C.
1.4/9-2-96
I I I
ENCUENTRO DE
ECONOMIA
PUBLICA
Depa amen o
de Teo ía Económica y Economía Polí ica
Uni e sidad
de
Se illa
Se illa
9, 10 de
eb e o
de
1995
COMUNICACIÓN
Una ap oximación a la
incidencia
egional
de la ac uación del
sec o
público en España.
Al onso
UTRILLA
DE LA HOZ
Depa amen o
de Economía
Aplicada VI. Uni e sidad Complu ense
de
Mad id.
III
ENCUENTRO
DE
ECONOMIA
PUBUCA
Se illa,
9 y 10 de eb e o de 1996
UNA
APROXIMACION
A LA
INCIDENCIA
REGIONAL
DE LA
ACTUACION
DEL
SECTOR
PUBUCO
EN ESPAÑA
Al onso U illa de la Hoz
Uni e sidad Complu ense
I.
INTRODUCCION.
La
impo ancia de la dimensión económica que ha ido adqui iendo el Sec o
Público español, así como la na u aleza de sus in e enciones, hace necesa io
p o undiza
en ei análisis de la incidencia de sus p og amas de ing esos y gas os
p esupues a ios. En es e á ea de abajo, la pe spec i a espacial ep esen a un
elemen o esencial que en onca la ac uación pública con el e i o io, pe mi iendo
analiza
la a ibución egional de ios ing esos y gas os públicos.
Es a
comunicación
plan ea,
desde el inicio de una in es igación más amplia, algunas cues iones
me odológicas y una se ie de indicado es pa a ap oxima el alcance e i o ial de la
ac uación del Sec o Público.
El
p oceso pa alelo de descen alización egional e in eg ación eu opea
lle ado a cabo en nues o país du an e los úl imos años hace más compleja ia
ac uación de las dis in as Adminis aciones Públicas en el e i o io. La es uc u a
de lujos inancie os gene ada en e la Adminis ación Cen al, las Comunidades
Au ónomas y las Co po aciones Locales a a és de las ans e encias, a la que hay
que uni la c ecien e elación p esupues a ia con la Unión Eu opea equie e la
ealización de análisis in eg ados que
ponde en
adecuadamen e la p ocedencia
e i o ial de los ing esos y el des ino de los gas os desde una pe spec i a
espacial.
El
mejo conocimien o sob e la egionalización del Sec o Público de i ado de es e
1
ipo
de es udios puede apo a a gumen os undados sob e al menos cinco g andes
ópicos que p ecisan se con as ados:
- En p ime luga , el
g ado
de adecuación de las eo ías del ede alismo
iscal
en ma e ia de epa o de unciones en una Hacienda mul iju isdiccional con la
a iculación p ác ica de la dis ibución de compe encias po ni eles de
Gobie no.
En
es e sen ido, la simpli icación de los plan eamien os eó icos, aco de con la
lógica de e i a duplicidades en ia ac uación pública no siemp e esul a á ácil de
a icula en el uncionamien o conc e o de la Adminis ación. Así, las unciones
compa idas pa ecen se una ca ac e ís ica común en e ai epa o ní ido de
compe encias en nues o país, especialmen e si conside amos el desigual echo
compe encial aún exis en e en el ámbi o au onómico y el di e en e amaño de las
Co po aciones Locales que condiciona sus compe encias, al ma gen de la
coexis encia de modelos de o ganización e i o ial al e na i os.
- En
segundo
luga , la exis encia de
sis emas
de inanciación en las
Haciendas subcen ales excesi amen e dependien es de las ans e encias
in e ju isdiccionales y del endeudamien o di icul a la a ibución conc e a de las
uen es de ecu sos
iscales
a los dis in os e i o ios y a sus con ibuyen es. El
escaso
g ado
de co esponsabilidad
iscal
a ibuido al sis ema de inanciación
au onómico,
ex ensible ambién al ámbi o local e, incluso, al comuni a io puede,
así, dis o siona la pe cepción del cos e de los se icios públicos y gene a
ine iciencias
en la ac uación del Sec o Público. En es e sen ido, es e
ipo
de
es udios
con ibuyen
a cla i ica el
o igen
e i o ial de la inanciación u ilizada po
los dis in os ni eles de la Adminis ación.
- En e ce luga y es echamen e
unido
al
pun o
an e io , hay que conside a
los enómenos de aslación gene ados en los p ocesos de gas os y, sob e
odo,
de ing esos ocasionados al con empla la ac uación e i o ial del Sec o Público.
Así. la elección de una pe spec i a espacial cuando la incidencia de los gas os
p oducidos
o ing esos gene ados es. undamen almen e, de na u aleza pe sonal
equie e un análisis que con emple ambos en oques.
2
- En cua o luga , es e
ipo
de es udios pe mi e medi el alcance y po encial
edis ibu i o de las ac uaciones del Sec o Público, an o desde una pe spec i a
global, como de o ma desag egada po ni eles de
Gobie no
y polí icas de gas o y
uen es de ing eso. El papel co ec o de las di e encias egionales a ibuido
gené icamen e al Sec o Público puede se , así, con as ado a a és de los e ec os
de los lujos
iscales
y la p o isión di e enciada de bienes y se icios ealizados po
las
dis in as Adminis aciones, incluida la p opia Unión Eu opea.
- Finalmen e, la pe spec i a global que p opo ciona
es a
ap oximación
espacial
a ia ac uación del Sec o Público pe mi e es ablece una elación gene al
en e apo aciones y p es aciones e i o iales median e el cálculo de balances
iscales
in eg ados que consigan un mejo conocimien o sob e aspec os
elacionados en gene al con el
g ado
de equidad ho izon al
log ado
po el Sec o
Público español.
No obs an e, abo da la ealización de balances
iscales
como indicado es
sin é ico y cuan i icables del conjun o de los lujos
iscales
exis en es en un ámbi o
e i o ial de e minado cons i uye una a ea compleja en si
misma,
debido
a las
di icul ades me odológicas exis en es pa a ija cla amen e las hipó esis de
incidencia y los c i e ios de impu ación de los p og amas de ing esos y gas os
públicos.
Si a
esas
di icul ades me odológicas unimos las limi aciones exis en es
en la in o mación es adís ica disponible, ela i a an o a los lujos p esupues a ios
como a indicado es egionales ac ualizados, los in en os de ap oxima nos a su
es udio p esen an mayo es p oblemas.
II.
ALGUNAS
CONSIDERACIONES
METODOLOGICAS.
El
mejo conocimien o eó ico sob e los modelos de incidencia y la mayo
disponibilidad de es adís icas con base egional, jun o con el in e és
obje i o
que
despie a
as a
ipo
de plan eamien os, ha p opiciado el desa ollo de es udios que
a an de ap oxima al balance
iscal
da ing esos y gas os públicos gene ados en
una Comunidad Au ónoma especi ica.
Es as
in es igaciones pueden, en muchos
3
casos,
o ece esul ados no gene alizables a ni el nacional, al basa se en
plan eamien os me odológicos diseñados en unción de las pa icula idades de la
egión escogida. Al ma gen de
es a
limi ación subsanable, se
pueden
señala
algunas conside aciones gene ales
sob e
las di icul ades inhe en es a es e
ipo
de
análisis.
En
p ime luga ,
como
ya se ha señalado, es p eciso conside a las
limi aciones y consecuencias de la elección de una dema cación e i o ial,
coinciden e en es e caso con las Comunidades Au ónomas. Así, aunque en algunos
casos
la a ibución de de e minadas ac uaciones públicas esul a cla amen e
e i o ial o, más conc e amen e, geog á ica
(como
en el caso de una
in aes uc u a ísica), ia mayo pa e de las acciones que implican ing esos y
gas os ienen una base pe sonal y no
espacial.
En consecuencia, la a ibución
egional de
es as
ac uaciones hab á de combina la población y el
e i o io,
es ableciendo una elación en e un elemen o mó il y un ac o ijo. Así, cambios
en la población ela i a de las dis in as egiones conduci án a modi icaciones en los
esul ados de ing esos y gas os públicos impu ados.
Es a
conside ación, que
puede
pa ece ob ia, a ec a a cues iones ele an es en la de e minación de los c i e ios
pa a
ija el
concep o
de población (de de echo, esidencia, ajus ada, e c) e,
incluso, de domiciliación de de e minados ing esos y pagos.
Po
o o
lado, ia delimi ación adecuada de los agen es que conside emos
in eg ados en el Sec o Público esul a ele an e, an o en é minos gene ales
como
en é minos ela i os in e egionaies. Así, la exclusión del ámbi o emp esa ial
público
puede
condiciona
el alcance de los es udios, limi ándose a analiza los
p og amas p esupues a ios de las Adminis aciones Públicas. La paula ina
sepa ación de agen es públicos de la ó bi a p esupues a ia, a a és de cambios en
su
con igu ación o gánica, di icul a aún más un a amien o empo al homogéneo
de las ac uaciones conside adas. Más impo an e es la conside ación o no de los
dis in os ni eles de Adminis ación. Podemos de
es a
o ma a a de analiza cual
es
la incidencia de la ac uación en un de e minado
e i o io
de odas las
Adminis aciones Públicas, da sólo la Adminis ación Cen al o únicamen e del
4

Es ado,
de la Comunidad Au ónoma o de las Co po aciones Locales si uadas en su
e i o io.
Cuando
el ámbi o de es udio se e ie e a un ni el de Adminis ación o,
analizando odas
ellas,
las sepa a, es p eciso conside a la dis ibución de
compe encias, incluidas las ibu a ias. Así, el alcance edis ibu i o, po ejemplo,
de la inanciación au onómica y local es á ue emen e
condicionado
po la
ac uación e i o ial de ia Adminis ación Cen al y de la p opia Unión Eu opea y
ice e sa.
También ia exis encia de desequilib ios p esupues a ios impo an es en
odos
los ni eles ju isdiccionales y las ans e encias públicas de ing esos y gas os hacia
o del ex e io hace del cálculo del balance
iscal
un
juego
de suma no nula que
ela i iza al
p opio
concep o.
Finalmen e,
la complejidad de la ac uación pública que ca ac e iza una g an
pa e de su ac i idad -ausencia de p ecios de e e encia, ca ác e in e medio de
muchos de sus ou pu s, p oducción de bienes y se icios no di isibles e i o ial o
en é minos de
población,
ex e nalidades
espaciales
posi i as o nega i as, di icul ad
pa a
analiza la aslación imposi i a y la incidencia eal de p og amas de ing esos
y gas os, e c- hace necesa ia la de e minación de un g an núme o de hipó esis que
pueden
condiciona los esul ados
ob enidos
y su compa abilidad con
o os
es udios ealizados.
La
incidencia espacial se enma ca en ia co ien e de análisis de ia incidencia
p esupues a ia
global
sob e la dis ibución de ia en a y ia iqueza en e los agen es
económicos como consecuencia de la ac uación pública, po lo que compa e en
g an medida los plan eamien os eó icos y me odológicos del mismo. Desde una
pe spec i a gene al, podemos señala como
obje o
de la incidencia p esupues a ia
el
análisis de los cambios egis ados en la en a eal de los indi iduos, incluida la
en a equi alen e al dis u e de los bienes y se icios públicos conside adas como
ans e encias
indi iduales o colec i as en especie,
p oducidos
como consecuencia
de la ac i idad p esupues a ia. En consecuencia, la incidencia espacial analiza ía
bajo es os c i e ios al sesgo edis ibu i o e i o ial de la ac uación pública.
5
impu ando los lujos p esupues a ios a ios indi iduos en unción de su localización
espacial.
Mee man
(1978)
di e encia es concep os en la ac uación pública: la
incidencia de los impues os, la incidencia del bene icio del gas o público y una
incidencia esidual, de i ada de los cambios
p oducidos
sob e los p ecios ela i os,
en las écnicas o en el ni el de p oducción.
Cen ándonos en ios aspec os edis ibu i os de los p og amas
p esupues a ios de ing esos y gas os públicos, cabe di e encia dos p oblemá icas
de alcance dis in o. Desde la pe spec i a de los ing esos, al a a se de
ans e encias
económicas, no malmen e sin con ap es ación di ec a, canalizadas
desde el ámbi o p i ado, la de e minación de su incidencia sob e la en a pe sonal
o la espacial esul a más
sencilla,
más allá del necesa io análisis sob e la aslación
de ia ca ga imposi i a y los aspec os di e enciales exis en es en cada
ipo
de
impues os y
con ando
con el asgo común del incen i o exis en e en el
con ibuyen e pa a epe cu i sob e
o os
suje os la ca ga económica que supone
el
impues o. Sin emba go, el es udio de ia incidencia del gas o público p esen a
pa icula idades que di icul an su análisis. Así, la exis encia de p es aciones
económicas y en especie, ia impu ación del colec i o de bene icia ios en los bienes
públicos no di isibles o la simple conside ación de ia alo ación del bene icio de los
p og amas públicos en unción de su cos e p esupues a io, iden i icando mayo es
cos es con mayo can idad de bienes y se icios públicos, son algunos de los
aspec os a conside a . Además, la exis encia de ex e nalidades de dis in o
g ado
en cada
ipo
de ac uación pública y el incen i o de ios des ina a ios a un
compo amien o asimé ico con espec o a los ing esos, e eniendo y no
epe cu iendo el bene icio de i ado de los p og amas de gas o,
con ibuye
a
p esen a el análisis sob e la incidencia del gas o público de o ma di e en e al de
los ing esos.
Se
pueden
señala , de acue do con
Wul
(1981),
cua o en oques
al e na i os sob e la ap oximación al es udio de la incidencia, los cuales, aún no
siendo excluyen es -y los es udios empí icos ealizados asi lo demues an- o ecen
espues as
a cues ionas da dis in o alcance Así. la ap oximación de lujo mone a io
6
o incidencia impac o, la incidencia no ma i a o legal, la incidencia
sob e
los p ecios
ela i os o la incidencia del bene icio
pe cibido
po los des ina a ios del gas o
público se pe ilan
como
plan eamien os di e en es. Las p incipales cues iones
me odológicas a esol e , en
odo
caso,
pueden
sin e iza se en es, de acue do
con Medel,
Molina
y Sánchez
(1991):
- La adecuada delimi ación de las di e en es ca ego ías de gas os, de acue do
con su
g ado
de di isibilidad y la de e minación de las ex e nalidades gene adas po
los bienes y se icios suminis ados o inanciados po el Sec o Público.
- El es ablecimien o de c i e ios de impu ación que si an pa a a ibui ei
bene icio
epo ado
po la ac i idad pública. En es e caso, la elección de ios
c i e ios hab á de conside a : el ca ác e di isible o indi isible del gas o público, la
dis inción en e el gas o en bienes y se icios eales o en ans e encias, la
di e enciación en e bienes de consumo inal o in e medio y el ca ác e co ien e
o de in e sión de los p og amas de gas o.
- La de e minación de ios c i e ios que pe mi an es ablece alo aciones de
los bienes y se icios públicos po pa e de sus bene icia ios úl imos.
Las
p incipales di icul ades me odológicas se han cen ado en la a ibución
de los gas os indi isibles, des acándose di e en es ap oximaciones eó icas que
aba can dis in as hipó esis.
a)
Es ableciendo la omisión de es os gas os en el cálculo del impac o
edis ibu i o
gene al, conside ándoles
como
bienes in e medios o, de hecho,
dis ibui los de acue do con la a ibución pe sonal o espacial esul an e de los
gas os di isibles (Bi d.
1980).
b)
Conside ando
su incidencia de acue do con un
epa o
iguali a io en
é minos pe sonales o amilia es (Ca sambas. 1980 o
B ennan.
1981).
bene iciando, po an o, po igual a odas las pe sonas o
amilias,
según cual sea
7
la
elección de la unidad de consumo elegida.
c)
Conside ando su dis ibución de o ma
p opo cional
a la en a pe sonal o
amilia
(Wul ,
1975),
al oma como e e encia que los bienes públicos
adicionales no di isibles gua dan una impo an e elación con las ac i idades
gene ado as de en a y iqueza y, en consecuencia, con la capacidad económica
de los indi iduos, o alguna a ian e de la
misma.
d) Impu ando es e
ipo
de gas os en unción de la u ilidad ma ginal
p opo cionada
po los bienes públicos (Aa on y McGui e, 1970, B ennan, 1976 y
1981,
Ca sambas, 1980, Dean, 1980 o Hewi ,
1987).
Desde una pe spec i a espacial cabe
inco po a
o o
ipo
de c i e ios en la
impu ación de los gas os indi isibles no neu ales en la de e minación del sesgo
edis ibu i o, como la a iable supe icie o la conside ación de las a iaciones
demog á icas a a és de las mig aciones, densidad de la población o medidas de
concen ación de la
misma,
que
pueden
condiciona los esul ados. Esa misma
pe spec i a espacial condiciona ambién a la alo ación del bene icio po pa e de
ios des ina a ios de los p og amas de gas o, en la medida en que ios bienes y
se icios públicos p esen en un alcance e i o ial limi ado, se
p oduzcan
economías
de aglome ación o cos es de concen ación en unción del núme o de usua ios. En
es e
caso, ei en oque eó ico del ede alismo
iscal
puede
con ibui
a escla ece
algunos elemen os inculados con el alcance espacial de las ex e nalidades, ia
ijación del amaño ju isdiccional y los cos es de mo ilidad de los indi iduos pa a
si ua se
en aquellas ju isdicciones cuya combinación de bienes y se icios públicos
esul a
más aco de con sus p e e encias.
La
selección de c i e ios de asignación de los gas os públicos en bienes y
se icios di isibles no p esen a, me odológicamen e, p oblemas especiales
a
la ho a
da iden i ica el colec i o de bene icia ios en unción de las di e en es pa idas de
gas o conside adas. En
as a
caso, las di icul ades es án elacionadas, sob e
odo
an
al ámbi o egional, con la disponibilidad de indicado es elacionados con los
8