Di e sidad
y
solida idad en la inanciacibn au onbmica
Ge a do Holgado Cab e a, Manuel Angel Rod iguez Po ugues
Una cons an e en la gknesis, his o ia
y
se mismo de EspaAa es esa (l ensi6n en e
unidad
y
di e sidad,,' que siemp e ha ca ac e izada
a
nues o pais.
En e ec o. mando 10s omanos lleean
a
la Peninsula. los oueblos hisoanas di e ian
.
k nicamen e en lengua, en cul u as
y
enca ic e . <La Peninsula es aba ha i ads po pue-
blos hnica
y
cul u almen e di e sos, que di icilmen e podan sen i se panes de una
co-
munidadni solida ios en e si
...
Esc i o es e eco amanos Winio. Li io
...
l
suelen dis in-
"
yl
c, g, .~ndc bloquc nl ~ ~lc~
~TO~A~~~L~I~ICI~IF
~n~;~il.
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y
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n
1.1
l lu I. Pllnlo
.- c:cm cc
l
I2
Peninsula
un
minima de nue e clases dis lo as de en idad& ooli icas
aue.
an o ellas
.
,
camo sus miemh os, enian di e en es modos de inculaci6n con el pode del Impe io
y
con la Adminis aci&nJ: colonias de ciudadanos omanos o simplemen e colonias
-y
algunas exen as de ihu o-, municipios de ciudades omanas
y
kunicipios
de
de echb
la ino, ciudades lib es, algunas ede adas po a ado, ciudades ibu a ias, e c. Po ello,
auiz6, la dominacidn omana oa ezca 'chabe con ihuido an sdlo en modes a medida a
~ealken e la An igiiedad no c e6 en Espda una canciencia solida ia, sida que es a
emp esa
es a ia
ese ada
a
la p ime a Edad Media. Se&n O landis, esul a oblizado
-
menciona
a
es oe sonaies: Leo ieildo.
oue
consi mid ex ende
no
casi oda la ie a
poblaci6n ?enin;ula es
;I
e ec i odom&io de la"Mona qda oledana, impulsando a
unidad pol ica
y
iu idica
a
a ks del Codex Re isus,, undamen almen e; Reca edo,
quien lo& hace; ialidad en e gados
y
omanos la unidad ca 6lica sancionada pa el
JII
Concilio de Toledo en el
589;
y
San Isido o de Se illa que uni ic6 10s di e en es i os
li & eicos de la Peninsula
e
imD imi6 una au Cn ica conciencia nacional a la his o ia de
o pueblos
a
~ . .i,
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L
his okado es c is ianos mede ales hada on de la '<pC dida
de
EspaAa,?.
Y,
p ecisamen e,
es a idea de s pC didax
es
lo que explica el hecho mismo de la Reconquis a que se desa 6
despuks. Sin emba go, en la gknesis de es a emp esa an p alongada se encuen a de nue-
Jose
O landis,
*La
con igu acih
his b ica de Esp-,i,
en
E ludio
en
Ho nmqjeaD Vicm eRod iguez
&do,
Mad id, A ociacidn de
la
Rbbida,
1988.
An onio
Fan kn,
usob e
Hispania
y
los
hi pani
y
u
encuen o
con
Romai,,
en
E udio mHo nmjea
D
Vicm eRoddguez
Ca~adad,
Mad id, Asaciacidn
de
la
Rbbida,
1988.
'
Ibidem.
*
JosL
O landin,
op, ci .,
pLg.210.
'
Ibidem, pig.
260.
nj
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Fn
~ cc o, ,-l,i K conqu ~
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hl Jus.ic oJo, lo pl nl<,
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d~n~in o
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I
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I
I
.
Y,
,a
oem
de eca di e sidad genL ica, nos opamas, po con pa, con un p oyec a de unidad deide el
p ime momen o.xEs a mul iplicidad de a iaen, de pun o de pa ida, no debe ocul a lo
que he esencial:
su
unidad p oyec i a. po qie cla oas que no-se econquis an 10s einos
medie ales
(...);
lo
que se econquis a es Espaiia, la Espaia pe Ada., dice Julih Ma ias.
De
hecho,
a
pesa
de
10s cua o einos que se
ges a an
du an e es a la ga e apa hi-6-
ica. oen i i i en e 10s dis in os mona cas hisohicos
una
a inidad adical aue hizo ha-
,
bla
a
Mun ane en su ~~C bnica,, de '40s cua o eyes de Espaiia, qui son una ca n
e
una
sane,)'.
En 10s di e en es einas
se
conse aba una adici6n iu idica cam&: '~Libe Iudi-
cio&nu(Eue a Juzgo en omance), Nya e si6n adap ada en Ca aluiia ue ~Libe iudu-
cum
popula is,), o la p opia ~Cos umb e de Espak,,. O o ac o de con inuidad his b i-
ca
ue
la li u gia mozb abe, igen e en odo la
Peninsula
has a inales del si lo
XI,
sal o
F
Ca aluila que ya habia adap ado la omana po in luencia de 10s ancos
.
Cuando la
Espaiia pe dida ol i6 a se o a ei ealidad con la culminacibn de la Reconquina, pa a
Ine a e a
a
F ancia es e iden e aue Felioe
II
e a
"Re de Es~aiian. Sin emba eo, Felioe
11
onGda iPo ugal y de e mina on ~imodo en que quedaba con igu ada
la
nue a Espa-
iia
su gida de la Rec~n~uis an'~.
Y
asi enacib Espa La, o jada po una Edad Media pecu-
lia , qne le imp imid una isonomia camo es
esa
ensi6n en e unidad y di-
e sidad, que cons i uye
una
cons an e en oda la his a ia espaiiola. lcLos aldeanismos
es echos y las insolida idades cen ihgas llega on
a
queb a en cie as bPocas la exis en-
cia nacional. Po o a pane la p e ensi6n de impane -como en el siglo
XVIII-
la cua-
d icula ca esiana de una adminis acibn uni o me, ol idando que el pasado con igu 6
una
plu alis s
ealidad egional, hizo igualmen e iolencia sob e la na u aleza de las co-
sas, en de imen 0 de la conciencia nacional de la misma es abilidad de EsoGa. Una
,in c
equJ~b ad.>.
C~~IL
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y
pl lldld pa e;< ll,be
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g lumo
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J
E p.~il~.,".
2.
P oyecn'dn
ju idico- inancie s
de lo p incipio de gene ale de solida idad, compen-
sacidn, coo dinacidn
y
coope acidn.
La Coni ~lunAn F pa Lola de
1978
ul cn a ha
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lo la go
Jc
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an cul da
una
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sls a moniosa m e
IA
un dad o1i.ia .a
y
la d e 1 1a.I plu .~ll ~ quc
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habc lJo
IA
ida
comb
en la his o ia de nues o p&s. Po que,
en
i ec o, en ui Ei ado con
una
o ga-
nizaci6n e i o ial compnes a, como es la nues a, exis en necesa iamen e una se ie de
desigualdades
y
de~e~uilib ios'~ suscep ibles de se co egidos median e la ac i idad
econ6mica pbblica de ing eso
y
gas o
( inancie s).
Ello apun a
a
una concen aci6n del
Inlib
Ma ia,
E pa in
in eli*bie.
'
Jose
O lmdi ,
op.i ., pbg.220.
Ibidem,
pig. 218.
'
Ibidem,
pbg.221.
10
Ibidem,
pig.
221.
"
Ibidem,
pig.222.
"
C .
Alain
Guengan,
Equid
em o&lea
inegoli &,
Pa is,
Libniiies echiquc ,
1983
So&dadMul kul u al. Ac udellXXXCong eio Uniu'97. Smilla, 1997.
365
pode inancie o y a
un
e o zamien o de la solida idad en e las egiones. Sin emba go,
en modo alguno se conside a hoy que las exigencias inancie as son incompa ibles con la
au onoda
poli ics,
sino odo lo can a io si exis en 10s mecanismos adecuados de com-
pensaci6n
y
coo dinacibn".
Asi pues, po la que
se
e ie e al ac o solida io, la Cons i ucibn Espaiiola (CE) en
su
a ido
2,
despu.4s de deda a la c,indisoluble unidad de la Nacibn espaiiola,, y econo-
ce
el sde echo
a
la au onoda de las nacionalidades y egiones que la in eg an,,, ga an iza
la salida idad en e odas ellas. Es e p incipio gene al
se
canc e a en el a iculo
138
cuan-
do ndies a que el Es ado ga ao iza
la
ealizacibn e ec i a del p incipio de solida idad,
elando po el es ablecimien o de un
equilib ia
econbmico, adecuado
y
jus o en e las
di e sas panes del ei i a io espdol,
y
a endiendo en
a icula
al hecho insula .
Adembs,
a
&cho
equilib ia
econbmico se le da a de un mecanismo adecuado,
a
ni el
cons imciond, con la c eacibn del Fondo de Compensaci6n In e e i o ial que es ablece
el aniculo
158.2.
El T ibunal Cons i ucioual, po o o lado, ha en endido el p incipio de
solida idad camo G e
a
la co npe encia de las Comunidades Au 6nomas
y
como
ac o
de equilib io en e 10s p incipios de unidad
y
au onomia. De hecbo, as decla a el
a -
iculo
156.1
la au ouomia inancie a de las Comunidades Au bnomas, el mismo ex o
le
i npone dos limi es: la coo dinacibn con la Hacienda es a al y la salida idad en e odos
10s espaiioles,
a
in de palia las g andes desigualdades econbmicas
y
sociales. P ecisamen-
e pa a log a es o, el a iculo
157.1
de la Ca a Magna enume a, en e 10s ecu sos
eco-
nbmicas p opios de las Comunidades Au bnomas (CC.AA.), las ans e encias del Fon-
do de Compensacibn In e e i o ial
y
o as asignaciones con ca go en 10s P esupues os
Gene ales del Es ado. Po
sn
pa e,
el
a iculo
158.1
es ablece, coma
una
nue a conc e-
cibn del p incipio de solida idad, la igualdad sus ancial de odas las CC.AA. mediame la
asignacibn de 10s P esupues as Gene ales del Es ado pa a ga an iza se icios pGblicos
undamen ales. Pa id imo,
el
a iculo
149.1
e leja
a
a ks de las mhl iples compe encias
exclusi as
o
de legislaci6n bhica del Es ado la p eocupaci6n po sal agua da el p inci-
pio de unidad econbmica
y
no obs aculiza la lib e ci culacibn
y
es ablecimien o de pe -
sonas y bienes en ado el e i o io espaiiol, asi como el lib e come cio, clbusula ecogida
en el
139.2.
Es amidad ha sido, ademh, e o zada en un plano
m6s
amplio pa se obje-
i o undamen al de la U1116n Eu opea.
La
ju isp udencia
cons i u ional,
po Gl imo,
conside a es os p incipios de unidad
y
solida idad coma ma co ju idico undamen al de
la economia espaiiola y que ban de aplica se uni a iamen e.
Pe a,
a
la ez, en e 10s ac o es de au onoda inancie a, emos que la misma CE
o ece igualmen e
un
elenco de p incipios can ca bc e gene al, empezando po el eco-
nocimien o de la au onoda inancie a en el a iculo
156.1.
como m o de e a o a au o-
nomia mL amplia econocida en el ya mencionado a iculo
2
(*La
Cons i ucibn
...
eco-
noce
y
ga an iza el de echo a la au onomia de las nacionalidades y egianes',). En conc e-
o, las CC.AA. end b una se ie de ecu sos con cie o ca ic e pa icula , seghn el
a -
iculo
157.1:
-1mpues os cedidos po el Es ado, eca gos sob e impues os del Es ado y o as pa -
icipaciones en 10s ing esos del Es ado;
-sus p opios impues os, asas
y
con ibucioues especiales;
- endimien as de su Pa imonio
e
ing esos de De echo P i ado; y
-el p oduc o de las ope aciones de c hdi o.
"
Ra ndn Falcdn
y
Tella,
La
Compmiaidn inancim in p miiad,
Mad id,
Publicacione
dei
Con-
g cso
de
los
Dipu ados,
1986.
3.
Regimen ac ual de la inancinci~5n de 1as
CCA
El a iculo 137 de la CE es ablece que el Es ado se o ganiza e i o ialmen e en Mu-
nicipios, P o incias y CC.AA. Ti ula es del pode inancie o en Espa m son el Es ada
(Adminis acibn Cen al), las CC.AA., 10s municipios, las p o incias y demi en idades
locales. Sin emba go, el Es ado
y
las CC.AA. po un lado,
y
las p o incias
y
mulllcipios
po o o, se di e encian mucho en lo ocan e
a
la signi icacibn poli ica de cada uno: el
Es ado es el i ula de la sobe ania poli ica y las CC.AA. ienen au onomia poli ica,
mien as que las p o incias
y
municipios
an
$610 es h da ados de au onomia admmis-
a i a.
El igimen inancie o ac ual de las CC.AA.
se
encuen a bkicamen e ecogido en
dos
leyes:
la
Ley O g&ica de Financiacibn de las Comunidades Au bnomas (LOFCA),
de 22 de Sep iemb e de 1980
y
la Ley de Cesibn de T ibu os del Es ado alas Comunida-
des Au bnomas
(L.
Ces. T ib.), de
26
de Diciemb e de 1983.
Tan o en uoa Le como en o a,
se
abse an, como enimos haciendo en el u esen e
c u.llo, a l o ~c o e dc snl~J~ l~l.~d UII~&$ n e cglonlle p )
1111
1.1,>,
i )nln el~nic~i-
ns p .-l~ cs
a
la
ao onomia e indcp'ndcncn I n~nc ~ ll c
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c:.m<mnco, cl cle ~ ollo x n on cc c ~ c
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p~m?, dcl c l ~ m c p~hwl,
la
solida idad en e las di e sas nacianalidades y egiones.-Ademks, como mecanismo &ad-
yu an e de es a poli ica, el aniculo
3
de
la
LOFCA c ea el Consejo de Poli ica Fiscal
y
Financie a de las CC.AA. "Dam la adecuada mo dinaci h en e
la
ac i idad
inancie s
de
p e i, en e 10s ek sos d; las CC.AA. desglasadas en el a iculo de la misma Ley, las
T ans e encias del Fondo de Compensacibn In e e i o ial p e is o en la CE. Asimis-
mo, e induible en e 10s ac o es solida ios, el hecho de ue el a iculo 10 de la LOFCA
p e ea que la cesibn de T ibu os p opios del Es ado a?as CC.AA. e de e mine en su
alcance y coudiciones po una
Ley
especi ica,
.a
in de que
sea
un ma co de e e encia
idin ico oa a odas las CC.AA.n. e i ando de es e modo oosibles desieualdades
disc i-
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10s mecanismos de au onomia mancie a, nos encon amos
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Cunn n~J~clc~~.
Del misma kodo. en e 10s o iicidos con enidos en el an es mencianado a iculo
2
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~ ~ ~
-ing esos de su Pa imonio
y
demjs
+
De echo P i ado;
-sus ~ o~ios impues os, asas
y
con ~buciones es~eciales;
-10s ibu os cedidos o el Es ado;
-10s eca gos que pule an es ablece se sob e 10s impues os del Es ado;
-1as pa icipaciones en 10s ing esos del Es ado;
-el p oduc 0 de las ope aciones de c kdl o;
--el p oduc o de las mul as y sanciones en el kmbi o de su campe encia;
-sus p opios p ecios pGblicos;
-]as asignaciones que se es ablezcan en 10s p esupues os gene ales del Es ado.
Los demds a iculos de es e impo an e capi ulo pasan
a
de ini cada uno de es os
concep os. Yen el siguien e capi ulo, e ce o y Al imo,
se
es ablecen los mecanismos
a
disposicidn de las CC.AA. pa a egula odo lo an e io : elabo acih, examen, ap oba-
ci6n y con ol de sus p esupues os, es ablecimien o y modi icacibn de sus p opios im-
pues os, asas y can ibuciones especiales, es ablecimien o y modi icacidn de 10s eca gos
sob e 10s impues os del Es ado, ope aciones de c kdi o conce adas po la Comunidad
Au dnoma, kgimen ju idico de su Pa imonio en el
na co
de la legislacidn bdsica del
Es ado, Reglamen os Gene ales de sus p opios ibu os, y las demds compe encias
o
un-
ciones que les a ibuyan las leyes.
Y
siguiendo con los ac o es de au onoda
inancie s,
po
su
pa e la L.Ces.T ib., en
su a iculo 1, enume a 10s ibu os cedidos po el Es ado a las CC.AA. pa a su ges idn,
liquidaci6n, ecaudacidn, inspeccidn y e isidn (miculo 12.1), aunque no pa a su egula-
ci6n no ma i a:
-impues o ex ao dina io sob e el pa imonio de las pe sonas isicas;
-impues o gene al sob e sucesiones;
-impues o sob e ansmisiones pa imoniales y ac os ju idicos documen ados;
-impues a sob e el lujo;
-Y
asas
Y
demb exacciones sob e el iueea.
es o del kiculado de la
LC;
se
dedica simplemen e
a
es ablece la no ma i a aplicable
a
10s ibu os cedidas, aclaia 10s pun os de conexidn en cada uno de ellos, delimi a las
pe inen es cues iones de esidekia, domicilia iscal de
las
pe sonas ju idicas, i ula idad
y delegacidn de compe encias, y di e sas disposiciones de ca dc e
adminis a i e.
4.
P oyec o
de
nue o Pgimen de inanciacidn au ondmica.
L o
lc
I ,,
pun 05
m.is
Impon,an cs
s,
SIX,
du.4~. l
inbi
pc,lCm~co
s
.on o .c do
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n~
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ei e
A
lc nl
le
1.1
Iln,~na.i An
d
l~
CC.4A
,
cl
ic,c~n p
,I
kgimen de cesidn de ibu os del Es ado alas CC.AA.
Es e es el p incipal mecanismo que el ac ual Gobie na de la Nacidn p e ende modi-
ica en la LOFCA, con o me a la co esponsabilidad iscal e ec i a asumida po las
CC.AA. La ci ada modi icacidn oda ia es un P oyec o de Ley O gBaica de modi ica-
cidn pa cial de la LOFCA, que el Ejecu i o p esen 6 el pasado
10
de Oc ub e de
1996
a
las Co es Gene ales, y que consis i ia bdsicamen e en:
-ampliacidn del hbi o dede la cesidn de una pa e del Impues o sob e la Ren a de las
Pe sonas Fisicas
(IRPF);
y
-a ibucidn
a
las CC.AA. de cie as capacidades no ma i as espec o de los ibu os
ceddas.
Y
ap o ecbando es a modi icaci6n se p e ende ambikn soluciona dos si uaciones
ecien emen e su gidas:
-la nue a ealidad de Ceu a y Melilla como ciudades au bomas; y
-la ecien e doc ina del T ibunal Cons i ucional sob e el kgimen juddico de las asas.
En el a iculo
10.3
la LOFCA se in oduci ia la cesidn de ibu os no sdla pa ce-
sidn del endimien o de alpas hechos imponibles, sino ambikn po cesib de pane del

en&en o de dicbos hecbos imponibles. Adem&, la cesibn de ibu os pod h comp en-
de compe encias no ma i as.
Respec o a la elacibn de ibu os suscep ibles de cesibn, la ealizacibn e ec i a del
p incipia de co esponsabilidad iscal se consigue aiiadienda al aniculo
11
de la LOFCA,
que enume a 10s ibu os que pueden se cedidos, el IRPF con ca 6c e pa cia y
un
limi-
e mhimo del30%.
Pa lo que se e ie e a 10s eca gos au onbmicos sob e 10s ibu os del Es ada
se
moddica el mido 12 de la LOFCA, po lo que las CC.AA, pueden es ablece eca gos
sob e odos 10s ibu os suscep ibles de cesibn, con independencia de que hayan sido
o
no e ec i amen e cedidos.
Pa a a ibui cienas compe encias no ma i as alas CC.AA, sab e 10s ibu os cedi-
das se nodi ica el a icula 19.2 con es obie i as
a
la
is a:
-LI
.lclgac 6n
d
:o np cncl.l
cn
mx ld d g ;n, Ilquld~clAn, .c.i ~.la;~i> , I l pcc-
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I., hdm~xu~ ai~i~n
'T ibu a ia del Es ado.
-Se delimi a en lheas eeue ales la a ibucibn de compe encias no ma i as alas CC.AA.
en elacibn
a
cada ibG o suscep ible de cesibn.
-Se
p e C que, cuando las exigencias de a monizacibn iscal de
la
Unibn Eu opea asi lo
de e minen, la a ibucibn de compe encias
a
las CC.A.4
en
elacibn
a
10s ibu os cedi-
dos queda 6 sin e ec os, psando el Es ado
a
eje ce dicbas compe encias.
Po a imo, aiiadiendo un
N
Capi ulo
a
la LOFCA, la e o ma da a al dgimen de
cesibn de ibu os de no mas p ocedimen ales y b ganos capaces de esol e 10s con lic-
os que puedan susci a se en e las di e en es CC.AA., y en e Cs as y el Es ado. El nue o
a iculo
23
de la LOFCA da ia 10s p incipios gene ales del p ocedilmien o a segui cuan-
do se susci e algin can lic o.
Po
su
pme el ambikn nue o a iculo
24
de la LOFCA egula ia una Jun a a bi al
como b gano compe eu e pa a la esolucibn de dichos con lic os.
Las demhs c ies iones
a
modiiica (Ceu a, Melilla
y
hgimen ju idic0 de las asas) no
ienen especial ascendencia pa a el ema que nos ocupa.
7.
Conclu idn.
La modi icacibn eciCn analizada conlle a, indudablemen e, una ampliacibn conside-
able de lo que hemos enido en llama mecanismos o ac o es de au ouoda y di e si-
dad inancie as.
En p ime
luga ,
po que hay
un
da o aumen o cuan i a i o de la pane del IRPF
cedido enun
30%;
y
una
a ibuci6n de capacidades no ma i as sob e 10s impues os cedi-
dos, que ac ualmen e no exis e y supone ma in ensi icacibn no abilisiia de
la
au ono-
mia
inancie s
de las Comunidades.
En segundo luga ,
se
es 6 poniendo en ma cha
una
e o ma con posibles y p o undas
modi icaciones es mc u ales de di icil e e sibilidad, debido a la especial igidez p opia
de las Leyes O ghicas. Ademis, es e p oyec o es mcm al pa ece que se es h lle ando
a
cabo con c i e ios me amen e coyunm ales (Gobie no de coalicibn).
Po
o o lado, y debido
a
las e~~eci icidades egionales a su gi , pod ian nace enb-
menos p bximos
a
au kn icas ba e as iscales: capacidades no ma i as au bnomas, deduc-
ciones, ipas imposi i os de la a i a, e c.
Y
odo es o, iialmen e, pod ia plan ea p oblemas de cons i ucionalidad, po a ec-
a
a
a kulos como el
I4
(igualdad an e la ley de odas lo esp&oles), 19 (lib e ci cula-
cidnpo el e i o io na ional), 31 (bases del sis ema ibu a io),
38
(libe ad de emp esa),
138 (no exis encia de p i ilegios en a o de ninguna Comunidad Au bnoma), 139 (no
in oducci6n de di icul ades
a1
hsi o
y
a1
de echo de es ablecimien o),
y
156
(solida i-
dad en e las Comunidades Au dnomas
y
coo dinacibn en e las haciendas au onbmicas
y
es a al).