La ilusión fiscal en el gasto público

C.5.3/ 9-2-96 I I I ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBLICA Depa amen o de Teo ía Económica y Economía Polí ica Uni e sidad de Se illa Se illa 9, 10 de eb e o de 1995 COMUNICACIÓN La ilusión iscal en el gas o público. Joan PASQUAL ROCABERT Depa amen o de Economía Aplicada. Uni e sidad Au ónoma de Ba celona. III ENCUENTRO DE ECONOMÍA PÚBLICA La ilusión iscal en el gas o público Joan Pasqual Dp ° de Economía Aplicada Uni e sidad Au ónoma de Ba celona Cuando un indi iduo pe cibe de o ma sesgada los cos es y bene icios de la acción publica, se dice que su e ilusión iscal. Bajo el e ec o de la ilusión iscal, o bien el indi iduo piensa que ecibe más bene icios de los que ealmen e ecibe, o bien pe cibe que su con ibución es meno de lo que en ealidad es, o ambas cosas. La ilusión iscal, p oduce un e ec o simila al de la igno ancia o la ince idumb e y, aunque es un concep o dis in o, se neu aliza mejo ando la in o mación y el conocimien o igu oso ace ca de la economía publica. La ilusión su ge como consecuencia de la de icien e pe cepción de las ca ac e ís icas ele an es de las di e sas al e na i as po pa e de un indi iduo. La consecuencia es una concep ualización e ónea de las al e na i as ele an es y, po lo an o, el p oceso de oma de decisiones queda a ec ado nega i amen e. Po supues o, la ilusión ambién apa ece en el me cado. Las ác icas come ciales empleadas pa a consegui bene icios pueden llega a se bas an e du as, incluyendo la en a de p oduc os que c ean adicción y las écnicas de con ol psicológico u ilizadas po sec as y po algunas edes de en as en pi ámide o mul ini el. En uno y o o caso lo que se p e ende es pe u ba , desconec a o inhabili a el sis ema lógico del consumido . Algo semejan e ocu e en las elaciones en e el ciudadano y el sec o público. No iene nada de ex año que bajo de e minadas ci cuns ancias, las polí icas y p oyec os públicos se p esen en de o ma que p o oquen ilusión iscal, po lo que in e esa dispone de una guía mínima que ayude a e i a es os e o es de concep ualización y pe mi a un cie o con ol de la e ec i idad eal del gas o público. Una excelen e exposición de los elemen os de ilusión iscal po la e ien e de los ing esos del es ado se encuen a en Buchanan (1967, .c. 1973). La o a e ien e, la ilusión en el gas o público, no es á an desa ollada en la li e a u a cien í ica. Buchanan señala una sóla igu a de ilusión iscal po el lado del gas o, la que apa ece a con inuación en cu si a con el núme o 1; las que la siguen, a al a de una e e encia ac edi ada, deben en ende se como me as no as pa a una ap oximación al ema. 1. Ocul a la e dade a na u aleza y la cuan ía de os p og amas p esupues a ios, de al modo que pa ezca que se dedican sumas mayo es a os p og amas más popula es. Es a igu a básica puede ex ende se a la dis ibución p esupues a ia en e in e sión y consumo y en e dis in os colec i os ciudadanos Además, el p esupues o puede ejecu a se con a iaciones signi ica i as espec o al p esupues o ap obado, con lo que se dispone de un ins umen o adicional pa a p o oca ilusión, po que la in o mación ace ca de la ejecución del p esupues o suele se más opaca La ealización de ac i idades gube namen ales sec e as, p o egidas de la publicidad y la c í ica (po ley, incluso), es un ejemplo ex emo de aplicación de es a igu a de ilusión iscal. 2. P ocu a que la p o isión de de e minados bienes y se icios o la e i ación de cie os sucesos apa ezca como imposible. De es a o ma se acallan incómodas demandas sob e, po ejemplo, in aes uc u as de p o ección en e a inundaciones. Aunque pa ece que lo ideal es que se pe ciba como una imposibilidad ísica (se a i ma á que es imposible p e eni un e emo o y sus consecuencias), una imposibilidad económica o inancie a es su icien e (el ac ual sis ema de sanidad o educación pública es insos enible), y una me a ísica es inmejo able (el p oyec o es incompa ible con a aigadas y sen idas c eencias o con el sis ema de alo es que se supone que sus en a la sociedad en cues ión). Los plan eamien os ascenden es del ipo ¿qué es la salud?, ¿qué signi ica cul u a?, son ideales po que son una o ma ina y e icaz de eludi el p oblema conc e o que se deba e. De hecho, ale casi cualquie a gumen o, bas a con que sea independien e de la azón o la obnibule. 3. Falsea la du ación eal del p oyec o, los bene icios que p opo ciona un p oyec o puede p esen a se como inde inidos cuando, en ealidad, se p oduci án du an e un iempo limi ado, inde e minado o no; lo ideal es ga an iza un bene icio median e la p omulgación de una ley, po la segu idad que p opo ciona ya que, de odos modos, siemp e se puede sup imi la ley, sus i ui la po o a o incumpli la sin más. Asimismo, se compu an los cos es como si se p oduje an du an e un co o espacio empo al aunque, de hecho, pe du a án du an e mucho más iempo . Po supues o, la aplicación de es a o ma de ilusión es inmedia a y cob a especial i ulencia cuando el p oyec o in oluc a a u u as gene aciones. 4. No inclui odos los cos es y bene icios ele an es sin al e a los, Exis en muchas posibilidades. La más co ien e consis e en igno a los cos es in angibles, po impo an es que és os sean y en p escindi de las pé didas pa imoniales causadas po el p oyec o, sob e odo cuando se a a de ecu sos con de echos de p opiedad no bien de inidos, como ocu e con de e minados ac i os de i ula idad pública y cie os ecu sos na u ales. Una o ma disc e a y elegan e de igno a o al o pa cialmen e un cos e, o incluso compu a lo como un bene icio, es cambiando la de inición del impac o p ocedimien o que ambién es ú il pa a con abiliza más de una ez un mismo bene icio sin que se no e demasiado. 5. incumpli el p incipio de sime ía en la conside ación de cos es y bene icios Aunque di ícilmen e se ol ida á compu a odos los bene icios de un p oyec o gube namen al, es habi ual igno a sis emá icamen e algunos de los cos es asociados a dichos bene icios, como los de man enimien o, o los necesa ios pa a e mina el p oyec o (como el de desman ela y desac i a ma e ial bélico obsole o) También se ecu e a inclui bene icios indi ec os, como los que se de i an de la c eación de empleo, sin ene en conside ación el impac o simé ico los cos es indi ec os debidos al abajo (acciden es y en e medades p o esionales, po ejemplo) que necesa iamen e se p oducen 6. Modi ica el e dade o cos e o bene icio del p oyec o, median e p obabilidades exage adas, p ecios de cuen a inadecuados y ans e encias no p esupues adas. El p ecio al que se alo an los inpu s del p oyec o puede es a muy alejado del que se ía azonable. El cos e del p oyec o se de e mina a olun ad modi icando los p ecios o median e ans e encias de (a) o os en es, enca eciéndolo si se a a de jus i ica un mayo p esupues o, o aba a ándolo si se p e ende mejo a la en abilidad. En ambien e de ince idumb e, se al e a ían las p obabilidades eales que ponde an cos es y bene icios has a alcanza un esul ado sa is ac o io (los p oyec os que especulan con la segu idad se bene ician de la es imación sesgada de la p obabilidad del suceso con a el que p o ege). En el lími e, se a gumen a que los bene icios del p oyec o (o los cos es que e i a ía) son poco menos que in ini os (la segu idad nacional es un comodín excelen e), con lo cual se jus i ica cualquie cos e po al o que sea. 7. Eludi odo con ol e ec i o sob e la e iciencia écnica y asigna i a. Además de la p esunción de legalidad, cualquie agencia gube namen al dis u a del supues o de e iciencia. Con el in de e i a moles as con as aciones en e la hipó esis de e iciencia y la ealidad, se diseña un conjun o de indicado es pa a e alua la bondad de las ac uaciones públicas de modo que sea p ác icamen e imposible comp oba el g ado de e iciencia. Es necesa io pues en a iza la complejidad y la peculia idad del bien o se icio que se p e ende e alua , de o ma que sea e iden e la imposibilidad de e aluación di ec a y la consecuen e necesidad de ecu i a indicado es indi ec os y eso é icos. No es pa adójico, sino cohe en e con la olun ad de p oduci ilusión, que se emplee el p esupues o o al o la can idad empleada de de e minados inpu s en la p o isión de un bien de e minado como indicado de e iciencia (un aumen o en el p esupues o sani a io o en la can idad de médicos con a ados no compo a necesa iamen e ningún bene icio), cuando pod ía emplea se pa a medi lo con a io, la ine iciencia, con mejo undamen o. En e ec o, ce e is pa ibus, cuan o mayo sea el gas o, peo . En la misma línea, se ha án pasa po cos es de p oducción, y po lo an o necesa ios, buena pa e de los cos es de ansacción, sob e odo los que son cla amen e supe luos. Po lo mismo, oda des iación espec o de las p oduc i idades y endimien os obse ables en el me cado pa a si uaciones simila es, se explica án po la singula idad de la p es ación o po especiales eque imien os debidos a la i ula idad pública, a impe a i os de segundad o a la obligación de se i el in e és gene al; cualquie excusa abs ac a cumple es a unción. 8. P esen a como adicional un p oyec o que, de ap oba se, sus i ui ía a o os o supond ía una mayo p esión iscal. Se p esen a un nue o p oyec o como si su ap obación no a ec a a a ninguno de los p oyec os que ya se es án ejecu ando o como si no se equi ie an ecu sos adicionales, cuando en ealidad ocu e lo con a io Dado que suele da se publicidad a los nue os p oyec os en an o que ia cancelación de iejos p oyec os se lle a a cabo sigilosamen e se induce a pensa que cada ez se consiguen más p oyec os con el mismo p esupues o o al Po supues o, nunca se menciona que si el nue o p oyec o no compo a un bene icio mayo que el que p opo cionaban los que ha sus i uido o el que se ob end ía con el mejo uso al e na i o de los ecu sos, se incu e en una pé dida ne a de di ícil jus i icación económica. Sob an ejemplos, acaso no hay o ma de e i a que una nación con se ios p oblemas económicos dedique una can idad ingen e de ecu sos a consumo sun ua io, como un eno me y magní ico museo. Una a ian e in e esan e consis e en ex ende el ámbi o de pe sonas a o ecidas po un p oyec o sin aumen a los ecu sos. Se dis inguen dos si uaciones, si el p oyec o iene ca ac e ís icas de bien p i ado, el bene icio o al no a ía, de mane a que al inc emen a el ámbi o de pe sonas bene iciadas el bene icio o al se epa e en e más consumido es y el bene icio po pe sona es meno , po ejemplo, se aumen a el núme o de bene icia ios del sis ema de salud pública y el esul ado es un inc emen o en la lis a de espe a pa a odos asegu ados. La o a si uación se p esen a cuando el p oyec o iene ca ac e ís icas de bien colec i o local suje o a conges ión. En es e caso, odo lo demás cons an e, al aumen a la can idad de consumido es, ebasando un lími e p ede e minado, baja la calidad del bien suminis ado, con lo que se con ie e en un bien dis in o y menos alioso. Cuando se supe a el umb al de conges ión de un bien colec i o local, el esul ado es como si se suminis a a o o bien que p opo ciona menos bene icios. En ambos casos, el p oyec o de aumen a la can idad de bene icia ios se pe cibe como adicional, es deci , se piensa que se p oducen bene icios adicionales, man eniendo in ac os los iejos bene icios, que es lo que ocu i ía si el p oyec o suminis a a un bien colec i o pu o. 9. Escamo ea al e na i as, de mane a que el p oyec o en discusión pa ezca el único posible en e al s a u quo. Elimina las mejo es al e na i as -públicas y p i adas- acili a que se ap uebe el p oyec o, dada la al a de compe encia sol en e. Una o ma simple de elimina al e na i as consis e en sup imi las de la agenda; si es o no ue a posible, se ecu e a endu ece las condiciones de p eselección median e c i e ios ad hoc cuidadosamen e diseñados. De la misma o ma, se consigue que salga elegido- el candida o deseado en e no impo a el núme o y la idoneidad de los demás que compi en po un pues o o dis inción. 10. Sus i ui pa cialmen e el suminis o de un bien no mal con una pequeña can idad de un bien sun ua io, de modo que el p esupues o o al sea meno . Aplicación di ec a del iejo p incipio de pa emalismo, se a a de sus i ui el p oyec o de aumen a la can idad o la calidad de un bien que a ec a a muchos bene icia ios, con o o mucho más alo ado pe o suminis ado en una can idad o al mucho meno , de o ma que el cos e o al inal sea más pequeño. Aumen a lige amen e la calidad media de un se icio público, como anspo e o enseñanza supe io , po ejemplo, puede esul a muy cos oso y poco espec acula ; po el con a io, con una pequeña pa e del p esupues o an e io , se puede ealiza un p oyec o muy is oso, como un en ul amode no o una pequeña uni e sidad de éli e Po lo mismo, es más ba a o y an o o más e icaz diseña un sis ema de acaciones pagadas y banque es pa a jubilados que aumen a las pensiones de jubilación a un ni el al que los bene icíanos del sis ema de pensiones pudie an pe mi i se es os lujos 4 11. Gene a maniob as de dis acción en e a un p oblema y sus e dade as causas y causan es. La des iación de culpabilidades es una ieja écnica de e icacia indiscu ible. La culpa del caos impe an e en la p o isión (o no p o isión) de un de e minado bien po pa e del sec o público es de la indomable na u aleza (las ue zas desa adas de la na u aleza, la pe inaz sequía, e c.) de un g upo social mino i a io (cal os, umado es o ila élicos, cualquie colec i o si e), de los p opios usua ios (el colapso en el se icio de u gencias médicas no es po al a de médicos sino po exceso de alsos en e mos; si se bloquean las líneas ele ónicas o las ca e e as es po que los usua ios u ilizan es os se icios públicos de o ma abusi a) o de la sociedad en conjun o (el país es ingobe nable). En ningún caso la culpa es de quienes ienen asignada la esponsabilidad del se icio cues ionado, que se des i en pa a palia el p oblema. Algunos e o es p oducidos en el eje cicio del pode en alguna de sus amas, que siemp e se án conside ados como ine i ables y consecuencia del aza , son en ealidad el p oduc o de p ac ica lo que se conoce como negligencia selec i a: se pe judica sis emá icamen e a quien se desea as idia , po e o , sin que exis a, qué duda cabe, mala in ención; cosas del des ino. Se puede bene icia sis emá icamen e a alguien sin que el bene ac o enga necesidad de iden i ica se: el aza , la o una, los hados, y en úl ima ins ancia el p opio in e esado, se ían los esponsables. De es a o ma se ensancha el campo den o del que se puede ac ua a bi a iamen e con ga an ías de impunidad absolu a. En cualquie caso, la aplicación del p incipio consis en e en culpabiliza a la íc ima p opo ciona excelen es y so p enden es esul ados. 12. P ac ica el a e de analiza p oblemas sociales, diseña p oyec os, oma decisiones y calib a esul ados dejando de lado la lógica más elemen al. Si po alguna azón que no con iene da a conoce , in e esa man ene un p oyec o o una agencia inde inidamen e, nada mejo que asigna le la esolución de p oblemas inexis en es, eso é icos o, en el o o ex emo, p oblemas cla amen e i esolubles. Si no exis e p oblema alguno que esol e , la ac i idad de la agencia esul a á an bene iciosa como se quie a, de mane a que siemp e se pod á jus i ica un aumen o de p esupues o y a ibuciones. Lo mismo sucede cuando el p oblema es i esoluble po que, po hipó esis, los acasos se deben ine i ablemen e a la escasez de los medios a disposición de la agencia. Si odo alla a, siemp e se puede ab ica la demanda necesa ia; es e ecu so (el del bombe o pi ómano), al ez se emplea con mayo ecuencia de lo que gene almen e se desea c ee . 13. Anuncia los obje i os a pe segui de o ma eso é ica. Exis en múl iples al e na i as pa a aplica es a egla. Los obje i os pueden anuncia se de o ma an gené ica, abs ac a y oscu a que, como ocu ía con los an iguos o áculos, se necesi e siemp e de un in é p e e pa a comp ende los. De es a mane a, oda p opues a ecibi á la cali icación que sea opo una a eno de las ci cuns ancias, eliminando de aíz las siemp e incómodas disc epancias Siguiendo el o ma o clásico, se enuncia ían múl iples obje i os, pe o sin je a quiza ni ponde a , cuidando que buena pa e de es os obje i os sean con adic o ios en e si Si los obje i os se ponde an o je a quizan, es necesa io que la o denación esul an e o bien p esen e senas incohe encias 5 in e nas, con lo que se es a ía en el caso an e io , o bien sea lo bas an e lexible como pa a adap a se a las ci cuns ancias, po ex añas y cambian es que sean. Median e es os a i icios, unas polí icas y p oyec os se acep a ían (o echaza ían) po mo i os ideológicos, a pesa del ele adísimo cos e de es a decisión, en an o que o os, o los mismos de an es poco iempo después, se cancelan (o se ejecu an) po pu o p agma ismo aunque con a engan on almen e p incipios que se conside aban i enunciables. Pa a pone un ejemplo i ial, se c ea una emp esa pública pa a consegui cualquie conjun o de al os ines inaccesibles pa a el sec o p i ado y, al poco, se ges iona como una emp esa p i ada en a as a la e icacia. Re e encias bibliog á icas Buchanan, J. M. (1967, .c. 1973). "La ilusión iscal" en: La Hacienda Pública en un con ex o democ á ico. Aguila . Mad id.