SOBRE LA POSIBILIDAD DE DESARROLLO
DEL DERECHO COMUNITARIO A
TRAVÉS
DE LA
TÉCNICA
DEL DECRETO-LEY
(A p opósi o de la Sen encia del T ibunal de Jus icia
de las Comunidades Eu opeas, Comisión . España,
de 23 de mayo de 1990 —31/89—)
En un a ículo publicado en el núme o 121 de es a
REVISTA
(La eje-
cución no ma i a del De echo comuni a io eu opeo en el o denamien o
español, págs. 213 y ss.) analizaba cómo en el De echo español el
p incipio de ese a de ley implica que cuando una ma e ia obje o
de egulación po una no ma comuni a ia, des inada a se desa o-
llada a ni el in e no,
es á
some ida a al ese a, debe se , en p incipio,
p ecisamen e una no ma con ue za de ley la ejecu o a del De echo
comuni a io.
También analizaba cómo e a p eciso, dada la len i ud del p oceso
legisla i o o dina io, a icula medios con los que p ocede a una
más ápida ejecución con el in de espe a
los
plazos ijados po las
no mas comuni a ias
(lo
que no e a posible, con ca ác e gene al, en el
caso de ma e ias ese adas a Ley O gánica), apun ando la posibilidad
de acudi a las Leyes de Comisión, los Dec e os Legisla i os y los
Dec e os-leyes.
Pues bien, po lo que se e ie e a es os úl imos, y sal ando las
ma e ias
sob e las cuales queda excluida la u ilización del Dec e o-ley
en i ud del a ículo 86.1 de
la
Cons i ución (es o es, «las ins i u-
ciones básicas del Es ado, los de echos, debe es y libe ades de los ciu-
dadanos egulados en el Tí ulo I, el égimen de las Comunidades Au ó-
nomas y el De echo elec o al gene al»), señalaba que el p esupues o
que habili aba al Gobie no pa a u iliza
al
écnica no ma i a, a sabe ,
la
«ex ao dina ia y u gen e necesidad», podía da se cuando, p óximo
el plazo ijado po la no ma comuni a ia pa a su ejecución in e na, no
se hubiese p ocedido oda ía a ella (pág. 221).
Sin emba go, no pa ece compa i dicha idea el Gobie no español,
y así, en su Sen encia de 23 de mayo de 1990 (31/89), el T ibunal de
Jus icia decla ó que España había incumplido las obligaciones que le
incumben en i ud del T a ado CEE «al no concede la anquicia o al
del IVA a la impo ación de ini i a po un pa icula de ehículos
au omó iles de uso p i ado, emolques, mo ocicle as, emba caciones de
ec eo y a iones de u ismo, p oceden es de o o Es ado miemb o, en
con a de lo dispues o en la Di ec i a 83/183 del Consejo, de 28 de
ma zo, ela i a a las anquicias iscales de los pa icula es p oceden es
de un Es ado miemb o».
El Gobie no español, que no negó el incumplimien o que se le
impu-
297
Re is a
de Adminis ación Pública
Núm.
123.
Sep iemb e-diciemb e
1990
RICARDO ALONSO GARCÍA
aba, se limi ó a explica que «la ma e ia co esponde al ámbi o some-
ido al p incipio de ese a de ley y que el p ocedimien o pa a la mo-
di icación necesa ia de la legislación igen e se inicia ía p on o me-
dian e la p esen ación de un p oyec o
de
ley que se encon aba en su
ase inal de elabo ación», añadiendo, y és e es el quid de la cues ión,
que en el caso no concu ían «las azones de ex ao dina ia y u gen e
necesidad que Je pe mi i ían legisla median e Dec e o-ley».
El T ibunal de Jus icia, como e a de espe a , echazó al alegación
limi ándose a eco da que «es ju isp udencia de es e T ibunal de Jus-
icia que un Es ado miemb o no puede in oca disposiciones, p ác icas
o si uaciones de su o denamien o ju ídico in e no pa a jus i ica la
inobse ancia de las obligaciones y de los plazos ijados po las Di ec-
i as comuni a ias».
Analicemos el a gumen o esg imido po el Gobie no español.
Lo p ime o que señaló, como hemos is o, es que la ma e ia sob e
la que incidía
la
Di ec i a (Impues o sob e el Valo Añadido) es aba
some ida en nues o o denamien o a ese a de ley, siendo p eciso, en
consecuencia, una no ma do ada de ue za de ley pa a p ocede al desa-
ollo de la no ma comuni a ia.
Nada que obje a al espec o. En e ec o, según el a ículo 133.1 de
la Cons i ución, «la po es ad o igina ia pa a es ablece los ibu os co-
esponde
exclusi amen e
al Es ado, median e ley». Así, pues, necesi-
dad de no ma con ue za de
ley,
que en p incipio pod ía se bien una
ley o mal, bien una no ma gube namen al con ue za de ley, en su
e sión de Dec e o-ley o de Dec e o-legisla i o.
Sob e la posibilidad de u iliza , en lo que aquí in e esa, el Dec e o-
ley, se ía necesa ia, como señalamos al inicio del p esen e apa ado, la
concu encia de dos equisi os:
— que no se a e de ma e ia excluida de egulación median e
Dec e o-ley;
— que exis a el p esupues o habili an e, a sabe , la ex ao dina ia
y u gen e necesidad.
Po lo que se e ie e al
p ime
equisi o, pod ía susci a se la duda
de si la ma e ia,
en
el asun o plan eado an e el T ibunal de Jus icia,
podía o no se egulada po Dec e o-ley.
En e ec o, como imos en su momen o, la Cons i ución española
es ablece en su a ículo 86.1 la imposibilidad de egula po Dec e o-ley
los de echos, debe es y libe ades econocidos en el Tí ulo I. Y, a es e
espec o, el a ículo 31 de la Cons i ución (incluido en
el
Tí ulo I)
egula la con ibución de los ciudadanos al sos enimien o de los gas os
públicos.
Luego en p incipio pod ía pensa se que no cab ía el desa ollo de la
Di ec i a po Dec e o-ley al incidi sob e una ma e ia, la iscal o ibu-
a ia, con emplada en el Tí ulo I como debe de los ciudadanos excluido
298
SOBRE LA POSIBILIDAD DE DESARROLLO DEL DERECHO COMUNITARIO
de egulación po Dec e o-ley en i ud del a ículo 86.1 de la Cons-
i ución.
Sin emba go, el T ibunal Cons i ucional, ya en su Sen encia 6/83,
de 4 de eb e o, al analiza la posibilidad de ac uación median e Dec e o-
ley en el campo ibu a io, señaló que «el a ículo 86, que ma ca los
lími es del Dec e o-ley... no cie a el paso a cualquie egulación i-
bu a ia... la ese a de ley
—pa lamen a ia—
hay que en ende la e e-
ida a los p incipios con a eglo a los cuales se ha de egi la ma e ia
ibu ación: la c eación ex no o de un ibu o y la de e minación de
los elemen os esenciales o con igu ado es del mismo».
Asi,
pues, el T ibunal Cons i ucional in e p e a el é mino «a ec a »
empleado en el a ículo 86.1 en el sen ido de que lo que se eda al
Dec e o-ley es en a en la egulación del «núcleo esencial» de los de e-
chos,
debe es y libe ades comp endidos en el Tí ulo I de la Cons i-
ución, pudiendo, en cambio,
en a
en la egulación de o os aspec os
acciden ales o singula es de los mismos ( id. P.
SANTOLAYA
MACHETTI,
El égimen cons i ucional de los Dec e os-leyes, Mad id, 1988, págs. 162-
165 y 171-177).
De hecho, son nume osos en nues o o denamien o ju ídico los
Dec e os-leyes que han en ado a egula ma e ias inancie as, p esu-
pues a ias y ibu a ias. Po ci a ejemplos ecien es co espondien es
al año 1989; ales son
los
Dec e os-leyes 1/89, de 22 de ma zo, de im-
pues o sob e la en a de las pe sonas ísicas y sob e sociedades;
4/89,
de 12 de mayo, de impues o sob e sociedades; 5/89, de 7 de julio, de
o denación de
la
economía; y 7/89, de 29 de diciemb e, de medidas
u gen es en ma e ia p esupues a ia, inancie a y ibu a ia.
De hecho ambién, el p opio Gobie no español pa ió, en el asun o
que es amos analizando, de la posibilidad de p ocede , a ione
ma e-
iae, al desa ollo de la Di ec i a 83/183 CEE median e Dec e o-ley,
pues o que se limi ó a señala que en el supues o en cues ión e a sola-
men e la no concu encia del p esupues o habili an e, a sabe , la ex a-
o dina ia y u gen e necesidad, lo que le impedía dic a una no ma con
al ca ác e .
Nos p egun amos: ¿no hay acaso ex ao dina ia y u gen e necesi-
dad de p ocede al desa ollo de las Di ec i as median e Dec e o-leyes
cuando, inalizado el plazo ijado po aquéllas, se co e el iesgo de
su i un p onunciamien o del T ibunal de Jus icia decla ando el in-
cumplimien o po no habe p ocedido a su e ec i a ejecución in e na?
En mi opinión, y ei e ando la posición sos enida en el núme o 121
de es a REVISTA, exis e desde luego la «ex ao dina ia y u gen e necesi-
dad» no ya cuando se inicia o malmen e el p oceso con encioso an e
el T ibunal de Jus icia [pues és e ha decla ado en nume osas ocasiones
que una ez in e pues o el ecu so ex a . 169 po la Comisión, y sal o
desis imien o de es a ins i ución
—como,
po ejemplo, el desis imien o
pa cial con elación a la no ma i a de la egión lamenca en el asun o
Comisión
. Bélgica, esuel o po Sen encia de 5 de julio de 1990
(42/89)—,
el p oceso con inúa, aunque se subsane el de ec o du an e
299
RICARDO ALONSO
GARCÍA
su ami ación, pues o que p ocede la decla ación de incumplimien o
du an e el iempo que medió, una ez inalizado el plazo de ejecución,
en e la ausencia de desa ollo o el
desa ollo
inco ec o, y su subsa-
nación
—doc ina
és a
que
a anca de la S. Comisión . I alia, de 7
de eb e o de 1973 (39/72), ecien emen e ei e ada en la S. Comisión .
G ecia, de 18 de ene o de 1990 (287/87)—], sino a pa i del mismo
momen o en que
la
Comisión emi e su dic amen mo i ado inci ando
al Es ado español a co egi la si uación.
Tal a i mación esul a del odo e iden e cuando, además, el Gobie -
no español es á de acue do con la Comisión en cuan o al ondo del
plan eamien o, es deci : si de
lo
que se a a es de adecua o adap a
la no ma i a in e na a la comuni a ia, y no se es á con o me con los
a gumen os p esen ados po la Comisión en cuan o a la inco ección
de la adecuación o adap ación e ec uada, pa ece lógico que la pos u a
del Gobie no se man enga, llegado el caso, has a sus úl imas conse-
cuencias, es o es, has a que la cues ión sea esuel a po el T ibunal de
Jus icia; aho a bien, si se a a sencillamen e de que la no ma i a co-
muni a ia no se ha desa ollado, o habiendo sido desa ollada,
el
desa-
ollo ha sido inco ec o, conco dando en es e segundo supues o en
cuan o al ondo an o la Comisión como el Gobie no español, no alcan-
zamos a en ende po qué no cabe ecu i a la igu a del Dec e o-ley
pa a una co ección inmedia a de la si uación.
En e ec o, pa iendo siemp e de la base de que la ma e ia en cues-
ión no es u iese excluida del campo de ac uación del Dec e o-ley (pues
de lo con a io, y desde la pe spec i a del o denamien o in e no, se ía
incons i ucional ecu i a al ins umen o no ma i o, incons i uciona-
lidad
que en odo caso, con iene eco da lo, nunca pod ía u iliza se
como «causa eximen e» an e el T ibunal de Jus icia), esul a cla o que
el p esupues o habili an e, es o es, la ex ao dina ia
y
u gen e necesi-
dad, end ía de la mano del iesgo mani ies o de incu i en una decla-
ación de incumplimien o po el T ibunal de Jus icia.
Lo que sucede es que
el
Gobie no español, y no se ía di ícil ex ende
la a i mación a los demás Es ados miemb os, no pa ece oma se dema-
siado en se io las sen encias del T ibunal de Jus icia decla ando el
incumplimien o de las obligaciones de i adas del T a ado: bas a ojea
el Sex o In o me Anual de la Comisión al Pa lamen o Eu opeo sob e
el con ol de la aplicación del De echo comuni a io («Dia io O icial»
de 30 de diciemb e de 1989,
núm.
C 330, págs. 41-52) pa a e el ele ado
núme o de sen encias dic adas po el T ibunal de Jus icia decla ando
el
incumplimien o de los Es ados miemb os y aún pendien es de eje-
cución.
Incluso sin se aún una p ác ica co ien e, hace años que ha dejado
de esul a ex año encon a sen encias del T ibunal de Jus icia decla-
ando el incumplimien o, sob e la base del a ículo 171
del
T a ado,
de sus p opias sen encias an e io es (así, po ci a un ejemplo ecien e,
Comisión . Bélgica,
de
3 de oc ub e de 1989 —383/85—).
An e al si uación, de i ada de la e icacia pu amen e decla a i a de
300
SOBRE
LA
POSIBILIDAD
DE
DESARROLLO
DEL
DERECHO COMUNITARIO
las sen encias
del
T ibunal
de
Luxembu go,
si uación
que,
eco démos-
lo,
ya ue
denunciada
en 1975 po el
p opio T ibunal comuni a io
en sus
Suge encias sob e
la
Unión Eu opea
[en las que
p oponía
que
«las
en ajas solici adas»
po un
Es ado miemb o a ec ado
po una
decla-
ación
de
incumplimien o
se
incula an
a la
e ec i a co ección
de
dicho
incumplimien o (Bulle in
des
Communau és
Eu opéennes.
Supplémen
9/75,
pág. 17)],
pa ece
que,
mien as
no se
p oceda
a una
modi ica-
ción
del
T a ado,
únicamen e
los
jueces
y
ibunales in e nos, «accio-
nados»
en su
labo
po los
pa icula es a ec ados, se ían capaces
de
pone
in a la que
pod íamos llama ,
en el
mejo
de los
casos, «pe eza»
de
los
pode es no mado es in e nos,
a
a és
de las
écnicas
de la
e ec i a aplicación
de la
no ma i a comuni a ia en e
a la
nacional
con ella incompa ible,
y,
sob e odo,
de la
condena
al
legislado
o al
ejecu i o
po los
daños
y
pe juicios
que el
incumplimien o haya podido
gene a
en los
de echos
e
in e eses
de los
pa icula es [posibilidad és a
que
es
p ecisamne e
uno de los
mo i os de e minan es
de la
con inua-
ción
del
p ocedimien o an e
el
T ibunal
de
Jus icia, aunque
se
haya
subsanado
la
inco ección.
En
e ec o, como decla ó
el
T ibunal
en los
asun os an es mencionados Comisión
.
I alia (39/72)
y
Comisión
.
G ecia (287/87), «aun cuando
el
incumplimien o desapa ecie a
con pos-
e io idad
al
plazo de e minado
—po
el
dic amen mo i ado
de la Co-
misión—
en
i ud
del
pá a o
2 del
a ículo
169, la
p osecución
de la
acción conse a
un
in e és
de
ca a
a
de e mina
la
base
de
esponsa-
bilidad
en que,
como consecuencia
de su
incumplimien o,
un
Es ado
miemb o hubie a podido incu i en e
a
o os Es ados miemb os,
a
la
Comunidad
o a
pa icula es»; esponsabilidad és a eco dada espe-
cialmen e
con
elación
a los
pa icula es
en la S.
Comisión
.
I alia,
de
20
de
eb e o
de 1986
(309/84),
y
unos meses
más
a de,
en la S.
Comi-
sión
.
I alia,
de 5 de
junio
de 1986
(103/84)],
si
bien es a úl ima
ía
p esen a
el
incon enien e
de la
di e sidad
de
soluciones
que al es-
pec o es ablecen
los
o denamien os
de los
Es ados mimb os (sob e
la
posibilidad
de que el
p opio sis ema
de
esponsabilidad
comuni a io
se
con ie a
en
De echo común aplicable pa a exigi esponsabilidad
a las
Adminis aciones
de los
Es ados miemb os
po
causa
de las
ulne a-
ciones
del
De echo comuni a io,
y su
con igu ación como es ánda
mí-
nimo aplicable únicamen e en e
a
eglas
más
es ic i as
de los sis-
emas ju ídicos nacionales,
id. S.
MUÑOZ
MACHADO, La
esponsabilidad
ci il
de la
Adminis ación
po
incumplimien o
del
De echo comuni a io
eu opeo, «Gace a Ju ídica
de la
CEE», Bole ín,
1989, núm. 64,
págs.
3-6;
ambién
al
espec o,
E.
GARCÍA
DE
ENTERRÍA, No edades sob e
los p o-
cesos
en el
con lic o
de
pesca
anglo-español,
«REDA»,
1989, núm. 64, pá-
ginas 603-605.
Po lo que se
e ie e
al
o denamien o español,
el
p incipio
de esponsabilidad
de la
Adminis ación es á consag ado
en
el
a ícu-
lo
106.2 de la
Cons i ución,
que
hizo suya
la
o mulación ecogida
desde
1957 en
nues a
Ley de
Régimen Ju ídico
de la
Adminis ación
del Es ado
—que
a su ez
gene alizó
la
esponsabilidad p e is a
en el
a ículo
121 de la Ley de
Exp opiación Fo zosa
de
1954—,
cuyo a ícu-
lo
40.1
es ablece
que
«los pa icula es end án de echo
a se
indem-
301

RICARDO
ALONSO GARCÍA
nizados po el Es ado de oda lesión que su an en cualquie a de sus
bienes y de echos, sal o en los casos de ue za mayo , siemp e que
aquella lesión sea consecuencia
del
uncionamien o no mal o ano mal
de los se icios públicos»
— id.
al espec o, E. GARCÍA DE ENTERRÍA,
La esponsabilidad de la Adminis ación po daños causados po in ac-
ción del De echo comuni a io, «Gace a Ju ídica de la CEE», Bole ín,
1989,
núm.
60, págs. 2 y ss—).Rica do ALONSO GARCÍA
302