GESTIÓN PÚBLICA Y REDES DE
POLÍTICAS PÚBLICAS:
LA GOBERNACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
EN CATALUÑA
F ancesc Mo a a
Uni e si a Au ònoma de Ba celona
Kenne h Han
Uni e si a Pompeu Fab a
WP núm. 182
Ins i u de Ciències Polí iques i Socials
Ba celona, 2000
2
El Ins i u de Ciències Polí iques i Socials ue c eado en 1988 como conso cio en e la Uni e si a
Au ònoma de Ba celona y la Dipu ació de Ba celona. El Ins i u es á adsc i o a la Uni e si a Au ònoma de
Ba celona.
“Wo king Pape s” publica abajos en elabo ación, con el obje i o de acili a su discusión
cien í ica. La inclusión de los mismos en es a se ie no limi a su ul e io publicación po el au o , que
man iene la in eg idad de sus de echos. Es e abajo no puede se ep oducido sin el pe miso del au o .
© F ancesc Mo a a; Kenne h Han
Diseño: Toni Viaplana
Imp en a: A.bis
c/ Lei a, 3, baixos. 08014 Ba celona
ISSN: 1133-8962
DL: B-52.362-2000
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EL MARCO TEÓRICO
1. In oducción
La gobe nación a a és de edes de polí icas públicas se ha con e ido en los úl imos años en
uno de los p incipales cen os de in e és de la ciencia polí ica y, en pa icula , de la ges ión pública. En
cuan o a la polí ica ambien al, el Quin o P og ama Medioambien al de la Unión Eu opea (Comisión,
1997) des aca la impo ancia de la coope ación y del epa o de esponsabilidades en e el sec o público
y el p i ado pa a acili a la consecución de los obje i os plan eados. En es e sen ido, concue da
plenamen e con el Plan de Acción ap obado en la Cumb e de Río en lo ela i o al obje i o “de o alece
el papel de los g upos más ele an es en el p oceso de decisión a a és del cual las comunidades
plani ican y ac úan en elación con el obje i o del desa ollo sos enible”. El Plan de Acción pa e de la
p emisa según la cual el desa ollo sos enible equie e nue as o mas de ap endizaje social con el obje i o
de consegui la implicación de los p incipales ac o es colec i os en la esolución de los con lic os
po enciales de i ados del binomio medio ambien e–desa ollo económico median e mecanismos que
hagan posible el acue do y la coope ación. El Plan o o ga un papel cen al a las au o idades locales y
e i o iales en gene al como ins i uciones suscep ibles de omen a la pa icipación de los di e en es
sec o es sociales en la de inición de obje i os sos enibles.
Las au o idades e i o iales juegan un papel c ucial en la educación, la mo ilización y la
espues a a las demandas de los ciudadanos. Co esponde, po an o, a dichas adminis aciones la a ea de
inicia y coo dina el diálogo en e los ciudadanos, las o ganizaciones locales y las emp esas pa a
de e mina la o ma y los con enidos de un desa ollo e i o ial espe uoso con el medio ambien e bajo la
o ma de Agendas 21. Asimismo, como e emos en la segunda pa e de es e abajo, es e es ue zo
inno ado plan ea p oblemas impo an es desde el pun o de is a de la capacidad o ganiza i a y de
ges ión y, en gene al, de la adap ación e ec i a del igen e modelo de adminis ación pública.
2. Ges ión pública y gobe nación
A lo la go de los úl imos años se ha ido imponiendo en Eu opa un cambio de o ien ación del
modelo de ges ión pública en unción de los c i e ios desa ollados pe el “new public managemen ”
(NPM). Es e concep o se inse a en un con ex o ca ac e izado po nue as y c ecien es demandas de
se icios públicos y po las impo an es es icciones p esupues a ias de i adas del ajus e del modelo del
Es ado del Bienes a , del p oceso de con e gencia hacia la Unión Económica y Mone a ia y, ac ualmen e,
de cumplimien o del Pac o de Es abilidad es ablecido en el a ado de la Unión Eu opea. La al e na i a
que se p opone consis e en educi la p es ación de se icios y/o inc emen a la iscalidad pa a p oduci
se icios públicos a un meno cos e, inc emen a la e icacia y la e iciencia de la ges ión pública y, en
gene al, hace más en able la ac uación de la Adminis ación. Es e es ue zo iende a inco po a c i e ios
emp esa iales en la ges ión pública en i ud de los cuales los ciudadanos de ienen “clien es” (OCDE,
1995; Lö le , 1996). También se aduce en p ocesos de p i a ización, des egulación, eo ganización de
las elaciones je á quicas adicionales y descen alización.
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En la ase ac ual del p oceso de ans o mación de las unciones públicas del Es ado en la que el
gobie no, a cualquie ni el, no es el único ac o dominan e, el único capaz de impone su olun ad, la
gobe nación pública se de ine como el es ue zo po eje ce una in luencia signi ica i a en los p ocesos
sociales a pa i de un sis ema de edes in eg ado po una mul iplicidad de ac o es do ados de g an
a iedad de ecu sos (legales, écnicos, cogni i os, inancie os, e c.). La di e enciación y la complejidad
c ecien es de las sociedades mode nas se mani ies an de múl iples o mas con consecuencias polí icas
di ec as pa a las au o idades públicas (Bu ns y Ande sen, 1998). Las ins i uciones polí icas expe imen an
cada ez más di icul ades pa a ges iona e icazmen e es a complejidad. Aunque ienen a ibuidas las
esponsabilidades deciso ias más impo an es, su in luencia y capacidad eal de di ección expe imen an
un de e io o conside able a causa de la al a de ecu sos y compe encias écnicas, pe o ambién del
aumen o exponencial de los p oblemas que se acumulan en la agenda gube namen al y de cuya solución
depende la calidad de ida de los ciudadanos (alimen os, medicamen os, medio ambien e, e c.). Cada
p oblema mo iliza sec o es y g upos de la sociedad po ado es de in e eses y demandas con adic o ios.
Además, la in e dependencia e ical y ho izon al en e los di e en es ni eles de gobie no exigen
c ecien es es ue zos pa a alcanza el consenso y ienden a di icul a las decisiones y su pues a en p ác ica
e ec i a, como ocu e en los Es ados miemb os de la UE.
Es os cambios se aducen en la ees uc u ación de las unciones adicionales del Es ado. La
asignación impe a i a, la di ección je á quica y el con ol de los p ocesos polí icos es án siendo
sus i uidos po nue as o mas de egulación basadas en la negociación y la coo dinación e, incluso, la
pe suasión median e las cuales los esponsables públicos a an de mo iliza ecu sos polí icos dispe sos
en e ac o es públicos y p i ados (Bö zel, 1998; Kenis y Schneide , 1991). Así, la on e a en e lo
público y lo p i ado iende a di umina se cada ez más, dando luga a múl iples a enas de negociación y
de in e cambio en las que, pa a consegui los obje i os que se p oponen, las au o idades públicas asumen
a menudo el papel de emp esa ios polí icos (Kohle -Koch, 1996). El Es ado iende a segmen a se en
comunidades o edes de in e eses es uc u ados en o no de las di e en es polí icas como un esul ado de
las ans o maciones que se p oducen en la sociedad: la in e dependencia y la globalización, los cambios
ecnológicos y el impac o del p oceso de in eg ación eu opea. La “gobe nación” se con ie e así en una
nue a o ma de es a egia polí ica des inada a ga an iza la “gobe nabilidad” de las sociedades y a
man ene la legi imidad de las ins i uciones a cambio de la cesión de capacidad de decisión polí ica a los
ac o es sociales (Mo a a, 1999). En el sis ema pa lamen a io adicional, basado en la ep esen ación
democ á ica gene al, se supe pone un sis ema de au o- ep esen ación de in e eses sec o iales a a és de
edes de subgobie nos especializados en la egulación de polí icas complejas como las
elecomunicaciones, la bio ecnología o los esiduos, e c. (Bu ns y Ande sen, 1998).
Teniendo en cuen a es e ma co gene al, el concep o de ges ión pública no puede limi a se
solamen e a los aspec os o ganiza i os y de ges ión, sino que debe inco po a igualmen e la dimensión
ex e na, es deci , la de las elaciones con el con ex o económico y socio-polí ico. Sólo así se á posible
e alua los condicionamien os y las opo unidades pa a la acción pública (B uijn e al., 1998). Es o nos
lle a a desplaza , an o eó ica como p ác icamen e, el cen o de a ención hacia el análisis de las
cues iones ela i as a la ges ión de las edes de elaciones median e las cuales la Adminis ación pública
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a a de o ien a las polí icas públicas hacia los obje i os que pe sigue (O’Toole, 1997; Cowie, O’Toole,
1998).
Siguiendo las c í icas di igidas al excesi o én asis pues o en los aspec os de managemen del
en oque del NPM, nues a esis plan ea que la gobe nación pública (public go e nance) implica algo más
que una ges ión e icaz y e icien e, de ipo emp esa ial o ecnoc á ico, alejada de los ciudadanos. Como ha
indicado Kicke (1997: 124), “en la gobe nación pública, la in e acción en e los agen es públicos y
sociales juega un papel c ucial ya que, de hecho, se a a de una ac i idad compleja basada p incipalmen e
en la ges ión de un sis ema de edes en e ac o es públicos y p i ados”; la “gobe nación” implica
di ec amen e la ges ión de las in e acciones y las in e dependencias del gobie no y la adminis ación con
el ambien e socio-polí ico. En o as palab as, el p oblema no es sólo una cues ión de o ganización y de
ges ión in e na, sino ambién de ac uación ex e na y, po an o, de pa icipación en las decisiones (I nes e
al., 1994).
Las au o idades públicas ienden a in e eni cada ez más en con ex os en el que los in e eses
gene ales se encuen an agmen ados en e ac o es públicos y p i ados in e dependien es que ac úan a
a és de sis emas complejos de in e acción y comunicación. En es as si uaciones, los ges o es públicos
asumen la “codi ección del cambio social de iniendo sus dependencias mu uas” (Glasbe gen, 1995: 11).
Desde es a pe spec i a, la ges ión pública medioambien al puede se conside ada como la mo ilización
de los in e eses sociales capaces de con ibui a la solución de los p oblemas plan eados. Los ges o es
públicos a an de o ien a el p oceso polí ico median e la o mulación conjun a de una pe spec i a de
ac uación igualmen e conjun a (po ejemplo, el P og ama de Acción Agenda 21) y de una es uc u a
o ganiza i a pa a la ealización de al obje i o (La e y, Meaddowc o , 1996). La ges ión del medio
ambien e cons i uye, en onces, un p oceso de consul as y negociaciones en e ac o es públicos y p i ados
que ep esen an in e eses y posiciones di e en es (Coenen e al., 1998). Así, la ges ión pública a a és de
edes sociales implica esencialmen e (Williams, Ma heny, 1995):
1. la c eación de una es uc u a o ganiza i a nue a enden e a acili a los p ocesos de
in e acción y comunicación, y,
2. la supe isión me odológica de ales p ocesos pa a ex ae las enseñanzas opo unas.
De hecho, las adminis aciones públicas dedican g an pa e de sus ene gías a o ganiza y
ges iona sus elaciones con los o os ac o es públicos y p i ados con el obje o de de ini los p oblemas y
llega , en la medida de lo posible, a acue dos sa is ac o ios pa a odos. Desde es a pe spec i a, eniendo
en cuen a que el endimien o de un sec o de e minado depende cada ez más del modelo o ganiza i o
in e no y del ipo de ed de elaciones con los ac o es ex e nos, el desa ollo de las capacidades
o ganiza i as y de ges ión de es os p ocesos de iene un ac o cla e a la ho a de consegui una ges ión
pública e icien e. Los es udios empí icos demues an que la ac i idad de ed ep esen a un aspec o
undamen al del p oceso de implemen ación de las polí icas públicas (Ag ano , 1999; Bö zel, 1998). La
in e dependencia ha modi icado d ás icamen e el ma co de ac uación de los adminis ado es públicos, los
cuales no sólo deben ges iona las unciones de sus se icios espec i os, sino que ambién deben
cons ui enlaces ex e nos e icien es (Ke l, 1996). El cambio del modelo de gobe nación iene e ec os
impo an es, an o en elación a los mecanismos ins i ucionales median e los cuales se implemen an las
polí icas como a la capacidad y la o mación de los unciona ios públicos implicados en las di e en es

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ac i idades de ed. Es e cambio compo a, en pa icula , la c eación de equipos e icien es y la ges ión de
los con lic os median e la negociación y la mediación (Wiedne , 1998).
La p opues a se complemen a con la in oducción de nue os ins umen os de co e económico,
comunica i o, pa icipa i o, e c., es deci , alejados del concep o adicional de egulación di ec a; po
ejemplo, comp ome iendo a las emp esas en la ges ión del medio ambien e como si se a a a de un ac o
más de p oducción. En o as palab as, se a a de mo iliza ue zas económicas y sociales que p omue an
ac i udes esponsables con el medio ambien e como base de una es a egia p e en i a. Ello ep esen a un
elemen o undamen al de las es a egias de desa ollo sos enible seguidas en los di e en es Es ados
miemb os de la UE (La e y, Eckenbe g, 1997). De es a o ma, la calidad ambien al, conside ada como
el componen e esencial del desa ollo sos enible, esul a de la in e acción público-p i ada, lo que equie e
a su ez la in oducción de nue as o mas de coope ación, es deci , de es uc u as mul i-o ganiza i as a
a és de las cuales la polí ica se de ine, se lle a a cabo y es obje o de e aluación y seguimien o.
Las adminis aciones públicas a an de modi ica sus elaciones ( adicionalmen e egula i as)
con el sec o p i ado. Es o compo a el es ablecimien o de nue as o mas de colabo ación y de decisión
conjun a pa a aduci los obje i os públicos gene ales en obje i os mucho más conc e os (sec o iales) y
en medidas especí icas. Al mismo iempo, es a ac i ud gene a cambios en los p ocesos de au o ización y
de aplicación de las no mas con la inalidad de o o ga un ma gen supe io de maniob a a las emp esas y
a los o os sec o es implicados. Es a endencia es obse able en países como Holanda, Alemania y el
Reino Unido, pe o ambién, desde hace algún iempo, en e noso os a a és de los acue dos es ipulados
en e las di e en es adminis aciones y agencias especializadas con el sec o p i ado.
Dicha es a egia es á compo ando en algunos casos la in oducción de cambios en la ges ión y la
o ganización de los o ganismos públicos implicados, en las elaciones en e los di e en es ni eles de
adminis ación y en el desa ollo de nue as es uc u as de decisión público-p i ada. Igualmen e, se
incen i a el desa ollo de mecanismos de esolución de con lic os ela i os a los de echos de uso del
medio ambien e, como lo demues an las écnicas al e na i as de esolución de con lic os ambien ales
(RDA) diseñadas du an e los úl imos años en los Es ados Unidos y en algunos países eu opeos
(Glasbe gen, 1998; Weidne , 1998). En es e sen ido, la mediación ambien al a a de es uc u a las
elaciones en e emp esas, adminis aciones y los o os ac o es sociales con el obje i o de in eg a los
di e en es in e eses y alo es en los obje i os de desa ollo económico y e i o ial. La iloso ía que
imp egna las Agendas 21 impulsadas po la Gene ali a y la Dipu ación de Ba celona es un buen ejemplo
de ello.
3. Obje i os y me odología
El p incipal obje i o del abajo que p esen amos ha consis ido en de ec a los cambios
o ganiza i os e in e o ganiza i os que, en el ámbi o de la Adminis ación pública y, en pa icula , a ni el
local y au onómico, se de i an de la pues a en ma cha de las di e en es polí icas ambien ales basadas en
el p incipio de la sos enibilidad pa a con as a a la hipó esis según la cual la aplicación e ec i a del
mencionado p incipio equie e, en el plano ex e no, la capacidad de cons ui edes de in e eses en o no a
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los obje i os ligados al desa ollo sos enible y, en el in e no, la ges ión in eg ada de las polí icas que
inciden en el medio ambien e.
El p oyec o p e endía e alua en qué medida las nue as endencias de la gobe nación pública a
a és de edes han pene ado en la adminis ación pública ca alana en lo que se e ie e a la ges ión de la
polí ica medioambien al. Dado que se a a de una polí ica ans e sal, y ambién más pe meable a los
cambios esul an es de la expe iencia de los Es ados miemb os de la UE, la p o ección del medio
ambien e se p es a más a una e aluación del g ado de inno ación y adap ación alcanzado en el p oceso
polí ico-adminis a i o.
El análisis se ha lle ado a cabo a pa i de los esul ados de un cues iona io di igido a una
mues a de 25 ac o es públicos y 25 p i ados epa idos en 8 ca ego ías:
1. Adminis ación au onómica (10): esponsables de las di e sas Di ecciones Gene ales del
Depa amen o de Medio Ambien e (DEMA), de las Jun as de Residuos y de Saneamien o, y
del Cen e de Inicia i es pe una P oducció més Ne a.
2. Adminis aciones sup alocales (4): Dipu ación de Ba celona, En idad Municipal
Me opoli ana del Medio Ambien e, Consejos Coma cales del Baix Llob ega y del Vallès
Occiden al.
3. Municipios de amaño medio y g ande del á ea me opoli ana y la p o incia de Ba celona
(9) implicados en p ocesos de Agenda 21 local (Co nellà, P a de Llob ega , S . Feliu de
Llob ega , Man esa, Te assa, Vilano a i La Gel ù, Ce danyola del Vallès, S a. Coloma de
G amene y Ba be à del Vallès).
4. O ganizaciones municipales ep esen a i as (2): Fede ación de Municipios y Asociación de
Municipios.
5. O ganizaciones ecologis as y de consumido es y usua ios (6).
6. Sindica os (4).
7. Cáma as de Come cio (4) y o ganizaciones emp esa iales de ámbi o gene al y sec o ial más
ep esen a i as (6).
8. Uni e sidades y cen os de in es igación (5).
Los ac o es p i ados han sido seleccionados en unción de su condición, eal o po encial, de
in e locu o es de las adminis aciones públicas en el p oceso de o mulación y de implemen ación de la
polí ica ambien al en el ámbi o local y au onómico. Po an o, es impo an e des aca de an emano la
ele ancia cuali a i a de los ac o es seleccionados.
De acue do con los obje i os de la in es igación, el cues iona io se ha es uc u ado en seis
g andes bloques emá icos que comp enden los di e en es aspec os del p oyec o:
El p ime o se e ie e a la pe cepción, en gene al, de la impo ancia ela i a de los di e en es
ni eles de gobie no en Ca aluña y, en pa icula , a la ele ancia de las di e en es adminis aciones en la
polí ica ambien al. De es a mane a, hemos podido es ablece co elaciones en e el peso gene al de cada
ins i ución y la cen alidad de la polí ica ambien al del Depa amen o de Medio Ambien e (DEMA) en
elación con las o as adminis aciones y los di e en es sec o es implicados.
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En segundo luga , como c i e io de endimien o ins i ucional, nues os in e locu o es han
alo ado las es ac uaciones más posi i as y las es más nega i as del Gobie no de la Gene ali a ,
e e idas a la polí ica ambien al.
El e ce apa ado se ocupa de la pa icipación en el p oceso de elabo ación y de pues a en
p ác ica de la polí ica. El obje i o ha sido el de medi la calidad de la pa icipación, las en ajas y los
incon enien es y las p incipales mo i aciones pa a pa icipa , así como los mecanismos o p ocedimien os
más alo ados.
El cua o apa ado a a de ca ac e iza las condiciones de elabo ación de la polí ica ambien al de
la Gene ali a a a és de un conjun o de indicado es ( ipo de pa icipación, ipo de elaciones, endencias
dominan es, clima elacional, e c.).
El quin o se cen a en los aspec os in ao ganiza i os de la adminis ación ambien al de la
Gene ali a y de las o as adminis aciones implicadas (coo dinación, inno ación en la ges ión, p incipales
dé ici ). Al mismo iempo, en lo que espec a a la ca ac e ización de los mecanismos de elabo ación de la
polí ica, las adminis aciones locales y a los ac o es p i ados han alo ado su pa icipación en la
de inición de la polí ica medioambien al del Gobie no de la Gene ali a y las di icul ades con las que se
han encon ado a la ho a de pa icipa .
El sex o y úl imo apa ado incluye los aspec os in a e in e o ganiza i os, es deci , las elaciones
en e la adminis ación ambien al y los ac o es ex e nos pa a comp oba si las nue as o mulaciones de la
polí ica (Agenda 21, sos enibilidad, e c.) se han aducido en cambios en el modelo de elación con el
segundo ipo de ac o es. En pa icula , el p oyec o ha pues o el acen o en las o mas de pa icipación y en
la coo dinación con o os ac o es públicos.
El p esen e es udio ha sido posible g acias a una ayuda a la in es igación concedida po l’Escola
d’Adminis ació Pública de la Gene ali a de Ca alunya en el ámbi o de la con oca o ia co espondien e a
1999. Igualmen e, que emos exp esa nues o ag adecimien o a los es udian es de doc o ado de la UAB
Bea iz Pa illa y Rica do Pe ei a po su aliosa colabo ación en el abajo de campo.
RESULTADOS DEL ESTUDIO
1. Rele ancia ins i ucional de la polí ica ambien al en Ca aluña
La p ime a p egun a se e e ía a la impo ancia ela i a de los di e en es ni eles de gobie no en
gene al y en elación con la polí ica medioambien al (PMA) en Ca aluña Como e leja el Cuad o 1, el
conjun o de los ac o es en e is ados a ibuyen la mayo impo ancia ins i ucional a la Gene ali a
(83,7%), seguida del Es ado (70,2%) y la Unión Eu opea (54%). Encon amos algunas ma izaciones al
compa a las opiniones de los dos conjun os de ac o es públicos y p i ados. Los p ime os ienden a da
más impo ancia a la Gene ali a (100%), a los municipios (72,2%) y a la Unión Eu opea (61,1%),
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mien as que los segundos ienden a o o ga un poco más de impo ancia ela i a al Es ado y al ni el
local.
En cuan o a la in luencia de cada ni el de gobie no en la PMA, la Gene ali a se des aca
cla amen e po encima de las o as adminis aciones. El peso de la Gene ali a es “muy impo an e” pa a
un 54,1% y “bas an e impo an e” pa a el 24,3%. Ninguna o a ins i ución alcanza un g ado de cen alidad
compa able. Signi ica i amen e, la UE supe a al Es ado en impo ancia absolu a (29,7% y 21,6%,
espec i amen e) mien as que los municipios son bas an e impo an es pa a un 37,8% de las pe sonas
en e is adas. Es de des aca , igualmen e, la meno impo ancia a ibuida a las Dipu aciones y,
especialmen e, a las coma cas. La compa ación en e las opiniones exp esadas po el g upo de ac o es
ins i ucionales y el es o no p esen a a iaciones signi ica i as y la exclusión de la mues a del gobie no
ca alán ampoco al e a subs ancialmen e la endencia gene al. En suma, el papel de las ins i uciones
au onómicas en Ca aluña es cen al, an o en é minos gene ales como en elación con la polí ica que nos
ocupa.
P egun ados en elación con la con eniencia o no de e o za el papel de los di e en es ni eles de
gobie no en la PMA, la g an mayo ía de nues os in e locu o es se mues an a o ables a inc emen a la
in luencia de la Gene ali a (70%), pe o ambién, y con más ue za, de los en es locales (77,1%), como se
e leja en el Cuad o 2.
En cambio, son más los pa ida ios de man ene o disminui el papel del Es ado y de man ene o
inc emen a lige amen e el de la UE. Las opiniones de los ac o es no ins i ucionales exp esan las mismas
endencias con lige as ma izaciones, a eces signi ica i as, sob e odo a a o de un aumen o del papel de
los en es locales y de la UE (especialmen e los g upos ecologis as). En cualquie caso, pa ece que la
aplicación e i o ial del p incipio de subsidia iedad a la PMA debe ía a o ece , po o den, el ni el local
y sup alocal, el egional y el comuni a io.
Pa a acaba de pe ila la impo ancia de las di e en es adminis aciones ambien ales en
Ca aluña, hemos in oducido un c i e io adicional consis en e en la e aluación del ni el de gobie no en el
que la de ensa de los in e eses de las espec i as o ganizaciones no gube namen ales esul a “más ácil”
(cuad o 3). La acilidad se en iende como la posibilidad de hace ale los p opios in e eses en unción de
los obje i os pe seguidos. De nue o, los ni eles au onómico (42,2%) y local (36,5%) se dis ancian
cla amen e del es o. En e ce luga , es á la UE (14,3%). El Es ado y las coma cas son p ác icamen e
i ele an es desde es e pun o de is a.
2. El endimien o de la polí ica ambien al
Las opiniones dominan es en e los ep esen an es de los di e sos sec o es de la sociedad
pe mi en una e aluación global del endimien o de la adminis ación medioambien al. Asimismo, es
posible p ocede a una e aluación más ajus ada del endimien o polí ico a pa i de las ac uaciones
conc e as lle adas a cabo desde la c eación del DEMA. Po ello, hemos solici ado a los g upos
seleccionados su opinión en elación con las es ac uaciones más posi i as y las es más nega i as de la
adminis ación ca alana. A pesa de la a iedad de las espues as, es posible dibuja un cuad o bas an e
p eciso del g ado de sa is acción de los dis in os sec o es en elación con la PMA ca alana (Cuad o 4).
16
- p omociona la pa icipación de odos los sec o es y agen es sociales de los municipios en el
p oceso de desa ollo de las Agendas 21 locales y en la ealización de los p oyec os que de
ellas se de i en,
- de ini me odologías pa a la implan ación de las Agendas 21 locales,
- compa i ecu sos y expe iencias en el desa ollo de planes de ac uación que ayuden a
soluciona p oblemá icas ambien ales,
- incen i a una polí ica ambien al más o menos común y cohe en e, en los municipios
adhe idos, con una isión de desa ollo sos enible
Es os obje i os se han sin e izado median e es p egun as cla es ela i as al endimien o
e ec i o de la Red como mecanismo de ap endizaje pa a los pa icipan es a a és del in e cambio de
expe iencias, como suminis ado de asis encia écnica a los municipios y como luga de deba e y de
búsqueda de soluciones a los p oblemas de i ados de la pues a en ma cha de las Agendas 21 (es a úl ima
opción es complemen a ia a la p ime a).
Como se puede obse a en el Cuad o 19, pa a la g an mayo ía de los en es in e ogados ( es
espues as posibles), la Red cumple undamen almen e la p ime a de las unciones mencionadas
an e io men e. La mi ad de las espues as la conside a igualmen e como un ecu so écnico y una cua a
pa e ambién como un cen o de deba e pa a a on a los p oblemas comunes y las posibles soluciones.
Sólo un 10% de los pa icipan es se queja de la escasa ope a i idad alcanzada has a aho a.
8. Conclusiones
El p oyec o de in es igación enía como obje i o esencial una p ime a explo ación de las
condiciones de o mulación y de implemen ación de la PMA en Ca aluña pa a descub i si és a esponde
a los p esupues os de la nue a gobe nación pa icipa i a a a és de edes de ac o es públicos y p i ados.
Los esul ados se pueden esumi en los siguien es pun os:
1. El gobie no de la Gene ali a ocupa una posición cen al en la PMA, po encima de los o os ni eles
de gobie no implicados. La mayo ía de las o ganizaciones no gube namen ales se mues an
pa ida ias de o alece el papel del gobie no ca alán y el de los municipios.
2. La alo ación de la impo ancia a ibuida a los con ac os pa a la elabo ación y la aplicación de la
PMA con i ma la ap eciación an e io . Se p oduce una pola ización en o no de la Gene ali a y, en
meno medida, de las Jun as medioambien ales, los En es Me opoli anos de Medio Ambien e y los
ayun amien os. En e los ac o es no gube namen ales, cabe des aca la ele ancia de los con ac os
con las asociaciones emp esa iales. A mucha dis ancia apa ecen las Cáma as de Come cio y los
g upos ecologis as.
3. A la ho a de e alua el endimien o de la polí ica, es emas susci an un ele ado g ado de adhesión:
la polí ica de saneamien o, la ley de espacios de in e és na u al y la ley de esiduos, y, a una cie a
dis ancia, cues iones ins i ucionales como la c eación del DEMA, de la Jun as y, en meno medida,
de la Agencia Ca alana del Agua (ACA) o de P oducció + Ne a. Asimismo, la implemen ación
e ec i a del PEIN y de la ley de Residuos gene an un ue e g ado de insa is acción conjun amen e
con la polí ica e i o ial y de in aes uc u as de la Gene ali a , dos emas que escapan a la

17
compe encia del DEMA. También des acan las c í icas a la escasa in eg ación de la PMA en las o as
polí icas y la al a de coo dinación con los en es locales.
4. El es ilo polí ico que ca ac e iza la elabo ación y pues a en p ác ica de la PMA se conside a en
gene al como poco anspa en e, más bien in e encionis a y conse ado , con un equilib io en e la
endencia a la con lic i idad y al consenso.
5. El conjun o de las o ganizaciones no gube namen ales y de los en es locales consul ados desap ueba
la es a egia polí ica seguida has a aho a de ca a a la p o ección del medio ambien e. Sólo las
uni e sidades y las asociaciones emp esa iales la conside an bas an e adecuada.
6. La mayo ía de los ac o es a i man que la ins i ucionalización de la polí ica ha al e ado de mane a más
bien posi i a las elaciones adicionales en e sec o público y sec o p i ado y que ambién ha
incidido posi i amen e en la polí ica económica impulsada po la Gene ali a.
7. Aunque el 70% de los ac o es pa icipan egula men e en la PMA, se de ec an p oblemas de i ados
de la al a de in o mación, de es ímulos su icien es y de in e locu o es álidos, y de un exceso de
complejidad bu oc á ica.
8. Desde el pun o de is a de las adminis aciones públicas, los obs áculos a la pa icipación p o ienen
sob e odo de la al a de o ganización y de la di e sidad de los in e eses económicos y sociales
(DEMA), así como de la di icul ad de encon a in e locu o es álidos y de la al a de in e és en
pa icipa a ni el local. Ninguna de las o ganizaciones públicas hace mención de sus p opias
limi aciones e en uales an o o ganiza i as como de ges ión.
9. En cuan o al impulso de la PMA, las adminis aciones públicas, los emp esa ios y las uni e sidades y
cen os de in es igación la si úan en el sec o público. Los o os sec o es opinan que las p incipales
inicia i as se en a menudo condicionadas po los in e eses p i ados.
10. Todos los g upos a ibuyen la máxima p io idad a un desa ollo sos enible y a la conce ación en e el
sec o público y los in e eses económicos. También conside an p io i a ios la conce ación con los
g upos ecologis as y el es ablecimien o de con oles más es ic os sob e el sec o p i ado y, en meno
medida, una egulación más es ic a de las ac i idades p oduc i as.
11. La in es igación e ela un g ado muy bajo de pa icipación de los en es locales en la PMA ca alana.
El 30% no ha pa icipado nunca y el 20% sólo de o ma ocasional. A pesa de su peso demog á ico y
socioeconómico, la mayo ía de los en es locales y sup alocales decla an que no es án ep esen ados
en los o ganismos de conce ación c eados po el DEMA.
12. Algo más de la mi ad de los ac o es no gube namen ales pa icipan egula men e en la polí ica
mien as que un 15% lo hace ocasionalmen e. Cuando se p oduce, la pa icipación si e sob e odo
pa a ace ca los pun os de is a o acili a los acue dos olun a ios, pe o no es imula la implicación
en los p og amas ni el acceso a la in o mación ele an e.
13. Las edes de elación cons i uidas en ma e ia de Medio Ambien e alcanzan a odos los ni eles de
gobie no en Ca aluña. Las más nomb adas son, po es e o den, los Consejos Municipales de Medio
Ambien e y los Fó ums de las Agendas 21 locales, la Red de Pueblos y Ciudades po la
Sos enibilidad de la Dipu ación de Ba celona y el Consejo Aseso pa a el Desa ollo Sos enible del
DEMA. La mayo ía de las o ganizaciones no gube namen ales pa icipan es conside an que los
p ocedimien os de pa icipación es ablecidos son ú iles sob e odo pa a in e cambia ideas y, en
meno medida, pa a acili a la conce ación y mejo a la calidad de las decisiones. Los sec o es
emp esa iales y los g upos ecologis as coinciden en cali ica su pa icipación más bien como poco
ú il. Asimismo, los segundos ienden a alo a la más que los p ime os, pe o menos que los en es
18
locales y las uni e sidades y cen os de in es igación. Los p incipales incon enien es de los
con ac os se e ie en a la al a de con inuidad de los acue dos y de asunción eal de las
esponsabilidades adqui idas.
14. La necesidad de a on a los p oblemas ambien ales pa ece habe lle ado, en gene al, a la
in oducción de c i e ios inno ado es en la ges ión pública. En lo que espec a a la Gene ali a , es as
inno aciones han de i ado esencialmen e de la necesidad de implemen a la no ma i a comuni a ia
y, úl imamen e, de la Ley de In e ención In eg al de la Adminis ación Ambien al (IIAA). És a ha
compo ado una impo an e ees uc u ación del DEMA (Dec e o 155 del 1 de junio de 1999),
demasiado ecien e pa a pode ex ae conclusiones p ác icas en cuan o a su e icacia. El modelo de
ges ión implíci o en el en oque de las Agendas 21 cues iona el modelo adicional a a o de un
en oque in eg ado y pa icipa i o. No obs an e, la Agenda 21 en Ca aluña oda ía se encuen a en
ase de elabo ación y, po an o, no puede se i como pun o de e e encia.
15. Las adminis aciones locales y sup alocales de la mues a se ca ac e izan po su implicación ac i a en
el p oceso de las Agendas 21. No obs an e, la cul u a de la sos enibilidad no pa ece habe conlle ado
una adap ación p o unda de la o ganización in e na y de los sis emas de ges ión de los di e en es
en es. En pa icula , en muy pocos casos se ha conseguido mejo a la coo dinación con las á eas de
U banismo y de P omoción Económica. A pesa de ello, la mayo ía de los ac o es se e ie en a la
in oducción de cambios en el modelo de elaciones con los o os Se icios de sus espec i as
adminis aciones y en una p opo ción signi ica i a (40%), incluso a un e o zamien o del peso
polí ico de la PMA como consecuencia de la Agenda 21.
16. En lo que espec a a las elaciones, nos encon amos con una pa adoja. Po un lado, la dinámica
gene ada po las Agendas 21 locales ha p opiciado nue as o mas de pa icipación, al e ando el
modelo de elaciones adicionales con la sociedad y do ando de más capacidad de in luencia a las
Á eas de Medio Ambien e. Po o o lado, los p ocesos de Agenda 21 no se aducen necesa iamen e
en una mejo a cla a de las elaciones con los di e en es g upos sociales ni ampoco en adap aciones
in e nas necesa ias pa a a on a los nue os e os.
17. El p incipal canal de coo dinación in e ins i ucional a ni el local, la Red de Pueblos y Ciudades hacia
la Sos enibilidad, ep esen a un ins umen o impo an e de ap endizaje mu uo a a és del
in e cambio de expe iencias y, ambién, una uen e po encial de ecu sos écnicos pa a mejo a la
ges ión in e na. Sin emba go, pa a algunos ayun amien os hace al a más agilidad y una mayo
capacidad de inicia i a.
Cuad o 1
Impo ancia de los di e en es ni eles de gobie no en Ca aluña (en %)*
Ni eles En gene al PMA
Municipios 56,7 47,8
Coma cas 13,3 10,3
Dipu ación 24,4 26,4
Gene ali a 83,7 78,6
Es ado 70,2 52,6
Unión Eu opea 54,1 51,3
* suma de “muy impo an e” y “bas an e impo an e”
19
Cuad o 2
Con eniencia de e o za el papel de la ins i ución en la PMA
Ins i ución Mues a Ac o es no gube n.
En es locales ++ ++
Gene ali a ++ = +
Es ado = - --
Unión Eu opea = + = +
Cuad o 3
Facilidad de de ensa de los p opios in e eses
Ni eles Ac o es no
gube namen ales
Gene ali a 42,2
En es locales* 36,5
Unión Eu opea 14,3
Es ado 5,0
Coma cas 2,0
* incluidos los sup alocales
Cuad o 4
Rendimien o de la PMA de la Gene ali a
Ac uaciones más posi i as Ac uaciones más nega i as
+++ ---
Plan de Saneamien o Implemen ación de la polí ica de esiduos
Ley de los PEINs Implemen ación de los PEINs
Ley de Residuos Polí ica e i o ial en gene al
In aes uc u as ia ias
++ --
Ges ión de Residuos Ges ión del li o al
C eación del DEMA Ley de IIAA
P oducció + Ne a
Fal a de in eg ación de la PMA en el es o
de polí icas
Agencia Ca alana del Agua Exclusión de los municipios
T a amien o de pu ines
+-
Legislación ambien al Polí ica de aguas ( as ases)
Planes sec o iales Residuos ag o-ganade os
Ley de IIAA Polí ica o es al
In eg ación de las Jun as ambien ales Pun os e des
Incine ado a de Cons an í Fomen o de la ene gía eólica
Fauna y lo a E aluación Impac o Ambien al
Educación ambien al Poco igo en las sanciones
Dispe sión de las compe encias
Ecologismo mediá ico
Fal a de ecu sos
Cuad o 5
Ca ac e ización de la PMA au onómica: el es ilo polí ico
Ac o es inno ado a consensual in e encionis a T anspa en e
Gene ali a 90 88,8 68,9 55,5
En es locales 30 25,5 64,0 12,3
O os ac o es 37,8 50,5 66,7 12,7
- Ecologis as 16,7 12,7 50,0 0,0
- Emp esa ios 66,6 66,6 100,0 33,3
- Sindica os 33,4 22,2 50,0 16,7
- Uni e sidades*
100,0 100,0 100,0 0,0
* “bas an e”
20
Cuad o 6
Cambios en el modelo de elaciones público/p i ado.
Ac o es Si No En posi i o En nega i o NS/NC
Gene ali a 100,0 -77,8 22,2
En es locales* 88,9 11,1 88,9 4,1
O os ac o es 61,1 38,9 57,9 5,3 36,8
- emp esa ios 100,0 -66,7 33,3
- ecologis as 60,0 40,0 50,0 -50,0
- uni e sidades 66,7 33,3 33,3 -66,7
- sindica os 70,0 30,0 50,0 50,0
* incluidos sup alocales y asociaciones de municipios.
Cuad o 7
Impac o de la PMA en la polí ica económica
Ac o es Si No En posi i o En nega i o NS/NC
Gene ali a 75 25 66,7 -33,3
En es locales 50 50 44,4 -55,6
O os ac o es 84,2 15,8 94,1 5,9 -
- emp esa ios 100,0 -100,0 - -
- ecologis as 66,7 33,3 66,7 33,3 -
- uni e sidades 66,7 33,3 66,7 33,3 -
- sindica os 50,0 50,0 80,0 20,0 -
Cuad o 8
Pa icipación en la PMA de la Gene ali a *
Regula men e Ocasionalmen e Nunca
Mues a 70 18,5 11,5
* Gene ali a excluida.
Cuad o 9
P incipales p oblemas de la pa icipación
Mues a En es
locales
Ecologis as
Uni e sidades
Emp esas
Fal a de in o mación 35,7 X X
Fal a de es ímulos 32,1 X X X
Complejidad admin. 32,1 X
Fal a de in e locu o es 32,1 X X X X
Fal a de coo dinación 14,1
Fal a de co espondencia
p og amas/necesidades 10,7
Cuad o 10
P oblemas a la ho a de omen a la pa icipación
DEMA En es locales
Cues a encon a in e locu o es 12,5 71,4
G upos poco o ganizados 37,5 57,1
Di e en es pun os de is a 37,5 28,6
Fal a de in e és 12,5 42,9
Fal a de p epa ación p opia 11,1 14,3
Fal a de medios p opios 12,5 14,3
O os 37,5 28,6
21
Cuad o 11
Inicia i a en ma e ia de PMA
Sec o Público Sec o P i ado Sociedad
Gene ali a X
En es locales X
Ecologis as X
Emp esa ios X X
Uni e sidades X
Sindica os X
Cuad o 12
P io idades de la PMA
Mues a Gene ali a En es
locales* Ecologis as Emp esas Uni e sidades Sindica os
C ecimien o
económico+ espe o
medio ambien e
86,5 88,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Conce ación
Adminis ación/
Sec o es Económicos
86,4 88,9 88,8 83,3 100,0 100,0 83,3
Coope ación
Adminis ación/
Ecologis as
73,1 66,6 66,6 100,0 33,3 100,0 83,3
Regulación más
es ic a 64,8 55,5 66,6 100,0 0,0 66,6 100,0
Con oles más
es ic os 73,7 77,8 100,0 100,0 33,3 100,0 100,0
* Ayun amien os, Dipu ación y Coma cas
Cuad o 13
Impo ancia de los con ac os en la PMA
Mues a Gene ali a En es locales*
Cáma as 29,8 50,0 55,5
Asociaciones emp esa iales 67,5 70,0 88,9
Gene ali a 91,4 -88,8
Jun as medioambien ales 75,6 87,5 77,7
En es me opoli anos 73,0 55,6 62,2
En es locales 69,4 62,5 66,6
Ecologis as 29,7 55,5 63,3
Sindica os 13,5 33,3 22,2
Uni e sidades 18,4 37,5 16,1
Consul o ías 8,4 12,5 11,1
O os 20,0 22,5 17,5
* Ayun amien os, Dipu ación y Coma cas
Cuad o 14
Ven ajas e incon enien es de los con ac os
Ven ajas No gube n. Emp esas Ecologis as E. locales
Conce ación 29,4 -33,3 33,3
Calidad de las decisiones 29,4 -33,3 33,3
In e cambio de ideas 41,2 100,0 33,3 33,3
Incon enien es
P oblemas poco o mal
o mulados 11,1 50,0 -11,1
Las pa es no asumen su
esponsabilidad 27,8 -33,3 55,6
Requie en demasiado
iempo y dedicación 16,7 50,0 16,7 11,1
Fal a de con inuidad en
los acue dos 33,3 -16,7 11,1
O os 11,1 -33,3 -

22
Cuad o 15
Impo ancia de la pa icipación
Impo ancia Muy poca Poca Bas an e Mucha
Emp esa ios 33,3 33,3 33,3
En es locales -16,7 50,0 33,3
Ecologis as -60,0 20,0 20,0
Uni e sidades - - 60,0 40,0
Cuad o 16
Ca ac e ís icas de la pa icipación y de las elaciones
Pa icipación Relaciones
+/- ácil +/- di ícil +/- je á quicas +/- iguali a ias
Ecologis as 60 40 100
Emp esa ios 100 66,7
En es locales y
Sup alocales 60 40 66,6
Uni e sidades 100 100
Cuad o 17
Cambios o ganiza i os in e nos de i ados de la Agenda 21
En es locales
En gene al NO SI
Cambios en el modelo de ges ión de la Adminis ación 90 10
Cambios en el modelo de ges ión del Se icio 80 20
Cambios en las elaciones con los o os Se icios 40 60
Cambios en el sis ema de decisión 70 30
Re o zamien o de la Polí ica Medioambien al 60 40
Cambios sus anciales 10 90
En pa icula
Mejo a de la coo dinación con P omoción Económica 90 10
Mejo a de la coo dinación con U banismo 70 30
Cuad o 18
Agenda 21 y elaciones con los ac o es sociales
La Agenda 21 ha conlle ado cambios en las elaciones 80%
P oblemas no p e is os inicialmen e 60%
Nue as o mas de pa icipación 100%
Inco po ación de los ac o es más impo an es 70%
Mejo a de las elaciones con la sociedad 50%
Más capacidad de in luencia 60%
Adap aciones in e nas 40%
Cuad o 19
Pa icipación y u ilidad de la Red.
Pa icipación 100%
Ap endizaje a a és del in e cambio de expe iencias 70%
Facili a la asis encia écnica 50%
Deba e de los p oblemas y las soluciones 25%
Escasa u ilidad (len i ud, inconc eción) 10%
23
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