REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 1-44
ISSN 2530-9854
Úl imos pasos en la Unión Eu opea pa a la p o ección
de los de echos de las íc imas: la Di ec i a (UE) del
Pa lamen o Eu opeo y del Consejo sob e la lucha
con a la iolencia sob e las muje es y la iolencia
domés ica*
La es s eps in he Eu opean Union o he p o ec ion
o ic ims' igh s: he Di ec i e (EU) 2024/1385 o he
Eu opean Pa liamen and o he Council on comba ing
iolence agains women and domes ic iolence
CORAL ARANGÜENA FANEGO
Ca ed á ica de De echo P ocesal. Uni e sidad de Valladolid
[email p o ec ed]
ORCID: 0000-0002-2581-0478
Recibido: 01/10/2024. Acep ado: 22/11/2024.
Cómo ci a : A angüena Fanego, Co al, “Úl imos pasos en la Unión Eu opea pa a la
p o ección de los de echos de las íc imas: la Di ec i a (UE) del Pa lamen o Eu opeo y
del Consejo sob e la lucha con a la iolencia sob e las muje es y la iolencia domés ica”,
Re is a de Es udios Eu opeos 85 (2025): 1-44.
A ículo de acceso abie o dis ibuida bajo una Licencia C ea i e Commons A ibución
4.0 In e nacional (CC-BY 4.0)
DOI: h ps://doi.o g/10.24197/ ee.85.2025.1-44
Resumen: El p esen e abajo o ece un análisis c í ico de la Di ec i a (UE) 2024/1385 del
Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sob e la lucha con a la iolencia
con a las muje es y la iolencia domés ica. Es a Di ec i a es ablece no mas mínimas ela i as a
la de inición de las in acciones penales y las sanciones en los ámbi os de la explo ación sexual de
muje es y niños y los deli os in o má icos, así como los de echos de las íc imas de odas las
o mas de iolencia con a las muje es o iolencia domés ica an es, du an e y po un iempo
adecuado después del p oceso penal. También es ablece no mas ela i as a la p o ección y el
apoyo a las íc imas, la p e ención y la in e ención p ecoz. El análisis se cen a á, p incipalmen e,
en los aspec os p ocesales des acando las modi icaciones que exigi á su ansposición en España.
* Es e abajo se ha ealizado en el ma co del P oyec o de In es igación inanciado po el
Minis e io de Ciencia, Inno ación y Uni e sidades, Agencia Es a al de In es igación:
P oceso Penal y Unión Eu opea. Análisis y P opues as (PID2020-116848GB-I00).
2 Co al A angüena Fanego
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Palab as cla e: Di ec i a (UE) 2024/1385; iolencia con a las muje es; iolencia domés ica;
íc ima.
Abs ac : This pape p o ides a c i ical analysis o Di ec i e (EU) 2024/1385 o he Eu opean
Pa liamen and o he Council o 14 May 2024 on comba ing iolence agains women and domes ic
iolence. This Di ec i e es ablishes minimum ules conce ning he de ini ion o c iminal o ences
and penal ies in he a eas o sexual exploi a ion o women and child en and compu e c imes, as
well as he igh s o ic ims o all o ms o iolence agains women o domes ic iolence be o e,
du ing and o an app op ia e ime a e c iminal p oceedings. I also se s ou ules ela ing o
p o ec ion and suppo o ic ims, p e en ion and ea ly in e en ion. The analysis will ocus
mainly on p ocedu al aspec s, highligh ing he modi ica ions ha i s ansposi ion in Spain will
equi e.
Keywo ds: Di ec i e (EU) 2024/1385; iolence agains women; domes ic iolence; ic im.
INTRODUCCIÓN
Aunque de mane a cie amen e a día, la Unión Eu opea ha omado
conciencia de la necesidad de ac ua pa a comba i el enómeno de la
iolencia con a las muje es y la iolencia domés ica, p oblema pe sis en e
que a en a con a dos alo es esenciales y de echos undamen ales de la
Unión como son la igualdad en e homb es y muje es y la no
disc iminación (a .2 del T a ado de la Unión Eu opea y a s.21 y 23 de la
Ca a de De echos Fundamen ales UE)
1
. Y lo ha hecho median e la
adopción de una Di ec i a especí ica– la Di ec i a (UE) 2024/1385, de 14
de mayo – que es ablece un ma co in eg al pa a p e eni la y comba i la de
mane a e icaz.
Cons i uye el obje o de es e abajo el análisis de es a no ma eu opea
que, según explici a ya en el p ime o de sus Conside andos, e ue za e
in oduce medidas en los ámbi os siguien es: la de inición de los deli os y
las sanciones co espondien es; el acceso a la jus icia de las íc imas, su
apoyo y p o ección; la mejo a de la ecogida de da os, la p e ención,
coo dinación y coope ación en e au o idades, o ganismos y
o ganizaciones.
Dada la di e sidad y ampli ud de los indicados ámbi os –sus an i o,
p ocesal y social– nos cen a emos en es as páginas en los aspec os
p ocesales con enidos básicamen e en el capí ulo 3 de la Di ec i a,
dedicado a la P o ección de las íc imas y acceso a la Jus icia, sin pe juicio
de hace una isión pano ámica gene al de su con enido y de las cues iones
1
C . Conside andos 1, 2 y 5 de la Di ec i a.
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básicas imp escindibles pa a su comp ensión. Pa a el análisis de o os
aspec os de la Di ec i a (apoyo especializado, p e ención e in e ención,
e c.) nos emi imos a los abajos ealizados con un alcance gene al po
o os au o es
2
.
Adelan emos ya que España, a o unadamen e, cuen a con una
legislación muy a anzada en la ma e ia, po compa ación al es o de
Es ados miemb os de la UE, que iniciada en 2004 po medio de la ley
o gánica 1/2024, de Medidas de P o ección In eg al con a la Violencia de
Géne o (LOMPIVG, en adelan e) se ha enido comple ando y
consolidando con o as no mas pos e io es como la ley 4/2015, del
Es a u o de la Víc ima (LEV, en adelan e) y un go eo de e o mas ope adas
en la Ley de Enjuiciamien o C iminal (LEC im) di igidas a mejo a su
a amien o, p o ección y a ención (a des aca las ope adas po mo de la
ley O gánica 8/2021, de 4 de junio
3
y de la ley O gánica 10/2022, de 6 de
sep iemb e
4
).
De ahí que, según e emos, p e isiblemen e la no ma end á en
nues o país una educida epe cusión
5
y su ansposición (cuyo plazo
2
Así, en e o os, Ga cía Rod íguez, Manuel José (2024), “La nue a Di ec i a pa a
comba i la iolencia con a las muje es y la iolencia domés ica en el espacio común de
libe ad, segu idad y jus icia de la Unión Eu opea”, La Ley Unión Eu opea, nº 126, 2024,
especialmen e apa ados V.2 y VI; Se ano Masip, Me cedes (2024), “Di ec i a de la UE
sob e la lucha con a la iolencia con a las muje es y la iolencia domés ica”, La Ley
Unión Eu opea, nº 126, junio, especialmen e apa ado III. 3,4,5. Sob e la inicial P opues a
de Di ec i a p esen ada po la Comisión id. el comple o es udio de F eixes San Juan,
Te esa (2022), Es udio sob e el impac o de la P opues a de Di ec i a de la Comisión
Eu opea sob e iolencia con a las muje es, Lobby Eu opeo de Muje es en España,
Mad id, pp.79-98 especialmen e.
3
Con ele an es no edades sob e los lími es a la exención de la obligación de denuncia
(a .416) y p econs i ución de las decla aciones es i icales (a s.449 bis y 449 e ).
4
In oduciendo nue as medidas cau ela es en deli os come idos po medio de las TICs
(a .13.II) y la posibilidad de ealiza un con ol median e medios elemá icos de las
ó denes de alejamien o aco dadas al ampa o del a .544 bis espec o de íc imas de deli os
sexuales, ex endiendo a es as íc imas de o ma exp esa las es icciones ela i as a la
di usión de sus da os (a .681.3) y ijando la p ohibición de que en los in e oga o ios a
que deban some e se en el juicio o al se les puedan o mula p egun as ela i as a su
in imidad sexual sal o que excepcionalmen e se conside en a juicio del p esiden e del
ibunal pe inen es y necesa ias (a .709.II)
5
Como ya se apun aba po nues as Co es Gene ales en el In o me 38/2022 de la
Comisión Mix a pa a la UE sob e la aplicación del p incipio de subsidia iedad po la
P opues a de Di ec i a sob e la lucha con a la iolencia con a las muje es y la iolencia
domés ica, accesible en h ps://da a.consilium.eu opa.eu/doc/documen /ST-9477-2022-
INIT/X/pd (úl ima consul a: 10/09/2024).
4 Co al A angüena Fanego
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ence el 14 de junio de 2027) no exigi á un excesi o es ue zo a nues o
legislado .
1. PREMISA DE PARTIDA: ENCUADRAMIENTO DE LA DIRECTIVA EN LA
POLÍTICA EUROPEA DE JUSTICIA
La iolencia es el p ime ema a ado en la Comunicación de la
Comisión al Pa lamen o Eu opeo, al Consejo, al Comi é Económico y
Social Eu opeo y al Comi é de las Regiones de 2020 “Una UE de la
igualdad: Es a egia pa a la Igualdad de Géne o 2020-2025”
6
donde se
ad e ía de que, en caso de pe sis i el bloqueo de la adhesión de la Unión
Eu opea al Con enio de Es ambul
7
, la Comisión p esen a ía un p oyec o
de medidas legales en es e ámbi o pa a log a los mismos obje i os del
Con enio y se indicaba que enía la in ención, en pa icula , de p esen a
una inicia i a pa a amplia los ámbi os delic i os en los que la
a monización es posible a o mas conc e as de iolencia de géne o de
con o midad con el a ículo 83, apa ado 1, del T a ado de Funcionamien o
de la UE (TFUE); los denominados «eu odeli os».
Po su pa e la “Es a egia sob e de echos de las íc imas”
8
, ambién
de 2020, des aca las necesidades especí icas de las íc imas de iolencia
de géne o; en pa icula , las medidas de apoyo y des aca el p oyec o de la
Comisión de pone en ma cha una ed de la Unión Eu opea sob e la
p e ención de la iolencia de géne o y la iolencia domés ica y adop a
medidas pa a p o ege la segu idad de las íc imas de deli os cibe né icos
de géne o acili ando, en conc e o, el desa ollo de un ma co pa a la
coope ación en e pla a o mas de in e ne y o as pa es in e esadas.
En e las dis in as ac uaciones legisla i as emp endidas sob e es a
ma e ia des acan a ias medidas de alcance di e so:
6
Comisión Eu opea (2020a), Comunicación de la Comisión al Pa lamen o Eu opeo, al
Consejo, al Comi é Económico y Social Eu opeo y al Comi é de las Regiones, Una Unión
de la Igualdad: Es a egia pa a la igualdad de géne o 2020-2025, COM (2020) 152 inal,
de 5 de ma zo de 2020.
7
Con enio del Consejo de Eu opa sob e p e ención y lucha con a la iolencia con a las
muje es y la iolencia domés ica, de 11 de mayo de 2011.
8
Comisión Eu opea (2020b), Comunicación de la Comisión al Pa lamen o Eu opeo, al
Consejo, al Comi é Económico y Social Eu opeo y al Comi é de las Regiones, Es a egia
de la UE sob e los de echos de las íc imas 2020-2025, COM (2020) 258 inal, de 24 de
junio de 2020.
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Po un lado, con ca ác e gene al la P opues a de Di ec i a del
Pa lamen o eu opeo y del Consejo po la que se modi ica la Di ec i a
2012/29/UE, po la que se es ablecen no mas mínimas sob e los de echos,
el apoyo y la p o ección de las íc imas de deli os, y po la que se sus i uye
la Decisión ma co 2001/220/JAI del Consejo, echada el 12.7.2023, COM
(2023) 424 inal
9
.
Po o o lado, con ca ác e sec o ial, la Di ec i a (UE) 2024/1385,
del Pa lamen o eu opeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024 sob e la
lucha con a la iolencia con a las muje es y la iolencia domés ica
10
, de
la que nos amos a ocupa en es as páginas, jun o con alguna o a no ma
ya adop ada como la Di ec i a (UE) 2024/1712 del Pa lamen o eu opeo y
del Consejo de 13 de junio de 2024, po la que se modi ica la Di ec i a
2011/36/UE ela i a a la p e ención y lucha con a la a a de se es
humanos
11
y a la p o ección de las íc imas
12
o en ami ación (como la
p opues a de Reglamen o del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo po el que
se es ablecen no mas pa a p e eni y comba i el abuso sexual de
meno es)
13
.
9
En la ac ualidad se encuen an bas an e a anzadas las negociaciones pa a su ap obación
as la adopción po el Consejo de una O ien ación gene al el pasado 13 de junio de 2024.
Documen o 11260/24, expedien e in e ins i ucional 2023/0250 (COD).
10
DOUE L de 24.05.2024.
11
Vid. un esumen de la nue a no ma en Ca asco Pé ez, Celia (2024), “La e ce a e apa
de la Unión Eu opea en la lucha con a la a a de se es humanos: la Di ec i a (UE)
2024/1712 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, ela i a a la
p e ención y lucha con a la a a de se es humanos y a la p o ección de las íc imas”, La
Ley Unión Eu opea, nº 127, julio.
12
DOUE L de 24.06.2024. Pa a una isión gene al sob e la e o ma id. Ca asco Pé ez,
Celia (2024), “La e ce a e apa de la Unión Eu opea en la lucha con a la a a de se es
humanos: la Di ec i a (UE) 2024/1712 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 13 de
junio de 2024, ela i a a la p e ención y lucha con a la a a de se es humanos y a la
p o ección de las íc imas”, La Ley Unión Eu opea, nº 127, julio.
13
Adop ada po la Comisión el 11 de mayo de 2022, COM (2022) 209 inal. Vid. sob e
ella Aguile a Mo ales, Ma ien (2024), “El nue o ma co eu opeo con a el abuso sexual
de meno es y su incidencia p ocesal”, Re is a Española de De echo Eu opeo, núme o 90
y Mon o o Sánchez, Juan Alejand o (2023), “Análisis c í ico de la p opues a de
eglamen o del Pa lamen o eu opeo y del Consejo po el que se es ablecen no mas pa a
p e eni y comba i el abuso sexual de los meno es”, Re is a de la APDPUE, nº 8, pp 35-
69.
6 Co al A angüena Fanego
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1. 1. Jus i icación de la Di ec i a del Pa lamen o Eu opeo y del
Consejo sob e la lucha con a la iolencia con a las muje es y la
iolencia domés ica
En cumplimien o de los planes indicados en la Es a egia pa a la
igualdad de Géne o y la Es a egia sob e de echos de las íc imas
an e io men e eseñadas, la Unión Eu opea adop a po ez p ime a una
Di ec i a que es ablece no mas comunes pa a la ipi icación como deli o
de di e sas o mas de iolencia de géne o y se cen a en la p e ención, la
p o ección, enjuiciamien o y acceso a la jus icia de es os deli os a i mando
un ma co in eg al ju ídicamen e inculan e pa a odos los Es ados
miemb os
14
.
Su jus i icación apa ecía explicada con de alle en la Exposición de
Mo i os de la inicial P opues a de la Comisión
15
apelando a los nume osos
es udios p e ios que analizan es e enómeno, su c ecimien o exponencial
y la con eniencia de hace le en e median e una ac uación conjun a de los
Es ados Miemb os
16
. Y a la insu iciencia de los ins umen os legales con
que se con aba al espec o en el ma co de la UE y del Consejo de Eu opa.
En el ma co UE, la Di ec i a 2012/29/UE sob e los de echos de las
íc imas, dado su alcance gene al no pe mi e cub i las especi icidades de
es a iolencia pa icula con a las muje es. Sin ol ida , además, que es a
14
Con excepción de Dinama ca, de con o midad con los a s.1. y 2 del P o ocolo nº 22
anejo al TUE y TFUE.
15
En el ex o inal de la Di ec i a ambién se hace una some a mención en el
Conside ando 12.
16
En e o os abajos p epa a o ios se encomendó a la Red eu opea de expe os ju ídicos
en igualdad de géne o y no disc iminación ealiza un análisis compa a i o de las
disposiciones de De echo penal aplicables a la iolencia de géne o con a las muje es,
incluidas la iolencia domés ica y la cibe iolencia, a escala nacional en Eu opa. Además,
el Ins i u o Eu opeo de la Igualdad de Géne o (EIGE) ac ualizó su es udio de 2014 sob e
el cos e de la iolencia con a las muje es en un nue o in o me de 2021 (The cos o
gende based iolence in he Eu opean Union, Luxembu go, 2021) y publicó, asimismo,
o os dos es udios sob e cibe iolencia (Comba ing cybe iolence again s Women and
Gi ls, Luxembu go, 2022) y iolencia económica (Unde s anding economic iolence
again s Women, Luxembu go, 2023). Se u ie on ambién en cuen a las
Recomendaciones del G upo de Expe os en la lucha con a la iolencia con a las
muje es y la iolencia domés ica (GREVIO), el ó gano expe o independien e
esponsable de supe isa la aplicación del Con enio de Es ambul, así como las
ecomendaciones de expe os y o ganismos in e nacionales en la ma e ia, ambién bajo
los auspicios de las Naciones Unidas y sus e lexiones sob e las buenas p ác icas
in e nacionalmen e acep adas en la lucha con a es e ipo de iolencia.
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no ma en la ac ualidad se encuen a some ida a e isión
17
as habe se
de ec ado po la Comisión impo an es de iciencias en su aplicación
p ác ica, ecogidas en el In o me de e aluación de la Di ec i a, adop ado
el 28 de junio de 2022
18
y aen causa de la al a de cla idad y p ecisión
con la que se o mulan de e minados de echos en la no ma eu opea y en el
amplio ma gen de maniob a con e ido a los Es ados miemb os pa a su
ansposición. La Comisión apun a de iciencias en la in o mación
p opo cionada a las íc imas de sus de echos que le impide eje ci a los de
o ma e ec i a; de iciencias en la e aluación indi idual de las íc imas
(po a día o insu icien e, especialmen e a ándose de íc imas
ulne ables) pa a de e mina sus necesidades de p o ección que a la pos e
les p i a de medidas de p o ección emp anas y e icaces como las ó denes
de p o ección; al a de aseso amien o y o ien ación ju ídica que impide la
pa icipación; obs áculos pa a el acceso a las indemnizaciones.
En el ma co del Consejo de Eu opa el Con enio de Es ambul
19
signi icando un g an a ance, y habiendo sido i mado y a i icado po la
UE (con en ada en igo el 1 de oc ub e de 2023)
20
, no es de obligado
cumplimien o pa a odos los Es ados miemb os de la UE; sólo pa a
aquellos que lo han a i icado (no odos pues al an: Bulga ia, República
17
Median e la P opues a de Di ec i a del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo po la que
se modi ica la Di ec i a 2012/29/UE, po la que se es ablecen no mas mínimas sob e los
de echos, el apoyo y la p o ección de las íc imas de deli os, y po la que se sus i uye la
Decisión ma co 2001/220/JAI del Consejo, echada el 12.7.2023, COM (2023) 424 inal.
Cuen a con In o me del Pa lamen o Eu opeo de echa 25 de ma zo de 2024 (A9-
0157/2024) y de una O ien ación gene al adop ada po el Consejo UE en echa 13 de juio
de 2024 [Documen o 11260/24, expedien e in e ins i ucional 2023/0250 (COD)]. Pa a un
esumen de sus aspec os undamen ales id. Wahl, Thomas (2023), “Commission
P oposes Re o m o Vic ims' Righ s Di ec i e”, euc im nº 2, p.158. Asimismo,
Poelemans, Mai ena y Va ona, Gema (2023), “¿Del comp omiso al cumplimien o? La
e o ma de la Di ec i a 2012/29/UE sob e los de echos, el apoyo y la p o ección de las
íc imas de deli o”, Re is a de Vic imología, nº. 17, pp.33-56
18
Comisión Eu opea (2022), Commission S a Wo king Documen , E alua ion o
Di ec i e 2012/29/EU o he Eu opean Pa liamen and o he Council o 25 Oc obe 2012,
SWD(2022)0179 inal
19
Con enio sob e p e ención y lucha con a la iolencia con a las muje es y la iolencia
domés ica.
20
Sob e el p oceso seguido po las ins i uciones comuni a ias pa a adhe i se al Con enio
de Es ambul, bas an e comple o y sob e el cual emi ió el T ibunal de Jus icia el 6 de
oc ub e de 2021 un Dic amen pa a asegu a su ajus e a los T a ados id. Ta ancón Gómez,
Pila ; Ga cía Ri as, Nicolás y Mi anda Rod iguez, Anabela. (2024). “Algunos aspec os
del abo daje del emi(ni)cidio en la Unión Eu opea”, Dia io La Ley, nº 168, mayo-junio.
8 Co al A angüena Fanego
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Checa, Hung ía, Eslo aquia y Li uania) y la p opia Unión no puede obliga
a país alguno a hace lo
21
. Además, y pese a los a ances p opiciados po el
Con enio, no an más allá de una “diligencia debida” en la ac uación de
los Es ados pa e, sin impone ealmen e obligaciones posi i as
22
como sí
hace la Di ec i a; en es e sen ido lo que an es ya e a inculan e pa a la
Unión al habe se adhe ido al Con enio de Es ambul, se con ie e aho a en
obliga o io pa a odos los Es ados a a és de la p opia Di ec i a
23
.
1. 2. Obje i os de la Di ec i a
Conscien e de las ca encias an e io men e indicadas y pa iendo del
econocimien o de una sociedad es uc u almen e desigual con
inacep ables consecuencias pa a los de echos de las muje es, la Di ec i a
se ma ca como obje i o log a ans o maciones es uc u ales pa a gene a
la igualdad y comba i de mane a e icaz dos de las mani es aciones más
e iden es que la impiden.
Po una pa e, y según indica su Conside ando 10, “la iolencia con a
las muje es es una mani es ación pe sis en e de la disc iminación
es uc u al con a las muje es, esul ado de elaciones de pode
his ó icamen e desiguales en e muje es y homb es. Es una o ma de
21
Con o me al a .216.1 TFUE, la UE iene pe sonalidad ju ídica y compe encia pa a
celeb a acue dos in e nacionales en su p opio nomb e (a . 216.1), pe o es os acue dos
son inculan es pa a la UE y los Es ados Miemb os an solo en el ámbi o compe encial
de la UE. En consecuencia, los Es ados Miemb os sólo queda án inculados en el es o
de sus compe encias po su p opia e indi idual a i icación. Vid. ampliamen e,
Nousiainen, K. y Chinkin, C. (2016), “Legal implica ions o EU accession o he Is anbul
Con en ion”, Comisión Eu opea. Di ección Gene al de Polí ica y Consumido es,
Publica ions O ice, 2016, disponible en h ps://da a.eu opa.eu/doi/10.2838/15851
(úl ima consul a, 10/09/2024).
22
El Con enio se limi a a es ablece un mecanismo de seguimien o pa a e alua el ni el
de implemen ación po sus Es ados pa e, apoyado en dos pila es: el G upo de Expe os
en la Lucha con a la Violencia con a la Muje y la Violencia Domés ica (GREVIO), un
o ganismo de expe os independien es, y el Comi é de las Pa es, un o ganismo polí ico
in eg ado po ep esen an es o iciales de las Pa es del Con enio.
23
Así De Mesa Mon e o, Claudia; López Ga ido, Diego; Gál ez Muñoz, Lina; Ga cía
del Blanco, Iban; López Aguila , Fe nando (2023), La lucha con a la iolencia con a
las muje es y la iolencia domés ica. Apo aciones sob e la P opues a de Di ec i a,
Fundación Al e na i as, documen o de abajo, nº 26, pp.10 y ss; Ma ínez Ga cía, Elena
(2024), “La nue a Di ec i a en ma e ia de iolencia de géne o y iolencia domés ica y la
diligencia debida del Es ado”, La Ley Unión Eu opea, nº 126, junio.
Úl imos pasos en la Unión Eu opea pa a la p o ección de los de echos… 9
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 1-44
ISSN 2530-9854
iolencia in ligida p incipalmen e a muje es y niñas
24
po homb es, que
hunde sus aíces en los oles, compo amien os, ac i idades y a ibu os
cons uidos socialmen e que una sociedad de e minada conside a
adecuados pa a las muje es y pa a los homb es. Po an o, se debe ene en
cuen a una pe spec i a que ome en conside ación el géne o al aplica la
p esen e Di ec i a”. En es e sen ido la Di ec i a inco po a la pe spec i a
de géne o in eg ada de mane a indisociable en la iolencia con a la muje
y econociendo a las muje es como íc imas po azón de su géne o
25
.
Po o a, la iolencia domés ica, p oblema social g a e que a menudo
pe manece ocul o y que puede ocasiona aumas psicológicos y ísicos
impo an es con g a es consecuencias pa a la ida pe sonal y p o esional
de la íc ima, po que el au o suele se una pe sona conocida de las
íc imas, en la que la íc ima espe a pode con ia . Es a iolencia puede
adop a di e sas o mas, en conc e o de na u aleza ísica, sexual,
psicológica o económica, y p oduci se en dis in os ipos de elaciones. La
iolencia domés ica incluye a menudo un con ol coe ci i o y puede
p oduci se con independencia de que el au o compa a o haya compa ido
un hoga con la íc ima (Conside ando 11)
Pa iendo de es a ealidad y pa a log a el obje i o p e endido la
Di ec i a enuncia en su p ime a ículo el mé odo pa a log a lo:
es ablecimien o de no mas mínimas pa a comba i la iolencia con a las
muje es y la iolencia domés ica en es ámbi os ju ídicos:
1.- En el ámbi o penal y con base en el a .83.1 del TFUE a moniza
las de iniciones de buena pa e de los deli os elacionados con es e ipo de
iolencia, incluyendo la explo ación sexual de muje es y meno es y la
delincuencia in o má ica, así como sus sanciones.
2.- En el ámbi o p ocesal y con base en el a . 82.2 del TFUE,
inco po a una egulación de los de echos de las íc imas de conduc as
delic i as ipi icadas como deli os de iolencia con a las muje es o
iolencia domés ica en odo ipo de p ocesos, an es de su comienzo,
24
Sob e la ic imización in an il desde una pe spec i a de géne o id. Jullien de Asís,
Jessica (2024), La pa icipación de la íc ima meno de edad en el p oceso penal, Ti an
lo Blanch, Valencia, pp.141-147 y Rod íguez Ti ado, Ana Ma ía (2023), “Acceso al
sis ema de jus icia penal de las íc imas ulne ables meno es de iolencia sexual. la
p ohibición de la mediación penal”, Re is a de la APDPUE, nº 7, pp.88-94.
25
De Mesa Mon e o, Claudia; López Ga ido, Diego; Gál ez Muñoz, Lina; Ga cía del
Blanco, Iban; López Aguila , Fe nando (2023), La lucha con a la iolencia con a las
muje es…,op,ci .p.3.
16 Co al A angüena Fanego
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Apa ecen undamen almen e en el capí ulo 3 de la Di ec i a que lle a
po í ulo P o ección de la íc ima y acceso a la jus icia.
Fundamen almen e, pe o no ín eg amen e pues o que el capí ulo 2 en el
que, según hemos expues o, se egulan los aspec os sus an i os, con iene
una no ma de na u aleza p ocesal (a . 12. Ju isdicción) que ecoge dos
c i e ios pa a ija la ju isdicción de los ibunales de los Es ados miemb os
espec o de los deli os que a moniza.
En p ime luga , un c i e io e i o ial, a endiendo a que la comisión
del deli o (ya sea pa cial o o al) se haya p oducido en un Es ado miemb o.
En segundo luga , un c i e io ex a e i o ial, que le a ibuye la
compe encia pa a pe segui los deli os come idos po sus nacionales en el
ex anje o. Comple a es e c i e io una p e isión de e en ual ex ensión de
la ju isdicción cuando los eu odeli os que egula la Di ec i a hayan sido
come idos ue a del e i o io de un Es ado miemb o, pe o con a uno de
sus nacionales o un esiden e habi ual o bien el au o del deli o sea
esiden e habi ual en su e i o io, in o mando a la Comisión de ello.
Finalmen e, la ipi icación de los cibe deli os -a s. 3 a 5- ha obligado
a la Di ec i a a de e mina la conexión con el conc e o Es ado miemb o a
los e ec os de a ibui le ju isdicción y ha op ado po que sea el acceso
desde su e i o io
46
el da o ele an e pa a su de e minación, aun cuando
el p es ado de se icios in e media io es é es ablecido en o o Es ado
(a .12.3)
47
.
Den o del capí ulo especí ico dedicado a los aspec os p ocesales (el
e ce o) des acan los siguien es:
4. 1. La denuncia
El es ablecimien o de no mas mínimas en elación con la denuncia de
deli os de iolencia con a la muje y iolencia domés ica, se jus i ica en
la necesidad de acili a a las íc imas el acceso a la jus icia a endidos los
allos de ec ados en la in o mación que se les p opo ciona cuando ienen
el p ime con ac o con las au o idades y el limi ado núme o de denuncias
que se p esen an, ex emos pues os de elie e en el In o me de e aluación
de la Comisión sob e la Di ec i a gene al de de echos de las íc imas
48
.
46
“Deli os come idos median e TIC a las que se acceda desde su e i o io”.
47
Se ano Masip, Me cedes (2024), “Di ec i a de la UE…”, op.ci .
48
Documen e alua ion o Di ec i e 2012/29/EU o he Eu opean Pa liamen and o he
Council o 25 Oc obe 2012 es ablishing minimum s anda ds on he igh s, suppo and
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REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 1-44
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De ahí que a las p e isiones con enidas en los a s. 4 y 5 de la ci ada
Di ec i a, hayan de suma se aho a en elación con es a ipología de deli os,
las p e is as en el a .14 de la nue a no ma omando como pun o de pa ida
el Conside ando 29 con o me al cual las íc imas han de pode denuncia
ácilmen e es os deli os y apo a p uebas sin su i ic imización
secunda ia.
Como p incipal no edad, inco po a la posibilidad de denuncia
in acciones penales en línea o a a és de o as ecnologías de la
in o mación y de las comunicaciones, a a és de canales accesibles,
áciles de usa , segu os y de disponibilidad inmedia a, posibilidad que se
con ie e en impe a i a cuando se a e de cibe deli os. Y que la modalidad
de denuncia on line incluya la posibilidad de apo a uen es de p ueba,
como cap u as de pan alla
49
.
Sin pe juicio de que la in o mación que ha de p opo ciona se a la
íc ima de es os deli os sea la ecogida en el a .4 de la Di ec i a
2012/29/UE, el a .15.4 de la Di ec i a de iolencia sob e las muje es
añade la in o mación que ha de p opo ciona se a las íc imas
(especialmen e en los casos de iolencia sexual) sob e la impo ancia de
ecoge las uen es de p ueba lo an es posible.
Al ma gen de ga an iza a las íc imas el de echo a la asis encia
ju ídica g a ui a en los é minos p e is os en el a .13 de la Di ec i a
2012/29/UE, en la nue a no ma (a .14.2) se amplía es e de echo a las
íc imas que denuncien los eu odeli os de la Di ec i a siemp e que lo
p e ea la legislación nacional lo que, si bien en el caso de España puede
se acep able, dada la gene osidad de nues a legislación en es e aspec o
aunque, eco demos, ci cunsc i a a las íc imas de iolencia de géne o en
el ámbi o conyugal o asimilado
50
, limi a bas an e el alcance de es a
no edad. La Di ec i a no iene en cuen a que si ealmen e se quie e
po encia la denuncia de es e ipo de deli os y su e ec i idad es
imp escindible con a con asis encia le ada especializada en iolencia
machis a y domés ica al in e pone la denuncia, con el in de hace cons a
p o ec ion o ic ims o c ime, and eplacing Council F amewo k Decision
2001/220/JHA, SWD (2022) 179 inal, 28.06.2022, pp.14-16, 33, 34 y 66.
49
C . Conside ando 30.
50
C . a .20 de la Ley O gánica 1/2004, y a .2.h) de la Ley 1/1996, de Asis encia Ju ídica
G a ui a. Sob e es e úl imo p ecep o y la mención especí ica en él a las íc imas de
iolencia de géne o id. Cas illo Felipe, Ra ael (2023), “El p ecio de la jus icia g a ui a”,
en He e o Pe ezagua, Juan F. y López Sánchez, Ja ie , La Jus icia enía un p ecio,
A elie , Ba celona, especialmen e pp.186-189.
18 Co al A angüena Fanego
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odas las ag esiones padecidas, an o po la íc ima como po las pe sonas
a su ca go, incluyendo la iolencia psicológica y sexual, así como las
ag esiones ocu idas en el pasado que pudie a des apa si uaciones de
iolencia habi ual
51
. El Conside ando 32 acla a que debe á a ende se
especialmen e a la posibilidad de que la íc ima pueda accede ealmen e
a sus ecu sos económicos dado que pueden se obje o de un con ol po el
ag eso impidiéndole el acceso e ec i o.
Con el in de inc emen a la p esen ación de denuncias, la Di ec i a
p es a una especial a ención a la ac uación de de e minados p o esionales
que engan obligaciones de con idencialidad (como p o esionales de la
salud y abogados) p ocu ando un equilib io en e el sec e o p o esional y/o
debe de con idencialidad con la acul ad de denuncia cuando engan
mo i os azonables pa a c ee que exis e un iesgo inminen e de e en uales
lesiones g a es como esul ado un ac o de iolencia con a las muje es o
iolencia domés ica, especialmen e cuando ecaiga sob e meno es (a .14
apa ados 3-5). Algo que eque i ía la implan ación de p o ocolos de
ac uación al espec o y que se adap a an a es as p e isiones las no mas
deon ológicas egulado as del sec e o p o esional en las dis in as
especialidades que in e engan en un caso de iolencia con a las muje es
o iolencia domés ica
52
.
En elación con la denuncia a ealiza po meno es de edad (que según
la de inición de la Di ec i a -a .2. - iene dada po los 18 años) se exige
de los Es ados miemb os la adopción de las medidas necesa ias pa a
ga an iza su accesibilidad, segu idad, apoyo y con idencialidad,
ex emando el cuidado en los casos en los que el i ula de la pa ia po es ad
es é in oluc ado en el ac o de iolencia
53
.
La p opues a de Di ec i a con enía no mas que impedían la
ans e encia de da os sob e si uación adminis a i a (es a u o de
51
Véase al espec o, Fon Fe nández, C is ina; Villacampa Es ia e, Ca olina y To es
Fe es, Claudia (2022), “La o den de p o ección a meno es íc imas de iolencia
machis a: egulación y aplicación de las medidas de sal agua da que inco po a”, De ei o:
o: e is a xu ídica da Uni e sidade de San iago de Compos ela, 31 (1), p.19.
52
Así lo indica F eixes San Juan, Te esa (2022), Es udio sob e el impac o…, op.ci .p.68.
53
Sob e es a p oblemá ica y las ac uaciones ealizadas desde la UE pa a comba i la
iolencia pa en al id. Sa ink, Jeane e; Schuy y, Pauline; Somb oek, Mi jam (2023), “A
Re-E alua ion o he Role o C iminal law in Comba ing Pa en al Violence in he
Ne he lands Access o C iminal Jus ice o Child Vic ims o Pa en al Violence om a
Child en’s and Human Righ s Pe spec i e”, Eu opean Jou nal o C ime, C iminal Law
and C iminal Jus ice, especialmen e pp. 34 y ss.
Úl imos pasos en la Unión Eu opea pa a la p o ección de los de echos… 19
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esidencia) de íc imas inmig an es. El ex o inal omi e en su a iculado
e e encia alguna a es e aspec o y se limi a a ecoge en el Conside ando
35 algunas indicaciones a los Es ados miemb os pa a no disuadi de
denuncia a íc imas de e ce os países que se encuen en en si uación
i egula . Conc e amen e, que los Es ados miemb os ga an icen que las
íc imas de e ce os países, independien emen e de su es a u o de
esidencia, no se ean disuadidas de denuncia y, en pa icula , que la
ejecución del p ocedimien o de e o no en i ud de la Di ec i a
2008/115/CE del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo (Di ec i a de
e o no)
54
no impida que las íc imas eje zan su de echo a se oídas que
les econoce la Di ec i a 2012/29/UE. Reco dando exp esamen e la
posibilidad que ienen de con o midad con la Di ec i a de e o no de
concede un pe miso de esidencia au ónomo u o a au o ización que
o o gue un de echo de es ancia po mo i os humani a ios o de o o ipo a
un nacional de un e ce país que se encuen e en si uación i egula en su
e i o io y deben cumpli la obligación es ablecida en esa Di ec i a de
ene en cuen a en la medida de lo posible las necesidades especiales de
las pe sonas ulne ables du an e el pe íodo de salida olun a ia, cuando se
conceda al plazo en i ud de esa Di ec i a
55
.
El conjun o de p e isiones sob e la denuncia se comple a con lo que
el a .15 dispone sob e la obligación de que sea ami ada sin demo a pa a
posibili a que las au o idades compe en es p ocedan a la in es igación del
deli o, a la e en ual adopción de medidas de p o ección y al asegu amien o
de las uen es de p ueba, especialmen e en los casos de iolencia sexual en
que se ocupa án, además, de de i a a las íc imas de inmedia o a los
se icios sani a ios o de apoyo especializados en p es a asis encia con
asegu amien o de p uebas (15.4). Y a ab i un egis o o icial y deja
cons ancia en él de las “conclusiones y p uebas pe inen es de con o midad
con el De echo nacional”.
54
Di ec i a 2008/115/CE del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 16 de diciemb e de
2008 ela i a a no mas y p ocedimien os comunes en los Es ados miemb os pa a el
e o no de los nacionales de e ce os países en si uación i egula . DO L 348/98, de 24 de
diciemb e de 2008.
55
A es e espec o, éngase en cuen a la STJ (G an Sala) de 14 de ene o de 2024, asun o
C-621/19 que conside a la iolencia de géne o p o enien e de la ex pa eja como un
mo i o de pe secución en el ma co de la Di ec i a 2011/95/UE po la que se es ablecen
no mas pa a el econocimien o de nacionales de e ce os países o apá idas como
bene icia ios del es a u o de e ugiados.
20 Co al A angüena Fanego
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Especialmen e impo an e el consejo a los Es ados miemb os
(“ ela an po que”) la in es igación o el enjuiciamien o de un deli o de
iolación no dependa de la denuncia po pa e de la íc ima o de su
ep esen an e y que la e i ada de la denuncia o de la que ella no de i e
au omá icamen e en un sob eseimien o (a .15.5 y Conside ando 37).
La mayo pa e de las no mas mínimas de la Di ec i a es án ya
ga an izadas en la legislación española, bien en la p opia ley O gánica
1/2004, bien en la Ley de Enjuiciamien o C iminal o en la Ley 4/2015, del
Es a u o de la íc ima, especialmen e as las e o mas ope adas po mo
de la Ley O gánica 8/2021, de 4 de junio, de p o ección in eg al a la
in ancia y a la adolescencia en e a la iolencia y de la Ley O gánica
10/2022, de 6 de sep iemb e, de ga an ía in eg al de la libe ad sexual. El
Código Penal dispensa a la iolación un a amien o de deli o semipúblico
(c . a s. 179 y 191.1) que, al menos pa cialmen e, colma el cumplimien o
de los deseos de la Di ec i a
56
. Y el SIRAJ -Sis ema in eg ado de egis os
al se icio de la Adminis ación de Jus icia- po una pa e
57
y el p opio
Obse a o io con a la iolencia domés ica y de géne o del Consejo
Gene al del Pode Judicial cumplen las exigencias ela i as a la c eación
de egis os o iciales.
No obs an e, algunas cues iones como la denuncia en línea con
posibilidad de apo a uen es de p ueba o la adopción de medidas pa a
p o ege la segu idad del meno cuando denuncia un ac o de es e ipo
iolencia come ido po un p ogeni o i ula de la pa ia po es ad pa a
neu aliza su conocimien o an es de que es a sea e ec i amen e
in e pues a
58
exigi ía la adopción de p e isiones especí icas pa a su
desa ollo.
Po o o lado, y desde el pun o de is a p ác ico, pa a omen a las
denuncias sob e la ipología de deli os que la Di ec i a p e ende comba i ,
se ha apun ado la con eniencia de a icula un p o ocolo en las
56
Si bien la doc ina p opone a anza un paso más en es e ema ocando en pública la
na u aleza de es e deli o y de o os con a la libe ad sexual [así Sole o Muñoz, Helena y
Jullien de Asis, Jessica (2023), “Los in e eses de jus icia de las íc imas de iolencia
sexual: pe cepción de ope ado es y íc imas del a amien o p ocesal”, Re is a de la
APDPUE, nº 7, p.69]
57
En el que se insc iben an o las penas y medidas de segu idad impues as en sen encia,
como las medidas cau ela es y ó denes de p o ección aco dadas en p ocedimien os
penales en ami ación.
58
Sin desdeña su acie o, no pa ece su icien e la no edad inco po ada en el a .50.2.e)
de la L.O. 8/2021 que pe mi e a los meno es íc imas de iolencia que así lo solici en
o mula denuncia sin necesidad de es a acompañados de un adul o.
Úl imos pasos en la Unión Eu opea pa a la p o ección de los de echos… 21
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comunidades de p opie a ios pa a ayuda a la implicación de los ecinos
en la lucha con a la iolencia de géne o y la iolencia domés ica y una
mayo solida idad de los comune os pa a denuncia es os hechos y ayuda
a las íc imas que no pueden o no quie en hace lo po el ac o de la
esiliencia
59
. También con end ía e lexiona sob e la con eniencia de
ex ende el aseso amien o ju ídico g a ui o a odas las íc imas de
iolencia sob e la muje y de iolencia domés ica y no sólo a las de
iolencia de géne o en el ámbi o de la pa eja o ex pa eja.
Del mismo modo esul a de suma u ilidad con a con olle os
in o ma i os en dependencias policiales, o icinas de a ención a las
íc imas que de o ma muy g á ica expongan cuáles son los pasos a segui
en un p ocedimien o judicial abie o as la in e posición de la denuncia,
des acando el da o del iesgo que supone e asa denuncia los hechos y
no pedi medidas de p o ección
60
.
4.2. E aluación indi idual en la p ime a oma de con ac o pa a
de e mina las necesidades de p o ección y apoyo a denuncia.
La Di ec i a es ablece en los a s. 16 y 17 la obligación de e ec ua
una e aluación indi idual en el momen o en que se p oduzca el p ime
con ac o de la íc ima con las au o idades compe en es pa a de e mina sus
necesidades de p o ección y de apoyo, especialmen e si se a a de una
íc ima de iolencia sexual o de iolencia domés ica. Y, de es e modo,
e i a la ic imización secunda ia.
Implica a odas las au o idades y se icios que, de o ma coo dinada,
ienen que ac ua cuando se de ec a un caso de iolencia con a las muje es
o iolencia domés ica
61
. Y su impo ancia es decisi a pues o de que de ella
de i an el es o de ac uaciones que hab án de segui se de mane a
inmedia a y espec o de las cuales la Di ec i a es ablece ambién no mas
mínimas: denuncia, inicio del p ocedimien o, medidas cau ela es, emisión
59
Mag o Se e , Vicen e (2024a), “P oyección en nues o o denamien o ju ídico…”,
op.ci . apa ado 10 ci ando la STS, Sala Segunda, 658/2019, de 8 de ene o de 2020. Las
di ec ices de dicho P o ocolo se exponen en su abajo, pos e io , (2024b) “Hay
soluciones en la lucha con a la iolencia de géne o. P opues as de mejo a”, Dia io La
Ley, nº 10577 (Sección doc ina).
60
De nue o, Mag o Se e , Vicen e (2024b) “Hay soluciones en la lucha con a la
iolencia de géne o…”, op.ci ., apa ado II.11.
61
C . a .16 apa ados 2 y 6.
22 Co al A angüena Fanego
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a los se icios de apoyo. No obs an e, conscien e la Di ec i a de que la
e aluación es una ac i idad que consume iempo y de que, en ocasiones,
puede pone en pelig o la p opia segu idad de la íc ima, se enca ga de
ad e i con cla idad -a .19.1- que la adopción de ó denes u gen es de
alejamien o, p ohibición o p o ección no debe depende del inicio de una
e aluación indi idual.
Sin pe juicio de que a la ho a de lle a a cabo al e aluación hayan de
cumpli se odos los equisi os que, con ca ác e gene al, es ablece la
Di ec i a 2012/29/UE, la no ma que aho a analizamos es ablece una se ie
de p ecisiones en cuan o al momen o en que ha de lle a se a cabo, a los
indicado es de ipo obje i o y subje i o pa a alo a el iesgo y las
necesidades de apoyo y p o ección y a las medidas a oma en unción de
los esul ados que inalmen e a oje la e aluación.
Se ealiza á en la ase más emp ana posible como, po ejemplo,
cuando se p oduzca el p ime con ac o en e la íc ima y cualquie
au o idad. La P opues a exigía además que cuando se inicia a cualquie
p ocedimien o judicial se debe ía comp oba su e ec i a ealización,
o denándola en o o caso. Pese a la omisión de es e ex emo en el ex o
inal, la necesa ia coo dinación en e au o idades y la exigencia de que los
esul ados de la e aluación inicial se e isen pe iódicamen e po las
au o idades compe en es (a .16.7) pa ecen p esupone la comp obación
judicial ci ada. El Conside ando 40 p ecisamen e y a modo de ejemplo ci a
como momen os idóneos pa a lle a a cabo la e isión el inicio del p oceso
judicial, el dic ado de una o den cau ela o de una sen encia, o en el
con ex o de los p ocedimien os de e isión del égimen de cus odia o los
de echos de isi a. El a .19.3, según e emos, añade además como
elemen o de e minan e de una e isión el incumplimien o de una o den de
alejamien o, p ohibición o p o ección.
A ho a de alo a el iesgo, la Di ec i a enuncia en su a .16.3 una
se ie de elemen os obje i os a oma en conside ación: an eceden es de
iolencia ei e ada, iesgo de lesiones co po ales o psicológicas, posible
uso de a mas o de acceso a ellas, i ienda compa ida en e íc ima y
ag eso /a, consumo abusi o de d ogas o alcohol, abuso de meno es,
p oblemas de salud men al, compo amien o de acecho.
Y a ello se suman los elemen os de ipo subje i o que enuncia el
a .16.4 cen ándose en las ci cuns ancias pe sonales de la íc ima:
disc iminación po azón de sexo y disc iminación c uzada o
Úl imos pasos en la Unión Eu opea pa a la p o ección de los de echos… 23
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 1-44
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in e seccional
62
, ela o de la íc ima y su alo ación de la si uación. La
Di ec i a es ablece que a ándose de pe sonas a ca go de la íc ima -
de inidas en el a .2 g)- se p esume su necesidad de especial p o ección,
sal o p ueba en con a io (a .16.8). En el Conside ando 39 se indica
además como elemen os adicionales el hecho de que la íc ima es é
emba azada, ecien e sepa ación del ag eso , el iesgo de que la íc ima
eg ese con él, el iesgo po encial de que emplee a los hijos pa a eje ce el
con ol sob e esa pe sona (aunque no lo ci a, iesgo de iolencia ica ia) y
el g ado de con ol económico o psicológico eje cido sob e la íc ima po
el ag eso .
Como esul ado de la e e ida e aluación las au o idades compe en es
debe án adop a (16.5) odas las medidas que se conside en necesa ias en
a o de la íc ima
63
que p e én los a s.23 y 24 de la Di ec i a
2012/29/UE, así como las ó denes de alejamien o y/o p o ección eguladas
en el a .19 de la Di ec i a sob e iolencia (a las que ha emos e e encia
en el siguien e apa ado) y o as medidas pa a mejo a el compo amien o
del au o o sospechoso de iolencia (como la pa icipación en p og amas
de a amien o/in e ención a que se e ie e el a .37).
Se comple a con el a .18 que p e é la de i ación a se icios de apoyo
especializado cuando se de ec en necesidades especiales de p o ección y
el a .20 que exige de los Es ados miemb os la p o ección de la ida
p i ada de la íc ima impidiendo que en la p ác ica de la p ueba se
o mulen p egun as que hagan e e encia a su conduc a sexual pasada,
sal o que concu an azones que jus i iquen su pe inencia y necesidad. Y,
muy especialmen e, con el a .21 que aconseja a los Es ados miemb os la
elabo ación de di ec ices di igidas a las au o idades compe en es que
incluyan o ien aciones, en e o os ex emos, sob e cómo ealiza las
e aluaciones indi iduales de los a s. 16 y 17, incluido el p ocedimien o
pa a e isa dichas e aluaciones (c), el modo de a a a las íc imas
omando en conside ación aspec os como el auma causado, el géne o, la
discapacidad o la mino ía de edad (e) ga an izando un a o espe uoso ( )
así como la p o ección de la p i acidad y la con idencialidad (k).
La doc ina ha llamado la a ención sob e el hecho de que la Di ec i a
haya igno ado po comple o el empleo de la in eligencia a i icial como
62
De inida po el a .21 CDFUE: disc iminación eje cida po azón de sexo, aza, colo ,
o ígenes é nicos o sociales, ca ac e ís icas gené icas, aza, lengua, eligión, con icciones,
opiniones polí icas o de o o ipo, pe enencia a una mino ía nacional, pa imonio,
nacimien o, discapacidad, edad u o ien ación sexual.
63
Todo ello sin ol ida que ha de ene se en cuen a a las pe sonas a ca go de la íc ima.
24 Co al A angüena Fanego
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he amien a de ayuda en la de ección del iesgo en es os ipos de iolencia
o eciendo un p onunciamien o de apoyo o alguna ecomendación pa a
ayuda a su implemen ación en los Es ados miemb os
64
. Máxime cuando
se a a de un ins umen o que se ha enido empleando con un más que
acep able ni el de éxi o p ecisamen e en ma e ia de lucha con a la
iolencia domés ica y de géne o en dis in os Es ados miemb os; en e
ellos, el nues o
65
.
Se echa en al a, po o a pa e, como consecuencia de la e aluación
indi idual, una egulación simila a la que en la Ley o gánica 1/2024
española c ea las “ac edi aciones” de si uación de iolencia de géne o, que
pe mi en, además de cons a a una si uación e ec i a de se íc ima de
iolencia, la aplicación de odas las medidas pe inen es en el caso po
pa e de odas las adminis aciones públicas
66
. Es a ac edi ación
adminis a i a pod ía se o o gada en cuan o se hubie a ealizado la
p ime a e aluación egulada po la Di ec i a si se cons a a que
e ec i amen e se es á, a sal o de la con i mación judicial pos e io , an e
un caso de iolencia con a las muje es o iolencia domés ica
67
.
Respec o a la necesidad de cambios en nues a legislación pa a
cumpli con los equisi os que Di ec i a ija pa a la e aluación indi idual,
no se ad ie e su concu encia, a endida la egulación es ablecida en la ley
4/2015, del Es a u o de la Víc ima y p ecep os conco dan es de la Ley de
Enjuiciamien o C iminal
68
. Cosa dis in a es la necesidad de mejo a los
64
Así Mag o Se e , Vicen e, (2024a), “P oyección en nues o o denamien o ju ídico de
la Di ec i a…”., op.ci ., apa ado 3.
65
Vid., al espec o, Mon esinos Ga cía, Ana (2024), “In eligencia A i icial en la jus icia
con pe spec i a de géne o: amenazas y opo unidades”, Ac ualidad Ju ídica
Ibe oame icana, Nº 21, agos o, pp. 566-597; Mag o, Se e , Vicen e (2022), “La IA pa a
mejo a la lucha con a la iolencia de géne o”, In eligencia a i icial legal y
Adminis ación de jus icia (Calaza López, S. y Llo en e Sánchez-A jona; M., di ec o as),
A anzadi, Cizu Meno , pp.397-415.
66
C . a .23 de la LOMPIVG. Vid., asimismo, Real Dec e o 1452/2005, de 2 de
diciemb e, po el que se egula la ayuda económica es ablecida en el a ículo 27 de la Ley
O gánica 1/2004, de 28 de diciemb e, de medidas de p o ección in eg al con a la
iolencia de géne o.
67
Así F eixes San Juan, Te esa. (2022). Es udio sob e el impac o…, op.ci .p.71
68
Si bien algunos au o es como la indicada F eixes San Juan (op.e locs.ci s) conside an
que se ía con enien e inclui en la p opia Ley o gánica 1/2004 una mínima egulación de
es a e aluación indi idual (conc e amen e den o de su a .19) al no con ene es a no ma
ninguna e e encia al espec o.
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sis emas y p o ocolos pa a la e aluación del iesgo
69
, especialmen e pa a
un mayo acie o a la ho a de adop a las medidas de p o ección en a o
de la íc ima p e is as en nues a legislación
70
y a las que ambién p es a
a ención especí ica la Di ec i a, según e emos a con inuación.
4. 3. Ó denes u gen es de alejamien o, p ohibición y p o ección
En ma e ia de p o ección a la íc ima de es as especí icas o mas
de iolencia, y sin pe juicio de que puedan se adop adas cualquie a de las
medidas p e is as en los a s.23 y 24 de la Di ec i a 2012/29/UE, la nue a
Di ec i a p es a una especial a ención a las que denomina ó denes u gen es
“de alejamien o, p ohibición y p o ección”.
No obs an e el empleo de es os es é minos, que en una p ime a
ap oximación pa ece ían indica es modalidades di e sas, lo cie o es que
a endido el con enido del a .19 que las egula y el de los Conside andos
43 a 47 que las explican, pa ece que la no ma hace e e encia en ealidad
a un único ins i u o (una o den de p o ección) que debe pode se adop ada
en a o de la íc ima po las au o idades y sopo ada po el in es igado y
que, según los casos, puede comp ende medidas dis in as.
En p ime luga y en si uaciones de pelig o inmedia o pa a la salud
o la segu idad de la íc ima o de las pe sonas a su ca go
71
, la o den de
abandona el domicilio de la íc ima y/o pe sonas a su ca go du an e un
pe íodo de iempo su icien e y pa a p ohibi que el sospechoso en e en el
domicilio o se ap oxime a él a una dis ancia in e io a la o denada, o acceda
al luga de abajo de la íc ima, o se ponga en con ac o con ella o con las
pe sonas a su ca go a a és de cualquie medio. Dichas ó denes end án
e ec o inmedia o y no depende án de que la íc ima denuncie el deli o o
de que se inicie una e aluación indi idual con a eglo al a ículo 16.
En segundo luga y ue a de es os casos que en añan una
excepcional u gencia, ambién debe se ac ible la adopción de medidas de
p o ección que comp endan p ohibiciones de con ac o de cualquie ipo o
69
Vid. P o ocolo 0. P o ocolo de p ime con ac o policial con íc imas de iolencia de
géne o en si uación de desp o ección (2021), P o ocolo de alo ación o ense del iesgo
de iolencia de géne o (2020) y Guía de ac uación con pe spec i a de géne o en la
in es igación y enjuiciamien o de los deli os de iolencia de géne o (Unidad de
coo dinación de iolencia sob e la muje , FGE, 2020).
70
Véase, al espec o, Fon Fe nández, C is ina; Villacampa Es ia e, Ca olina y To es
Fe es, Claudia (2022), “La o den de p o ección…”, op.ci ., apa ados 3.2.3 y 3.2.4.
71
De inidas, eco demos, en el a .2.g).
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de e i a la con on ación isual con el ag eso empleando en su caso
medios ecnológicos que pe mi an su p esencia ue a de la Sala de is as,
posibilidad de p es a decla ación en o ma elemá ica o, incluso,
p econs i ución de la p ueba en de e minados supues os
90
.
En es e sen ido, ob iamen e, las p e isiones de la Di ec i a es án
ya sob adamen e cumplidas po nues a legislación y ninguna
modi icación hab á que hace al espec o.
4. 6. Indemnización
El aspec o del de echo a la indemnización a la íc ima, pese a se uno
de los más ele an es pa a p ocu a la debida epa ación y sa is ace su
de echo a la u ela judicial e ec i a, apa ece egulado con ap eciable
laconismo en la Di ec i a, ebajando sensiblemen e las p e ensiones que
inicialmen e apa ecían en la P opues a de la Comisión di igidas a
neu aliza algunos de los obs áculos que la hacen ine icaz
91
.
Bas e epa a en la pa quedad con que el a .24 despacha es a cues ión
sin que el Conside ando 56 acla e mucho más al espec o.
Dos son los elemen os a des aca en la egulación especí ica del ci ado
a . 24. Po una pa e, la obligación legal de no ija un lími e máximo a
las indemnizaciones, asegu ando el de echo a ob ene “una indemnización
ín eg a a ca go de los au o es de los daños y pe juicios de i ados de los
deli os”. Po o a pa e, la ga an ía de que la decisión sob e la
indemnización debida pueda ob ene se den o del p oceso penal, e i ando
de es e modo que el p ocedimien o pa a su ob ención le gene e nue os
es ue zos y cos es adicionales.
Se a a de exigencias que an más allá de las que hoy ecoge el a .16
de la Di ec i a 2012/29/UE, que no obliga a los Es ados miemb os a
ga an iza la ob ención de la indemnización den o del p opio p oceso
penal, sin ene en cuen a que el p ocedimien o pa a la consecución de la
90
C . a s. 258 bis.3 a), 433, 449 bis, 449 e , 703 bis y 707 LEC im. y 25 2 Ley 4/2015.
91
En su a .26, mucho más ex enso y comple o egulaba, en e o os aspec os, el plazo de
p esc ipción pa a solici a las y los concep os que las in eg aban. Y se in oducían
ga an ías pa a acili a las solici udes, como la mayo ía de edad como echa de inicio del
cómpu o del plazo si la íc ima e a meno , la suspensión del plazo si la íc ima y la pa e
ag eso a compa ían la misma unidad domés ica o du an e la du ación del p ocedimien o
judicial.
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debida compensación no debe supone ningún cos e ni ca ga
adminis a i a o p oba o ia adicional pa a la íc ima
92
.
Pe o se a a de una egulación poco ambiciosa al no impone a los
Es ados miemb os un papel p oac i o en el es ablecimien o de sis emas de
compensación des inados a ga an iza la e ec i idad del de echo de las
íc imas a se indemnizados po los esponsables del deli o en un plazo
azonable, lo que pasa po asumi ales pagos po adelan ado -al menos en
de e minados casos-, pa a después epe i en e al in ac o
93
.
P obablemen e la explicación a la ci ada cica e ía y pa quedad en un
asun o de an a impo ancia pa a las íc imas pueda halla se en que se a a
de una ma e ia de la que se ocupa la Di ec i a 2012/29/UE que,
eco demos, se halla en p oceso de e isión, siendo és a p ecisamen e -la
indemnización a las íc imas, y su insa is ac o io a amien o- una de las
causas que han aconsejado al e isión. Sin emba go, hay se ias dudas de
que las ambiciosas p e ensiones de la P opues a de e o ma de la Comisión
en es e pun o, que seguían las ecomendaciones ma cadas en el In o me
ealizado en 2019 po la aseso a especial del P esiden e pa a la
compensación a las íc imas del deli o
94
; en e ellas impone a los Es ados
92
Po es a azón, la solici ud de indemnización debe decidi se, p e e en emen e, en el
p oceso penal, a menos que un p oceso ex e no pueda ga an iza que la íc ima ob enga
la indemnización en condiciones más a o ables.
93
Así se ecoge en el In o me del p oyec o VOCIARE elabo ado po I anko ik,
Aleksand a y Le en , Al an (2021), Vic ims o C ime. Implemen a ion, análisis o igh s
in Eu ope. Syn hesis Repo , accesible enh ps:// ic im-suppo .eu/wp-
con en /uploads/2021/02/VOCIARE_Na ional_Repo _Spain_in e ac i e.pd , pp.119-
129. En nues a doc ina id. en e o os, los abajos de Sole o Muñoz, Helena (2019),
“La ine icacia del sis ema español pa a epa a económicamen e a las íc imas de
iolencia sexual”, Teo ía y De echo, nº 26, pp.320-340; Fiodo o a, Anna (2020),
“De echos de la íc ima del deli o en el ma co de la Unión Eu opea”, Re is a Gene al de
De echo P ocesal, nº 51, p.11; He nández Mou a, Belén (2022), La íc ima como
elemen o esencial en la comp ensión del p oceso penal, Ti an lo Blanch, Valencia,
especialmen e su capí ulo III (Obje i ación de la epa ación a la íc ima), pp.241 y ss.;
Tama i Sumalla, Josep y Villacampa Es ia e, Ca olina (2021), Vic ims o C ime.
Implemen a ion, análisis o igh s in Eu ope. Na ional Repos Spain, accesible en
h ps:// ic im-suppo .eu/wp-
con en /uploads/2021/02/VOCIARE_Syn hesis_Repo .pd .
94
Comisión Eu opea (2019), S eng hening Vic ims' Righ s: F om Compensa ion o
Repa a ion. F om a new EU Vic ims' Righ s S a egy 2020-2025, (Repo by Joëlle
Milque , Special Ad ise o he P esiden o he Eu opean Commission), accesible en
h ps://commission.eu opa.eu/documen /download/0184a9c1-09ae-4773-a42a-
7107238ddbbd_en? ilename=s eng hening_ ic ims_ igh s_-
_ om_compensa ion_ o_ epa a ion_ e .pd
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miemb os la obligación de paga po adelan ado a la íc ima la
indemnización debida po el in ac o inmedia amen e después de la
sen encia y, a con inuación, eclama el eembolso de al indemnización al
in ac o
95
salgan adelan e
96
.
Las no mas mínimas que es ablece la Di ec i a sec o ial 2024/1385
en el a .24 que hemos comen ado, apa ecen sob adamen e cumplidas en
nues a egulación p ocesal penal
97
a pa i de la LEC im con el
a amien o que dispensa al eje cicio de la acción ci il po las íc imas
98
y, en pa icula po la Ley 4/2015, de 27 de ab il sob e el Es a u o de la
íc ima del deli o
99
y su desa ollo eglamen a io po el Real Dec e o
1109/2015. De echo que se ha is o no ablemen e e o zado as la
ap obación de la Ley O gánica 10/2022, de 6 de sep iemb e, de ga an ía
in eg al de la libe ad sexual, no ma que no sólo inco po a un Tí ulo
especí ico al de echo a la epa ación
100
, sino que ha p opiciado además
algunas e o mas en es a ma e ia an o en la Ley de Enjuiciamien o
C iminal odeando de cau elas a una e en ual enuncia a la acción ci il
101
como en la Ley O gánica 1/2004 en el que se in oduce un nue o Capí ulo
95
Véase la Recomendación nº 25 del Repo S eng hening Vic ims' Righ s..ci ado en la
n a p eceden e. Po su pa e, La P opues a p oponía una e o ma de su a .16 en es e
sen ido, siguiendo la ecomendación nº 25 del In o me de la Comisión Eu opea (2019),
S eng hening Vic ims' Righ s: F om Compensa ion o Repa a ion... , ci .p.52.
96
T as el paso del ex o po el Consejo y la O ien ación gene al que ha adop ado el pasado
13 de junio. Vid. Documen o 11260/24, expedien e in e ins i ucional 2023/0250 (COD).
97
Como indica Ga cía Rod íguez, Manuel José, al que seguimos en ese pun o (“La nue a
Di ec i a pa a comba i la iolencia…”, op.ci ., apa ado V.2)
98
Vid. ampliamen e sob e es e pun o De Hoyos Sancho, Mon se a (2022), El eje cicio
de la acción penal po las íc imas. Un es udio compa ado, A anzadi, Cizu Meno .
99
Cuyo a . 5.1.e) indica en e los de echos de la íc ima de los cuales se le ha de in o ma
desde el p ime con ac o con las au o idades y unciona ios, el de «las indemnizaciones a
las que pueda ene de echo y, en su caso, p ocedimien o pa a eclama las» y a ibuyendo
el a .28 impo an es unciones a las O icinas de Asis encia a las Víc imas a la ho a de
aseso a les sob e la posibilidad de accede a un sis ema público de indemnización y los
demás de echos económicos elacionados con el p oceso. Sob e la LEV nos emi imos al
exhaus i o análisis de Gómez Colome , Juan Luis (2015), Es a u o ju ídico de la íc ima
del deli o, 2ª edición, A anzadi, Cizu Meno .
100
Tí uloVII. «De echo a la epa ación».
101
C a .112 LEC im que es ablece: «aun cuando se hubie a enunciado a la acción ci il,
si las consecuencias del deli o son más g a es de las que se p e eían en el momen o de la
enuncia, o si la enuncia pudo es a condicionada po la elación de la íc ima con alguna
de las pe sonas esponsables del deli o, se pod á e oca la enuncia al eje cicio de la
acción ci il po esolución judicial, a solici ud de la pe sona dañada o pe judicada y oídas
las pa es, siemp e y cuando se o mule an es del ámi e de cali icación del deli o».
Úl imos pasos en la Unión Eu opea pa a la p o ección de los de echos… 35
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V sob e el “De echo a la epa ación” den o del Tí ulo II sob e los
“De echos de las muje es íc imas de iolencia de géne o”. También en la
Ley 35/1995, de 11 de diciemb e, de ayudas y asis encia a las íc imas de
deli os iolen os y con a la libe ad sexual, que p ecisamen e a a de
ga an iza unos mínimos indemniza o ios, yendo a más allá de los
es ánda es es ablecidos po la Di ec i a (UE) 2024/1385, que -según
hemos indicado- alude únicamen e a la ga an ía del de echo a la
indemnización de la íc ima a ca go del au o esponsable del deli o de
iolencia con a las muje es o iolencia domés ica
102
y egulando un plazo
más amplio de p esc ipción pa a solici a las, que se inc emen a de un año
a cinco años en es os supues os de iolencia de géne o y sexual,
empezando a co e desde el momen o en que ecaiga la esolución judicial
i me que ponga in al p oceso penal, y de no habe se sus anciado, desde
la comisión del hecho delic i o.
CONCLUSIONES
Expues as las líneas gene ales y los p incipales aspec os p ocesales de
la Di ec i a (UE) 2024/1385 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 14
de mayo, de lucha con a la iolencia con a las muje es y la iolencia
domés ica, hemos de emi i un juicio posi i o sob e su opo unidad y
acie o pa a p e eni y comba i es e ipo de iolencia y p o ege a sus
íc imas.
La a monización ealizada en el plano sus an i o y en el plazo
p ocesal median e no mas mínimas comunes a escala de la Unión Eu opea
sin duda con ibui á a una sensible mejo a en la p o ección dispensada a
es a ipología de íc imas, cons i uida mayo i a iamen e po muje es y
niñas. Y ello en la medida en que, de una pa e, no impedi á a las
legislaciones nacionales que así lo deseen, ija (o man ene ) unas
disposiciones más amplias y gene osas en la ma e ia a endida la cláusula
de no eg esión del a .48 y, de o a, en cuan o con ibui á de o ma
decisi a a la a monización p ocesal y sus an i a al obliga a los Es ados
miemb os a implemen a en sus espec i os o denamien os es os
es ánda es mínimos y a ipi ica los eu odeli os que de ine aho a la no ma
eu opea
103
.
102
Ga cía Rod íguez, Manuel José, Ibidem.
103
Así ambién Ga cía Rod íguez, Manuel José (2024) “la nue a Di ec i a…”, op.ci .
apa ado VII.
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F en e al acie o gene al que comen amos, apa ecen algunos dé ici s.
Así, los é minos que maneja, bas an e ambiguos po lo gene al en lo
que se e ie e a los aspec os p ocesales
104
, dejan mucho ma gen de
ac uación a los Es ados miemb os po lo que se co e el iesgo de incu i
en la misma ine icacia que su p edeceso a de ca ác e gene al sob e
de echos de las íc imas (la Di ec i a 2012/29/UE), siendo es e uno de los
pun os c í icos que ha pues o de elie e el In o me de e aluación de la
Comisión
105
.
No obs an e, al a a se de una egulación sec o ial, algunas cues iones
que han quedado algo desdibujadas o poco p ecisadas en el ex o inal
(como po ejemplo la indemnización a ca go de los au o es del deli o
(a .24) pod ían esul a cubie as po las p e isiones ecogidas en la
p óxima Di ec i a gene al sob e de echos de las íc imas, que sus i uya a
la igen e. Sin emba go, hace depende una cues ión an impo an e del
esul ado a que inalmen e se llegue en el p oceso de e o ma de la
Di ec i a 2012/29/UE esul a a iesgado y puede de eni en la ine icacia
de debida epa ación.
Finalmen e, sin desdeña los a ances que supone la nue a Di ec i a
pa a a moniza sus an i a y p ocesalmen e una ealidad legisla i a
absolu amen e dispa y cues ionable en la UE, cabe duda de la
con eniencia de segui apos ando po egulaciones sec o iales que
complican bas an e su conocimien o y aplicación po los ope ado es
ju ídicos
106
a inconando la ía más compleja, pe o ambién más ú il, de
inclui en una única no ma de ca ác e gene al (que en es e caso se ía la
Di ec i a 2012/29/UE en p oceso de e o ma), las mínimas e
imp escindibles no mas especí icas aplicables a sec o es conc e os en a as
de ese es ue zo de consolidación y de cla i icación que ecomienda la
104
V.g . ela án po que las au o idades judiciales engan acul ades pa a adop a
ó denes de p o ección, ó denes de e i ada o de bloqueo…
105
Comisión Eu opea (2022), Commission S a Wo king Documen , E alua ion o
Di ec i e 2012/29/EU o he Eu opean Pa liamen and o he Council o 25 Oc obe 2012,
SWD(2022)0179 inal.
106
Bas e epa a que la p opia Di ec i a 2011/29/UE en el ex o e o mado y pendien e
de ap obación incluye una no ma en la que indica cómo ha de aplica se dicha Di ec i a
“gene al” en elación con o os ins umen os sec o iales, como la Di ec i a sob e
iolencia con a la muje y iolencia domés ica. Y que en uno de los documen os
publicados sob e l in o me de e aluación de impac o de la P opues a de Di ec i a se
apun a como una de las causas de las di icul ades en la aplicación y seguimien o de los
ins umen os de econocimien o mu uo su dispe sión: Documen o SWD (2022) 63 inal,
de 8 de ma zo de 2022.
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p opia UE pa a alige a el en amado no ma i o
107
y que, sin emba go, se
omi e sis emá icamen e. Cie o es que es a úl ima no ma e o mada, una
ez esul e aplicable ac ua á como lex gene alis y la Di ec i a (UE)
2024/1385 lo ha á como lex specialis pe o queda el iesgo la en e de que
la pe i encia de es a u os p o ec o es especí icos di e enciados, in oduce
una cie a complejidad no ma i a al man ene cue pos ju ídicos di e sos
que con emplan en pa alelo de echos ic imales cuyos con enidos deben
adiciona se pa a con o ma el es a u o ju ídico global co espondien e a
de e minadas íc imas. Y p ecisamen e po ello a la pos e en añan el
iesgo de dilución de ales es a u os po ausencia de sis ema icidad de las
no mas que los con emplan
108
.
La Di ec i a iene un plazo máximo de ansposición de es años
(2027) y, según indica el a .45, a más a da el 14 de junio de 2032 los
Es ados miemb os debe án emi i a la Comisión in o mes sob e la
aplicación de la Di ec i a pa a que pos e io men e és a haga una
e aluación de su impac o e indique si es necesa ia una ampliación de su
ámbi o de aplicación y la in oducción de nue os deli os.
En el caso de España, con amos con una legislación muy a anzada
en la ma e ia, po compa ación al es o de Es ados miemb os de la UE,
iniciada en 2004 po medio de la ley o gánica 1/2024, de Medidas de
P o ección In eg al con a la Violencia de Géne o
109
. De ahí que
p e isiblemen e la no ma end á en nues o país una educida epe cusión
y su ansposición no exigi á un excesi o es ue zo a nues o legislado más
allá de algunas cues iones conc e as en el plano sus an i o, p ocesal y
o gánico que hemos apun ado en las páginas p eceden es, siendo la
p incipal de odas ellas
110
oma conciencia de que la p o ección
107
Vid. Pascua Ma eo, Fabio (2006), “La écnica no ma i a en el sis ema ju ídico
comuni a io”, Cuade nos de De echo Público, nº 28, pp.125-169.
108
Rep oducimos aquí las palab as de Villacampa Es ia e, a p opósi o de la complejidad
no ma i a exis en e en la legislación española en ma e ia de iolencia de géne o.
[Villacampa Es ia e (2028), Polí ica c iminal española en ma e ia de iolencia de
géne o. Valo ación c í ica, Ti an lo Blanch, Valencia, p.221. Vid. sob e es e pun o,
asimismo, San Juan Bello, Pa icia (2024), La pa icipación de la íc ima en el sis ema
penal desde la p axis, Ti an lo Blanch, Valencia, pp.221 y ss].
109
Véase el análisis de Villacampa Es ia e, Ca olina (2018), Polí ica c iminal…, op.ci .
110
Sin ol ida que cons i uye una ocasión de o o pa a in e i en la o mación
especializada de los p o esionales que en an en con ac o con la íc ima y en la adopción
de di ec ices y p o ocolos pa a mejo a su a amien o y p o ección y con ibui así a la
e icacia del sis ema. Véase, al espec o, las in e esan es p opues as de mejo a e ec uadas
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dispensada a las íc imas de iolencia sob e la muje debe ascende del
es echo ámbi o de la iolencia conyugal o asimilada en el que hoy es á
enco se ada.
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