Gestión pública y redes de políticas públicas : la gobernación del medio ambiente en Cataluña

GESTIÓN PÚBLICA Y REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS: LA GOBERNACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN CATALUÑA Francesc Morata Universitat Autònoma de Barcelona Kenneth Hanf Universitat Pompeu Fabra WP núm. 182 Institut de Ciències Polítiques i Socials Barcelona, 2000 2 El Institut de Ciències Polítiques i Socials fue creado en 1988 como consorcio entre la Universitat Autònoma de Barcelona y la Diputació de Barcelona. El Institut está adscrito a la Universitat Autònoma de Barcelona. “Working Papers” publica trabajos en elaboración, con el objetivo de facilitar su discusión científica. La inclusión de los mismos en esta serie no limita su ulterior publicación por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor. © Francesc Morata; Kenneth Hanf Diseño: Toni Viaplana Imprenta: A.bis c/ Leiva, 3, baixos. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL: B-52.362-2000 3 EL MARCO TEÓRICO 1. Introducción La gobernación a través de redes de políticas públicas se ha convertido en los últimos años en uno de los principales centros de interés de la ciencia política y, en particular, de la gestión pública. En cuanto a la política ambiental, el Quinto Programa Medioambiental de la Unión Europea (Comisión, 1997) destaca la importancia de la cooperación y del reparto de responsabilidades entre el sector público y el privado para facilitar la consecución de los objetivos planteados. En este sentido, concuerda plenamente con el Plan de Acción aprobado en la Cumbre de Río en lo relativo al objetivo “de fortalecer el papel de los grupos más relevantes en el proceso de decisión a través del cual las comunidades planifican y actúan en relación con el objetivo del desarrollo sostenible”. El Plan de Acción parte de la premisa según la cual el desarrollo sostenible requiere nuevas formas de aprendizaje social con el objetivo de conseguir la implicación de los principales actores colectivos en la resolución de los conflictos potenciales derivados del binomio medio ambiente–desarrollo económico mediante mecanismos que hagan posible el acuerdo y la cooperación. El Plan otorga un papel central a las autoridades locales y territoriales en general como instituciones susceptibles de fomentar la participación de los diferentes sectores sociales en la definición de objetivos sostenibles. Las autoridades territoriales juegan un papel crucial en la educación, la movilización y la respuesta a las demandas de los ciudadanos. Corresponde, por tanto, a dichas administraciones la tarea de iniciar y coordinar el diálogo entre los ciudadanos, las organizaciones locales y las empresas para determinar la forma y los contenidos de un desarrollo territorial respetuoso con el medio ambiente bajo la forma de Agendas 21. Asimismo, como veremos en la segunda parte de este trabajo, este esfuerzo innovador plantea problemas importantes desde el punto de vista de la capacidad organizativa y de gestión y, en general, de la adaptación efectiva del vigente modelo de administración pública. 2. Gestión pública y gobernación A lo largo de los últimos años se ha ido imponiendo en Europa un cambio de orientación del modelo de gestión pública en función de los criterios desarrollados per el “new public management” (NPM). Este concepto se inserta en un contexto caracterizado por nuevas y crecientes demandas de servicios públicos y por las importantes restricciones presupuestarias derivadas del ajuste del modelo del Estado del Bienestar, del proceso de convergencia hacia la Unión Económica y Monetaria y, actualmente, de cumplimiento del Pacto de Estabilidad establecido en el tratado de la Unión Europea. La alternativa que se propone consiste en reducir la prestación de servicios y/o incrementar la fiscalidad para producir servicios públicos a un menor coste, incrementar la eficacia y la eficiencia de la gestión pública y, en general, hacer más rentable la actuación de la Administración. Este esfuerzo tiende a incorporar criterios empresariales en la gestión pública en virtud de los cuales los ciudadanos devienen “clientes” (OCDE, 1995; Löffler, 1996). También se traduce en procesos de privatización, desregulación, reorganización de las relaciones jerárquicas tradicionales y descentralización. 4 En la fase actual del proceso de transformación de las funciones públicas del Estado en la que el gobierno, a cualquier nivel, no es el único actor dominante, el único capaz de imponer su voluntad, la gobernación pública se define como el esfuerzo por ejercer una influencia significativa en los procesos sociales a partir de un sistema de redes integrado por una multiplicidad de actores dotados de gran variedad de recursos (legales, técnicos, cognitivos, financieros, etc.). La diferenciación y la complejidad crecientes de las sociedades modernas se manifiestan de múltiples formas con consecuencias políticas directas para las autoridades públicas (Burns y Andersen, 1998). Las instituciones políticas experimentan cada vez más dificultades para gestionar eficazmente esta complejidad. Aunque tienen atribuidas las responsabilidades decisorias más importantes, su influencia y capacidad real de dirección experimentan un deterioro considerable a causa de la falta de recursos y competencias técnicas, pero también del aumento exponencial de los problemas que se acumulan en la agenda gubernamental y de cuya solución depende la calidad de vida de los ciudadanos (alimentos, medicamentos, medio ambiente, etc.). Cada problema moviliza sectores y grupos de la sociedad portadores de intereses y demandas contradictorios. Además, la interdependencia vertical y horizontal entre los diferentes niveles de gobierno exigen crecientes esfuerzos para alcanzar el consenso y tienden a dificultar las decisiones y su puesta en práctica efectiva, como ocurre en los Estados miembros de la UE. Estos cambios se traducen en la reestructuración de las funciones tradicionales del Estado. La asignación imperativa, la dirección jerárquica y el control de los procesos políticos están siendo sustituidos por nuevas formas de regulación basadas en la negociación y la coordinación e, incluso, la persuasión mediante las cuales los responsables públicos tratan de movilizar recursos políticos dispersos entre actores públicos y privados (Börzel, 1998; Kenis y Schneider, 1991). Así, la frontera entre lo público y lo privado tiende a difuminarse cada vez más, dando lugar a múltiples arenas de negociación y de intercambio en las que, para conseguir los objetivos que se proponen, las autoridades públicas asumen a menudo el papel de empresarios políticos (Kohler-Koch, 1996). El Estado tiende a segmentarse en comunidades o redes de intereses estructurados en torno de las diferentes políticas como un resultado de las transformaciones que se producen en la sociedad: la interdependencia y la globalización, los cambios tecnológicos y el impacto del proceso de integración europea. La “gobernación” se convierte así en una nueva forma de estrategia política destinada a garantizar la “gobernabilidad” de las sociedades y a mantener la legitimidad de las instituciones a cambio de la cesión de capacidad de decisión política a los actores sociales (Morata, 1999). En el sistema parlamentario tradicional, basado en la representación democrática general, se superpone un sistema de auto-representación de intereses sectoriales a través de redes de subgobiernos especializados en la regulación de políticas complejas como las telecomunicaciones, la biotecnología o los residuos, etc. (Burns y Andersen, 1998). Teniendo en cuenta este marco general, el concepto de gestión pública no puede limitarse solamente a los aspectos organizativos y de gestión, sino que debe incorporar igualmente la dimensión externa, es decir, la de las relaciones con el contexto económico y socio-político. Sólo así será posible evaluar los condicionamientos y las oportunidades para la acción pública (Bruijn et al., 1998). Esto nos lleva a desplazar, tanto teórica como prácticamente, el centro de atención hacia el análisis de las cuestiones relativas a la gestión de las redes de relaciones mediante las cuales la Administración pública 5 trata de orientar las políticas públicas hacia los objetivos que persigue (O’Toole, 1997; Cowie, O’Toole, 1998). Siguiendo las críticas dirigidas al excesivo énfasis puesto en los aspectos de management del enfoque del NPM, nuestra tesis plantea que la gobernación pública (public governance) implica algo más que una gestión eficaz y eficiente, de tipo empresarial o tecnocrático, alejada de los ciudadanos. Como ha indicado Kickert (1997: 124), “en la gobernación pública, la interacción entre los agentes públicos y sociales juega un papel crucial ya que, de hecho, se trata de una actividad compleja basada principalmente en la gestión de un sistema de redes entre actores públicos y privados”; la “gobernación” implica directamente la gestión de las interacciones y las interdependencias del gobierno y la administración con el ambiente socio-político. En otras palabras, el problema no es sólo una cuestión de organización y de gestión interna, sino también de actuación externa y, por tanto, de participación en las decisiones (Irnes et al., 1994). Las autoridades públicas tienden a intervenir cada vez más en contextos en el que los intereses generales se encuentran fragmentados entre actores públicos y privados interdependientes que actúan a través de sistemas complejos de interacción y comunicación. En estas situaciones, los gestores públicos asumen la “codirección del cambio social definiendo sus dependencias mutuas” (Glasbergen, 1995: 11). Desde esta perspectiva, la gestión pública medioambiental puede ser considerada como la movilización de los intereses sociales capaces de contribuir a la solución de los problemas planteados. Los gestores públicos tratan de orientar el proceso político mediante la formulación conjunta de una perspectiva de actuación igualmente conjunta (por ejemplo, el Programa de Acción Agenda 21) y de una estructura organizativa para la realización de tal objetivo (Lafferty, Meaddowcroft, 1996). La gestión del medio ambiente constituye, entonces, un proceso de consultas y negociaciones entre actores públicos y privados que representan intereses y posiciones diferentes (Coenen et al., 1998). Así, la gestión pública a través de redes sociales implica esencialmente (Williams, Matheny, 1995): 1. la creación de una estructura organizativa nueva tendente a facilitar los procesos de interacción y comunicación, y, 2. la supervisión metodológica de tales procesos para extraer las enseñanzas oportunas. De hecho, las administraciones públicas dedican gran parte de sus energías a organizar y gestionar sus relaciones con los otros actores públicos y privados con el objeto de definir los problemas y llegar, en la medida de lo posible, a acuerdos satisfactorios para todos. Desde esta perspectiva, teniendo en cuenta que el rendimiento de un sector determinado depende cada vez más del modelo organizativo interno y del tipo de red de relaciones con los actores externos, el desarrollo de las capacidades organizativas y de gestión de estos procesos deviene un factor clave a la hora de conseguir una gestión pública eficiente. Los estudios empíricos demuestran que la actividad de red representa un aspecto fundamental del proceso de implementación de las políticas públicas (Agranoff, 1999; Börzel, 1998). La interdependencia ha modificado drásticamente el marco de actuación de los administradores públicos, los cuales no sólo deben gestionar las funciones de sus servicios respectivos, sino que también deben construir enlaces externos eficientes (Kettl, 1996). El cambio del modelo de gobernación tiene efectos importantes, tanto en relación a los mecanismos institucionales mediante los cuales se implementan las políticas como a la capacidad y la formación de los funcionarios públicos implicados en las diferentes 6 actividades de red. Este cambio comporta, en particular, la creación de equipos eficientes y la gestión de los conflictos mediante la negociación y la mediación (Wiedner, 1998). La propuesta se complementa con la introducción de nuevos instrumentos de corte económico, comunicativo, participativo, etc., es decir, alejados del concepto tradicional de regulación directa; por ejemplo, comprometiendo a las empresas en la gestión del medio ambiente como si se tratara de un factor más de producción. En otras palabras, se trata de movilizar fuerzas económicas y sociales que promuevan actitudes responsables con el medio ambiente como base de una estrategia preventiva. Ello representa un elemento fundamental de las estrategias de desarrollo sostenible seguidas en los diferentes Estados miembros de la UE (Lafferty, Eckenberg, 1997). De esta forma, la calidad ambiental, considerada como el componente esencial del desarrollo sostenible, resulta de la interacción público-privada, lo que requiere a su vez la introducción de nuevas formas de cooperación, es decir, de estructuras multi-organizativas a través de las cuales la política se define, se lleva a cabo y es objeto de evaluación y seguimiento. Las administraciones públicas tratan de modificar sus relaciones (tradicionalmente regulativas) con el sector privado. Esto comporta el establecimiento de nuevas formas de colaboración y de decisión conjunta para traducir los objetivos públicos generales en objetivos mucho más concretos (sectoriales) y en medidas específicas. Al mismo tiempo, esta actitud genera cambios en los procesos de autorización y de aplicación de las normas con la finalidad de otorgar un margen superior de maniobra a las empresas y a los otros sectores implicados. Esta tendencia es observable en países como Holanda, Alemania y el Reino Unido, pero también, desde hace algún tiempo, entre nosotros a través de los acuerdos estipulados entre las diferentes administraciones y agencias especializadas con el sector privado. Dicha estrategia está comportando en algunos casos la introducción de cambios en la gestión y la organización de los organismos públicos implicados, en las relaciones entre los diferentes niveles de administración y en el desarrollo de nuevas estructuras de decisión público-privada. Igualmente, se incentiva el desarrollo de mecanismos de resolución de conflictos relativos a los derechos de uso del medio ambiente, como lo demuestran las técnicas alternativas de resolución de conflictos ambientales (RDA) diseñadas durante los últimos años en los Estados Unidos y en algunos países europeos (Glasbergen, 1998; Weidner, 1998). En este sentido, la mediación ambiental trata de estructurar las relaciones entre empresas, administraciones y los otros actores sociales con el objetivo de integrar los diferentes intereses y valores en los objetivos de desarrollo económico y territorial. La filosofía que impregna las Agendas 21 impulsadas por la Generalitat y la Diputación de Barcelona es un buen ejemplo de ello. 3. Objetivos y metodología El principal objetivo del trabajo que presentamos ha consistido en detectar los cambios organizativos e interorganizativos que, en el ámbito de la Administración pública y, en particular, a nivel local y autonómico, se derivan de la puesta en marcha de las diferentes políticas ambientales basadas en el principio de la sostenibilidad para contrastar a la hipótesis según la cual la aplicación efectiva del mencionado principio requiere, en el plano externo, la capacidad de construir redes de intereses en torno a 7 los objetivos ligados al desarrollo sostenible y, en el interno, la gestión integrada de las políticas que inciden en el medio ambiente. El proyecto pretendía evaluar en qué medida las nuevas tendencias de la gobernación pública a través de redes han penetrado en la administración pública catalana en lo que se refiere a la gestión de la política medioambiental. Dado que se trata de una política transversal, y también más permeable a los cambios resultantes de la experiencia de los Estados miembros de la UE, la protección del medio ambiente se presta más a una evaluación del grado de innovación y adaptación alcanzado en el proceso político-administrativo. El análisis se ha llevado a cabo a partir de los resultados de un cuestionario dirigido a una muestra de 25 actores públicos y 25 privados repartidos en 8 categorías: 1. Administración autonómica (10): responsables de las diversas Direcciones Generales del Departamento de Medio Ambiente (DEMA), de las Juntas de Residuos y de Saneamiento, y del Centre de Iniciatives per una Producció més Neta. 2. Administraciones supralocales (4): Diputación de Barcelona, Entidad Municipal Metropolitana del Medio Ambiente, Consejos Comarcales del Baix Llobregat y del Vallès Occidental. 3. Municipios de tamaño medio y grande del área metropolitana y la provincia de Barcelona (9) implicados en procesos de Agenda 21 local (Cornellà, Prat de Llobregat, St. Feliu de Llobregat, Manresa, Terrassa, Vilanova i La Geltrù, Cerdanyola del Vallès, Sta. Coloma de Gramenet y Barberà del Vallès). 4. Organizaciones municipales representativas (2): Federación de Municipios y Asociación de Municipios. 5. Organizaciones ecologistas y de consumidores y usuarios (6). 6. Sindicatos (4). 7. Cámaras de Comercio (4) y organizaciones empresariales de ámbito general y sectorial más representativas (6). 8. Universidades y centros de investigación (5). Los actores privados han sido seleccionados en función de su condición, real o potencial, de interlocutores de las administraciones públicas en el proceso de formulación y de implementación de la política ambiental en el ámbito local y autonómico. Por tanto, es importante destacar de antemano la relevancia cualitativa de los actores seleccionados. De acuerdo con los objetivos de la investigación, el cuestionario se ha estructurado en seis grandes bloques temáticos que comprenden los diferentes aspectos del proyecto: El primero se refiere a la percepción, en general, de la importancia relativa de los diferentes niveles de gobierno en Cataluña y, en particular, a la relevancia de las diferentes administraciones en la política ambiental. De esta manera, hemos podido establecer correlaciones entre el peso general de cada institución y la centralidad de la política ambiental del Departamento de Medio Ambiente (DEMA) en relación con las otras administraciones y los diferentes sectores implicados. 8 En segundo lugar, como criterio de rendimiento institucional, nuestros interlocutores han valorado las tres actuaciones más positivas y las tres más negativas del Gobierno de la Generalitat, referidas a la política ambiental. El tercer apartado se ocupa de la participación en el proceso de elaboración y de puesta en práctica de la política. El objetivo ha sido el de medir la calidad de la participación, las ventajas y los inconvenientes y las principales motivaciones para participar, así como los mecanismos o procedimientos más valorados. El cuarto apartado trata de caracterizar las condiciones de elaboración de la política ambiental de la Generalitat a través de un conjunto de indicadores (tipo de participación, tipo de relaciones, tendencias dominantes, clima relacional, etc.). El quinto se centra en los aspectos intraorganizativos de la administración ambiental de la Generalitat y de las otras administraciones implicadas (coordinación, innovación en la gestión, principales déficit). Al mismo tiempo, en lo que respecta a la caracterización de los mecanismos de elaboración de la política, las administraciones locales y a los actores privados han valorado su participación en la definición de la política medioambiental del Gobierno de la Generalitat y las dificultades con las que se han encontrado a la hora de participar. El sexto y último apartado incluye los aspectos intra e interorganizativos, es decir, las relaciones entre la administración ambiental y los actores externos para comprobar si las nuevas formulaciones de la política (Agenda 21, sostenibilidad, etc.) se han traducido en cambios en el modelo de relación con el segundo tipo de actores. En particular, el proyecto ha puesto el acento en las formas de participación y en la coordinación con otros actores públicos. El presente estudio ha sido posible gracias a una ayuda a la investigación concedida por l’Escola d’Administració Pública de la Generalitat de Catalunya en el ámbito de la convocatoria correspondiente a 1999. Igualmente, queremos expresar nuestro agradecimiento a los estudiantes de doctorado de la UAB Beatriz Parrilla y Ricardo Pereira por su valiosa colaboración en el trabajo de campo. RESULTADOS DEL ESTUDIO 1. Relevancia institucional de la política ambiental en Cataluña La primera pregunta se refería a la importancia relativa de los diferentes niveles de gobierno en general y en relación con la política medioambiental (PMA) en Cataluña Como refleja el Cuadro 1, el conjunto de los actores entrevistados atribuyen la mayor importancia institucional a la Generalitat (83,7%), seguida del Estado (70,2%) y la Unión Europea (54%). Encontramos algunas matizaciones al comparar las opiniones de los dos conjuntos de actores públicos y privados. Los primeros tienden a dar más importancia a la Generalitat (100%), a los municipios (72,2%) y a la Unión Europea (61,1%), 9 mientras que los segundos tienden a otorgar un poco más de importancia relativa al Estado y al nivel local. En cuanto a la influencia de cada nivel de gobierno en la PMA, la Generalitat se destaca claramente por encima de las otras administraciones. El peso de la Generalitat es “muy importante” para un 54,1% y “bastante importante” para el 24,3%. Ninguna otra institución alcanza un grado de centralidad comparable. Significativamente, la UE supera al Estado en importancia absoluta (29,7% y 21,6%, respectivamente) mientras que los municipios son bastante importantes para un 37,8% de las personas entrevistadas. Es de destacar, igualmente, la menor importancia atribuida a las Diputaciones y, especialmente, a las comarcas. La comparación entre las opiniones expresadas por el grupo de actores institucionales y el resto no presenta variaciones significativas y la exclusión de la muestra del gobierno catalán tampoco altera substancialmente la tendencia general. En suma, el papel de las instituciones autonómicas en Cataluña es central, tanto en términos generales como en relación con la política que nos ocupa. Preguntados en relación con la conveniencia o no de reforzar el papel de los diferentes niveles de gobierno en la PMA, la gran mayoría de nuestros interlocutores se muestran favorables a incrementar la influencia de la Generalitat (70%), pero también, y con más fuerza, de los entes locales (77,1%), como se refleja en el Cuadro 2. En cambio, son más los partidarios de mantener o disminuir el papel del Estado y de mantener o incrementar ligeramente el de la UE. Las opiniones de los actores no institucionales expresan las mismas tendencias con ligeras matizaciones, a veces significativas, sobretodo a favor de un aumento del papel de los entes locales y de la UE (especialmente los grupos ecologistas). En cualquier caso, parece que la aplicación territorial del principio de subsidiariedad a la PMA debería favorecer, por orden, el nivel local y supralocal, el regional y el comunitario. Para acabar de perfilar la importancia de las diferentes administraciones ambientales en Cataluña, hemos introducido un criterio adicional consistente en la evaluación del nivel de gobierno en el que la defensa de los intereses de las respectivas organizaciones no gubernamentales resulta “más fácil” (cuadro 3). La facilidad se entiende como la posibilidad de hacer valer los propios intereses en función de los objetivos perseguidos. De nuevo, los niveles autonómico (42,2%) y local (36,5%) se distancian claramente del resto. En tercer lugar, está la UE (14,3%). El Estado y las comarcas son prácticamente irrelevantes desde este punto de vista. 2. El rendimiento de la política ambiental Las opiniones dominantes entre los representantes de los diversos sectores de la sociedad permiten una evaluación global del rendimiento de la administración medioambiental. Asimismo, es posible proceder a una evaluación más ajustada del rendimiento político a partir de las actuaciones concretas llevadas a cabo desde la creación del DEMA. Por ello, hemos solicitado a los grupos seleccionados su opinión en relación con las tres actuaciones más positivas y las tres más negativas de la administración catalana. A pesar de la variedad de las respuestas, es posible dibujar un cuadro bastante preciso del grado de satisfacción de los distintos sectores en relación con la PMA catalana (Cuadro 4). 16 - promocionar la participación de todos los sectores y agentes sociales de los municipios en el proceso de desarrollo de las Agendas 21 locales y en la realización de los proyectos que de ellas se deriven, - definir metodologías para la implantación de las Agendas 21 locales, - compartir recursos y experiencias en el desarrollo de planes de actuación que ayuden a solucionar problemáticas ambientales, - incentivar una política ambiental más o menos común y coherente, en los municipios adheridos, con una visión de desarrollo sostenible Estos objetivos se han sintetizado mediante tres preguntas claves relativas al rendimiento efectivo de la Red como mecanismo de aprendizaje para los participantes a través del intercambio de experiencias, como suministrador de asistencia técnica a los municipios y como lugar de debate y de búsqueda de soluciones a los problemas derivados de la puesta en marcha de las Agendas 21 (esta última opción es complementaria a la primera). Como se puede observar en el Cuadro 19, para la gran mayoría de los entes interrogados (tres respuestas posibles), la Red cumple fundamentalmente la primera de las funciones mencionadas anteriormente. La mitad de las respuestas la considera igualmente como un recurso técnico y una cuarta parte también como un centro de debate para afrontar los problemas comunes y las posibles soluciones. Sólo un 10% de los participantes se queja de la escasa operatividad alcanzada hasta ahora. 8. Conclusiones El proyecto de investigación tenía como objetivo esencial una primera exploración de las condiciones de formulación y de implementación de la PMA en Cataluña para descubrir si ésta responde a los presupuestos de la nueva gobernación participativa a través de redes de actores públicos y privados. Los resultados se pueden resumir en los siguientes puntos: 1. El gobierno de la Generalitat ocupa una posición central en la PMA, por encima de los otros niveles de gobierno implicados. La mayoría de las organizaciones no gubernamentales se muestran partidarias de fortalecer el papel del gobierno catalán y el de los municipios. 2. La valoración de la importancia atribuida a los contactos para la elaboración y la aplicación de la PMA confirma la apreciación anterior. Se produce una polarización en torno de la Generalitat y, en menor medida, de las Juntas medioambientales, los Entes Metropolitanos de Medio Ambiente y los ayuntamientos. Entre los actores no gubernamentales, cabe destacar la relevancia de los contactos con las asociaciones empresariales. A mucha distancia aparecen las Cámaras de Comercio y los grupos ecologistas. 3. A la hora de evaluar el rendimiento de la política, tres temas suscitan un elevado grado de adhesión: la política de saneamiento, la ley de espacios de interés natural y la ley de residuos, y, a una cierta distancia, cuestiones institucionales como la creación del DEMA, de la Juntas y, en menor medida, de la Agencia Catalana del Agua (ACA) o de Producció + Neta. Asimismo, la implementación efectiva del PEIN y de la ley de Residuos generan un fuerte grado de insatisfacción conjuntamente con la política territorial y de infraestructuras de la Generalitat, dos temas que escapan a la 17 competencia del DEMA. También destacan las críticas a la escasa integración de la PMA en las otras políticas y la falta de coordinación con los entes locales. 4. El estilo político que caracteriza la elaboración y puesta en práctica de la PMA se considera en general como poco transparente, más bien intervencionista y conservador, con un equilibrio entre la tendencia a la conflictividad y al consenso. 5. El conjunto de las organizaciones no gubernamentales y de los entes locales consultados desaprueba la estrategia política seguida hasta ahora de cara a la protección del medio ambiente. Sólo las universidades y las asociaciones empresariales la consideran bastante adecuada. 6. La mayoría de los actores afirman que la institucionalización de la política ha alterado de manera más bien positiva las relaciones tradicionales entre sector público y sector privado y que también ha incidido positivamente en la política económica impulsada por la Generalita. 7. Aunque el 70% de los actores participan regularmente en la PMA, se detectan problemas derivados de la falta de información, de estímulos suficientes y de interlocutores válidos, y de un exceso de complejidad burocrática. 8. Desde el punto de vista de las administraciones públicas, los obstáculos a la participación provienen sobre todo de la falta de organización y de la diversidad de los intereses económicos y sociales (DEMA), así como de la dificultad de encontrar interlocutores válidos y de la falta de interés en participar a nivel local. Ninguna de las organizaciones públicas hace mención de sus propias limitaciones eventuales tanto organizativas como de gestión. 9. En cuanto al impulso de la PMA, las administraciones públicas, los empresarios y las universidades y centros de investigación la sitúan en el sector público. Los otros sectores opinan que las principales iniciativas se ven a menudo condicionadas por los intereses privados. 10. Todos los grupos atribuyen la máxima prioridad a un desarrollo sostenible y a la concertación entre el sector público y los intereses económicos. También consideran prioritarios la concertación con los grupos ecologistas y el establecimiento de controles más estrictos sobre el sector privado y, en menor medida, una regulación más estricta de las actividades productivas. 11. La investigación revela un grado muy bajo de participación de los entes locales en la PMA catalana. El 30% no ha participado nunca y el 20% sólo de forma ocasional. A pesar de su peso demográfico y socioeconómico, la mayoría de los entes locales y supralocales declaran que no están representados en los organismos de concertación creados por el DEMA. 12. Algo más de la mitad de los actores no gubernamentales participan regularmente en la política mientras que un 15% lo hace ocasionalmente. Cuando se produce, la participación sirve sobre todo para acercar los puntos de vista o facilitar los acuerdos voluntarios, pero no estimula la implicación en los programas ni el acceso a la información relevante. 13. Las redes de relación constituidas en materia de Medio Ambiente alcanzan a todos los niveles de gobierno en Cataluña. Las más nombradas son, por este orden, los Consejos Municipales de Medio Ambiente y los Fórums de las Agendas 21 locales, la Red de Pueblos y Ciudades por la Sostenibilidad de la Diputación de Barcelona y el Consejo Asesor para el Desarrollo Sostenible del DEMA. La mayoría de las organizaciones no gubernamentales participantes consideran que los procedimientos de participación establecidos son útiles sobre todo para intercambiar ideas y, en menor medida, para facilitar la concertación y mejorar la calidad de las decisiones. Los sectores empresariales y los grupos ecologistas coinciden en calificar su participación más bien como poco útil. Asimismo, los segundos tienden a valorarla más que los primeros, pero menos que los entes 18 locales y las universidades y centros de investigación. Los principales inconvenientes de los contactos se refieren a la falta de continuidad de los acuerdos y de asunción real de las responsabilidades adquiridas. 14. La necesidad de afrontar los problemas ambientales parece haber llevado, en general, a la introducción de criterios innovadores en la gestión pública. En lo que respecta a la Generalitat, estas innovaciones han derivado esencialmente de la necesidad de implementar la normativa comunitaria y, últimamente, de la Ley de Intervención Integral de la Administración Ambiental (IIAA). Ésta ha comportado una importante reestructuración del DEMA (Decreto 155 del 1 de junio de 1999), demasiado reciente para poder extraer conclusiones prácticas en cuanto a su eficacia. El modelo de gestión implícito en el enfoque de las Agendas 21 cuestiona el modelo tradicional a favor de un enfoque integrado y participativo. No obstante, la Agenda 21 en Cataluña todavía se encuentra en fase de elaboración y, por tanto, no puede servir como punto de referencia. 15. Las administraciones locales y supralocales de la muestra se caracterizan por su implicación activa en el proceso de las Agendas 21. No obstante, la cultura de la sostenibilidad no parece haber conllevado una adaptación profunda de la organización interna y de los sistemas de gestión de los diferentes entes. En particular, en muy pocos casos se ha conseguido mejorar la coordinación con las áreas de Urbanismo y de Promoción Económica. A pesar de ello, la mayoría de los actores se refieren a la introducción de cambios en el modelo de relaciones con los otros Servicios de sus respectivas administraciones y en una proporción significativa (40%), incluso a un reforzamiento del peso político de la PMA como consecuencia de la Agenda 21. 16. En lo que respecta a las relaciones, nos encontramos con una paradoja. Por un lado, la dinámica generada por las Agendas 21 locales ha propiciado nuevas formas de participación, alterando el modelo de relaciones tradicionales con la sociedad y dotando de más capacidad de influencia a las Áreas de Medio Ambiente. Por otro lado, los procesos de Agenda 21 no se traducen necesariamente en una mejora clara de las relaciones con los diferentes grupos sociales ni tampoco en adaptaciones internas necesarias para afrontar los nuevos retos. 17. El principal canal de coordinación interinstitucional a nivel local, la Red de Pueblos y Ciudades hacia la Sostenibilidad, representa un instrumento importante de aprendizaje mutuo a través del intercambio de experiencias y, también, una fuente potencial de recursos técnicos para mejorar la gestión interna. Sin embargo, para algunos ayuntamientos hace falta más agilidad y una mayor capacidad de iniciativa. Cuadro 1 Importancia de los diferentes niveles de gobierno en Cataluña (en %)* Niveles En general PMA Municipios 56,7 47,8 Comarcas 13,3 10,3 Diputación 24,4 26,4 Generalitat 83,7 78,6 Estado 70,2 52,6 Unión Europea 54,1 51,3 * suma de “muy importante” y “bastante importante” 19 Cuadro 2 Conveniencia de reforzar el papel de la institución en la PMA Institución Muestra Actores no gubern. Entes locales ++ ++ Generalitat ++ = + Estado = - -- Unión Europea = + = + Cuadro 3 Facilidad de defensa de los propios intereses Niveles Actores no gubernamentales Generalitat 42,2 Entes locales* 36,5 Unión Europea 14,3 Estado 5,0 Comarcas 2,0 * incluidos los supralocales Cuadro 4 Rendimiento de la PMA de la Generalitat Actuaciones más positivas Actuaciones más negativas +++ --- Plan de Saneamiento Implementación de la política de residuos Ley de los PEINs Implementación de los PEINs Ley de Residuos Política territorial en general Infraestructuras viarias ++ -- Gestión de Residuos Gestión del litoral Creación del DEMA Ley de IIAA Producció + Neta Falta de integración de la PMA en el resto de políticas Agencia Catalana del Agua Exclusión de los municipios Tratamiento de purines +- Legislación ambiental Política de aguas (trasvases) Planes sectoriales Residuos agro-ganaderos Ley de IIAA Política forestal Integración de las Juntas ambientales Puntos verdes Incineradora de Constantí Fomento de la energía eólica Fauna y flora Evaluación Impacto Ambiental Educación ambiental Poco rigor en las sanciones Dispersión de las competencias Ecologismo mediático Falta de recursos Cuadro 5 Caracterización de la PMA autonómica: el estilo político Actores innovadora consensual intervencionista Transparente Generalitat 90 88,8 68,9 55,5 Entes locales 30 25,5 64,0 12,3 Otros actores 37,8 50,5 66,7 12,7 - Ecologistas 16,7 12,7 50,0 0,0 - Empresarios 66,6 66,6 100,0 33,3 - Sindicatos 33,4 22,2 50,0 16,7 - Universidades* 100,0 100,0 100,0 0,0 * “bastante” 20 Cuadro 6 Cambios en el modelo de relaciones público/privado. Actores Si No En positivo En negativo NS/NC Generalitat 100,0 -77,8 22,2 Entes locales* 88,9 11,1 88,9 4,1 Otros actores 61,1 38,9 57,9 5,3 36,8 - empresarios 100,0 -66,7 33,3 - ecologistas 60,0 40,0 50,0 -50,0 - universidades 66,7 33,3 33,3 -66,7 - sindicatos 70,0 30,0 50,0 50,0 * incluidos supralocales y asociaciones de municipios. Cuadro 7 Impacto de la PMA en la política económica Actores Si No En positivo En negativo NS/NC Generalitat 75 25 66,7 -33,3 Entes locales 50 50 44,4 -55,6 Otros actores 84,2 15,8 94,1 5,9 - - empresarios 100,0 -100,0 - - - ecologistas 66,7 33,3 66,7 33,3 - - universidades 66,7 33,3 66,7 33,3 - - sindicatos 50,0 50,0 80,0 20,0 - Cuadro 8 Participación en la PMA de la Generalitat* Regularmente Ocasionalmente Nunca Muestra 70 18,5 11,5 * Generalitat excluida. Cuadro 9 Principales problemas de la participación Muestra Entes locales Ecologistas Universidades Empresas Falta de información 35,7 X X Falta de estímulos 32,1 X X X Complejidad admin. 32,1 X Falta de interlocutores 32,1 X X X X Falta de coordinación 14,1 Falta de correspondencia programas/necesidades 10,7 Cuadro 10 Problemas a la hora de fomentar la participación DEMA Entes locales Cuesta encontrar interlocutores 12,5 71,4 Grupos poco organizados 37,5 57,1 Diferentes puntos de vista 37,5 28,6 Falta de interés 12,5 42,9 Falta de preparación propia 11,1 14,3 Falta de medios propios 12,5 14,3 Otros 37,5 28,6 21 Cuadro 11 Iniciativa en materia de PMA Sector Público Sector Privado Sociedad Generalitat X Entes locales X Ecologistas X Empresarios X X Universidades X Sindicatos X Cuadro 12 Prioridades de la PMA Muestra Generalitat Entes locales* Ecologistas Empresas Universidades Sindicatos Crecimiento económico+ respeto medio ambiente 86,5 88,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Concertación Administración/ Sectores Económicos 86,4 88,9 88,8 83,3 100,0 100,0 83,3 Cooperación Administración/ Ecologistas 73,1 66,6 66,6 100,0 33,3 100,0 83,3 Regulación más estricta 64,8 55,5 66,6 100,0 0,0 66,6 100,0 Controles más estrictos 73,7 77,8 100,0 100,0 33,3 100,0 100,0 * Ayuntamientos, Diputación y Comarcas Cuadro 13 Importancia de los contactos en la PMA Muestra Generalitat Entes locales* Cámaras 29,8 50,0 55,5 Asociaciones empresariales 67,5 70,0 88,9 Generalitat 91,4 -88,8 Juntas medioambientales 75,6 87,5 77,7 Entes metropolitanos 73,0 55,6 62,2 Entes locales 69,4 62,5 66,6 Ecologistas 29,7 55,5 63,3 Sindicatos 13,5 33,3 22,2 Universidades 18,4 37,5 16,1 Consultorías 8,4 12,5 11,1 Otros 20,0 22,5 17,5 * Ayuntamientos, Diputación y Comarcas Cuadro 14 Ventajas e inconvenientes de los contactos Ventajas No gubern. Empresas Ecologistas E. locales Concertación 29,4 -33,3 33,3 Calidad de las decisiones 29,4 -33,3 33,3 Intercambio de ideas 41,2 100,0 33,3 33,3 Inconvenientes Problemas poco o mal formulados 11,1 50,0 -11,1 Las partes no asumen su responsabilidad 27,8 -33,3 55,6 Requieren demasiado tiempo y dedicación 16,7 50,0 16,7 11,1 Falta de continuidad en los acuerdos 33,3 -16,7 11,1 Otros 11,1 -33,3 - 22 Cuadro 15 Importancia de la participación Importancia Muy poca Poca Bastante Mucha Empresarios 33,3 33,3 33,3 Entes locales -16,7 50,0 33,3 Ecologistas -60,0 20,0 20,0 Universidades - - 60,0 40,0 Cuadro 16 Características de la participación y de las relaciones Participación Relaciones +/- fácil +/- difícil +/- jerárquicas +/- igualitarias Ecologistas 60 40 100 Empresarios 100 66,7 Entes locales y Supralocales 60 40 66,6 Universidades 100 100 Cuadro 17 Cambios organizativos internos derivados de la Agenda 21 Entes locales En general NO SI Cambios en el modelo de gestión de la Administración 90 10 Cambios en el modelo de gestión del Servicio 80 20 Cambios en las relaciones con los otros Servicios 40 60 Cambios en el sistema de decisión 70 30 Reforzamiento de la Política Medioambiental 60 40 Cambios sustanciales 10 90 En particular Mejora de la coordinación con Promoción Económica 90 10 Mejora de la coordinación con Urbanismo 70 30 Cuadro 18 Agenda 21 y relaciones con los actores sociales La Agenda 21 ha conllevado cambios en las relaciones 80% Problemas no previstos inicialmente 60% Nuevas formas de participación 100% Incorporación de los actores más importantes 70% Mejora de las relaciones con la sociedad 50% Más capacidad de influencia 60% Adaptaciones internas 40% Cuadro 19 Participación y utilidad de la Red. Participación 100% Aprendizaje a través del intercambio de experiencias 70% Facilita la asistencia técnica 50% Debate de los problemas y las soluciones 25% Escasa utilidad (lentitud, inconcreción) 10% 23 Referencias AGRANOFF, R.: “Partnerships as Post-Modern Governance: rural enterprise alliances”. School of Public and Environmental Affairs-Instituto Ortega y Gasset, 1999. BÖRZEL, T.A.: “Le reti di attori pubblici e privati nella regolazione europea”, Stato e Mercato, 54/1998, p. 389-431. BRUIJN, H. de; HEUVELHOF, E. y In‘t VELD, R.: Process Management. Schoonhoven, 1998. COENEN, F.: The effectiveness of municipal environmental planning. Enschede, CSTM, 1996. COENEN, F.; HUITEMA, D.; O’TOOLE, L. (eds.): Participation and the Quality of Environmental Decision Making. London, Kluver, 1998. BURNS, T.R.; ANDERSEN, S.: L’Unione e la politica postparlamentare. Il Mulino, 377, 3/1998 p. 419-438. COMISIÓN: “Aplicación del Derecho Comunitario de Medio Ambiente”, Comunicación de la Comisión. 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