ACTUACIONES URBAN~STICAS
Y
CONFIGURACIONES DE MODELOS DE CIUDAD
Ponencia p esen ada al Semina i
Las G andes Ciudades en la Década de 10s No en a,
Mad id, ab il
1990
MANUEL
HERCE
Assesso de lg ea me opoli ana de Ba celona en emes e i om'als i u banis ics
SUMARI
1.
De la u ilidad de las ac uaciones u banis i-
3.
De la adminis acion y ges ion de las ac ua-
cas. ciones u banis icas.
2.
De la sus i ucion del plan po el p oyec o.
4.
De la iabilidad de las ac uaciones.
G an pa e del pe íodo democ a ico de nues os
ayun amien os se ha consumido en la discusión,
ami ación y consolidacion de su planeamien o ge-
ne al (posiblemen e con la única excepción, en cuan o
a g andes municipios, de Ba celona, que lo ap obó en
1976).
Es indudable que ello ha eque ido un no able
es ue zo de écnicos y polí icos, mien as que las
discusiones y p opues as en o no al modelo de
ciudad conc e ado en el planeamien o han esul ado,
en gene al, agas y lejanas al ciudadano medio.
Pa alelamen e a la o mulación del plan, y no siemp e
en consonancia con o en su desa ollo, la Adminis a-
ción local ha enido que i adop ando medidas de
ges ión dia ia sob e la ciudad, pa a las que muchas
eces se han imp o isado modelos o se han es ado
doc inas omen adas en el ico pe iodo de discusión
u banís ica de 10s años se en a.
La p ac ica de es os úl imos años y el e iden e
esu gi de un desa ollo economico de pujan e
inicia i a p i ada, han mos ado isu as ob ias en el
apa a o écnico de e e encia, cuando no ag a-
amien o de p oblemas u banos que pa ecian supe-
ados. La i ienda, el anspo e, la e cia ización de
10s ensanches, la deg adacion de 10s cascos an iguos
son emas que hoy en dia exp esan que hay mucho
po hace . Es cu ioso que odos ellos cons i uyan 10s
p oblemas base de la p ac ica u banís ica; y sin
emba go, las encues as p eelec o ales mues an
jun o a una al a sa is acción po el u banismo muni-
cipal, un c ecien e g ado de descon en o po esos
p oblemas en conc e o. ¿Que ex año enómeno de
ma ke ing nos ha lle ado a ansmi i a la población
la idea de que el u banismo es o a cosa, posiblemen e
con ememo aciones seman icas de o namen ación?
Y sin emba go, la nue a Adminis ación democ a ica
su gió con una no able p eocupación u banís ica,
como se mues a en la mayo ia de 10s discu sos y
p og amas elec o ales de las p ime as elecciones
democ a icas e incluso en la ayec o ia y ex acción
de la mayo ia de 10s líde es polí icos locales.
T anscu ida una p ime a década, cuando se obse -
an 10s p ime os indices de un cie o ago amien o del
discu so p og ama ico, es imp escindible una cie a
e lexión c í ica, conscien es de que 10s muchos
log os y ambién algunos e o es del pasado inmedia-
o son el pa imonio de la izquie da, y sob e dicho
pa imonio se ha de es uc u a una nue a espues a
de angua dia en. las ans o maciones sociales. A
e ec os de es a e lexión y ob iamen e con odo el
iesgo de subje i idad que ello implica, me in e esa
pone de elie e cua o aspec os de la p agma ica
u banís ica de es os Úl imos años. Aspec os que
eúnen las ca ac e ís icas de se comunes a las
g andes ciudades españolas, de habe se ido de
apoyo a nue as o mulaciones écnicas y de se a la
ez o igen de 10s mejo es log os de la ecien e
polí ica u bana, y (posiblemen e po las mismas
causas) uen e donde encon a las cla es de una
ede inicion de u u o.
1.
De la u ilidad de las ac uaciones u banis icas
El p ime 0 de 10s emas se e ie e a un deba e ehuido
pe o que subyace en odas las p opues as e in encio-
nes públicas en el e eno de lo u bano: la capacidad
o no del plan pa a al e a la calidad de ida y de ahi,
la e icacia o no del planeamien o, la necesidad del
mismo, el ipo y con enido con is as a su e icacia,
y la p opia con eniencia o no de su exis encia.
La p oli e ación en es os años de planes de Re o ma
In e io , consus anciales a la an ca a isión humanis-
a de ehabili ación del pa imonio he edado, pone de
elie e las p incipales ace as del ema. No se puede
nega que pa a 10s écnicos es e ipo de planeamien o
ha apo ado un en iquecedo discu so me odológico;
pe o jun o al eno me bagaje de p opues as in e esan-
es, son bas an es menos sus log os isicos y sociales.
Posiblemen e debido an solo a una cie a desp opo -
ción en e alcance empo al de sus obje i os y
expec a i as gene ales a co o plazo; o po que a
eces no p e endian i mas lejos de su p opia p o-
pues a ejempli icado a. Es a úl ima acepción, mas
ex endida de lo que puede pa ece , lle a apa ejado
un su ilisimo eneno, po lo ca o que esul a al
homb e con empo aneo el pode de la imagen. Pa e-
ce como si ala condición on ológica del se de una
cosa ue a su p opia ans o mación en imagenm
(E.
Subi a s). Y, en e 10s homb es con empo aneos,
apabullados po la imagen, se encuen an, como no, culo que, sin e e en es ideológicos, causan el e ec o
10s mas p opensos a con undi la ealidad con su con a io de has io y descon ianza, cuando no de
simulac e
en imagen, 10s écnicos y 10s poli icos. ob io echazo po su elación cos e- en abilidad so-
cial. No quie o ae ejemplos po que posiblemen e
De ahi, el asomb o de 10s ope ado es públicos an solo sean po aho a minimos en el amplio conjun 0
cuando al le an a la is a de 10s planos cons a an de bellas plazas,
ehabili acióndeedi iciosyespacios
que la ciudad ha seguido sus pau as p opias de dignos que han ealizado 10s ayun amien os. Pe o en
e olucion. De ahi al injus o desp ecio sob e la e ica- la men e de odos es a algun amplio ial ocupado po
cia de la plani icacion hay solo un paso; el esul ado a qui ec u as g a ui as, o algun ba io his ó ico ca-
se mues a, con ecuencia, con ap oducen e, pues- yéndose en su en o no de isos, columna as y
o que a qui abes.
ala con ianza pues a en 10s planes, sus mé odos y P ecisamen e es e -posiblemen e escaso, pe o
sus au o es, disminuye, haciendo mas di icil e o - signi ica i o- ipo de in e enciones ha se ido de
za el p oceso de plani icacion*
(N.
Linch iels). e ulsi o de deba e en e adminis ado es del gobie no
local y en e écnicos u banis as (al que no ha sido
2.
De la sus i ucion del plan po el p oyec o
ajeno un cie o eb o e de neo adicalismo en asocia-
ciones ecinales); sob e la base de p egun a se
Vol e emos luego sob e la cues ión de 10s medios, has a que pun o no cons i uyen espues as aciles
de 10s planes alidos solamen e si se edac an pa a an e la complejidad de 10s ins umen os de desa ollo
su ejecucion y se 10s do a de medios pa a ello. Pe o del planeamien o en nues o país. En gene al, la
enlacemos con es a descon ianza en las p opues as ges ion u banís ica ha enido una impo an e a en-
del plan, o a de las ac i idades mas p esen es en la ción en la polí ica u bana de las g andes ciudades.
polí ica u bana de es os años: la sus i ución del plan Exp opiaciones, epa celaciones, con enios u banis-
po el p oyec o. No me e ie o a la concepc~ón del icos con los ope ado es p i ados e in en os de
planeamien o en endido, ambién, como suma de ap o echa ins umen os legales pa alelos a 10s u -
p oyec os, ni ampoc0 a la olun ad de ecali ica a banis icos son un común denominado en aquellas.
a és de in e enciones conc e as el ejido u bano. Pe o, p ecisamen e po que se ha hecho uso de ellos,
La a qui ec u a del espacio publico, a a és de sus se ha comp obado su len i ud en el p ocedimien o, su
alo es simbólicos, es la g an ealidad de la ans o - dependencia de decisiones de o as adminis aciones
mación de nues as ciudades, -y no solo de sus y su necesidad de canalización con municipios limi-
cen os, sino ambién de sus anómicas pe i e ias en o es. El
olun a isme
con el que ha enido que
ozos de ciudad;
R.
Cas o eco daba ecien e- lle a se a cabo es a ges ion solo ha sido posible en
men e que la ~ciudad no es an o un luga , como el aquellos ambi os de la ciudad en 10s que lo pe mi ía
momen o simbólico de la undación de la ciuda- la po encia del apa a o adminis a i o; no así en
danían. aquellos o os, en gene al de la pe i e ia, donde
p ecisamen e coinciden ca encias inancie as, écni-
ln e enciones ecali icado as del ejido u bano que cas e in aes uc u ales.
ienen su cohe encia en un plan-p og ama sob e un
ba io, pe o que cuando pie den su in ul imo de
3.
De la adminis acion
y
ges ion
ecupe ación de espacios y digni icacion de luga es
de las ac uaciones u banis icas
caen simplemen e en la me a condición de espec a-
culo. Espec aculo, inci acion que iene, ambién, la El e ce aspec o que quie o des aca , pa a que no se
unción angua dis a de mos a desde el pode ol ide, es que, sal o la capi al del Es ado, odas las
modelos iden i ica o ios sociales, lo que algunos han demas g andes ciudades espaiiolas desbo dan, con
llamado la ciudad-me a o a. Pe o espacios-espec a- mucho, su e mino municipal.
5
2
La complejidad de ges ion, ag a ada po la escasez
del ámbi o e i o ial de e e encia' y la p oli e acion
de ins ucciones, ha aido como Iogica consecuen-
cia un modelo c ecien e de ges ion descen alizada,
a a és de ge encias, ins i u os y sociedades publi-
cas. Modelo de ges ion que ha mos ado sus cla as
en ajas ope a i as po que ha podido mo e se a
caballo del de echo publico y del p i ado. Modelo que
pe ecciona , po o o lado, pa a e i a sus conse-
cuencias sob e 10s p ocesos u banos. La Iogica
me can il y inancie a de las emp esas de ges ion
descen alizada, jun o a su loable capacidad de
demos a que el sec o publico puede lle a a cabo
sus ac i idades con en abilidad inancie a, ambién
ha aido algunos esul ados pa adojicamen e con-
a io~ a 10s ines pa a 10s que ue on c eados. En el
con ex o de su au onomia, las decisiones, po ejem-
plo, de la ubicacion de apa camien os se oman
sob e la base de en ajas de la cen al~dad, sin ene
en cuen a el ag a amien o de 10s p oblemas de
a ico en á eas cen ales y su in e e encia en la
demanda del anspo e publico.
En el ex emo, si el apa camien o, 10s anspo es, la
i ienda pública, la p omocion economica de espa-
cios cen ales, las ope aciones u banis icas singula es
e incluso la p opia c eacion de in aes uc u a, se
descen alizan sin un e e en e de planeamien o y sin
un o ganismo poli ico-adminis a i o de coo dinacion,
la inmedia ez de ges ion pudie a acaba sus i uyendo
a la p e ision, la coyun u a al p og ama.
Escep icismo poli ico an e un planeamien o disc onico
en e p opues as y ealizaciones; de eccion de una
cie a endencia a la sa is accion de necesidades
u banas median e el
simulac e;
ámbi os de ges ion
inadecuados; y c ecien e en amado de ges ion des-
cen alizada. Aspec os odos ellos que no niegan 10s
innegables log os que una Adminis acion p og esis-
a ha apo ado a la ciudad y a la con i encia. Pe o
aspec os sob e 10s que unda nos pa a una e lexion
p ecisa.
Un pun o de a anque es el deba e sob e la c ecien e
eclamacion del ma co globalizado que signi ica un
plan; de la con eniencia de do a se de un pa adigma
de ciudad que sea o ecido como u opia posible y
como ma co de ealizaciones. El g an es ue zo del
planeamien o u banís ic0 gene al, con odo lo que
compo a de g andes ilusiones y ambién de inade-
cuadas discusiones, ha sido ealizado en un iempo
demasiado ecien e en nues o país. El planeamien o
que se equie e ha de se de ipo ope a i o; p og a-
má ico en la de inicion de ines
y
acciones pe inen-
es; ealis a en el análisis y p epa acion de 10s
medios; plu ianual, con pe spec i as de co o y
medio plazo en sus p opues as. No exis e en la
legislacion u banís ica española un ins umen o ade-
cuado a al in; en su ausencia, di e sos ayun amien-
os han op ado po aplica la e ision cua ienal de 10s
p og amas de ac uacion. Pe o sus con enidos o zo-
samen e han de se co os, po que sus ins umen os
de p og amacion son débiles y no ligan en su ejecucion
al ci culo de agen es ins i ucionales públicos p esen-
es en la cons uccion de la ciudad. El con enido de
10s p og amas plu ianuales
i alianes,
con la he e o-
geneidad de sus p opues as, con la asuncion de
je a quizacion en e ac uaciones y de exclusion
de las que no son posibles y con sus ca ac e is icas
de p o ocacion de con enios y comp omisos, pudie-
a se lo mas ce cano a lo p eciso.
Pe o si se quie e se capaz de o ece p og amas
enlazados de in e encion que mues en un p oyec o
de ciudad, hay que se conscien es de las ac uales
limi aciones de ámbi o y de ma co adminis a i o. De
poc0 si en p og amas de i ienda en la ciudad
cen al si no se log a econduci su c ecien e
e cia izacion; y solo se pueden gene a subcen os
si se puede abaja con la pe i e ia. De poc0 ale
exp esa la u opia de ciudad
iguali a is,
si la en a se
p oduce en un ámbi o municipal y el dé ici en o o,
que es la misma ciudad; o si las plus alias del nue o
c ecimien o u bano se gene an en uno y 10s ondos
de ehabili acion u bana se p ecisan en o o ámbi o
municipal di e en e.
Los pocos o ganismos de plani icacion y p og ama-
cion y con ol me opoli anos han desapa ecido; o en
la Iogica de la ges ion descen alizada se han limi ado
a unos se icios (aguas, basu as, anspo es) is os
con absolu a au onomia. U ge en es e sen ido un

pac o ins i ucional y poli ico que enza las e icencias
de 10s que se empeñan en en en a au onomias con
me opolis.
No solo es un p oblema de ambi o, y posiblemen e no
el mas g a e. La insos enible u ela a la que es an
some idos 10s gobie nos de nues as ciudades po
las comisiones de u banismo en manos del gobie no
au ónomo hace que abunden 10s en en amien os
en e ins i uciones u ilizando excusas u banis icas,
impidiendo, de ac o, la susc ipción de p og amas
que se aguan en a medio plazo. De odos es sabido
que las comisiones de u banismo exceden su unción
de u ela, ans o mandose en Ó ganos de plani ica-
ción en sus ap obaciones en consonancia con las
a ibuciones que les da la ley, que, en cie os
égimenes
legisla i es
au onómicos es an in e eni-
dos has a 10s ac os de ges ión, desa ollo del
planeamien o, y que incluso la exp opiación po
asación conjun a, a la que po ejemplo con ie e an a
po encialidad la ecien e Ley de Régimen U banis ico
y Valo aciones, depende de la olun ad del ó gano de
u ela. Un gobie no local esponsable no puede ene
mas u ela en el ámbi o de sus compe encias que la
de la ley y 10s pa lamen os.
4.
De
la iabilidad de las ac uaciones
El e ce equisi o del
planeamien o-p og amación
es a en la iabilidad polí ica y inancie a de sus
p opues as. De poc0 alen si no son capaces de
incidi en 10s p og amas de ac uación de 10s dis in os
depa amen os de gobie no; pe o ampoc0 si no son
c eibles en la o denación de 10s p opios medios de
que dispone la municipalidad. P og ama ac uacio-
nes implica inca dina las en 10s p esupues os munici-
pales y, ambién, se capaces de gene a un cie o
es ue zo mul iplicado sob e in e siones de o os
ope ado es. C eo que me ece la pena ae a cuen o
el hecho de que casi ninguno de 10s g andes munici-
pios españoles ha ap o echado la coyun u a de la
c isis pa a o ma un pa imonio municipal del suelo
con el que pode incidi aho a en el me cado de la
i ienda. Que cuando la ecien e ley inc emen a el
de echo u banís ic0 de la colec i idad del
10%
al
15%
del ap o echamien o del suelo, igno a que son pocos
10s municipios que no hayan p e e ido su ans o ma-
ción en me alico, posiblemen e, pa a palia su escasez
de ecu sos, pe o ambién muy posiblemen e po que
la disponibilidad del pa imonio enia sen ido en el
municipio colindan e. En es e sen ido, la exigencia
del desapa ecido P esupues o Especial de U banis-
mo pudie a se el ins umen o que die a c edibilidad
a 10s p og amas plu ianuales, 10s do a a de medios
y pe mi ie a cuando menos cla i ica las esponsabi-
lidades de cada ins i ución en el incumplimien o de
acue dos. La c edibilidad de las p opias disposicio-
nes, que la nue a ley es ablece espec o a plazos y
comp omisos de 10s ope ado es p i ados, pasa ia
po una p og amación aco de con la del sec o
publico.
La necesidad de un ma co de e e encia de las
ac uaciones municipales en un plan-p og ama;
de ambi o espacial adecuado al amaño y p oblemas
de la ciudad; de au onomia y esponsabilidad de la
Adminis ación municipal (¿po que no me opoli a-
na?) en su ap obación y desa ollo. Esas son las es
p emisas basicas pa a pode se capaces de o ece
al ciudadano p opues as conc e as de p og eso, que
pueden se co ejables, mensu ables y ei indicables
con o as p opues as y opciones. Las p opias
o mulaciones de un p og ama de es e es ilo no solo
son un e e en e pa a ac uaciones y p oyec os con-
c e o~; se an ambién un co sé a la au onomia
écnica y un modo de ga an iza la pa icipación de la
sociedad en una democ acia abie a mas alla de 10s
p ocesos elec o ales.