C.5.3/ 9-2-96
I
I I
ENCUENTRO
DE
ECONOMIA
PUBLICA
Depa amen o de
Teo ía Económica
y
Economía Polí ica
Uni e sidad
de
Se illa
Se illa
9, 10 de eb e o de 1995
COMUNICACIÓN
La
ilusión
iscal
en
el
gas o
público.
Joan
PASQUAL
ROCABERT
Depa amen o
de
Economía
Aplicada.
Uni e sidad
Au ónoma
de
Ba celona.
III ENCUENTRO DE ECONOMÍA PÚBLICA
La ilusión iscal en
el
gas o público
Joan Pasqual
Dp ° de Economía Aplicada
Uni e sidad Au ónoma de Ba celona
Cuando
un
indi iduo pe cibe de o ma sesgada los cos es
y
bene icios
de la acción publica, se dice que su e ilusión iscal. Bajo el e ec o de
la
ilusión
iscal,
o
bien
el
indi iduo piensa
que
ecibe
más
bene icios
de los que
ealmen e ecibe,
o
bien pe cibe que
su
con ibución
es
meno
de lo
que
en
ealidad es,
o
ambas cosas. La ilusión iscal, p oduce un e ec o simila al
de la
igno ancia
o la
ince idumb e
y,
aunque
es un
concep o dis in o,
se
neu aliza
mejo ando
la
in o mación
y el
conocimien o igu oso ace ca
de la
economía
publica. La ilusión su ge como consecuencia de
la
de icien e pe cepción de
las
ca ac e ís icas ele an es
de las
di e sas al e na i as
po
pa e
de un
indi iduo.
La
consecuencia
es una
concep ualización e ónea
de las
al e na i as ele an es y, po lo an o,
el
p oceso de oma de decisiones queda
a ec ado nega i amen e.
Po supues o,
la
ilusión ambién apa ece
en el
me cado. Las ác icas
come ciales empleadas pa a consegui bene icios pueden llega a se bas an e
du as, incluyendo
la
en a de p oduc os que c ean adicción
y
las écnicas
de
con ol psicológico u ilizadas
po
sec as
y po
algunas edes
de
en as
en
pi ámide
o
mul ini el.
En uno y
o o caso
lo que se
p e ende
es
pe u ba ,
desconec a o inhabili a el sis ema lógico del consumido .
Algo semejan e ocu e en
las
elaciones en e
el
ciudadano
y el
sec o
público. No iene nada
de
ex año que bajo de e minadas ci cuns ancias,
las
polí icas
y
p oyec os públicos
se
p esen en
de
o ma
que
p o oquen ilusión
iscal,
po lo que
in e esa dispone
de una
guía mínima
que
ayude
a
e i a
es os e o es de concep ualización
y
pe mi a un cie o con ol
de la
e ec i idad
eal del gas o público.
Una excelen e exposición
de los
elemen os
de
ilusión iscal
po la
e ien e
de los
ing esos
del
es ado
se
encuen a
en
Buchanan (1967,
.c.
1973).
La o a e ien e,
la
ilusión en el gas o público, no es á an desa ollada
en
la
li e a u a cien í ica. Buchanan señala una sóla igu a de ilusión iscal
po
el lado del gas o,
la
que apa ece
a
con inuación
en
cu si a con
el
núme o
1;
las que la siguen, a al a de una e e encia ac edi ada, deben en ende se como
me as no as pa a una ap oximación al ema.
1.
Ocul a la e dade a
na u aleza
y la
cuan ía
de os p og amas
p esupues a ios,
de al modo que pa ezca que se dedican sumas mayo es a
os p og amas más popula es.
Es a igu a básica puede ex ende se
a la
dis ibución p esupues a ia en e in e sión
y
consumo
y
en e dis in os
colec i os ciudadanos Además,
el
p esupues o puede ejecu a se
con
a iaciones signi ica i as espec o
al
p esupues o ap obado,
con lo que se
dispone
de un
ins umen o adicional pa a p o oca ilusión, po que
la
in o mación ace ca
de la
ejecución del p esupues o suele
se
más opaca
La
ealización
de
ac i idades gube namen ales sec e as, p o egidas
de la
publicidad
y la
c í ica (po ley, incluso), es un ejemplo ex emo de aplicación
de
es a igu a de ilusión iscal.
2.
P ocu a que la
p o isión
de de e minados bienes y
se icios
o la
e i ación
de cie os
sucesos
apa ezca como imposible. De
es a o ma
se
acallan
incómodas demandas sob e, po ejemplo, in aes uc u as
de
p o ección en e
a inundaciones. Aunque pa ece
que lo
ideal
es que se
pe ciba como
una
imposibilidad ísica (se a i ma á que
es
imposible p e eni un e emo o
y sus
consecuencias),
una
imposibilidad económica
o
inancie a
es
su icien e
(el
ac ual sis ema
de
sanidad
o
educación pública
es
insos enible),
y una
me a ísica
es
inmejo able
(el
p oyec o
es
incompa ible
con
a aigadas
y
sen idas c eencias
o
con
el
sis ema de alo es que
se
supone que sus en a
la
sociedad
en
cues ión).
Los
plan eamien os ascenden es
del
ipo ¿qué
es la
salud?, ¿qué signi ica cul u a?, son ideales po que son una o ma ina
y
e icaz
de eludi
el
p oblema conc e o que
se
deba e.
De
hecho, ale casi cualquie
a gumen o, bas a con que sea independien e de
la
azón
o la
obnibule.
3.
Falsea la
du ación
eal
del p oyec o, los
bene icios
que
p opo ciona
un
p oyec o puede p esen a se como inde inidos cuando,
en
ealidad,
se
p oduci án du an e
un
iempo limi ado, inde e minado
o no; lo
ideal
es
ga an iza un bene icio median e
la
p omulgación
de
una ley,
po la
segu idad
que p opo ciona
ya
que,
de
odos modos, siemp e
se
puede sup imi
la ley,
sus i ui la
po
o a
o
incumpli la
sin
más. Asimismo,
se
compu an
los
cos es
como
si se
p oduje an du an e
un
co o espacio empo al aunque,
de
hecho,
pe du a án du an e mucho más iempo
. Po
supues o,
la
aplicación
de
es a
o ma
de
ilusión
es
inmedia a
y
cob a especial i ulencia cuando
el
p oyec o
in oluc a a u u as gene aciones.
4.
No inclui odos los
cos es
y bene icios ele an es sin
al e a los,
Exis en
muchas posibilidades.
La más
co ien e consis e
en
igno a
los
cos es
in angibles,
po
impo an es
que
és os sean
y en
p escindi
de las
pé didas
pa imoniales causadas po el p oyec o, sob e odo cuando se a a de ecu sos
con de echos
de
p opiedad
no
bien de inidos, como ocu e con de e minados
ac i os de i ula idad pública
y
cie os ecu sos na u ales. Una o ma disc e a
y
elegan e
de
igno a o al
o
pa cialmen e
un
cos e,
o
incluso compu a lo como
un bene icio,
es
cambiando
la
de inición
del
impac o p ocedimien o
que
ambién es ú il pa a con abiliza más de una ez un mismo bene icio sin que
se
no e demasiado.
5.
incumpli
el
p incipio
de
sime ía
en la
conside ación
de
cos es
y
bene icios
Aunque di ícilmen e
se
ol ida á compu a odos
los
bene icios
de un
p oyec o
gube namen al,
es
habi ual igno a sis emá icamen e algunos
de los
cos es
asociados
a
dichos bene icios, como
los de
man enimien o,
o los
necesa ios
pa a e mina
el
p oyec o (como
el
de desman ela
y
desac i a ma e ial bélico
obsole o) También
se
ecu e
a
inclui bene icios indi ec os, como
los
que
se
de i an
de la
c eación
de
empleo,
sin
ene
en
conside ación
el
impac o
simé ico los cos es indi ec os debidos
al
abajo (acciden es
y
en e medades
p o esionales, po ejemplo) que necesa iamen e se p oducen
6.
Modi ica el
e dade o
cos e
o
bene icio
del
p oyec o,
median e
p obabilidades
exage adas,
p ecios
de
cuen a
inadecuados
y
ans e encias
no
p esupues adas.
El
p ecio
al que se
alo an
los
inpu s
del
p oyec o puede
es a muy alejado del que se ía azonable.
El
cos e del p oyec o
se
de e mina
a olun ad modi icando
los
p ecios
o
median e ans e encias
de (a)
o os
en es, enca eciéndolo
si se
a a
de
jus i ica
un
mayo p esupues o,
o
aba a ándolo
si se
p e ende mejo a
la
en abilidad.
En
ambien e
de
ince idumb e,
se
al e a ían
las
p obabilidades eales
que
ponde an cos es
y
bene icios has a alcanza
un
esul ado sa is ac o io
(los
p oyec os
que
especulan
con la
segu idad
se
bene ician
de la
es imación sesgada
de la
p obabilidad del suceso con a
el
que p o ege). En
el
lími e,
se
a gumen a
que
los bene icios
del
p oyec o
(o los
cos es
que
e i a ía)
son
poco menos
que
in ini os
(la
segu idad nacional
es un
comodín excelen e),
con lo
cual
se
jus i ica cualquie cos e po al o que sea.
7.
Eludi
odo
con ol
e ec i o
sob e
la
e iciencia
écnica
y
asigna i a.
Además
de
la
p esunción
de
legalidad, cualquie agencia gube namen al dis u a
del
supues o
de
e iciencia. Con
el
in de
e i a moles as con as aciones en e
la
hipó esis de e iciencia
y
la
ealidad, se diseña un conjun o
de
indicado es pa a
e alua
la
bondad de las ac uaciones públicas
de
modo que sea p ác icamen e
imposible comp oba el g ado de e iciencia.
Es necesa io pues en a iza
la
complejidad
y la
peculia idad
del
bien
o
se icio que
se
p e ende e alua ,
de
o ma
que sea
e iden e
la
imposibilidad
de e aluación di ec a
y la
consecuen e necesidad
de
ecu i
a
indicado es
indi ec os
y
eso é icos.
No
es
pa adójico, sino cohe en e
con
la
olun ad
de
p oduci ilusión, que se emplee
el
p esupues o o al
o
la
can idad empleada
de
de e minados inpu s en
la
p o isión
de
un bien de e minado como indicado
de
e iciencia (un aumen o en
el
p esupues o sani a io
o
en
la
can idad
de
médicos
con a ados
no
compo a necesa iamen e ningún bene icio), cuando pod ía
emplea se pa a medi
lo
con a io,
la
ine iciencia,
con
mejo undamen o.
En
e ec o,
ce e is
pa ibus,
cuan o mayo sea
el
gas o, peo .
En
la
misma línea,
se
ha án pasa
po
cos es
de
p oducción,
y po lo
an o necesa ios, buena pa e
de los
cos es
de
ansacción, sob e odo
los que
son cla amen e supe luos.
Po lo
mismo, oda des iación espec o
de las
p oduc i idades
y
endimien os obse ables
en el
me cado pa a si uaciones
simila es,
se
explica án
po
la
singula idad
de la
p es ación
o
po
especiales
eque imien os debidos
a
la
i ula idad pública,
a
impe a i os
de
segundad
o a
la obligación
de
se i
el
in e és gene al; cualquie excusa abs ac a cumple
es a unción.
8.
P esen a
como
adicional
un
p oyec o
que,
de
ap oba se,
sus i ui ía
a
o os
o
supond ía
una
mayo
p esión
iscal.
Se p esen a un nue o p oyec o como
si
su
ap obación
no
a ec a a
a
ninguno de
los
p oyec os que
ya se
es án ejecu ando
o como
si no se
equi ie an ecu sos adicionales, cuando
en
ealidad ocu e
lo
con a io Dado
que
suele da se publicidad
a los
nue os p oyec os
en
an o
que
ia
cancelación
de
iejos p oyec os
se
lle a
a
cabo sigilosamen e
se
induce
a
pensa
que
cada
ez se
consiguen
más
p oyec os
con
el
mismo
p esupues o o al
Po
supues o, nunca
se
menciona que
si el
nue o p oyec o
no compo a
un
bene icio mayo
que el que
p opo cionaban
los que ha
sus i uido
o
el que se ob end ía con el mejo uso al e na i o de los ecu sos,
se
incu e en una pé dida ne a de di ícil jus i icación económica. Sob an ejemplos,
acaso
no hay
o ma
de
e i a
que una
nación
con
se ios p oblemas
económicos dedique una can idad ingen e
de
ecu sos
a
consumo sun ua io,
como un eno me
y
magní ico museo.
Una a ian e in e esan e consis e
en
ex ende
el
ámbi o
de
pe sonas
a o ecidas
po un
p oyec o
sin
aumen a
los
ecu sos.
Se
dis inguen
dos
si uaciones,
si el
p oyec o iene ca ac e ís icas
de
bien
p i ado,
el
bene icio
o al
no
a ía,
de
mane a
que al
inc emen a
el
ámbi o
de
pe sonas
bene iciadas
el
bene icio o al
se
epa e en e
más
consumido es
y el
bene icio
po
pe sona
es
meno ,
po
ejemplo,
se
aumen a
el
núme o
de
bene icia ios del sis ema de salud pública
y
el esul ado es un inc emen o en
la
lis a de espe a pa a odos asegu ados.
La o a si uación se p esen a cuando el p oyec o iene ca ac e ís icas
de
bien
colec i o
local
suje o
a
conges ión. En es e caso, odo lo demás cons an e,
al aumen a la can idad de consumido es, ebasando un lími e p ede e minado,
baja
la
calidad
del
bien suminis ado,
con lo que se
con ie e
en un
bien
dis in o
y
menos alioso. Cuando
se
supe a
el
umb al
de
conges ión
de un
bien colec i o local,
el
esul ado
es
como
si se
suminis a a o o bien
que
p opo ciona menos bene icios.
En
ambos casos,
el
p oyec o
de
aumen a
la
can idad de bene icia ios se pe cibe como adicional, es deci , se piensa que se
p oducen bene icios adicionales, man eniendo in ac os
los
iejos bene icios,
que es lo que ocu i ía si
el
p oyec o suminis a a un bien
colec i o
pu o.
9.
Escamo ea
al e na i as,
de
mane a
que el
p oyec o
en
discusión
pa ezca
el
único
posible
en e al
s a u
quo.
Elimina las mejo es al e na i as -públicas
y
p i adas- acili a
que
se
ap uebe
el
p oyec o, dada
la
al a
de
compe encia
sol en e. Una o ma simple de elimina al e na i as consis e en sup imi las
de
la agenda;
si
es o no ue a posible,
se
ecu e
a
endu ece las condiciones
de
p eselección median e c i e ios
ad hoc
cuidadosamen e diseñados.
De la
misma o ma,
se
consigue que salga elegido- el candida o deseado en e
no
impo a
el
núme o
y la
idoneidad
de
los demás que compi en po un pues o
o
dis inción.
10.
Sus i ui
pa cialmen e
el
suminis o
de un
bien
no mal con una
pequeña
can idad
de un
bien
sun ua io,
de
modo
que el
p esupues o
o al
sea meno .
Aplicación di ec a
del
iejo p incipio
de
pa emalismo,
se
a a
de
sus i ui
el
p oyec o de aumen a
la
can idad
o la
calidad de un bien que a ec a
a
muchos
bene icia ios, con o o mucho más alo ado pe o suminis ado en una can idad
o al mucho meno ,
de
o ma
que el
cos e o al inal
sea más
pequeño.
Aumen a lige amen e
la
calidad media
de un
se icio público, como
anspo e
o
enseñanza supe io ,
po
ejemplo, puede esul a muy cos oso
y
poco espec acula ;
po el
con a io, con
una
pequeña pa e
del
p esupues o
an e io ,
se
puede ealiza
un
p oyec o
muy
is oso, como
un
en
ul amode no
o
una pequeña uni e sidad de éli e Po lo mismo, es más ba a o
y an o
o
más e icaz diseña
un
sis ema
de
acaciones pagadas
y
banque es
pa a jubilados que aumen a las pensiones de jubilación
a
un ni el al que
los
bene icíanos del sis ema de pensiones pudie an pe mi i se es os lujos
4

11.
Gene a
maniob as
de
dis acción
en e
a un
p oblema
y sus
e dade as
causas
y
causan es. La
des iación
de
culpabilidades
es
una
ieja écnica
de
e icacia indiscu ible.
La
culpa
del
caos impe an e
en la
p o isión
(o no
p o isión)
de un
de e minado bien
po
pa e
del
sec o público
es de la
indomable na u aleza
(las
ue zas desa adas
de la
na u aleza,
la
pe inaz
sequía,
e c.)
de un
g upo social mino i a io (cal os, umado es
o
ila élicos,
cualquie colec i o si e),
de
los
p opios usua ios
(el
colapso
en
el
se icio
de
u gencias médicas
no es po
al a
de
médicos sino
po
exceso
de
alsos
en e mos;
si
se
bloquean
las
líneas ele ónicas
o
las
ca e e as
es
po que
los
usua ios u ilizan es os se icios públicos
de
o ma abusi a)
o
de
la
sociedad
en conjun o
(el
país
es
ingobe nable).
En
ningún caso
la
culpa
es de
quienes
ienen asignada
la
esponsabilidad
del
se icio cues ionado,
que
se
des i en
pa a palia el p oblema.
Algunos e o es p oducidos
en
el
eje cicio
del
pode
en
alguna
de sus
amas,
que
siemp e se án conside ados como ine i ables
y
consecuencia
del
aza ,
son en
ealidad
el
p oduc o
de
p ac ica
lo que se
conoce como
negligencia
selec i a:
se
pe judica sis emá icamen e
a
quien
se
desea as idia ,
po e o ,
sin
que exis a,
qué
duda cabe, mala in ención; cosas
del
des ino.
Se
puede bene icia sis emá icamen e
a
alguien
sin que el
bene ac o enga
necesidad
de
iden i ica se:
el
aza ,
la
o una,
los
hados,
y
en
úl ima ins ancia
el p opio in e esado, se ían
los
esponsables.
De
es a o ma
se
ensancha
el
campo den o
del que se
puede ac ua a bi a iamen e
con
ga an ías
de
impunidad absolu a.
En
cualquie caso,
la
aplicación
del
p incipio consis en e
en
culpabiliza
a la
íc ima p opo ciona excelen es
y
so p enden es esul ados.
12.
P ac ica
el a e de
analiza
p oblemas
sociales,
diseña
p oyec os,
oma
decisiones
y
calib a
esul ados
dejando
de
lado
la
lógica
más
elemen al.
Si
po
alguna azón
que
no
con iene
da
a
conoce , in e esa man ene
un
p oyec o
o
una agencia inde inidamen e, nada mejo
que
asigna le
la
esolución
de
p oblemas inexis en es, eso é icos o,
en el
o o ex emo, p oblemas cla amen e
i esolubles.
Si no
exis e p oblema alguno
que
esol e ,
la
ac i idad
de la
agencia esul a á
an
bene iciosa como
se
quie a,
de
mane a
que
siemp e
se
pod á jus i ica
un
aumen o
de
p esupues o
y
a ibuciones.
Lo
mismo sucede
cuando
el
p oblema
es
i esoluble po que,
po
hipó esis, los acasos
se
deben
ine i ablemen e
a la
escasez
de los
medios
a
disposición
de la
agencia.
Si
odo alla a, siemp e
se
puede ab ica
la
demanda necesa ia; es e ecu so
(el
del bombe o pi ómano),
al
ez
se
emplea
con
mayo ecuencia
de lo
que
gene almen e
se
desea c ee .
13.
Anuncia
los
obje i os
a
pe segui
de
o ma
eso é ica. Exis en múl iples
al e na i as pa a aplica es a egla. Los obje i os pueden anuncia se
de
o ma
an gené ica, abs ac a
y
oscu a que, como ocu ía
con
los
an iguos o áculos,
se necesi e siemp e
de un
in é p e e pa a comp ende los.
De
es a mane a,
oda p opues a ecibi á
la
cali icación
que sea
opo una
a
eno
de las
ci cuns ancias, eliminando
de
aíz
las
siemp e incómodas disc epancias
Siguiendo
el
o ma o clásico,
se
enuncia ían múl iples obje i os, pe o
sin
je a quiza
ni
ponde a , cuidando
que
buena pa e
de
es os obje i os sean
con adic o ios en e
si Si los
obje i os
se
ponde an
o
je a quizan,
es
necesa io
que
la
o denación esul an e
o
bien p esen e senas incohe encias
5
in e nas, con lo que se es a ía en el caso an e io , o bien sea lo bas an e
lexible como pa a adap a se a las ci cuns ancias, po ex añas y cambian es
que sean.
Median e es os a i icios, unas polí icas y p oyec os se acep a ían (o
echaza ían) po mo i os ideológicos, a pesa del ele adísimo cos e de es a
decisión,
en an o que o os, o los mismos de an es poco iempo después, se
cancelan (o se ejecu an) po pu o p agma ismo aunque con a engan
on almen e p incipios que se conside aban i enunciables. Pa a pone un
ejemplo i ial, se c ea una emp esa pública pa a consegui cualquie conjun o
de al os ines inaccesibles pa a el sec o p i ado y, al poco, se ges iona como
una emp esa p i ada en a as a la e icacia.
Re e encias bibliog á icas
Buchanan, J. M. (1967, .c. 1973). "La ilusión iscal" en: La
Hacienda
Pública
en un
con ex o
democ á ico. Aguila . Mad id.