Sobre la posibilidad de desarrollo del Derecho Comunitario a través de la técnica del Decreto-Ley (A propósito de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Comisión v. España de 23 de mayo de 1990- 31/89-)

SOBRE LA POSIBILIDAD DE DESARROLLO DEL DERECHO COMUNITARIO A TRAVÉS DE LA TÉCNICA DEL DECRETO-LEY (A p opósi o de la Sen encia del T ibunal de Jus icia de las Comunidades Eu opeas, Comisión . España, de 23 de mayo de 1990 —31/89—) En un a ículo publicado en el núme o 121 de es a REVISTA (La eje- cución no ma i a del De echo comuni a io eu opeo en el o denamien o español, págs. 213 y ss.) analizaba cómo en el De echo español el p incipio de ese a de ley implica que cuando una ma e ia obje o de egulación po una no ma comuni a ia, des inada a se desa o- llada a ni el in e no, es á some ida a al ese a, debe se , en p incipio, p ecisamen e una no ma con ue za de ley la ejecu o a del De echo comuni a io. También analizaba cómo e a p eciso, dada la len i ud del p oceso legisla i o o dina io, a icula medios con los que p ocede a una más ápida ejecución con el in de espe a los plazos ijados po las no mas comuni a ias (lo que no e a posible, con ca ác e gene al, en el caso de ma e ias ese adas a Ley O gánica), apun ando la posibilidad de acudi a las Leyes de Comisión, los Dec e os Legisla i os y los Dec e os-leyes. Pues bien, po lo que se e ie e a es os úl imos, y sal ando las ma e ias sob e las cuales queda excluida la u ilización del Dec e o-ley en i ud del a ículo 86.1 de la Cons i ución (es o es, «las ins i u- ciones básicas del Es ado, los de echos, debe es y libe ades de los ciu- dadanos egulados en el Tí ulo I, el égimen de las Comunidades Au ó- nomas y el De echo elec o al gene al»), señalaba que el p esupues o que habili aba al Gobie no pa a u iliza al écnica no ma i a, a sabe , la «ex ao dina ia y u gen e necesidad», podía da se cuando, p óximo el plazo ijado po la no ma comuni a ia pa a su ejecución in e na, no se hubiese p ocedido oda ía a ella (pág. 221). Sin emba go, no pa ece compa i dicha idea el Gobie no español, y así, en su Sen encia de 23 de mayo de 1990 (31/89), el T ibunal de Jus icia decla ó que España había incumplido las obligaciones que le incumben en i ud del T a ado CEE «al no concede la anquicia o al del IVA a la impo ación de ini i a po un pa icula de ehículos au omó iles de uso p i ado, emolques, mo ocicle as, emba caciones de ec eo y a iones de u ismo, p oceden es de o o Es ado miemb o, en con a de lo dispues o en la Di ec i a 83/183 del Consejo, de 28 de ma zo, ela i a a las anquicias iscales de los pa icula es p oceden es de un Es ado miemb o». El Gobie no español, que no negó el incumplimien o que se le impu- 297 Re is a de Adminis ación Pública Núm. 123. Sep iemb e-diciemb e 1990 RICARDO ALONSO GARCÍA aba, se limi ó a explica que «la ma e ia co esponde al ámbi o some- ido al p incipio de ese a de ley y que el p ocedimien o pa a la mo- di icación necesa ia de la legislación igen e se inicia ía p on o me- dian e la p esen ación de un p oyec o de ley que se encon aba en su ase inal de elabo ación», añadiendo, y és e es el quid de la cues ión, que en el caso no concu ían «las azones de ex ao dina ia y u gen e necesidad que Je pe mi i ían legisla median e Dec e o-ley». El T ibunal de Jus icia, como e a de espe a , echazó al alegación limi ándose a eco da que «es ju isp udencia de es e T ibunal de Jus- icia que un Es ado miemb o no puede in oca disposiciones, p ác icas o si uaciones de su o denamien o ju ídico in e no pa a jus i ica la inobse ancia de las obligaciones y de los plazos ijados po las Di ec- i as comuni a ias». Analicemos el a gumen o esg imido po el Gobie no español. Lo p ime o que señaló, como hemos is o, es que la ma e ia sob e la que incidía la Di ec i a (Impues o sob e el Valo Añadido) es aba some ida en nues o o denamien o a ese a de ley, siendo p eciso, en consecuencia, una no ma do ada de ue za de ley pa a p ocede al desa- ollo de la no ma comuni a ia. Nada que obje a al espec o. En e ec o, según el a ículo 133.1 de la Cons i ución, «la po es ad o igina ia pa a es ablece los ibu os co- esponde exclusi amen e al Es ado, median e ley». Así, pues, necesi- dad de no ma con ue za de ley, que en p incipio pod ía se bien una ley o mal, bien una no ma gube namen al con ue za de ley, en su e sión de Dec e o-ley o de Dec e o-legisla i o. Sob e la posibilidad de u iliza , en lo que aquí in e esa, el Dec e o- ley, se ía necesa ia, como señalamos al inicio del p esen e apa ado, la concu encia de dos equisi os: — que no se a e de ma e ia excluida de egulación median e Dec e o-ley; — que exis a el p esupues o habili an e, a sabe , la ex ao dina ia y u gen e necesidad. Po lo que se e ie e al p ime equisi o, pod ía susci a se la duda de si la ma e ia, en el asun o plan eado an e el T ibunal de Jus icia, podía o no se egulada po Dec e o-ley. En e ec o, como imos en su momen o, la Cons i ución española es ablece en su a ículo 86.1 la imposibilidad de egula po Dec e o-ley los de echos, debe es y libe ades econocidos en el Tí ulo I. Y, a es e espec o, el a ículo 31 de la Cons i ución (incluido en el Tí ulo I) egula la con ibución de los ciudadanos al sos enimien o de los gas os públicos. Luego en p incipio pod ía pensa se que no cab ía el desa ollo de la Di ec i a po Dec e o-ley al incidi sob e una ma e ia, la iscal o ibu- a ia, con emplada en el Tí ulo I como debe de los ciudadanos excluido 298 SOBRE LA POSIBILIDAD DE DESARROLLO DEL DERECHO COMUNITARIO de egulación po Dec e o-ley en i ud del a ículo 86.1 de la Cons- i ución. Sin emba go, el T ibunal Cons i ucional, ya en su Sen encia 6/83, de 4 de eb e o, al analiza la posibilidad de ac uación median e Dec e o- ley en el campo ibu a io, señaló que «el a ículo 86, que ma ca los lími es del Dec e o-ley... no cie a el paso a cualquie egulación i- bu a ia... la ese a de ley —pa lamen a ia— hay que en ende la e e- ida a los p incipios con a eglo a los cuales se ha de egi la ma e ia ibu ación: la c eación ex no o de un ibu o y la de e minación de los elemen os esenciales o con igu ado es del mismo». Asi, pues, el T ibunal Cons i ucional in e p e a el é mino «a ec a » empleado en el a ículo 86.1 en el sen ido de que lo que se eda al Dec e o-ley es en a en la egulación del «núcleo esencial» de los de e- chos, debe es y libe ades comp endidos en el Tí ulo I de la Cons i- ución, pudiendo, en cambio, en a en la egulación de o os aspec os acciden ales o singula es de los mismos ( id. P. SANTOLAYA MACHETTI, El égimen cons i ucional de los Dec e os-leyes, Mad id, 1988, págs. 162- 165 y 171-177). De hecho, son nume osos en nues o o denamien o ju ídico los Dec e os-leyes que han en ado a egula ma e ias inancie as, p esu- pues a ias y ibu a ias. Po ci a ejemplos ecien es co espondien es al año 1989; ales son los Dec e os-leyes 1/89, de 22 de ma zo, de im- pues o sob e la en a de las pe sonas ísicas y sob e sociedades; 4/89, de 12 de mayo, de impues o sob e sociedades; 5/89, de 7 de julio, de o denación de la economía; y 7/89, de 29 de diciemb e, de medidas u gen es en ma e ia p esupues a ia, inancie a y ibu a ia. De hecho ambién, el p opio Gobie no español pa ió, en el asun o que es amos analizando, de la posibilidad de p ocede , a ione ma e- iae, al desa ollo de la Di ec i a 83/183 CEE median e Dec e o-ley, pues o que se limi ó a señala que en el supues o en cues ión e a sola- men e la no concu encia del p esupues o habili an e, a sabe , la ex a- o dina ia y u gen e necesidad, lo que le impedía dic a una no ma con al ca ác e . Nos p egun amos: ¿no hay acaso ex ao dina ia y u gen e necesi- dad de p ocede al desa ollo de las Di ec i as median e Dec e o-leyes cuando, inalizado el plazo ijado po aquéllas, se co e el iesgo de su i un p onunciamien o del T ibunal de Jus icia decla ando el in- cumplimien o po no habe p ocedido a su e ec i a ejecución in e na? En mi opinión, y ei e ando la posición sos enida en el núme o 121 de es a REVISTA, exis e desde luego la «ex ao dina ia y u gen e necesi- dad» no ya cuando se inicia o malmen e el p oceso con encioso an e el T ibunal de Jus icia [pues és e ha decla ado en nume osas ocasiones que una ez in e pues o el ecu so ex a . 169 po la Comisión, y sal o desis imien o de es a ins i ución —como, po ejemplo, el desis imien o pa cial con elación a la no ma i a de la egión lamenca en el asun o Comisión . Bélgica, esuel o po Sen encia de 5 de julio de 1990 (42/89)—, el p oceso con inúa, aunque se subsane el de ec o du an e 299 RICARDO ALONSO GARCÍA su ami ación, pues o que p ocede la decla ación de incumplimien o du an e el iempo que medió, una ez inalizado el plazo de ejecución, en e la ausencia de desa ollo o el desa ollo inco ec o, y su subsa- nación —doc ina és a que a anca de la S. Comisión . I alia, de 7 de eb e o de 1973 (39/72), ecien emen e ei e ada en la S. Comisión . G ecia, de 18 de ene o de 1990 (287/87)—], sino a pa i del mismo momen o en que la Comisión emi e su dic amen mo i ado inci ando al Es ado español a co egi la si uación. Tal a i mación esul a del odo e iden e cuando, además, el Gobie - no español es á de acue do con la Comisión en cuan o al ondo del plan eamien o, es deci : si de lo que se a a es de adecua o adap a la no ma i a in e na a la comuni a ia, y no se es á con o me con los a gumen os p esen ados po la Comisión en cuan o a la inco ección de la adecuación o adap ación e ec uada, pa ece lógico que la pos u a del Gobie no se man enga, llegado el caso, has a sus úl imas conse- cuencias, es o es, has a que la cues ión sea esuel a po el T ibunal de Jus icia; aho a bien, si se a a sencillamen e de que la no ma i a co- muni a ia no se ha desa ollado, o habiendo sido desa ollada, el desa- ollo ha sido inco ec o, conco dando en es e segundo supues o en cuan o al ondo an o la Comisión como el Gobie no español, no alcan- zamos a en ende po qué no cabe ecu i a la igu a del Dec e o-ley pa a una co ección inmedia a de la si uación. En e ec o, pa iendo siemp e de la base de que la ma e ia en cues- ión no es u iese excluida del campo de ac uación del Dec e o-ley (pues de lo con a io, y desde la pe spec i a del o denamien o in e no, se ía incons i ucional ecu i a al ins umen o no ma i o, incons i uciona- lidad que en odo caso, con iene eco da lo, nunca pod ía u iliza se como «causa eximen e» an e el T ibunal de Jus icia), esul a cla o que el p esupues o habili an e, es o es, la ex ao dina ia y u gen e necesi- dad, end ía de la mano del iesgo mani ies o de incu i en una decla- ación de incumplimien o po el T ibunal de Jus icia. Lo que sucede es que el Gobie no español, y no se ía di ícil ex ende la a i mación a los demás Es ados miemb os, no pa ece oma se dema- siado en se io las sen encias del T ibunal de Jus icia decla ando el incumplimien o de las obligaciones de i adas del T a ado: bas a ojea el Sex o In o me Anual de la Comisión al Pa lamen o Eu opeo sob e el con ol de la aplicación del De echo comuni a io («Dia io O icial» de 30 de diciemb e de 1989, núm. C 330, págs. 41-52) pa a e el ele ado núme o de sen encias dic adas po el T ibunal de Jus icia decla ando el incumplimien o de los Es ados miemb os y aún pendien es de eje- cución. Incluso sin se aún una p ác ica co ien e, hace años que ha dejado de esul a ex año encon a sen encias del T ibunal de Jus icia decla- ando el incumplimien o, sob e la base del a ículo 171 del T a ado, de sus p opias sen encias an e io es (así, po ci a un ejemplo ecien e, Comisión . Bélgica, de 3 de oc ub e de 1989 —383/85—). An e al si uación, de i ada de la e icacia pu amen e decla a i a de 300 SOBRE LA POSIBILIDAD DE DESARROLLO DEL DERECHO COMUNITARIO las sen encias del T ibunal de Luxembu go, si uación que, eco démos- lo, ya ue denunciada en 1975 po el p opio T ibunal comuni a io en sus Suge encias sob e la Unión Eu opea [en las que p oponía que «las en ajas solici adas» po un Es ado miemb o a ec ado po una decla- ación de incumplimien o se incula an a la e ec i a co ección de dicho incumplimien o (Bulle in des Communau és Eu opéennes. Supplémen 9/75, pág. 17)], pa ece que, mien as no se p oceda a una modi ica- ción del T a ado, únicamen e los jueces y ibunales in e nos, «accio- nados» en su labo po los pa icula es a ec ados, se ían capaces de pone in a la que pod íamos llama , en el mejo de los casos, «pe eza» de los pode es no mado es in e nos, a a és de las écnicas de la e ec i a aplicación de la no ma i a comuni a ia en e a la nacional con ella incompa ible, y, sob e odo, de la condena al legislado o al ejecu i o po los daños y pe juicios que el incumplimien o haya podido gene a en los de echos e in e eses de los pa icula es [posibilidad és a que es p ecisamne e uno de los mo i os de e minan es de la con inua- ción del p ocedimien o an e el T ibunal de Jus icia, aunque se haya subsanado la inco ección. En e ec o, como decla ó el T ibunal en los asun os an es mencionados Comisión . I alia (39/72) y Comisión . G ecia (287/87), «aun cuando el incumplimien o desapa ecie a con pos- e io idad al plazo de e minado —po el dic amen mo i ado de la Co- misión— en i ud del pá a o 2 del a ículo 169, la p osecución de la acción conse a un in e és de ca a a de e mina la base de esponsa- bilidad en que, como consecuencia de su incumplimien o, un Es ado miemb o hubie a podido incu i en e a o os Es ados miemb os, a la Comunidad o a pa icula es»; esponsabilidad és a eco dada espe- cialmen e con elación a los pa icula es en la S. Comisión . I alia, de 20 de eb e o de 1986 (309/84), y unos meses más a de, en la S. Comi- sión . I alia, de 5 de junio de 1986 (103/84)], si bien es a úl ima ía p esen a el incon enien e de la di e sidad de soluciones que al es- pec o es ablecen los o denamien os de los Es ados mimb os (sob e la posibilidad de que el p opio sis ema de esponsabilidad comuni a io se con ie a en De echo común aplicable pa a exigi esponsabilidad a las Adminis aciones de los Es ados miemb os po causa de las ulne a- ciones del De echo comuni a io, y su con igu ación como es ánda mí- nimo aplicable únicamen e en e a eglas más es ic i as de los sis- emas ju ídicos nacionales, id. S. MUÑOZ MACHADO, La esponsabilidad ci il de la Adminis ación po incumplimien o del De echo comuni a io eu opeo, «Gace a Ju ídica de la CEE», Bole ín, 1989, núm. 64, págs. 3-6; ambién al espec o, E. GARCÍA DE ENTERRÍA, No edades sob e los p o- cesos en el con lic o de pesca anglo-español, «REDA», 1989, núm. 64, pá- ginas 603-605. Po lo que se e ie e al o denamien o español, el p incipio de esponsabilidad de la Adminis ación es á consag ado en el a ícu- lo 106.2 de la Cons i ución, que hizo suya la o mulación ecogida desde 1957 en nues a Ley de Régimen Ju ídico de la Adminis ación del Es ado —que a su ez gene alizó la esponsabilidad p e is a en el a ículo 121 de la Ley de Exp opiación Fo zosa de 1954—, cuyo a ícu- lo 40.1 es ablece que «los pa icula es end án de echo a se indem- 301 RICARDO ALONSO GARCÍA nizados po el Es ado de oda lesión que su an en cualquie a de sus bienes y de echos, sal o en los casos de ue za mayo , siemp e que aquella lesión sea consecuencia del uncionamien o no mal o ano mal de los se icios públicos» — id. al espec o, E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La esponsabilidad de la Adminis ación po daños causados po in ac- ción del De echo comuni a io, «Gace a Ju ídica de la CEE», Bole ín, 1989, núm. 60, págs. 2 y ss—).Rica do ALONSO GARCÍA 302