Una aproximación a la incidencia regional de la actuación del sector público en España

C. 1.4/9-2-96 I I I ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBLICA Depa amen o de Teo ía Económica y Economía Polí ica Uni e sidad de Se illa Se illa 9, 10 de eb e o de 1995 COMUNICACIÓN Una ap oximación a la incidencia egional de la ac uación del sec o público en España. Al onso UTRILLA DE LA HOZ Depa amen o de Economía Aplicada VI. Uni e sidad Complu ense de Mad id. III ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBUCA Se illa, 9 y 10 de eb e o de 1996 UNA APROXIMACION A LA INCIDENCIA REGIONAL DE LA ACTUACION DEL SECTOR PUBUCO EN ESPAÑA Al onso U illa de la Hoz Uni e sidad Complu ense I. INTRODUCCION. La impo ancia de la dimensión económica que ha ido adqui iendo el Sec o Público español, así como la na u aleza de sus in e enciones, hace necesa io p o undiza en ei análisis de la incidencia de sus p og amas de ing esos y gas os p esupues a ios. En es e á ea de abajo, la pe spec i a espacial ep esen a un elemen o esencial que en onca la ac uación pública con el e i o io, pe mi iendo analiza la a ibución egional de ios ing esos y gas os públicos. Es a comunicación plan ea, desde el inicio de una in es igación más amplia, algunas cues iones me odológicas y una se ie de indicado es pa a ap oxima el alcance e i o ial de la ac uación del Sec o Público. El p oceso pa alelo de descen alización egional e in eg ación eu opea lle ado a cabo en nues o país du an e los úl imos años hace más compleja ia ac uación de las dis in as Adminis aciones Públicas en el e i o io. La es uc u a de lujos inancie os gene ada en e la Adminis ación Cen al, las Comunidades Au ónomas y las Co po aciones Locales a a és de las ans e encias, a la que hay que uni la c ecien e elación p esupues a ia con la Unión Eu opea equie e la ealización de análisis in eg ados que ponde en adecuadamen e la p ocedencia e i o ial de los ing esos y el des ino de los gas os desde una pe spec i a espacial. El mejo conocimien o sob e la egionalización del Sec o Público de i ado de es e 1 ipo de es udios puede apo a a gumen os undados sob e al menos cinco g andes ópicos que p ecisan se con as ados: - En p ime luga , el g ado de adecuación de las eo ías del ede alismo iscal en ma e ia de epa o de unciones en una Hacienda mul iju isdiccional con la a iculación p ác ica de la dis ibución de compe encias po ni eles de Gobie no. En es e sen ido, la simpli icación de los plan eamien os eó icos, aco de con la lógica de e i a duplicidades en ia ac uación pública no siemp e esul a á ácil de a icula en el uncionamien o conc e o de la Adminis ación. Así, las unciones compa idas pa ecen se una ca ac e ís ica común en e ai epa o ní ido de compe encias en nues o país, especialmen e si conside amos el desigual echo compe encial aún exis en e en el ámbi o au onómico y el di e en e amaño de las Co po aciones Locales que condiciona sus compe encias, al ma gen de la coexis encia de modelos de o ganización e i o ial al e na i os. - En segundo luga , la exis encia de sis emas de inanciación en las Haciendas subcen ales excesi amen e dependien es de las ans e encias in e ju isdiccionales y del endeudamien o di icul a la a ibución conc e a de las uen es de ecu sos iscales a los dis in os e i o ios y a sus con ibuyen es. El escaso g ado de co esponsabilidad iscal a ibuido al sis ema de inanciación au onómico, ex ensible ambién al ámbi o local e, incluso, al comuni a io puede, así, dis o siona la pe cepción del cos e de los se icios públicos y gene a ine iciencias en la ac uación del Sec o Público. En es e sen ido, es e ipo de es udios con ibuyen a cla i ica el o igen e i o ial de la inanciación u ilizada po los dis in os ni eles de la Adminis ación. - En e ce luga y es echamen e unido al pun o an e io , hay que conside a los enómenos de aslación gene ados en los p ocesos de gas os y, sob e odo, de ing esos ocasionados al con empla la ac uación e i o ial del Sec o Público. Así. la elección de una pe spec i a espacial cuando la incidencia de los gas os p oducidos o ing esos gene ados es. undamen almen e, de na u aleza pe sonal equie e un análisis que con emple ambos en oques. 2 - En cua o luga , es e ipo de es udios pe mi e medi el alcance y po encial edis ibu i o de las ac uaciones del Sec o Público, an o desde una pe spec i a global, como de o ma desag egada po ni eles de Gobie no y polí icas de gas o y uen es de ing eso. El papel co ec o de las di e encias egionales a ibuido gené icamen e al Sec o Público puede se , así, con as ado a a és de los e ec os de los lujos iscales y la p o isión di e enciada de bienes y se icios ealizados po las dis in as Adminis aciones, incluida la p opia Unión Eu opea. - Finalmen e, la pe spec i a global que p opo ciona es a ap oximación espacial a ia ac uación del Sec o Público pe mi e es ablece una elación gene al en e apo aciones y p es aciones e i o iales median e el cálculo de balances iscales in eg ados que consigan un mejo conocimien o sob e aspec os elacionados en gene al con el g ado de equidad ho izon al log ado po el Sec o Público español. No obs an e, abo da la ealización de balances iscales como indicado es sin é ico y cuan i icables del conjun o de los lujos iscales exis en es en un ámbi o e i o ial de e minado cons i uye una a ea compleja en si misma, debido a las di icul ades me odológicas exis en es pa a ija cla amen e las hipó esis de incidencia y los c i e ios de impu ación de los p og amas de ing esos y gas os públicos. Si a esas di icul ades me odológicas unimos las limi aciones exis en es en la in o mación es adís ica disponible, ela i a an o a los lujos p esupues a ios como a indicado es egionales ac ualizados, los in en os de ap oxima nos a su es udio p esen an mayo es p oblemas. II. ALGUNAS CONSIDERACIONES METODOLOGICAS. El mejo conocimien o eó ico sob e los modelos de incidencia y la mayo disponibilidad de es adís icas con base egional, jun o con el in e és obje i o que despie a as a ipo de plan eamien os, ha p opiciado el desa ollo de es udios que a an de ap oxima al balance iscal da ing esos y gas os públicos gene ados en una Comunidad Au ónoma especi ica. Es as in es igaciones pueden, en muchos 3 casos, o ece esul ados no gene alizables a ni el nacional, al basa se en plan eamien os me odológicos diseñados en unción de las pa icula idades de la egión escogida. Al ma gen de es a limi ación subsanable, se pueden señala algunas conside aciones gene ales sob e las di icul ades inhe en es a es e ipo de análisis. En p ime luga , como ya se ha señalado, es p eciso conside a las limi aciones y consecuencias de la elección de una dema cación e i o ial, coinciden e en es e caso con las Comunidades Au ónomas. Así, aunque en algunos casos la a ibución de de e minadas ac uaciones públicas esul a cla amen e e i o ial o, más conc e amen e, geog á ica (como en el caso de una in aes uc u a ísica), ia mayo pa e de las acciones que implican ing esos y gas os ienen una base pe sonal y no espacial. En consecuencia, la a ibución egional de es as ac uaciones hab á de combina la población y el e i o io, es ableciendo una elación en e un elemen o mó il y un ac o ijo. Así, cambios en la población ela i a de las dis in as egiones conduci án a modi icaciones en los esul ados de ing esos y gas os públicos impu ados. Es a conside ación, que puede pa ece ob ia, a ec a a cues iones ele an es en la de e minación de los c i e ios pa a ija el concep o de población (de de echo, esidencia, ajus ada, e c) e, incluso, de domiciliación de de e minados ing esos y pagos. Po o o lado, ia delimi ación adecuada de los agen es que conside emos in eg ados en el Sec o Público esul a ele an e, an o en é minos gene ales como en é minos ela i os in e egionaies. Así, la exclusión del ámbi o emp esa ial público puede condiciona el alcance de los es udios, limi ándose a analiza los p og amas p esupues a ios de las Adminis aciones Públicas. La paula ina sepa ación de agen es públicos de la ó bi a p esupues a ia, a a és de cambios en su con igu ación o gánica, di icul a aún más un a amien o empo al homogéneo de las ac uaciones conside adas. Más impo an e es la conside ación o no de los dis in os ni eles de Adminis ación. Podemos de es a o ma a a de analiza cual es la incidencia de la ac uación en un de e minado e i o io de odas las Adminis aciones Públicas, da sólo la Adminis ación Cen al o únicamen e del 4 Es ado, de la Comunidad Au ónoma o de las Co po aciones Locales si uadas en su e i o io. Cuando el ámbi o de es udio se e ie e a un ni el de Adminis ación o, analizando odas ellas, las sepa a, es p eciso conside a la dis ibución de compe encias, incluidas las ibu a ias. Así, el alcance edis ibu i o, po ejemplo, de la inanciación au onómica y local es á ue emen e condicionado po la ac uación e i o ial de ia Adminis ación Cen al y de la p opia Unión Eu opea y ice e sa. También ia exis encia de desequilib ios p esupues a ios impo an es en odos los ni eles ju isdiccionales y las ans e encias públicas de ing esos y gas os hacia o del ex e io hace del cálculo del balance iscal un juego de suma no nula que ela i iza al p opio concep o. Finalmen e, la complejidad de la ac uación pública que ca ac e iza una g an pa e de su ac i idad -ausencia de p ecios de e e encia, ca ác e in e medio de muchos de sus ou pu s, p oducción de bienes y se icios no di isibles e i o ial o en é minos de población, ex e nalidades espaciales posi i as o nega i as, di icul ad pa a analiza la aslación imposi i a y la incidencia eal de p og amas de ing esos y gas os, e c- hace necesa ia la de e minación de un g an núme o de hipó esis que pueden condiciona los esul ados ob enidos y su compa abilidad con o os es udios ealizados. La incidencia espacial se enma ca en ia co ien e de análisis de ia incidencia p esupues a ia global sob e la dis ibución de ia en a y ia iqueza en e los agen es económicos como consecuencia de la ac uación pública, po lo que compa e en g an medida los plan eamien os eó icos y me odológicos del mismo. Desde una pe spec i a gene al, podemos señala como obje o de la incidencia p esupues a ia el análisis de los cambios egis ados en la en a eal de los indi iduos, incluida la en a equi alen e al dis u e de los bienes y se icios públicos conside adas como ans e encias indi iduales o colec i as en especie, p oducidos como consecuencia de la ac i idad p esupues a ia. En consecuencia, la incidencia espacial analiza ía bajo es os c i e ios al sesgo edis ibu i o e i o ial de la ac uación pública. 5 impu ando los lujos p esupues a ios a ios indi iduos en unción de su localización espacial. Mee man (1978) di e encia es concep os en la ac uación pública: la incidencia de los impues os, la incidencia del bene icio del gas o público y una incidencia esidual, de i ada de los cambios p oducidos sob e los p ecios ela i os, en las écnicas o en el ni el de p oducción. Cen ándonos en ios aspec os edis ibu i os de los p og amas p esupues a ios de ing esos y gas os públicos, cabe di e encia dos p oblemá icas de alcance dis in o. Desde la pe spec i a de los ing esos, al a a se de ans e encias económicas, no malmen e sin con ap es ación di ec a, canalizadas desde el ámbi o p i ado, la de e minación de su incidencia sob e la en a pe sonal o la espacial esul a más sencilla, más allá del necesa io análisis sob e la aslación de ia ca ga imposi i a y los aspec os di e enciales exis en es en cada ipo de impues os y con ando con el asgo común del incen i o exis en e en el con ibuyen e pa a epe cu i sob e o os suje os la ca ga económica que supone el impues o. Sin emba go, el es udio de ia incidencia del gas o público p esen a pa icula idades que di icul an su análisis. Así, la exis encia de p es aciones económicas y en especie, ia impu ación del colec i o de bene icia ios en los bienes públicos no di isibles o la simple conside ación de ia alo ación del bene icio de los p og amas públicos en unción de su cos e p esupues a io, iden i icando mayo es cos es con mayo can idad de bienes y se icios públicos, son algunos de los aspec os a conside a . Además, la exis encia de ex e nalidades de dis in o g ado en cada ipo de ac uación pública y el incen i o de ios des ina a ios a un compo amien o asimé ico con espec o a los ing esos, e eniendo y no epe cu iendo el bene icio de i ado de los p og amas de gas o, con ibuye a p esen a el análisis sob e la incidencia del gas o público de o ma di e en e al de los ing esos. Se pueden señala , de acue do con Wul (1981), cua o en oques al e na i os sob e la ap oximación al es udio de la incidencia, los cuales, aún no siendo excluyen es -y los es udios empí icos ealizados asi lo demues an- o ecen espues as a cues ionas da dis in o alcance Así. la ap oximación de lujo mone a io 6 o incidencia impac o, la incidencia no ma i a o legal, la incidencia sob e los p ecios ela i os o la incidencia del bene icio pe cibido po los des ina a ios del gas o público se pe ilan como plan eamien os di e en es. Las p incipales cues iones me odológicas a esol e , en odo caso, pueden sin e iza se en es, de acue do con Medel, Molina y Sánchez (1991): - La adecuada delimi ación de las di e en es ca ego ías de gas os, de acue do con su g ado de di isibilidad y la de e minación de las ex e nalidades gene adas po los bienes y se icios suminis ados o inanciados po el Sec o Público. - El es ablecimien o de c i e ios de impu ación que si an pa a a ibui ei bene icio epo ado po la ac i idad pública. En es e caso, la elección de ios c i e ios hab á de conside a : el ca ác e di isible o indi isible del gas o público, la dis inción en e el gas o en bienes y se icios eales o en ans e encias, la di e enciación en e bienes de consumo inal o in e medio y el ca ác e co ien e o de in e sión de los p og amas de gas o. - La de e minación de ios c i e ios que pe mi an es ablece alo aciones de los bienes y se icios públicos po pa e de sus bene icia ios úl imos. Las p incipales di icul ades me odológicas se han cen ado en la a ibución de los gas os indi isibles, des acándose di e en es ap oximaciones eó icas que aba can dis in as hipó esis. a) Es ableciendo la omisión de es os gas os en el cálculo del impac o edis ibu i o gene al, conside ándoles como bienes in e medios o, de hecho, dis ibui los de acue do con la a ibución pe sonal o espacial esul an e de los gas os di isibles (Bi d. 1980). b) Conside ando su incidencia de acue do con un epa o iguali a io en é minos pe sonales o amilia es (Ca sambas. 1980 o B ennan. 1981). bene iciando, po an o, po igual a odas las pe sonas o amilias, según cual sea 7 la elección de la unidad de consumo elegida. c) Conside ando su dis ibución de o ma p opo cional a la en a pe sonal o amilia (Wul , 1975), al oma como e e encia que los bienes públicos adicionales no di isibles gua dan una impo an e elación con las ac i idades gene ado as de en a y iqueza y, en consecuencia, con la capacidad económica de los indi iduos, o alguna a ian e de la misma. d) Impu ando es e ipo de gas os en unción de la u ilidad ma ginal p opo cionada po los bienes públicos (Aa on y McGui e, 1970, B ennan, 1976 y 1981, Ca sambas, 1980, Dean, 1980 o Hewi , 1987). Desde una pe spec i a espacial cabe inco po a o o ipo de c i e ios en la impu ación de los gas os indi isibles no neu ales en la de e minación del sesgo edis ibu i o, como la a iable supe icie o la conside ación de las a iaciones demog á icas a a és de las mig aciones, densidad de la población o medidas de concen ación de la misma, que pueden condiciona los esul ados. Esa misma pe spec i a espacial condiciona ambién a la alo ación del bene icio po pa e de ios des ina a ios de los p og amas de gas o, en la medida en que ios bienes y se icios públicos p esen en un alcance e i o ial limi ado, se p oduzcan economías de aglome ación o cos es de concen ación en unción del núme o de usua ios. En es e caso, ei en oque eó ico del ede alismo iscal puede con ibui a escla ece algunos elemen os inculados con el alcance espacial de las ex e nalidades, ia ijación del amaño ju isdiccional y los cos es de mo ilidad de los indi iduos pa a si ua se en aquellas ju isdicciones cuya combinación de bienes y se icios públicos esul a más aco de con sus p e e encias. La selección de c i e ios de asignación de los gas os públicos en bienes y se icios di isibles no p esen a, me odológicamen e, p oblemas especiales a la ho a da iden i ica el colec i o de bene icia ios en unción de las di e en es pa idas de gas o conside adas. En as a caso, las di icul ades es án elacionadas, sob e odo an al ámbi o egional, con la disponibilidad de indicado es elacionados con los 8