Diversidad y solidaridad en la financiación autonómica

Diversidad y solidaridad en la financiacibn autonbmica Gerardo Holgado Cabrera, Manuel Angel Rodriguez Portugues Una constante en la gknesis, historia y ser mismo de EspaAa es esa (ltensi6n entre unidad y diversidad,,' que siempre ha caracterizada a nuestro pais. En efecto. mando 10s romanos lleean a la Peninsula. los oueblos hisoanas diferian . ktnicamente en lengua, en culturas y encaricter. <La Peninsula estaba hatitads por pueblos hnica y culturalmenre diversos, que dificilmente podan sentirse panes de una comunidadni solidarios entre si ... Escritores erecorramanos Winio. Livio ... l suelen distin- " ylr trc, g,r.~ndcr bloquc\ rnlt~rr~lc~ v ~TO~A~~~L~I~ICI~IF r~n~;~il. IC I(,\ riornbrv ,lc ibe- . . roi, rurd~t.ulu, y rclrx rrcp~.tivmlcr~tr.-- I'u.l,ivi.~ rn 1.1 rlrlu I. Pllnlo .-rc:cmvcc rrl I2 Peninsula un minima de nueve clases distlotas de entidad& ooliticas aue. tanto ellas . , camo sus miemhros, tenian diferentes modos de vinculaci6n con el poder del Imperio y con la Administraci&nJ: colonias de ciudadanos romanos o simplemente colonias -y algunas exenras de trihuto-, municipios de ciudades romanas y kunicipios de derechb latino, ciudades libres, algunas federadas por tratado, ciudades tributarias, etc. Por ello, auiz6, la dominacidn romana oarezca 'chaber contrihuido ran sdlo en modesta medida a ~ealkente la Antigiiedad no cre6 en Espda una canciencia solidaria, sida que esta empresa estaria reservada a la primera Edad Media. Se&n Orlandis, resulta oblizado - mencionar a tres oersonaies: Leovieildo. oue consirmid extender nor casi toda la tierra v poblaci6n ?enin;ulares ;I efectivodom&io de la"Monarqda roledana, impulsando fa unidad polrtica y iuridica a travks del Codex Revisus,, fundamentalmente; Recaredo, quien lo& hace; rialidad entre gados y romanos la unidad cat6lica sancionada par el JII Concilio de Toledo en el 589; y San Isidoro de Sevilla que unific6 10s diferentes ritos lit&reicos de la Peninsula e imDrimi6 una autCntica conciencia nacional a la historia de rror pueblos a ~r.t\.i, dc ru "1 i~sror~.~ dr l~i (;<dr,\, v 11, .l?r~mol.,gi.tr.~ FIX\L.I 131 punto cl Kc,no v~ugn~lc> lo~rb cer 1.1 ,,prinlcra l~p~i~.v qu, .~nte el unpxtu Ic ~uurlla trrrnm.ld iuerza hirion.~ on? era rl Ijlxm en rxuan\\L,n. t~,.l.,\ loi ;ronlrrar L histokadores cristianos medevales hadaron de la '<pCrdida de EspaAa,?. Y, precisamenre, esta idea de stpCrdidax es lo que explica el hecho mismo de la Reconquista que se desat6 despuks. Sin embargo, en la gknesis de esta empresa tan pralongada se encuentra de nueJose Orlandis, *La configuracih histbrica de Esp-,i, en Erludior en HornmqjeaDr VicmreRodriguez &do, Madrid, Arociacidn de la Rbbida, 1988. Antonio Fantkn, usobre Hispania y los hirpani y ru encuenrro con Romai,, en Ertudior mHornmjea Dr VicmreRoddguez Ca~adad, Madrid, Asaciacidn de la Rbbida, 1988. ' Ibidem. * JosL Orlandin, op, cit., pLg.210. ' Ibidem, pig. 260. nj la dtvcr\i.i~,l Fn ~tccro, ,-l,i Krconqurrr~ c\ ~nulraplc; ri hlrr Jus.ic roJo, lor pltnl<,r rcptcntr~onaler quc querlu~ Ilhrcs dcl d~n~into n,~~~ulti~dn, JCS~C 1'1, krrIrorIo5 ~UC hoy m o uas on 1 I \en I. I I . Y, ,a oem de eca diversidad genLtica, nos topamas, por contpa, con un proyecta de unidad deide el primer momento.xEsta multiplicidad de ariaen, de punto de partida, no debe ocultar lo que he esencial: su unidad proyectiva. porqie claroas que no-se reconquistan 10s reinos medievales (...); lo que se reconquista es Espaiia, la Espaia perAda., dice Julih Marias. De hecho, a pesar de 10s cuatro reinos que se gestaran durante esta larga etapa hi-6rica. oenriviri entre 10s distintos monarcas hisohicos una afinidad radical aue hizo ha- , blar a Muntaner en su ~~Crbnica,, de '40s cuatro reyes de Espaiia, qui son una carn e una sane,)'. En 10s diferentes reinas se conservaba una tradici6n iuridica cam&: '~Liber Iudicio&nu(Euera Juzgo en romance), Nya versi6n adaprada en Cataluiia fue ~Liber iuducum popularis,), o la propia ~Costumbre de Espak,,. Otro factor de continuidad histbrica fue la liturgia mozbrabe, vigente en todo la Peninsula hasta finales del si lo XI, salvo F Cataluila que ya habia adaptado la romana por influencia de 10s francos . Cuando la Espaiia perdida volvi6 a ser otra vei realidad con la culminacibn de la Reconquina, para Inetaterra a Francia es evidente aue Felioe II era "Rev de Es~aiian. Sin embareo, Felioe 11 ronGda iPortugal y determinaron ~imodo en que quedaba configurada la nueva Espaiia surgida de la Rec~n~uistan'~. Y asi renacib EspafLa, forjada por una Edad Media peculiar, qne le imprimid una fisonomia camo es esa tensi6n entre unidad y diversidad, que constituye una constante en roda la histaria espaiiola. lcLos aldeanismos estrechos y las insolidaridades centrihgas llegaron a quebrar en ciertas bPocas la existencia nacional. Por otra pane la pretensi6n de impaner -como en el siglo XVIIIla cuadricula cartesiana de una administracibn uniforme, olvidando que el pasado configur6 una pluralists realidad regional, hizo igualmente violencia sobre la naturaleza de las cosas, en detriment0 de la conciencia nacional v de la misma estabilidad de EsoGa. Una ,inrcvr equJ~brad.>. C~~IL dc ?rx110n1~.1r iulirl~d y plttrlldld pare;< ll,ber rldo 110 ldrgo .Ir lor vglor la lormd Jc ~1ri.t zn ;\>mun mi, ~.lrcu.~da .<I grlumo szr Jt Erp.~il~.,". 2. Proyecn'dn juridico-financiers de lor principior de generaler de solidaridad, compensacidn, coordinacidn y cooperacidn. La Conit~lunAn FrpafLola de 1978 ultcnra harrr .I lo largo Jc nl antcul tda una ,intcsls armoniosa mtre IA untdad ro1i.iart.a y la dtverr1t1a.I plur.~ll\t~ quc parrcc habcr rlJo IA vida comb en la historia de nuestro p&s. Porque, en ifecto, en ui Eitado con una organizaci6n territorial compnesta, como es la nuestra, existen necesariamente una serie de desigualdades y de~e~uilibrios'~ susceptibles de ser corregidos mediante la actividad econ6mica pbblica de ingreso y gasto (financiers). Ello apunta a una concentraci6n del Inlib Maria, Erparin inteli*bie. ' Jose Orlmdir, op.ir., pbg.220. Ibidem, pig. 218. ' Ibidem, pbg.221. 10 Ibidem, pig. 221. " Ibidem, pig.222. " Cfr. Alain Guengan, Equid temto&lea inegolit&, Paris, Libniiies rechiqucr, 1983 So&dadMultkultural. ActudellXXXCongreio Uniu'97. Smilla, 1997. 365 poder financiero y a un reforzamiento de la solidaridad entre las regiones. Sin embargo, en modo alguno se considera hoy que las exigencias financieras son incompatibles con la autonoda politics, sino todo lo cantrario si existen 10s mecanismos adecuados de compensaci6n y coordinacibn". Asi pues, por la que se refiere al factor solidario, la Constitucibn Espaiiola (CE) en su artido 2, despu.4s de dedarar la c,indisoluble unidad de la Nacibn espaiiola,, y reconocer el sderecho a la autonoda de las nacionalidades y regiones que la integran,,, garantiza la salidaridad entre todas ellas. Este principio general se cancreta en el arriculo 138 cuando rndiesta que el Estado garaotiza la realizacibn efectiva del principio de solidaridad, velando por el establecimiento de un equilibria econbmico, adecuado y justo entre las diversas panes del teiritario espdol, y atendiendo en articular al hecho insular. Adembs, a &cho equilibria econbmico se le data de un mecanismo adecuado, a nivel constimciond, con la creacibn del Fondo de Compensaci6n Interterritorial que establece el aniculo 158.2. El Tribunal Constitucioual, por otro lado, ha entendido el principio de solidaridad camo Gte a la cornpetencia de las Comunidades Aut6nomas y como factor de equilibrio entre 10s principios de unidad y autonomia. De hecbo, tras declarar el articulo 156.1 la autouomia financiera de las Comunidades Autbnomas, el mismo texto le irnpone dos limites: la coordinacibn con la Hacienda estatal y la salidaridad entre todos 10s espaiioles, a fin de paliar las grandes desigualdades econbmicas y sociales. Precisamente para lograr esto, el articulo 157.1 de la Carta Magna enumera, entre 10s recursos econbmicas propios de las Comunidades Autbnomas (CC.AA.), las transferencias del Fondo de Compensacibn Interterritorial y otras asignaciones con cargo en 10s Presupuestos Generales del Estado. Por sn parte, el articulo 158.1 establece, coma una nueva concrecibn del principio de solidaridad, la igualdad sustancial de todas las CC.AA. mediame la asignacibn de 10s Presupuestas Generales del Estado para garantizar servicios pGblicos fundamentales. Par idtimo, el articulo 149.1 refleja a travks de las mhltiples competencias exclusivas o de legislaci6n bhica del Estado la preocupaci6n por salvaguardar el principio de unidad econbmica y no obstaculizar la libre circulacibn y establecimiento de personas y bienes en tado el territorio espaiiol, asi como el libre comercio, clbusula recogida en el 139.2. Estamidad ha sido, ademh, reforzada en un plano m6s amplio parser objetivo fundamental de la U1116n Europea. La jurisprudencia constitutional, por Gltimo, considera estos principios de unidad y solidaridad coma marco juridico fundamental de la economia espaiiola y que ban de aplicarse unitariamente. Pera, a la vez, entre 10s factores de autonoda financiera, vemos que la misma CE ofrece igualmente un elenco de principios can carbcter general, empezando por el reconocimiento de la autonoda financiera en el articulo 156.1. como fmto de era otra autonomia mL amplia reconocida en el ya mencionado articulo 2 (*La Constitucibn ... reconoce y garantiza el derecho a la autonomia de las nacionalidades y regianes',). En concreto, las CC.AA. tendrb una serie de recursos con cierto caricter particular, seghn el articulo 157.1: -1mpuestos cedidos pot el Estado, recargos sobre impuestos del Estado y otras participaciones en 10s ingresos del Estado; -sus propios impuestos, tasas y contribucioues especiales; -rendimientas de su Patrimonio e ingresos de Derecho Privado; y -el producto de las operaciones de crhdito. " Rarndn Falcdn y Tella, La Compmiaidnfinancim intprtmiiad, Madrid, Publicacioner dei Congrcso de los Dipurados, 1986. 3. Regimen actual de lafinancinci~5n de 1as CCA El articulo 137 de la CE establece que el Estado se organiza territorialmenre en Municipios, Provincias y CC.AA. Titulares del poder financiero en Espafm son el Estada (Administracibn Central), las CC.AA., 10s municipios, las provincias y demi entidades locales. Sin embargo, el Estado y las CC.AA. por un lado, y las provincias y mulllcipios por otro, se diferencian mucho en lo tocante a la significacibn politica de cada uno: el Estado es el titular de la soberania politica y las CC.AA. tienen autonomia politica, mientras que las provincias y municipios tan $610 esth datados de autonomia admmistrativa. El rigimen financiero actual de las CC.AA. se encuentra bkicamente recogido en dos leyes: la Ley Org&ica de Financiacibn de las Comunidades Autbnomas (LOFCA), de 22 de Septiembre de 1980 y la Ley de Cesibn de Tributos del Estado alas Comunidades Autbnomas (L. Ces. Trib.), de 26 de Diciembre de 1983. Tanto en uoa Lev como en orra, se abservan, como venimos haciendo en el uresente crru.llo, tarlto f~crorer dc snl~J~rl~l.~d v UII~&$ tnterrcglonlle\ pr)r 1111 1.1,>, ir)nln el~nic~irns prv.-l~vcs a la aoronomia e indcp'ndcncn Itn~nctrr~\ rlltrc la5 C(:..\.\. par iarro. Fntrc lor prlmcror cncuur,1mo\ crr cl 3rtirulo 2 dr 11 LOtCA 1.1 cnunr~.~r~ur~ dc una srrli .ic prtnapior genirnsr, rdrs iomn la ~~w,lIlad CCO~;)IIII;I Y \<)CLII. CI rquil~brlo c:.m<mnco, cl cle\~rrollo xrntontcc ct~trc 12s .Itvcr~ar p~m?, dcl rcrrtlt~rm crp~hwl, v la solidaridad entre las diversas nacianalidades y regiones.-Ademks, como mecanismo &adyuvante de esta politica, el aniculo 3 de la LOFCA crea el Consejo de Politica Fiscal y Financiera de las CC.AA. "Dam la adecuada mordinacirh entre la actividad financiers de previ, entre 10s rekrsos d; las CC.AA. desglasadas en el articulo de la misma Ley, las Transferencias del Fondo de Compensacibn Interterritorial previsto en la CE. Asimismo, er induible entre 10s factores solidarios, el hecho de ue el articulo 10 de la LOFCA prevea que la cesibn de Tributos propios del Estado a?as CC.AA. re determine en su alcance y coudiciones por una Ley especifica, .a fin de que sea un marco de referencia idintico oara todas las CC.AA.n. evitando de este modo oosibles desieualdades v discrinun,.wx;cr. tnrw Je cnc imprrdtwo lrgd cr la rrhun;l.t I;? mrnrlc,rk.l& a1 cmni~.~rzo dcl prcscnlz cpigriic I2 I.cv ?C/1933 dc Ccribn dr 1 rtbi~rt,\ Jcl hrrado a 12, (:C i\\. Ur rrtd ntnrra, .~ctuilmrntr, rc ha r.rlmdo qor la Ilninc~.~ch;n .ic orlgcn <\tall oanp.1 un 86' , Jcl rord dc la linanrlacion dt, la\ (:C.I\.\. Y nor lo aue se refiere a 10s mecanismos de autonomia fmanciera, nos encontramos ..on qu& cl .lni;llu 1.2 de la LOFCII rrtablrrr quc la iln~nctacl~u rurnnli~nlc.t rc rrg~ri. ~dcmii dc pur ma mlrrtia Irv, "por rl F:,tatutc Sc c,~da uui .ic .l~<ha\ Cunnrn~J~clc~~. Del misma kodo. entre 10s oriicidos contenidos en el antes mencianado articulo 2 de la . . 1 OFC.4. rc h.~rr relercnclx a la ,,suf~r~cn;~a dc rriurws par.) rl rjcracno dr IJ, compcrrn irar propi~r dc las (:C.AA .,. I'or orro larlo, cn CI C~pltulo I1 .Ic 1~ Lcv Orpinicr rc cs.1blrccn rrrurror .k Ix CC.hA. cn drwrrr)llo dr 1.1 (:E. .I saber: ~ - ~ ~ ~ -ingresos de su Patrimonio y demjs + Derecho Privado; -sus ~ro~ios impuestos, tasas y contr~buciones es~eciales; -10s tributos cedidos or el Estado; -10s recargos que puleran establecerse sobre 10s impuestos del Estado; -1as participaciones en 10s ingresos del Estado; -el product0 de las operaciones de crkdlto; --el producto de las multas y sanciones en el kmbito de su campetencia; -sus propios precios pGblicos; -]as asignaciones que se establezcan en 10s presupuestos generales del Estado. Los demds articulos de este importante capitulo pasan a definir cada uno de estos conceptos. Yen el siguiente capitulo, tercero y Altimo, se establecen los mecanismos a disposicidn de las CC.AA. para regular todo lo anterior: elaboracih, examen, aprobaci6n y control de sus presupuestos, establecimiento y modificacibn de sus propios impuestos, tasas y cantribuciones especiales, establecimiento y modificacidn de 10s recargos sobre 10s impuestos del Estado, operaciones de crkdito concertadas por la Comunidad Autdnoma, rkgimen juridico de su Patrimonio en el rnarco de la legislacidn bdsica del Estado, Reglamentos Generales de sus propios tributos, y las demds competencias o funciones que les atribuyan las leyes. Y siguiendo con los factores de autonoda financiers, por su parte la L.Ces.Trib., en su articulo 1, enumera 10s tributos cedidos por el Estado a las CC.AA. para su gestidn, liquidaci6n, recaudacidn, inspeccidn y revisidn (miculo 12.1), aunque no para su regulaci6n normativa: -impuesto extraordinario sobre el patrimonio de las personas fisicas; -impuesto general sobre sucesiones; -impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos juridicos documentados; -impuesta sobre el lujo; -Y tasas Y demb exacciones sobre el iueea. resto del kiculado de la LC; se dedica simplemente a establecer la normativa aplicable a 10s tributos cedidas, aclaiar 10s puntos de conexidn en cada uno de ellos, v delimitar las pertinentes cuestiones de residekia, domicilia fiscal de las personas juridicas, titularidad y delegacidn de competencias, y diversas disposiciones de cardcter administrative. 4. Proyecto de nuevo rPgimen definanciacidn autondmica. Lrro rlc It,, punt05 m.is Impon,anrcs s, SIX, du.4~. rl inbi pc,lCm~co s .onrro\.crttdo ,ahor.a nllrlno n~ lu quc re reiterr A lcrnl tle 1.1 Iln,~na.irtAn dr l~r CC.4A r, cl ic,c~nrp ,I rkgimen de cesidn de tributos del Estado alas CC.AA. Este es el principal mecanismo que el actual Gobierna de la Nacidn pretende modificar en la LOFCA, conforme a la corresponsabilidad fiscal efectiva asumida por las CC.AA. La citada modificacidn todavia es un Proyecto de Ley OrgBaica de modificacidn parcial de la LOFCA, que el Ejecutivo present6 el pasado 10 de Octubre de 1996 a las Cortes Generales, y que consistiria bdsicamente en: -ampliacidn del hbito dede la cesidn de una parte del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas (IRPF); y -atribucidn a las CC.AA. de ciertas capacidades normativas respecto de los tributos ceddas. Y aprovecbando esta modificaci6n se pretende tambikn solucionar dos situaciones recientemente surgidas: -la nueva realidad de Ceuta y Melilla como ciudades autbomas; y -la reciente doctrina del Tribunal Constitucional sobre el rkgimen juddico de las tasas. En el articulo 10.3 la LOFCA se introduciria la cesidn de tributos no sdla par cesidn del rendimiento de alpas hechos imponibles, sino tambikn por cesib de pane del ren&ento de dicbos hecbos imponibles. Adem&, la cesibn de tributos podrh comprender competencias normativas. Respecto a la relacibn de tributos susceptibles de cesibn, la realizacibn efectiva del principia de corresponsabilidad fiscal se consigue aiiadienda al aniculo 11 de la LOFCA, que enumera 10s tributos que pueden ser cedidos, el IRPF con car6cter parcia y un limite mhimo del30%. Par lo que se refiere a 10s recargos autonbmicos sobre 10s tributos del Estada se moddica el mido 12 de la LOFCA, por lo que las CC.AA, pueden establecer recargos sobre todos 10s tributos susceptibles de cesibn, con independencia de que hayan sido o no efectivamente cedidos. Para atribuir cienas competencias normativas alas CC.AA, sabre 10s tributos cedidas se rnodifica el arricula 19.2 con tres obietivas a la vista: -LI .lclgact6n dr :ornprtcncl.l\ cn mxrrld dr gr\rr;n, Ilquld~clAn, rr.c.it~.la;~i>rr, Itlrpcc- :t,,u y rr\1stx1 de 10% cr,hcit~s mlz.lur in\t~ ~1tor.1 vlyrrrr no uycr~r~ en cl imhrtu dc I3 uanr Jcl IKPT .c,dlSa J Ilr CC: AA . vno all, ,t llc\,.~r.~ 2 .~bo nor I., hdm~xu~trai~i~n 'Tributaria del Estado. -Se delimita en lheas eeuerales la atribucibn de competencias normativas alas CC.AA. en relacibn a cada tribGto susceptible de cesibn. -Se prevC que, cuando las exigencias de armonizacibn fiscal de la Unibn Europea asi lo determinen, la atribucibn de competencias a las CC.A.4 en relacibn a 10s tributos cedidos quedar6 sin efectos, psando el Estado a ejercer dicbas competencias. Por atimo, aiiadiendo un N Capitulo a la LOFCA, la reforma data al rdgimen de cesibn de tributos de normas procedimentales y brganos capaces de resolver 10s conflictos que puedan suscitarse entre las diferentes CC.AA., y entre Cstas y el Estado. El nuevo articulo 23 de la LOFCA daria 10s principios generales del procedilmiento a seguir cuando se suscite algin canflicto. Por su pme el tambikn nuevo articulo 24 de la LOFCA regularia una Junta arbitral como brgano competeute para la resolucibn de dichos conflictos. Las demhs criestiones a modiiicar (Ceuta, Melilla y rhgimen juridic0 de las tasas) no tienen especial trascendencia para el tema que nos ocupa. 7. Concluridn. La modificacibn reciCn analizada conlleva, indudablemente, una ampliacibn considerable de lo que hemos venido en llamar mecanismos o factores de autouoda y diversidad financieras. En primer lugar, porque hay un daro aumento cuantitativo de la pane del IRPF cedido enun 30%; y una atribuci6n de capacidades normativas sobre 10s impuestos cedidos, que actualmente no existe y supone ma intensificacibn notabilisiia de la autonomia financiers de las Comunidades. En segundo lugar, se est6 poniendo en marcha una reforma con posibles y profundas modificaciones estmcturales de dificil reversibilidad, debido a la especial rigidez propia de las Leyes Orghicas. Ademis, este proyecto estmcmral parece que se esth llevando a cabo con criterios meramente coyunmrales (Gobierno de coalicibn). Por otro lado, y debido a las e~~ecificidades regionales a surgir, podrian nacer fenbmenos prbximos a autknticas barreras fiscales: capacidades normativas autbnomas, deducciones, tipas impositivos de la tarifa, etc. Y todo esto, fiialmente, podria plantear problemas de constitucionalidad, por afectar a artkulos como el I4 (igualdad ante la ley de todas lor esp&oles), 19 (libre circula- cidnpor el territorio national), 31 (bases del sistema tributario), 38 (libertad de empresa), 138 (no existencia de privilegios en favor de ninguna Comunidad Autbnoma), 139 (no introducci6n de dificultades a1 trhsito y a1 derecho de establecimiento), y 156 (solidaridad entre las Comunidades Autdnomas y coordinacibn entre las haciendas autonbmicas y estatal).