículo 63.5 de la PREAA. Examinaremos la discusión surgida en torno a la previsión de la transferencia o delegación de competencias mediante la aplicación del artículo 150.2 de la Constitución en el apartado dedicado a las competencias. (51) El Estatuto de Autonomía ya no alude a estas competencias como un tipo de competencias diferenciado, sino como una previsión de que la Comunidad Autónoma ejercerá las competencias no contempladas expresamente en el Estatuto que le sean transferidas o delegada por el Estado. (52) La Disposición adicional cuarta de la PREAA ha desaparecido del texto defi nitivo del Estatuto. Manuel Carrasco Durán 70 de grandes superfi cies comerciales, que el artículo 57.1 de la PREAA hace objeto de competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma y singulariza respecto a la competencia sobre comercio interior, que el artícu lo 57.2.5 entiende como exclusiva de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general, y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución (61). Como se ve, en este ámbito la PREAA ha sacrifi cado su línea general de enunciar materias amplias, completas y coherentes en aras de la atribución a la Comunidad Autónoma de competencias exclusivas sobre determinadas actuaciones. De hecho, el ámbito de las competencias exclusivas y el de las competencias que en todo caso incluyen es aquel en el que surgen las mayores dudas a la hora de intentar prever cuál pueda ser la articulación entre las competencias del Estado y las de la Comunidad Autónoma resultante en la práctica cuando comiencen a aplicarse las reglas sobre reparto competencial del Estatuto de Autonomía, debido al choque del intento de reservar en exclusiva a la Comunidad Autónoma las competencias para llevar a cabo determinadas actuaciones con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha admitido la intervención del Estado en dichas actuaciones, normalmente en el nivel básico, a partir de sus propias competencias (62). Por poner solamente dos ejemplos, el artículo 55.3 de la PREAA señala que la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo incluye en todo caso la regulación del régimen urbanístico y del suelo (63), y el artículo 73.1 de la PREAA considera que la competencia de aquella incluye en todo caso determinadas actuaciones relativas a la organización de las cajas de ahorro, entidades fi nancieras y de crédito y mutualidades, tales como determinación de sus órganos rectores y de la forma en que los distintos intereses sociales deben estar representados y del estatuto jurídico de los miembros de los órganos rectores y de los demás cargos de las cajas de ahorro (64), cuando la jurisprudencia del (61) El artículo 58 del Estatuto de Autonomía, además de incrementar el grado de detalle de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma sobre la actividad económica, recoge la competencia exclusiva de aquélla sobre la ordenación administrativa del comercio interior, que ya no es mencionado en el apartado de competencia exclusivas de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general. (62) JIMÉNEZ ASENSIO, R.; «Reforma del Estatuto...», cit., 110, MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J. L.; «Límites constitucionales generales del contenido de las reformas estatutarias», en La reforma de..., ob. cit., pág. 106 y 117 y ss., SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J.; «Sobre las reformas estatutarias...», ob. cit., págs. 143 y s., y «Las reformas estatutarias y sus límites», Cuadernos de Derecho Público, 21 (2004), 125, y BIGLINO CAMPOS, P.; ob. cit., pág. 264. (63) El artículo 56.3 del Estatuto ha enmarcado la competencia exclusiva sobre regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo en el respeto de las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad. (64) En la regla del artículo 73.1 de la PREAA cristaliza la antigua pretensión de las Comunidades Autónomas de considerar que la intervención del Estado en las cajas de ahorro a partir de su título competencial sobre bases de la ordenación del crédito, banca y seguros debía limitarse a la actividad crediticia Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 71 Tribunal Constitucional ha considerado que el Estado se encuentra legitimado para intervenir en tales actuaciones virtud de sus competencias de los artículos 149.1.1 y 149.1.11, respectivamente. Se trata, en fi n, de cuestiones y solapamientos de competencias que, aunque se dan ya con el actual Estatuto de Autonomía, pueden intensifi carse cuando entre en vigor el texto que se apruebe a partir de la PREAA, debido al fenómeno que supone el reconocimiento expreso a la Comunidad Autónoma de facultades exclusivas para llevar a cabo actuaciones previstas con gran detalle sobre gran número de ámbitos materiales. El cuadro de las competencias de la Comunidad Autónoma queda totalmente perfi lado con dos previsiones: la incluida en la Disposición adicional cuarta, sobre transferencia y delegación adicional de competencias, y la del artículo 83, que establece una llamada «cláusula de cierre». La Disposición adicional cuarta establece que la Comunidad Autónoma asume, mediante transferencia o delegación al amparo del artículo 150.2 de la Constitución, las facultades de ejecución de competencia del Estado en las materias de puertos y aeropuertos de interés general, servicio meteorológico de Andalucía, Cuenca Hidrográfi ca del Guadalquivir, tráfi co y seguridad vial y museos, archivos y bibliotecas radicados en ella. La Disposición queda complementada por varias disposiciones destinadas a asegurar la provisión de medios para el ejercicio de dichas competencias, el nivel de efi cacia en su prestación y el cumplimiento por la Comunidad Autónoma de las obligaciones establecidas. La doctrina ha discutido la constitucionalidad de este tipo de disposición, si bien la mayoría se ha inclinado por admitir su constitucionalidad, aunque manifestando fuertes reticencias debido a los problemas interpretativos que podría plantear y subrayando, especialmente, que su constitucionalidad está vinculada a que se entienda que el Estado mantiene un margen incondicionado de discrecionalidad para decidir sobre la transferencia o delegación y que, por lo tanto, la efectividad de ésta queda subordinada a la decisión que sobre ella adopte el Estado (65). Ende aquellas y no podía extenderse a su organización. Esta doctrina, sin embargo, fue rechazada por el Tribunal Constitucional en las sentencias que han tratado de esta materia a partir de la SSTC 1/1982. (65) Como era de prever esta Disposición adicional cuarta ha sido suprimida a su paso por el Congreso de los Diputados, como ocurrió con la previsión equivalente de la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Sólo como un indicativo de la que se ha identifi cado en el texto como opinión mayoritaria, ceñido al ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, pueden consultarse las opiniones, con distintos matices, de J. Pérez Royo, M. J. Terol Becerra, E. Girón Reguera, A. Ruiz Robledo, M. Carrasco Durán y G. Ruiz-Rico Ruiz, en El País, edición Andalucía, de 27 de octubre de 2005, sobre este tema. De hecho, no puede olvidarse que los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas que originalmente accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución previeron en sus Estatutos de Autonomía ejercer competencias en diversas materias que superaban el marco del artículo 148 de aquella, pero que quedaban a disposición de las Comunidades Autónomas en el marco del artículo 149.3 de la misma, una vez superados los cinco años iniciales de vigencia del Estatuto de Autonomía, bien por la vía de la reforma de aquel, bien por la vía del artículo 150.2 de la Manuel Carrasco Durán 72 tendida en estos términos, la disposición queda privada de valor vinculante y de efi cacia directa en términos jurídicos, si bien podría ser un importante instrumento de presión política en manos de la Comunidad Autónoma para forzar la transferencia o delegación, ya que la no realización de esta siempre podría ser presentada ante la opinión pública como un incumplimiento del Estatuto de Autonomía por parte del Estado. Sorprende, a este respecto, que la PREAA, al mismo tiempo, haya previsto reglas específi cas mediante las que parece asumir directamente competencias en algunas de las materias sobre las que el Estado es titular de competencias exclusivas que señala la Disposición adicional cuarta. Estas previsiones generan gran confusión acerca del título por el cual la Comunidad Autónoma asume la facultad de ejercer las competencias a las que aluden, ya que el procedimiento del artículo 150.2 de la Constitución no traslada a la Comunidad Autónoma la titularidad de competencias, sino simplemente le delega o transfi ere una facultad de ejercer determinadas competencias cuya titularidad sigue conservando el Estado y cuya transferencia aquel, por tanto, podría revocar o cambiar en sus términos (66). No obstante, la competencia que mayor discusión ha abierto en Andalucía ha sido la que reconoce a la Comunidad Autónoma el artículo 50 de la PREAA. Según esta, la Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas sobre la Cuenca Hidrográfi ca del Guadalquivir, sin perjuicio de Constitución, y el propio Estatuto de Autonomía de Andalucía recoge en su artículo 21 una mención a la posibilidad genérica de solicitar en cualquier momento al Estado la transferencia o delegación de competencias a través del procedimiento del artículo 150.2 de la Constitución. No obstante, la técnica empleada por la PREAA presenta también riesgos, como es el de abrir la puerta a una devaluación del valor normativo del Estatuto de Autonomía. Para una visión detallada de la amplia problemática que presenta la inclusión en los Estatutos de Autonomía tanto de disposiciones que prevén la transferencia o delegación a las Comunidades Autónomas de determinadas competencias como de la atribución individualizada a la Comunidad Autónoma mediante su Estatuto de Autonomía de competencias del Estado pendientes de su futura transferencia o delegación, vid. LEGUINA VILLA, J.; «La transferencia o delegación de competencias estatales por medio del Estatuto de Autonomía», Estudios sobre la..., ob. cit., págs. 199 y ss., esp. pág. 228. Para una visión crítica sobre los problemas que plantea este tipo de disposiciones, BALAGUER CALLEJÓN, P.; «Comentario a...» y TAJADURA TEJADA, F. J.; «La reforma del...», ob. cit., págs. 50 y ss. y 57 y ss., BILBAO UBILLOS, J. M.; «Leyes orgánicas de transferencia o delegación (artículo 150.2 CE) y reforma de los Estatutos de Autonomía», en La reforma de..., ob. cit., págs. 293 y ss. y el Dictamen sobre la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña de BALAGUER CALLEJÓN, F., MEDINA GUERRERO, M., GARCÍA ROCA, J. L. y SAIZ ARNAIZ, A. En un sentido favorable a explorar las posibilidades de incluir la transferencia o delegación de competencias en el Estatuto de Autonomía, vid. VIVER I PISUNYER, C.; en La reforma de los Estatutos de Autonomía: especial referencia al caso de Cataluña, ob. cit., págs. 34 y ss., si bien este mismo autor termina concluyendo que la mera incorporación al Estatuto de Autonomía de una disposición que prevea la aprobación de una Ley Orgánica de transferencia o delegación en relación con ciertas materias no signifi ca más que una recomendación al legislador estatal, cuyo cumplimiento depende de la voluntad del mismo. (66) Como señalan SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J.; «Sobre las reformas...», ob. cit., págs. 144 y s., y «Las reformas estatutarias...», cit., 124, y BALAGUER CALLEJÓN, F.; «Las cuestiones competenciales en los actuales procesos de reforma de los Estatutos de Autonomía», Revista General de Derecho Constitucional, 1 (1996), 45. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 73 la planifi cación general del ciclo hidrológico, de las normas sobre protección del medio ambiente, y de las obras públicas hidráulicas de interés general. Hay que señalar que la PREAA acumula dos perspectivas sobre el tratamiento competencial de la Cuenca Hidrográfi ca del Guadalquivir que son incompatibles. Por una parte, el artículo 50 parte de la idea de que las cuencas hidrográfi cas pueden ser delimitadas discrecionalmente, de tal manera que es posible a la Comunidad Autónoma asumir directamente la titularidad de una competencia exclusiva con los condicionantes señalados sobre la Cuenca Hidrográfi ca del Guadalquivir partiendo de la base de que sería posible delimitar esta Cuenca de forma tal que solamente se extienda por territorio de la Comunidad Autónoma. No obstante, entendida así, la efectividad de esta competencia queda diferida a que el Estado, al que corresponde la delimitación de las Cuencas Hidrográfi cas, modifi - cara la del Guadalquivir (67). Por otra parte, una perspectiva que parte de la base de que corresponde al Estado la titularidad de las competencias sobre la Cuenca Hidrográfi ca del Guadalquivir, pero que prevé en la Disposición adicional cuarta que aquel transfi era a la Comunidad Autónoma la competencia ejecutiva en esta materia, por más que esta transferencia dependa, como se ha dicho anteriormente, de la voluntad del Estado de hacerla efectiva. En todo caso, parece que, mientras se mantenga la actual delimitación de la Cuenca Hidrográfi ca del Guadalquivir, la posibilidad de que la Comunidad Autónoma asuma competencias sobre aquella quedará pendiente de que el Estado haga efectivo el mecanismo de la transferencia o delegación de competencias del artículo 150.2 de la Constitución, y, además, dependerá, en la práctica, de que la Comunidad Autónoma acuerde con las demás Comunidades Autónomas afectadas los mecanismos de colaboración necesarios, conforme a la previsión del artículo 43 de la PREAA (68). Así mismo, la PREAA ha insistido en la posibilidad de que la Comunidad Autónoma asuma mediante convenio o atribución por parte de la (67) La Directiva 200/60/CE del Consejo, de 23 de octubre, parece contradecir este argumento, al defi nir la cuenca hidrográfi ca en su artículo 2.13 como «la superfi cie de terreno cuya escorrentía superfi cial fl uye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta.» En el mismo sentido están defi nidas en la actualidad las cuencas hidrográfi cas en el artículo 16 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, tras la modifi cación llevada a cabo por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre. No obstante, el considerando 13 de la misma Directiva anteriormente citada señala que «las decisiones deben tomarse al nivel más próximo posible a los lugares donde el agua es usada o se halla degradada». El artículo 16 del Real Decreto Legislativo 1/2001 señala que «la cuenca hidrográfi ca como unidad de gestión del recurso se considera indivisible.» (68) El artículo 51 del Estatuto de Autonomía ha ceñido las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalcía a las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma. Además ha añadido a los condicionantes que enmarcan esta competencia una referencia a lo previsto en el artículo 149.1.22 de la Constitución. Manuel Carrasco Durán 74 legislación del Estado facultades de ejecución, policía, inspección o gestión en materias sobre las que recaen competencias de titularidad estatal, como se indicó al tratar sobre las competencias ejecutivas, lo cual, si bien es una práctica admitida, es poco ortodoxo desde el punto de vista jurídico, ya que sortea la aplicación del artículo 150.2 de la Constitución en estos casos. Es, además, muy discutible la constitucionalidad de la previsión del artículo 46.5 de la PREAA, según la cual la Comunidad Autónoma ostenta facultades normativas en materia de legislación civil cuando ello fuera necesario para el ejercicio de sus competencias. Ciertamente, en este último caso, la PREAA añade que la Comunidad Autónoma asume tal competencia «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.8.ª de la Constitución», pero, entonces, no se entiende cuál es el contenido de la competencia de la Comunidad Autónoma, dado que la competencia del Estado en esta materia es exclusiva y Andalucía no tiene derecho civil foral (69). Finalmente, la cláusula de cierre del sistema competencial del artículo 83 de la PREAA contiene dos reglas. Por un lado, una según la cual corresponden a la Comunidad Autónoma de Andalucía, además de las facultades y funciones expresamente contempladas en la PREAA, todas aquellas que resulten inherentes a su pleno ejercicio, lo cual supone una traslación a las competencias autonómicas de las categorías de las competencias instrumentales y las competencias implícitas que tradicionalmente se han aplicado para delimitar las competencias del Estado. Por otro lado, una cláusula residual particularmente llamativa, según la cual, además de las competencias y funciones que la Comunidad Autónoma asume por medio del Estatuto de Autonomía, le corresponden todas aquéllas que la Constitución no atribuye expresamente al Estado (70). La regla anterior da la vuelta a la cláusula residual del artículo 149.3 de la Constitución, lo cual puede despertar algunas dudas sobre su constitucionalidad, si bien pensamos que lo problemático de aquella no es su constitucionalidad, dado que el efecto al que aboca es el mismo que se conseguiría si todas las competencias y funciones que en la PREAA eventualmente quedarían tácitas se hubieran detallado expresamente en su texto, sino su efectividad real, si se tiene en cuenta que ya la cláusula residual del artículo 149.3 ha quedado sin aplicación, en la práctica, de- (69) El artículo 47.5 ha modifi cado drásticamente esta previsión, que ha quedado como el reconocimiento a la Comunidad Autónoma de facultades para incorporar a su legislación aquellas fi guras jurídico-privadas que fueran necesarias para el ejercicio de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.6 y 8 de la Constitucion. (70) La cláusula resisdual ha desaparecido del texto del Estatuto a su paso por el Congreso. El artículo 85, que ya no se titula «cláusula de cierre», sino «ejercicio de las funciones y servicios inherentes a las competencias de la Comunidad Autónoma», señala en un nuevo apartado segundo que el ejercicio de aquéllas y aquéllos se entenderá conforme a lo establecido en el Título VIII de la Constitución. Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 75 bido a que el Tribunal Constitucional se ha esforzado por encuadrar dentro de alguna de las reglas competenciales expresas, ya del Estado, ya de las Comunidades Autónomas, aquellas facultades y materias cuyo encaje competencial pudiera resultar problemático y a que la extensión del detalle de las competencias que recoge la PREAA hace que quede aún menos espacio para su aplicación. IV. Conclusiones En el terreno de las competencias, la Proposición de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía supone un intento evidente de ampliar el ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma, que gira en torno a cinco ideas-guía: la clasifi cación de las competencias, la defi nición precisa de los distintos tipos de competencia la Comunidad Autónoma, la concreción en detalle del contenido de las materias competenciales, la actualización del enunciado de las competencias y la participación de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de competencias del Estado. Lo curioso es que, si nos centramos en las tres primeras de las anteriores ideas, encontramos que las novedades respecto al actual Estatuto de Autonomía no son tantas como en una primera aproximación pudieran parecer. En particular, el Estatuto de Autonomía hasta ahora vigente recoge las mismas categorías de competencias que la PREAA, aunque no las defi na, y las actuaciones y ámbitos materiales detallados por la PREAA pueden ser reconducidos a las materias competenciales enunciadas también por aquel, salvo excepciones, ya que, de hecho, el enunciado de contenido de tales materias se ha realizado siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Desde esta perspectiva, la PREAA cobra un nuevo sentido. En efecto, la PREAA, más que ampliar las competencias de la Comunidad Autónoma a materias no abarcadas actualmente por aquella, trataría de hacer realidad en su máxima extensión los conceptos de competencias exclusivas, de desarrollo legislativo y ejecución (71) y de ejecución de la legislación del Estado que recoge ya el actual Estatuto de Autonomía, y que, según un importante sector de la doctrina, no habrían podido ser llevados a la práctica plenamente debido a la incidencia de la actuación del Estado en materias objeto de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, a la extensión que ha adquirido la normativa básica del Estado y a la inclusión de la potestad reglamentaria dentro de la competencia legislativa de aquel. (71) El Estatuto de Autonomía de Andalucía no encuadra estas últimas competencias en la legislación básica, sino «en el marco de la regulación general del Estado» (art. 15.1), si bien este inciso ha sido interpretado en el sentido de que el marco de referencia es la normativa básica. Manuel Carrasco Durán 76 La técnica de la clasifi cación, defi nición y detalle de las competencias estaría destinada a garantizar dicha fi nalidad, si bien, evidentemente, a ello se añade un importante reforzamiento de la capacidad de la Comunidad Autónoma para intervenir en el ejercicio de competencias del Estado. Ello es compatible, además, con la extensión de las competencias de la Comunidad Autónoma a un limitado número de materias no recogido en el Estatuto de Autonomía todavía vigente. No obstante, la principal incógnita que abren las nuevas reglas competenciales de la PREAA se refi ere a cuál será el resultado cuando aquellas deban ser aplicadas a la realidad. En particular, no puede obviarse que los factores de la realidad que hicieron que la práctica política, legislativa y jurisprudencial acomodara la articulación del reparto de competencias a la situación actual permanecen vigentes. Por una parte, la intervención ordenadora del Estado en materias objeto de competencias específi cas de las Comunidades Autónomas se ha llevado a cabo en el ejercicio de verdaderas competencias del Estado cuya titularidad, como es notorio, aquel mantiene. Por otra parte, no puede omitirse considerar la variable extensión que pueden adoptar las bases de acuerdo con la naturaleza de cada materia y los pronunciamientos de la doctrina más extendida respecto a la especial necesidad de centralización de la política relativa a la actividad económica. Finalmente, tampoco puede olvidarse que la práctica de los Estados federales, normalmente, ha tendido a una centralización de las decisiones relativas a la ordenación de las políticas aplicables a un gran número de materias, mientras que los entes político-territorialmente descentralizados tienden a desempeñar sus tareas en el marco del complemento y la ejecución de las políticas fi jadas a escala central, de la asignación de recursos y de la prestación de servicios, dentro de un sistema en el que se tiende a favorecer la coordinación y la actuación complementaria de la Federación y los entes descentralizados en el ejercicio de sus respectivas competencias. Precisamente, la insistencia de la PREAA en revitalizar la exclusividad de las competencias de la Comunidad Autónoma y en limitar el alcance de las competencias del Estado para establecer la ordenación básica y la legislación en determinadas materias se aparta de la tendencia mayoritaria en la práctica de los Estados federales y tiene una fuerte dosis de originalidad. Los factores señalados permiten augurar que las reglas competenciales de la PREAA exigirán un importante esfuerzo de las instituciones del Estado y de la Comunidad Autónoma y de la propia doctrina para encontrar fórmulas de articulación de las competencias de uno y otra que sean operativas en la práctica, ya que, de lo contrario, pudiera suceder que el choque de la PREAA con la realidad actual hiciera que los confl ictos competenciales se acentuaran y que la efi cacia de la actuación administrativa Las competencias en la proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía... 77 se resintiera en perjuicio de los ciudadanos. Precisamente, las difi cultades señaladas hacen que adquieran un papel de primera importancia los órganos y procedimientos de coordinación, colaboración y cooperación entre el Estado y la Comunidad Autónoma previstos en la propia PREAA. De la actuación de estos órganos y la aplicación de estos procedimientos puede depender, en efecto, el logro de un modus vivendi entre los espacios competenciales de ambas instancias que evite, en la medida de lo posible, que surjan confl ictos.