Actuaciones urbanísticas y configuraciones de modelos de ciudades

ACTUACIONES URBAN~STICAS Y CONFIGURACIONES DE MODELOS DE CIUDAD Ponencia p esen ada al Semina i Las G andes Ciudades en la Década de 10s No en a, Mad id, ab il 1990 MANUEL HERCE Assesso de lg ea me opoli ana de Ba celona en emes e i om'als i u banis ics SUMARI 1. De la u ilidad de las ac uaciones u banis i- 3. De la adminis acion y ges ion de las ac ua- cas. ciones u banis icas. 2. De la sus i ucion del plan po el p oyec o. 4. De la iabilidad de las ac uaciones. G an pa e del pe íodo democ a ico de nues os ayun amien os se ha consumido en la discusión, ami ación y consolidacion de su planeamien o ge- ne al (posiblemen e con la única excepción, en cuan o a g andes municipios, de Ba celona, que lo ap obó en 1976). Es indudable que ello ha eque ido un no able es ue zo de écnicos y polí icos, mien as que las discusiones y p opues as en o no al modelo de ciudad conc e ado en el planeamien o han esul ado, en gene al, agas y lejanas al ciudadano medio. Pa alelamen e a la o mulación del plan, y no siemp e en consonancia con o en su desa ollo, la Adminis a- ción local ha enido que i adop ando medidas de ges ión dia ia sob e la ciudad, pa a las que muchas eces se han imp o isado modelos o se han es ado doc inas omen adas en el ico pe iodo de discusión u banís ica de 10s años se en a. La p ac ica de es os úl imos años y el e iden e esu gi de un desa ollo economico de pujan e inicia i a p i ada, han mos ado isu as ob ias en el apa a o écnico de e e encia, cuando no ag a- amien o de p oblemas u banos que pa ecian supe- ados. La i ienda, el anspo e, la e cia ización de 10s ensanches, la deg adacion de 10s cascos an iguos son emas que hoy en dia exp esan que hay mucho po hace . Es cu ioso que odos ellos cons i uyan 10s p oblemas base de la p ac ica u banís ica; y sin emba go, las encues as p eelec o ales mues an jun o a una al a sa is acción po el u banismo muni- cipal, un c ecien e g ado de descon en o po esos p oblemas en conc e o. ¿Que ex año enómeno de ma ke ing nos ha lle ado a ansmi i a la población la idea de que el u banismo es o a cosa, posiblemen e con ememo aciones seman icas de o namen ación? Y sin emba go, la nue a Adminis ación democ a ica su gió con una no able p eocupación u banís ica, como se mues a en la mayo ia de 10s discu sos y p og amas elec o ales de las p ime as elecciones democ a icas e incluso en la ayec o ia y ex acción de la mayo ia de 10s líde es polí icos locales. T anscu ida una p ime a década, cuando se obse - an 10s p ime os indices de un cie o ago amien o del discu so p og ama ico, es imp escindible una cie a e lexión c í ica, conscien es de que 10s muchos log os y ambién algunos e o es del pasado inmedia- o son el pa imonio de la izquie da, y sob e dicho pa imonio se ha de es uc u a una nue a espues a de angua dia en. las ans o maciones sociales. A e ec os de es a e lexión y ob iamen e con odo el iesgo de subje i idad que ello implica, me in e esa pone de elie e cua o aspec os de la p agma ica u banís ica de es os Úl imos años. Aspec os que eúnen las ca ac e ís icas de se comunes a las g andes ciudades españolas, de habe se ido de apoyo a nue as o mulaciones écnicas y de se a la ez o igen de 10s mejo es log os de la ecien e polí ica u bana, y (posiblemen e po las mismas causas) uen e donde encon a las cla es de una ede inicion de u u o. 1. De la u ilidad de las ac uaciones u banis icas El p ime 0 de 10s emas se e ie e a un deba e ehuido pe o que subyace en odas las p opues as e in encio- nes públicas en el e eno de lo u bano: la capacidad o no del plan pa a al e a la calidad de ida y de ahi, la e icacia o no del planeamien o, la necesidad del mismo, el ipo y con enido con is as a su e icacia, y la p opia con eniencia o no de su exis encia. La p oli e ación en es os años de planes de Re o ma In e io , consus anciales a la an ca a isión humanis- a de ehabili ación del pa imonio he edado, pone de elie e las p incipales ace as del ema. No se puede nega que pa a 10s écnicos es e ipo de planeamien o ha apo ado un en iquecedo discu so me odológico; pe o jun o al eno me bagaje de p opues as in e esan- es, son bas an es menos sus log os isicos y sociales. Posiblemen e debido an solo a una cie a desp opo - ción en e alcance empo al de sus obje i os y expec a i as gene ales a co o plazo; o po que a eces no p e endian i mas lejos de su p opia p o- pues a ejempli icado a. Es a úl ima acepción, mas ex endida de lo que puede pa ece , lle a apa ejado un su ilisimo eneno, po lo ca o que esul a al homb e con empo aneo el pode de la imagen. Pa e- ce como si ala condición on ológica del se de una cosa ue a su p opia ans o mación en imagenm (E. Subi a s). Y, en e 10s homb es con empo aneos, apabullados po la imagen, se encuen an, como no, culo que, sin e e en es ideológicos, causan el e ec o 10s mas p opensos a con undi la ealidad con su con a io de has io y descon ianza, cuando no de simulac e en imagen, 10s écnicos y 10s poli icos. ob io echazo po su elación cos e- en abilidad so- cial. No quie o ae ejemplos po que posiblemen e De ahi, el asomb o de 10s ope ado es públicos an solo sean po aho a minimos en el amplio conjun 0 cuando al le an a la is a de 10s planos cons a an de bellas plazas, ehabili acióndeedi iciosyespacios que la ciudad ha seguido sus pau as p opias de dignos que han ealizado 10s ayun amien os. Pe o en e olucion. De ahi al injus o desp ecio sob e la e ica- la men e de odos es a algun amplio ial ocupado po cia de la plani icacion hay solo un paso; el esul ado a qui ec u as g a ui as, o algun ba io his ó ico ca- se mues a, con ecuencia, con ap oducen e, pues- yéndose en su en o no de isos, columna as y o que a qui abes. ala con ianza pues a en 10s planes, sus mé odos y P ecisamen e es e -posiblemen e escaso, pe o sus au o es, disminuye, haciendo mas di icil e o - signi ica i o- ipo de in e enciones ha se ido de za el p oceso de plani icacion* (N. Linch iels). e ulsi o de deba e en e adminis ado es del gobie no local y en e écnicos u banis as (al que no ha sido 2. De la sus i ucion del plan po el p oyec o ajeno un cie o eb o e de neo adicalismo en asocia- ciones ecinales); sob e la base de p egun a se Vol e emos luego sob e la cues ión de 10s medios, has a que pun o no cons i uyen espues as aciles de 10s planes alidos solamen e si se edac an pa a an e la complejidad de 10s ins umen os de desa ollo su ejecucion y se 10s do a de medios pa a ello. Pe o del planeamien o en nues o país. En gene al, la enlacemos con es a descon ianza en las p opues as ges ion u banís ica ha enido una impo an e a en- del plan, o a de las ac i idades mas p esen es en la ción en la polí ica u bana de las g andes ciudades. polí ica u bana de es os años: la sus i ución del plan Exp opiaciones, epa celaciones, con enios u banis- po el p oyec o. No me e ie o a la concepc~ón del icos con los ope ado es p i ados e in en os de planeamien o en endido, ambién, como suma de ap o echa ins umen os legales pa alelos a 10s u - p oyec os, ni ampoc0 a la olun ad de ecali ica a banis icos son un común denominado en aquellas. a és de in e enciones conc e as el ejido u bano. Pe o, p ecisamen e po que se ha hecho uso de ellos, La a qui ec u a del espacio publico, a a és de sus se ha comp obado su len i ud en el p ocedimien o, su alo es simbólicos, es la g an ealidad de la ans o - dependencia de decisiones de o as adminis aciones mación de nues as ciudades, -y no solo de sus y su necesidad de canalización con municipios limi- cen os, sino ambién de sus anómicas pe i e ias en o es. El olun a isme con el que ha enido que ozos de ciudad; R. Cas o eco daba ecien e- lle a se a cabo es a ges ion solo ha sido posible en men e que la ~ciudad no es an o un luga , como el aquellos ambi os de la ciudad en 10s que lo pe mi ía momen o simbólico de la undación de la ciuda- la po encia del apa a o adminis a i o; no así en danían. aquellos o os, en gene al de la pe i e ia, donde p ecisamen e coinciden ca encias inancie as, écni- ln e enciones ecali icado as del ejido u bano que cas e in aes uc u ales. ienen su cohe encia en un plan-p og ama sob e un ba io, pe o que cuando pie den su in ul imo de 3. De la adminis acion y ges ion ecupe ación de espacios y digni icacion de luga es de las ac uaciones u banis icas caen simplemen e en la me a condición de espec a- culo. Espec aculo, inci acion que iene, ambién, la El e ce aspec o que quie o des aca , pa a que no se unción angua dis a de mos a desde el pode ol ide, es que, sal o la capi al del Es ado, odas las modelos iden i ica o ios sociales, lo que algunos han demas g andes ciudades espaiiolas desbo dan, con llamado la ciudad-me a o a. Pe o espacios-espec a- mucho, su e mino municipal. 5 2 La complejidad de ges ion, ag a ada po la escasez del ámbi o e i o ial de e e encia' y la p oli e acion de ins ucciones, ha aido como Iogica consecuen- cia un modelo c ecien e de ges ion descen alizada, a a és de ge encias, ins i u os y sociedades publi- cas. Modelo de ges ion que ha mos ado sus cla as en ajas ope a i as po que ha podido mo e se a caballo del de echo publico y del p i ado. Modelo que pe ecciona , po o o lado, pa a e i a sus conse- cuencias sob e 10s p ocesos u banos. La Iogica me can il y inancie a de las emp esas de ges ion descen alizada, jun o a su loable capacidad de demos a que el sec o publico puede lle a a cabo sus ac i idades con en abilidad inancie a, ambién ha aido algunos esul ados pa adojicamen e con- a io~ a 10s ines pa a 10s que ue on c eados. En el con ex o de su au onomia, las decisiones, po ejem- plo, de la ubicacion de apa camien os se oman sob e la base de en ajas de la cen al~dad, sin ene en cuen a el ag a amien o de 10s p oblemas de a ico en á eas cen ales y su in e e encia en la demanda del anspo e publico. En el ex emo, si el apa camien o, 10s anspo es, la i ienda pública, la p omocion economica de espa- cios cen ales, las ope aciones u banis icas singula es e incluso la p opia c eacion de in aes uc u a, se descen alizan sin un e e en e de planeamien o y sin un o ganismo poli ico-adminis a i o de coo dinacion, la inmedia ez de ges ion pudie a acaba sus i uyendo a la p e ision, la coyun u a al p og ama. Escep icismo poli ico an e un planeamien o disc onico en e p opues as y ealizaciones; de eccion de una cie a endencia a la sa is accion de necesidades u banas median e el simulac e; ámbi os de ges ion inadecuados; y c ecien e en amado de ges ion des- cen alizada. Aspec os odos ellos que no niegan 10s innegables log os que una Adminis acion p og esis- a ha apo ado a la ciudad y a la con i encia. Pe o aspec os sob e 10s que unda nos pa a una e lexion p ecisa. Un pun o de a anque es el deba e sob e la c ecien e eclamacion del ma co globalizado que signi ica un plan; de la con eniencia de do a se de un pa adigma de ciudad que sea o ecido como u opia posible y como ma co de ealizaciones. El g an es ue zo del planeamien o u banís ic0 gene al, con odo lo que compo a de g andes ilusiones y ambién de inade- cuadas discusiones, ha sido ealizado en un iempo demasiado ecien e en nues o país. El planeamien o que se equie e ha de se de ipo ope a i o; p og a- má ico en la de inicion de ines y acciones pe inen- es; ealis a en el análisis y p epa acion de 10s medios; plu ianual, con pe spec i as de co o y medio plazo en sus p opues as. No exis e en la legislacion u banís ica española un ins umen o ade- cuado a al in; en su ausencia, di e sos ayun amien- os han op ado po aplica la e ision cua ienal de 10s p og amas de ac uacion. Pe o sus con enidos o zo- samen e han de se co os, po que sus ins umen os de p og amacion son débiles y no ligan en su ejecucion al ci culo de agen es ins i ucionales públicos p esen- es en la cons uccion de la ciudad. El con enido de 10s p og amas plu ianuales i alianes, con la he e o- geneidad de sus p opues as, con la asuncion de je a quizacion en e ac uaciones y de exclusion de las que no son posibles y con sus ca ac e is icas de p o ocacion de con enios y comp omisos, pudie- a se lo mas ce cano a lo p eciso. Pe o si se quie e se capaz de o ece p og amas enlazados de in e encion que mues en un p oyec o de ciudad, hay que se conscien es de las ac uales limi aciones de ámbi o y de ma co adminis a i o. De poc0 si en p og amas de i ienda en la ciudad cen al si no se log a econduci su c ecien e e cia izacion; y solo se pueden gene a subcen os si se puede abaja con la pe i e ia. De poc0 ale exp esa la u opia de ciudad iguali a is, si la en a se p oduce en un ámbi o municipal y el dé ici en o o, que es la misma ciudad; o si las plus alias del nue o c ecimien o u bano se gene an en uno y 10s ondos de ehabili acion u bana se p ecisan en o o ámbi o municipal di e en e. Los pocos o ganismos de plani icacion y p og ama- cion y con ol me opoli anos han desapa ecido; o en la Iogica de la ges ion descen alizada se han limi ado a unos se icios (aguas, basu as, anspo es) is os con absolu a au onomia. U ge en es e sen ido un pac o ins i ucional y poli ico que enza las e icencias de 10s que se empeñan en en en a au onomias con me opolis. No solo es un p oblema de ambi o, y posiblemen e no el mas g a e. La insos enible u ela a la que es an some idos 10s gobie nos de nues as ciudades po las comisiones de u banismo en manos del gobie no au ónomo hace que abunden 10s en en amien os en e ins i uciones u ilizando excusas u banis icas, impidiendo, de ac o, la susc ipción de p og amas que se aguan en a medio plazo. De odos es sabido que las comisiones de u banismo exceden su unción de u ela, ans o mandose en Ó ganos de plani ica- ción en sus ap obaciones en consonancia con las a ibuciones que les da la ley, que, en cie os égimenes legisla i es au onómicos es an in e eni- dos has a 10s ac os de ges ión, desa ollo del planeamien o, y que incluso la exp opiación po asación conjun a, a la que po ejemplo con ie e an a po encialidad la ecien e Ley de Régimen U banis ico y Valo aciones, depende de la olun ad del ó gano de u ela. Un gobie no local esponsable no puede ene mas u ela en el ámbi o de sus compe encias que la de la ley y 10s pa lamen os. 4. De la iabilidad de las ac uaciones El e ce equisi o del planeamien o-p og amación es a en la iabilidad polí ica y inancie a de sus p opues as. De poc0 alen si no son capaces de incidi en 10s p og amas de ac uación de 10s dis in os depa amen os de gobie no; pe o ampoc0 si no son c eibles en la o denación de 10s p opios medios de que dispone la municipalidad. P og ama ac uacio- nes implica inca dina las en 10s p esupues os munici- pales y, ambién, se capaces de gene a un cie o es ue zo mul iplicado sob e in e siones de o os ope ado es. C eo que me ece la pena ae a cuen o el hecho de que casi ninguno de 10s g andes munici- pios españoles ha ap o echado la coyun u a de la c isis pa a o ma un pa imonio municipal del suelo con el que pode incidi aho a en el me cado de la i ienda. Que cuando la ecien e ley inc emen a el de echo u banís ic0 de la colec i idad del 10% al 15% del ap o echamien o del suelo, igno a que son pocos 10s municipios que no hayan p e e ido su ans o ma- ción en me alico, posiblemen e, pa a palia su escasez de ecu sos, pe o ambién muy posiblemen e po que la disponibilidad del pa imonio enia sen ido en el municipio colindan e. En es e sen ido, la exigencia del desapa ecido P esupues o Especial de U banis- mo pudie a se el ins umen o que die a c edibilidad a 10s p og amas plu ianuales, 10s do a a de medios y pe mi ie a cuando menos cla i ica las esponsabi- lidades de cada ins i ución en el incumplimien o de acue dos. La c edibilidad de las p opias disposicio- nes, que la nue a ley es ablece espec o a plazos y comp omisos de 10s ope ado es p i ados, pasa ia po una p og amación aco de con la del sec o publico. La necesidad de un ma co de e e encia de las ac uaciones municipales en un plan-p og ama; de ambi o espacial adecuado al amaño y p oblemas de la ciudad; de au onomia y esponsabilidad de la Adminis ación municipal (¿po que no me opoli a- na?) en su ap obación y desa ollo. Esas son las es p emisas basicas pa a pode se capaces de o ece al ciudadano p opues as conc e as de p og eso, que pueden se co ejables, mensu ables y ei indicables con o as p opues as y opciones. Las p opias o mulaciones de un p og ama de es e es ilo no solo son un e e en e pa a ac uaciones y p oyec os con- c e o~; se an ambién un co sé a la au onomia écnica y un modo de ga an iza la pa icipación de la sociedad en una democ acia abie a mas alla de 10s p ocesos elec o ales.