Questioni giuridiche e problemi di tutela dei diritti fondamentali nella risposta dell’Unione europea alle pratiche di strumentalizzazione dei flussi migratori

F eedom, Secu i y & Jus ice:
Eu opean Legal S udies
Ri is a giu idica di classe A
2022, n. 3
DIRETTORE
Angela Di S asi
O dina io di Di i o In e nazionale e di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Ti ola e della Ca ed a Jean Monne 2017-2020 (Commissione eu opea)
"Judicial P o ec ion o Fundamen al Righ s in he Eu opean A ea o F eedom, Secu i y and Jus ice"
COMITATO SCIENTIFICO
Se gio Ma ia Ca bone, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Geno a
Robe a Cle ici, O dina io . . di Di i o In e nazionale p i a o, Uni e si à di Milano
Nigel Lowe, P o esso Eme i us, Uni e si y o Ca di
Paolo Mengozzi, P o esso e Eme i o, Uni e si à "Alma Ma e S udio um" di Bologna - già A oca o gene ale p esso la Co e di gius izia dell’UE
Massimo Panebianco, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Sale no
Guido Raimondi, già P esiden e della Co e EDU - P esiden e di Sezione della Co e di Cassazione
Sil ana Scia a, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Fi enze - P esiden e della Co e Cos i uzionale
Giuseppe Tesau o, P o esso e . . di Di i o dell'UE, Uni e si à di Napoli "Fede ico II" - P esiden e Eme i o della Co e Cos i uzionale
An onio Tizzano, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Roma “La Sapienza” - Vice P esiden e Eme i o della Co e di gius izia dell’UE
Ennio T iggiani, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Ba i
Ugo Villani, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Ba i
COMITATO EDITORIALE
Ma ia Ca e ina Ba u i, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Ve ona
Giandona o Caggiano, O dina io . . di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à Roma T e
Al onso-Luis Cal o Ca a aca, Ca ed á ico de De echo In e nacional P i ado, Uni e sidad Ca los III de Mad id
Pablo An onio Fe nández-Sánchez, Ca ed á ico de De echo In e nacional, Uni e sidad de Se illa
Inge Go ae e, Di ec o o he Eu opean Legal S udies Depa men , College o Eu ope, B uges
Paola Mo i, O dina io di Di i o dell'Unione eu opea, Uni e si à "Magna G aecia" di Ca anza o
Lina Panella, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Messina
Nicole a Pa isi, O dina io . . di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Ca ania - già Componen e ANAC
Lucia Se ena Rossi, O dina io di Di i o dell'UE, Uni e si à "Alma Ma e S udio um" di Bologna - Giudice della Co e di gius izia dell’UE
COMITATO DEI REFEREES
B uno Ba el, Associa o . . di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Pado a
Ma co Ben enu i, O dina io di Is i uzioni di Di i o pubblico, Uni e si à di Roma "La Sapienza"
Ra aele Cadin, Associa o di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Roma “La Sapienza”
Ruggie o Ca a i Panico, O dina io . . di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Milano
Ida Ca acciolo, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à della Campania - Giudice dell’ITLOS
Fede ico Casola i, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à “Alma Ma e S udio um” di Bologna
Luisa Casse i, O dina io di Is i uzioni di Di i o Pubblico, Uni e si à di Pe ugia
Gio anni Cellama e, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Ba i
Giuseppe D’Angelo, O dina io di Di i o ecclesias ico e canonico, Uni e si à di Sale no
Ma cello Di Filippo, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Pisa
Rosa io Espinosa Calabuig, Ca ed á ica de De echo In e nacional P i ado, Uni e si a de València
Ana C. Gallego He nández, P o eso a Ayudan e de De echo In e nacional Público y Relaciones In e nacionales, Uni e sidad de Se illa
Pie o Ga giulo, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Te amo
Gianca lo Gua ino, O dina io . . di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Napoli “Fede ico II”
Elspe h Guild, Associa e Senio Resea ch Fellow, CEPS
Vic o Luis Gu ié ez Cas illo, P o eso de De echo In e nacional Público, Uni e sidad de Jaén
I an Ing a allo, Associa o di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Ba i
Paola I aldi, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Geno a
Luigi Kalb, O dina io di P ocedu a Penale, Uni e si à di Sale no
Luisa Ma in, Ma ie Cu ie Fellow, EUI e Rice ca o e di Di i o dell’UE, Uni e si à dell’Insub ia
Simone Ma inai, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Pisa
Fab izio Ma ongiu Buonaiu i, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Mace a a
Daniela Ma ani, Rice ca o e di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Ros ane Medhi, P o esseu de D oi Public, Uni e si é d’Aix-Ma seille
S e ano Mon aldo, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di To ino
Viole a Mo eno-Lax, Senio Lec u e in Law, Queen Ma y Uni e si y o London
Claudia Mo iducci, P o esso e Senio di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à Roma T e
Michele Nino, Associa o di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
C iseide No i, Associa o di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Foggia
Anna O iolo, Associa o di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Leona do Pasquali, Associa o di Di i o dell'Unione eu opea, Uni e si à di Pisa
Pie o Penne a, O dina io . . di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Emanuela Pis oia, O dina io di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Te amo
Conce a Ma ia Pon eco o, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Napoli “Fede ico II”
Pie o Pus o ino, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à LUISS di Roma
San iago Ripol Ca ulla, Ca ed á ico de De echo in e nacional público, Uni e si a Pompeu Fab a Ba celona
Gianpaolo Ma ia Ruo olo, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Foggia
Te esa Russo, Associa o di Di i o dell'Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Alessand a A. Souza Sil ei a, Di e o a do Cen o de Es udos em Di ei o da UE, Uni e sidad do Minho
Ángel Tinoco Pas ana, P o eso de De echo P ocesal, Uni e sidad de Se illa
Chia a En ica Tuo, O dina io di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Geno a
Tali ha Vassalli di Dachenhausen, O dina io . . di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Napoli “Fede ico II”
Alessand a Zanobe i, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à “Alma Ma e S udio um” di Bologna
COMITATO DI REDAZIONE
F ancesco Buonomenna, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Angela Fes a, Rice ca o e di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à della Campania “Luigi Van i elli”
Ca e ina F a ea, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Ve ona
Anna Ie mano, Rice ca o e di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Angela Ma one, Do o e di ice ca in Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Michele Messina, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Messina
Rossana Palladino (Coo dina o e), Rice ca o e di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Re isione linguis ica degli abs ac s a cu a di
F ancesco Campo eda, Do o e di ice ca in Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Ri is a quad imes ale on line “F eedom, Secu i y & Jus ice: Eu opean Legal S udies”
www. sjeu os udies.eu
Edi o iale Scien i ica, Via San Biagio dei Lib ai, 39 - Napoli
CODICE ISSN 2532-2079 - Regis azione p esso il T ibunale di Noce a In e io e n° 3 del 3 ma zo 2017
Indice-Somma io
2022, n. 3
Edi o iale
No ae e e e es “ on ie e” della ci adinanza eu opea
Angela Di S asi
p. 1
Saggi e A icoli
In ema di immuni à dello S a o dalla giu isdizione: il complesso bilanciamen o a u ela dei
di i i della pe sona e p e oga i e della San a Sede
Sil ia Can oni
The Eu opean Union Ex e nal Ac ion, Adminis a i e Func ion and Human Righ s P o ec ion
unde he Lens o he EU Ombudsman and a Recen S a egic Ini ia i e
F ancesca Ma ines
Libe à di esp essione e u ela della digni à delle gio nalis e: il con as o all’online sexis ha e
speech nello spazio digi ale eu opeo
Claudia Mo ini
La no malizzazione della so eglianza di massa nella p assi giu isp udenziale delle Co i di
S asbu go e Lussembu go: e so il cambio di pa adigma del appo o p i acy . secu i y
Michele Nino
Il di i o del mino e alla libe à di eligione: la ecen e
giu isp udenza della Co e eu opea dei di i i dell’uomo e il ilie o della Con enzione sui di i i
dal anciullo
Giuseppina Pizzolan e
In e na ional Sanc ions o he Eu opean Union in Sea ch o E ec i eness and Accoun abili y
Al edo Rizzo
Commen i e No e
La ispos a della Commissione eu opea al “de e io amen o” del di i o di asilo in G ecia:
i lessioni sull’a enua o a i ismo dell’Is i uzione “gua diana dei T a a i”
Ma cella Come i
La mig azione legale pe mo i i di la o o a due anni dalla p esen azione del “Nuo o Pa o sulla
mig azione e l’asilo”: una i o ma (in)compiu a?
F ancesca Di Gianni
p. 16
p. 39
p. 67
p. 105
p. 134
p. 158
p. 175
p. 211
Ques ioni giu idiche e p oblemi di u ela dei di i i ondamen ali nella ispos a dell’Unione
eu opea alle p a iche di s umen alizzazione dei lussi mig a o i
Mi ko Fo i
En i onmen al Solida i y in he A ea o F eedom, Secu i y and Jus ice. Towa ds he Judicial
P o ec ion o (In e gene a ional) En i onmen al Righ s in he EU
Emanuele Vanna a
p. 245
p. 266
F eedom, Secu i y & Jus ice: Eu opean Legal S udies ISSN 2532-2079
2022, n. 3, pp. 245-265 DOI:10.26321/M.FORTI.03.2022.10
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QUESTIONI GIURIDICHE E PROBLEMI DI TUTELA DEI DIRITTI
FONDAMENTALI NELLA RISPOSTA DELL’UNIONE EUROPEA ALLE
PRATICHE DI STRUMENTALIZZAZIONE DEI FLUSSI MIGRATORI
Mi ko Fo i
SOMMARIO: 1. In oduzione. – 2. La s umen alizzazione delle pe sone mig an i al con ine
a l’Unione eu opea e Bielo ussia: o igini e s iluppo. – 3. Le p ime eazioni delle
is i uzioni eu opee: condanna delle azioni bielo usse e sos egno ope a i o ai Paesi
UE coin ol i. – 4. Le modi iche no ma i e ai sis emi nazionali di accoglienza e asilo:
i casi di Li uania, Le onia e Polonia. – 5. Le ispos e no ma i e dell’Unione eu opea
ai enomeni di s umen alizzazione delle pe sone mig an i: a misu e con ingen i e
cambiamen i s u u ali. – 5.1. No ma i e empo anee a sos egno dei Paesi UE colpi i
dall’a acco ib ido bielo usso. – 5.2. Dubbi in me i o alla legi imi à della base
giu idica scel a – 5.3. P opos e di cambiamen i s u u ali all’o dinamen o UE pe
isponde e ai enomeni di s umen alizzazione delle pe sone mig an i – 5.4.
Mancanza di chia ezza in e p e a i a nella de inizione di s umen alizzazione. – 5.5.
Ques ioni di coe enza no ma i a in ma e ia di mig azione e asilo. – 6. Quale spazio
pe la u ela dei di i i ondamen ali delle pe sone mig an i nella la ispos a
dell’Unione eu opea alle p a iche di s umen alizzazione delle mig azioni? – 7.
Conside azioni conclusi e.
1. In oduzione
La Bielo ussia ha ecen emen e ado a o delle poli iche di s umen alizzazione delle
pe sone mig an i ol e a des abilizza e l’Unione eu opea (UE) e i suoi Paesi memb i.
Secondo la Commissione eu opea, sono s a i ben 7698 gli indi idui ad a e ol epassa o
i con ini bielo ussi pe en a e in UE a l’inizio dell’anno e il 16 no emb e 2021. Si è
quindi egis a o un no e ole aumen o ispe o alle 257 uni à del 2020. La p essione
mig a o ia dalla Bielo ussia ai con ini eu opei è anda a successi amen e a enuandosi nei
p imi mesi del 2022
1
, anche a causa dello scoppio della c isi uc aina che ha adicalmen e
A icolo so opos o a doppio e e aggio anonimo.
 Assegnis a di ice ca su p oge o dal i olo “Il is o umani a io nello spazio giu idico eu opeo e
in e nazionale”, Uni e si à della Tuscia. Indi izzo e-mail: mi ko. o i@uni us.i .
1
In e na ional Fede a ion o Red C oss and Red C escen Socie ies, Bela us and neighbou ing coun ies –
Eu ope egion: popula ion mo emen eme gency appeal n. MGR65001, 6-mon h ope a ion upda e, 27
Sep embe 2022, h ps:// elie web.in / epo /bela us/bela us-and-neighbou ing-coun ies-eu ope- egion-

Rispos a dell’Unione eu opea alle p a iche di s umen alizzazione dei lussi mig a o i
246
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cambia o le p io i à geopoli iche degli a o i s a ali coin ol i. 3817 mig an i i acheni sono
s a i impa ia i dalle au o i à bielo usse, così come la Li uania ha p o edu o a
icolloca ne in pa ia 112. Sono s a i comunque egis a i dei en a i i di a a e samen o
i egola e delle on ie e eu opee da ci adini di Paesi e zi p o enien i dalla Bielo ussia,
ma senza aggiunge e le ci e occa e nella seconda me à del 2021.
Il p esen e a icolo uole i le e e sulle implicazioni giu idiche e le conseguenze
socio-poli iche de i an i dalla ispos a dell’UE alle azioni di s umen alizzazione dei
lussi mig a o i po a e a an i dalla Bielo ussia. Lo scopo è comp ende e se la eazione
delle is i uzioni eu opee si è i ela a adegua a a p o egge e i di i i delle pe sone mig an i,
di en a e inconsape ole s umen o di agg essione geopoli ica, o se è p e alsa la olon à
di u ela e gli in e essi dei singoli S a i memb i dell’UE.
2. La s umen alizzazione delle pe sone mig an i al con ine a Unione eu opea e
Bielo ussia: o igini e s iluppo
Le elezioni p esidenziali che si sono s ol e in Bielo ussia nel 2020 hanno is o la
icon e ma al po e e di Lukashenko, nonos an e nume ose accuse di b ogli ele o ali
2
. Il
go e no della Repubblica ex so ie ica ha poi sca ena o iolen e ep essioni pe aci a e
qualsiasi o ma di opposizione democ a ica al con es a o isul a o delle ope azioni di
o o
3
. L’UE ha eagi o a una simile s ol a au o i a ia con un pacche o di sanzioni ol o
a colpi e i p incipali esponen i del sis ema di po e e bielo usso e le pe sone a lo o icine
4
.
La Bielo ussia ha ispos o a ale inizia i a a a e so una sp egiudica a poli ica di
s umen alizzazione delle pe sone mig an i pe minaccia e la sicu ezza e la s abili à
dell’UE e dei suoi S a i memb i
5
. Le au o i à di Minsk hanno in a i incen i a o l’ape u a
di nuo e o e mig a o ie di e e e so i Paesi UE con inan i di Le onia, Polonia e
Li uania. Gli s umen i u ilizza i a ale scopo sono s a i mol eplici, a cui l’o ganizzazione
di oli e au obus speciali pe a a i a e sul e i o io bielo usso ci adini di S a i e zi
quali I aq e A ghanis an e l’allen amen o delle p ocedu e bu oc a iche necessa ie pe
o ene e il is o necessa io all’ing esso in Bielo ussia
6
.
popula ion-mo emen -eme gency-appeal-no-mg 65001-6-mon h-ope a ion-upda e (ul imo accesso 6
no emb e 2022).
2
BBC, Bela us elec ion: opposi ion dispu es Lukashenko landslide win, 10 Agos o 2020,
h ps://www.bbc.com/news/wo ld-eu ope-53721410 (ul imo accesso 11 se emb e 2022).
3
A. ROTH, Y. AUSEYUSHKIN, Bela us p o es s: mo e han 6000 a es ed, says in e io minis y, in The
Gua dian, 12 Agos o 2020, h ps://www. hegua dian.com/wo ld/2020/aug/12/bela us-p o es e s-and-
police-clash- o - hi d-nigh -as-eu- h ea ens-sanc ions (ul imo accesso 11 se emb e 2022).
4
Eu opean Council, Timeline – EU es ic i e measu es agains Bela us,
h ps://www.consilium.eu opa.eu/en/policies/sanc ions/ es ic i e-measu es-agains -bela us/bela us-
imeline/ (ul imo accesso 11 se emb e 2022)
5
S. MARINAI, L’Unione eu opea isponde alla s umen alizzazione dei mig an i: ma a quale p ezzo?, in
ADIM Blog, 28 Dicemb e 2021, h ps://www.adimblog.com/2021/12/28/lunione-eu opea- isponde-alla-
s umen alizzazione-dei-mig an i-ma-a-quale-p ezzo/ (ul imo accesso 11 Se emb e 2022).
6
A. KLECZKOWSKA, Wha does he ‘hyb id a ack’ ca ied ou by Bela us agains he EU bo de s mean in
eali y? An In e na ional Law pe spec i e, in EJIL: Talk Blog o he Eu opean Jou nal o In e na ional
Mi ko Fo i
247
L’imp o iso e inaspe a o aumen o dei lussi mig a o i di e i e so i p op i con ini
ha po a o all’immedia a eazione di Le onia, Polonia e Li uania. I e Paesi hanno in a i
dichia a o lo s a o di eme genza e ado a o a ie misu e no ma i e pe a o za e le
on ie e nazionali e limi a e di conseguenza le possibili à di ing esso sul p op io
e i o io
7
.
I mig an i coin ol i si sono così o a i sospesi a due o ze con appos e. Men e si
asso iglia ano le possibili à di un ing esso egola e nel e i o io UE, le gua die di
con ine bielo usse impedi ano lo o di po e o na e indie o spingendoli a o za e i
blocchi di gua dia con Polonia, Le onia e Li uania. Ques a p olunga a si uazione di s allo
ha a u o d amma iche conseguenze umani a ie. Amnes y In e na ional ha ipo a o
nume osi casi di iolazione dei di i i ondamen ali a discapi o dei mig an i e ichieden i
asilo cos e i al con ine a UE e Bielo ussia
8
. La Co e di gius izia dell’Unione eu opea
(CGEU), alu ando le modali à di ges ione e accoglienza dei mig an i in Li uania, ha
dichia a o che le p a iche di espingimen o a bi a io, di de enzione degli immig a i
i egola i, così come impedi e ai ci adini di Paesi e zi di ese ci a e e e i amen e il
p op io di i o di asilo sono a eggiamen i con a i al di i o dell’Unione eu opea. La Co e
eu opea dei di i i dell’uomo (Co e EDU), a alendosi delle p e oga i e s abili e dalla
Regola 39 del p op io Regolamen o, ha ichies o l’adozione di misu e eme genziali alle
au o i à le oni e polacche pe o ni e ai ichieden i p o ezione u i gli s umen i pe il
soddis acimen o dei bisogni essenziali.
Law, 13 dicemb e 2021, h ps://www.ejil alk.o g/wha -does- he-hyb id-a ack-ca ied-ou -by-bela us-
agains - he-eu-bo de s-mean-in- eali y-an-in e na ional-law-pe spec i e/ (ul imo accesso 10 se emb e
2022).
7
Si imanda alle seguen i on i pe un’a en a analisi dei singoli cam biamen i in e co si nei di e si
o dinamen i coin ol i: C. SCISSA, Misu e eme genziali al con ine a UE e Bielo ussia: uno scon o a
“ i ani” con g a i ipe cussioni pe i mig an i, in Eu opean Pape s, 2022, pp. 43-49; M. COMETTI, La
“s umen alizzazione” delle pe sone mig an i: la ispos a dell’Unione eu opea e la eazione li uana a
con on o. Un’occasione pe i le e e (anche) sull’ope a o dell’Agenzia UE pe l’asilo, in Eu opean
Pape s, 2022, pp. 287-304; ECRE Legal No e 11, Ex ao dina y esponses: legisla i e changes in
Li huania, 2021, 3 Se emb e 2021, h ps://ec e.o g/ec e-legal-no e-11-ex ao dina y- esponses-legisla i e-
changes-in-li huania-2021/ (ul imo accesso 11 se emb e 2022); Helsinki Founda ion o Human Righ s,
Commen s o he Helsinki Founda ion o Human Righ s on he Bill amending he Ac on Fo eign Na ionals
and he Ac on G an ing P o ec ion o Fo eign Na ionals in he e i o y o he Republic o Poland, 6
se emb e 2021, h ps://www.h h .pl/wp-con en /uploads/2021/09/d a -law-commen s-eng-FINAL.pd
(ul imo accesso 11 se emb e 2022); Uni ed Na ion High Commissione o Re ugees, UNHCR law
obse a ions on La ian decla a ion o eme gency si ua ion, 25 o ob e 2021,
h ps://www.unhc .o g/neu/69763-unhc -law-obse a ions-on-la ian-decla a ion-o -eme gency-
si ua ion.h ml (ul imo accesso 11 se emb e 2022).
8
Amnes y In e na ional, Bela us/EU: new e idence o b u al iolence om Bela usian o ces agains
asylum-seeke s and mig an s acing pushbacks om he EU, 20 dicemb e 2021,
h ps://www.amnes y.o g/en/la es /news/2021/12/bela us-eu-new-e idence-o -b u al- iolence- om-
bela usian- o ces-agains -asylum-seeke s-and-mig an s- acing-pushbacks- om- he-eu/ (ul imo accesso 7
se emb e 2022).
Rispos a dell’Unione eu opea alle p a iche di s umen alizzazione dei lussi mig a o i
248
www. sjeu os udies.eu
3. Le p ime eazioni delle is i uzioni eu opee: condanna delle azioni bielo usse e
sos egno ope a i o ai Paesi UE coin ol i
Non sono manca e le pa ole di condanna i ol e al go e no bielo usso da pa e delle
is i uzioni eu opee. La Commissa ia eu opea pe la Mig azione e gli A a i In e ni Yl a
Johansson ha accusa o le au o i à della Repubblica ex so ie ica di u ilizza e esse i umani
come s umen o di agg essione nei con on i dell’UE
9
. La P esiden e della Commissione
on de Leyen ha desc i o le azioni della Bielo ussia come una minaccia ib ida alla
s abili à dell’UE e dei suoi S a i memb i
10
. Il Consiglio eu opeo del 22 O ob e 2021 ha
pa imen i condanna o gli a acchi ib idi po a i alle on ie e es e ne dell’UE
11
.
L’Al o Rapp esen an e pe gli A a i Es e i e la Poli ica Es e a Josep Bo ell ha
osse a o come il eni meno nell’epoca a uale della dis inzione a gue a e pace lasci
spazio a una a ie à di si uazioni ib ide di dinamiche di coe cizione, in imidazione e
conco enza in cui ien a anche ciò che è successo al con ine a UE e Bielo ussia
12
. Allo
s a o a uale, non esis e una de inizione giu idicamen e incolan e di “a acco ib ido”
13
.
Secondo il documen o S a egic Compass
14
, pubblica o dal Se izio Eu opeo pe l’Azione
Es e na, ques a e minologia uole indica e le azioni di des abilizzazione condo e da
a o i s a ali o non s a ali a a e so s umen i di na u a ib ida, quali campagne di
disin o mazione, a acchi cibe ne ici o minacce non mili a i di ma ice e o is ica.
L’UE ha ispos o immedia amen e alle conseguenze causa e dalle poli iche di
s umen alizzazione delle mig azioni ado a e dalla Bielo ussia o nendo aiu o ai Paesi
memb i di e amen e coin ol i ed emanando nuo e sanzioni con o le au o i à della
Repubblica ex so ie ica. La Li uania ha in a i usu ui o di assis enza umani a ia e di
p imo socco so nell’ambi o del Meccanismo UE di P o ezione Ci ile. Ha inol e ice u o
ci ca 37 milioni di eu o dal Fondo asilo, mig azione e in eg azione. Non è manca o il
suppo o ope a i o con l’in io di squad e di agen i da pa e di F on ex, EASO (U icio
9
J. PARROCK, Lukashenko is ‘using human beings’ in an ‘ex eme ac o agg ession owa ds he EU’, says
Johansson, 25 Agos o 2021, h ps://www.eu onews.com/my-eu ope/2021/08/25/lukashenko-is-using-
human-beings-in-an-ex eme-ac -o -agg ession- owa ds- he-eu-says-johan (ul imo accesso 8 se emb e
2022).
10
S a emen by P esiden on de Leyen a he join p ess con e ence wi h NATO Sec e a y-Gene al
S ol enbe g and La ian P ime Minis e Ka iņš in ela ion o he si ua ion in Bela us and a i s bo de wi h
he EU, 28 No emb e 2021, h ps://ec.eu opa.eu/commission/p essco ne /de ail/es/s a emen _21_6402
(ul imo accesso 12 se emb e 2022).
11
Riunione del Consiglio eu opeo (21 e 22 o ob e 2021) – conclusioni, 22 o ob e 2021, EUCO 17/21,
h ps://www.consilium.eu opa.eu/media/52640/20211022-euco-conclusions-i .pd (ul imo accesso 12
se emb e 2022).
12
B. HALL, S. FLEMING, J. SHOTTER, How mig a ion became a weapon in a ‘hyb id wa ’, in Financial
Times, 5 dicemb e 2021, h ps://www. .com/con en /83ece7e4-cc71-45b5-8db7-766066215612 (ul imo
accesso 12 se emb e 2022).
13
Pe un’a en a analisi giu idica del conce o di “a acco ib ido”, si imanda a M. STARITA, “Hyb id
a ack”: un conce o dalle icadu e giu idiche ince e. Conside azioni a ma gine della c isi umani a ia
alla on ie a bielo usso-polacca, in ADIM Blog, 29 dicemb e 2021, h p://www.adimblog.com/wp-
con en /uploads/2021/12/SodaPDF-con e ed-ADiMBlog-dicemb e-2021-Analisi-.pd (ul imo accesso 12
se emb e 2022).
14
Eu opean Union Ex e nal Ac ion, A s a egic compass o he EU, 21 ma zo 2022,
h ps://www.eeas.eu opa.eu/eeas/s a egic-compass-eu-0_en (ul imo accesso 12 se emb e 2022).
Mi ko Fo i
249
eu opeo a sos egno delle poli iche di asilo) ed Eu opol pe la ges ione e accoglienza delle
pe sone mig an i in a i o.
Sono s a e poi inasp i e le sanzioni con o la Bielo ussia, andando a colpi e i sogge i
a i amen e impegna i nell’o ganizzazione delle nuo e o e mig a o ie di e e e so i
con ini es e ni UE. Il Consiglio ha inol e sospeso l’applicazione dell’acco do
in e co en e a UE e Bielo ussia, endendo quindi più complessa la concessione di is i
pe le pe sone icine al sis ema di po e e di Lukashenko.
4. Le modi iche no ma i e ai sis emi nazionali di accoglienza e asilo: i casi di
Li uania, Le onia e Polonia
L’aumen a a p essione mig a o ia ai p op i con ini nazionali ha spin o le au o i à di
Li uania, Le onia e Polonia ad ado a e alcuni cambiamen i s u u ali alle p op ie
poli iche mig a o ie e di con ollo delle on ie e.
Il Pa lamen o li uano ha dichia a o lo s a o di eme genza e app o a o due dis in i
pacche i di emendamen i alla no ma i a nazionale in ma e ia di accoglienza degli
s anie i
15
. Le modi iche no ma i e in ques ione limi ano pe ò o emen e il di i o di
asilo
16
, da o che le domande di p o ezione in e nazionale possono esse e a anza e
esclusi amen e in alcuni pun i di ansi o sul con ine apposi amen e designa i a ale
scopo. Non iene inol e p e is o alcun e e o sospensi o pe le p ocedu e di appello
a e so all’esi o nega i o delle domande di asilo, legi imando quindi l’immedia a
espulsione dell’appellan e.
Le au o i à di on ie a della Le onia sono s a e legi ima e ad u ilizza e qualsiasi
mezzo a lo o disposizione pe impedi e ing essi i egola i all’in e no del e i o io
nazionale. L’Al o Commissa ia o delle Nazioni Uni e pe i i ugia i (UNHCR) ha
i enu o
17
che non conside a e l’uso della o za come ex ema a io sia con a io ai
p incipi di necessi à e p opo zionali à e possa po a e a episodi di abuso di po e e. La
Le onia, similmen e a quan o a o dalla Li uania, ha dichia a o lo s a o di eme genza
nelle zone di con ine con la Bielo ussia e ie a o così la possibili à di ichiede e una
qualsiasi o ma di p o ezione in e nazionale a chi ha a a e sa o i egola men e la
15
Seimas o he Republic o Li huania, ‘On he Law o he Republic o Li huania amending a icles 5, 71,
76, 77, 79, 113, 131, 136, 138, 139, 140 on he Law on he Legal S a us o Aliens No IX-2206 and
Supplemen o he Law wi h Chap e IX’, XIV-506, 13 Luglio 2021, h ps://e-
seimas.l s.l /po al/legalAc /l /TAD/ d41da33e47511eb866 e2e083228059?posi ionInSea chResul s=0&s
ea chModelUUID=b6287d34-4d5c-491a-9 60-10dd737 d 6d (ul imo accesso 7 no emb e 2022); Seimas
o he Republic o Li huania, ‘On he Law o he Republic o Li huania on he Legal S a us o Aliens No
IX-2206 Amendmen o a icle 67’, XIV-515, 10 Agos o 2021, h ps://www.e-
a .l /po al/legalAc .h ml?documen Id=1e963ae0 aa211eb9 09e7d 20500045 (ul imo accesso 7 no emb e
2022).
16
ECRE Legal No e 11, Ex ao dina y esponses: legisla i e changes in Li huania, 2021, ci .
17
Uni ed Na ion High Commissione o Re ugees, UNHCR law obse a ions on La ian decla a ion o
eme gency si ua ion, ci .
Rispos a dell’Unione eu opea alle p a iche di s umen alizzazione dei lussi mig a o i
256
www. sjeu os udies.eu
che p i ilegiano il con ollo dei con ini nazionali anche a discapi o delle sal agua die pe
i di i i dei mig an i.
Osse ando in manie a app o ondi a il Regolamen o S umen alizzazione e la
p opos a di i o ma del CFS, si può no a e un comune aspe o di c i ici à: una de inizione
aga e non esaus i a del enomeno di s umen alizzazione delle pe sone mig an i.
5.4. Mancanza di chia ezza in e p e a i a nella de inizione di s umen alizzazione
La p opos a di Regolamen o COM/2021/890 o nisce una de inizione di
s umen alizzazione che p esen a di e si aspe i di ambigui à in e p e a i a, lasciando
quindi spazio ad ampi ma gini di ince ezza applica i a
42
. Il conside ando 1 del
Regolamen o, ip endendo quan o a e ma o dalla p opos a di i o ma del CFS, de inisce
come s umen alizzazione dei mig an i quella si uazione in cui uno S a o e zo ado a
poli iche ol e a incen i a e l’ape u a di nuo e o e mig a o ie e so l’UE con l’in en o
di des abilizza e l’Unione s essa o i suoi Paesi memb i. Le conseguenze di ali azioni
de ono esse e di una g a i à ale da me e e a epen aglio unzioni essenziali dello S a o
come la sua in eg i à e i o iale, il man enimen o dell'o dine pubblico o la sal agua dia
della sicu ezza nazionale.
Non engono pe ò o ni i s umen i con cui alu a e ogge i amen e se lo S a o e zo
coin ol o abbia e e i amen e in enzioni os ili o se le sue azioni possano ealmen e
des abilizza e l’UE e i suoi Paesi memb i a al pun o da me e e a ischio l’ese cizio delle
unzioni i ali di uno S a o. Non sono al esì indica i i pa ame i a cui la Commissione
de e a ene si nella alu azione p elimina e ol a a decide e l’e e i a necessi à di
de oga e al quad o no ma i o UE in ma e ia di mig azione e asilo pe a on a e una
de e mina a eme genza po a a alla sua a enzione.
Una de inizione così ampia e ca en e di c i e i in e p e a i i a sì che la ispos a UE
ad e en uali enomeni di s umen alizzazione delle pe sone mig an i di en i ogge o di
dispu a poli ica
43
. Gli S a i memb i possono in a i disc ezionalmen e in oca e la
sussis enza di una si uazione di eme genza ai p op i con ini e ce ca e così di eni e meno
ai p op i do e i di ges ione dei lussi mig a o i. Una simile ince ezza giu idica compo a
una di e si à dei egimi di a amen o applicabili e, di conseguenza, una di o mi à degli
s anda d di p o ezione ga an i i ai mig an i a i ogge o di s umen alizzazione.
La ispos a dell’Unione eu opea ha assun o in a i oni di e en i nel co so degli anni
quando si è o a a cos e a ad a on a e le conseguenze de i an i dall’u ilizzo
sp egiudica o dei lussi mig a o i da pa e di Paesi e zi pe ini poli ici.
42
Eu opean Council on Re ugees and Exiles, A s ep oo a : in oducing “ins umen alisa ion” in EU Law,
Policy No e #40, 25 ma zo 2022, h ps://ec e.o g/policy-no e-a-s ep- oo- a -in oducing-
ins umen alisa ion-in-eu-law/ (ul imo accesso 20 se emb e 2022).
43
S. HEINIKOSKI, Schengen e o m and he ins umen alisa ion o asylum seeke s. New Commission
p oposals legi ima e S a es’ exis ing p ac ices, FFIA B ie ing Pape , 333, 24 ebb aio 2022,
h ps://www. iia. i/en/publica ion/schengen- e o m-and- he-ins umen alisa ion-o -asylum-seeke s
(ul imo accesso 20 se emb e 2022).

Mi ko Fo i
257
A al p oposi o, si può ico da e quando il p esiden e u co E dogan pe mise l’a i o
di migliaia di mig an i alle on ie e g eche come “ i o sione” con o l’Unione eu opea,
accusa a di non ene e ede alle p op ie esponsabili à negoziali de i an i dagli acco di
i ma i con la Tu chia nel 2016
44
. Il Consiglio di Sicu ezza g eco annunciò quindi il 1
Ma zo 2020 la sospensione empo anea pe un mese della possibili à di a e domanda di
asilo pe le pe sone en a e in manie a i egola e nel e i o io della G ecia che do e ano
esse e quindi immedia amen e icolloca e, o e possibile, nel lo o Paesi di o igine o di
ansi o
45
. La p essione mig a o ia ha con in o l’Unione eu opea a ip ende e le a a i e
con la Tu chia pe la i ma di un nuo o acco do, sigla o il 17 Dicemb e 2020, pe la
inalizzazione dei con a i imanen i nel p og amma Facili y o Re ugees in Tu key
46
.
Il Ma occo non os acolò l’a lusso di ci ca 10000 pe sone ai con ini dell’encla e
spagnola di Ceu a come p o es a nei con on i della decisione spagnola di da e ospi ali à
a B ahim Ghali, leade del mo imen o indipenden is a del F on e Polisa io
47
. Il
iconoscimen o da pa e della Spagna della so ani à ma occhina sui e i o i del Saha a
occiden ale semb a dimos a e come la p essione mig a o ia abbia da o i suoi u i sul
piano delle a a i e poli iche
48
.
Ques i esempi e idenziano che l’Unione eu opea e i suoi S a i memb i sono semp e
s a i pa icola men e sensibili alla minaccia mig a o ia, s imolando quindi poli iche di
s umen alizzazione delle mig azioni semp e più sp egiudica e da S a i e zi deside osi di
o ene e un an aggio poli ico o economico nelle lo o elazioni con pa ne eu opei. Si
assis e quindi a un o esciamen o del sis ema di condizionali à di po e e, in cui sono i
Paesi con inan i a a ale e le p op ie p e oga i e nei con on i di un’Unione eu opea
semp e più in di icol à ispe o alla ges ione dei lussi mig a o i
49
.
5.5. Ques ioni di coe enza no ma i a in ma e ia di mig azione e asilo
Susci a pe plessi à l’e e i o coo dinamen o delle p opos e in qui esamina e con il
quad o più ampio del di i o UE. Occo e qui ico da e che il Pa lamen o eu opeo s a
44
V. GIANNOTTA, L’acco do UE-Tu chia sui mig an i 5 anni dopo, in Eu ac i , 18 ma zo 2021,
h ps://eu ac i .i /sec ion/eu opea-pa lano-i- a i/news/lacco do-ue- u chia-sui-mig an i-5-anni-dopo/
(ul imo accesso 6 no emb e 2022).
45
Bo de Violence Moni o ing Ne wo k, New epo on iola ions a G eek bo de s, 19 ma zo 2020,
h ps://www.bo de iolence.eu/new- epo -on- iola ions-a -g eek-bo de s/ (ul imo accesso 6 no emb e
2022).
46
Eu opean Commission P ess Release, EU signs inal con ac s unde he € 6 billion budge o he acili y
o Re ugees in Tu key, 17 Decembe 2020,
h ps://ec.eu opa.eu/commission/p essco ne /de ail/en/IP_20_2487 (ul imo accesso 6 no emb e 2022).
47
Reu e s, Mo occan minis e s link Ceu a c ossings o Polisa io leade ’s hospi alisa ion, 19 maggio 2021,
h ps://www. eu e s.com/wo ld/mo occan-minis e -links-ceu a-c ossings-polisa io-leade s-
hospi alisa ion-2021-05-19/ (ul imo accesso 6 no emb e 2022).
48
R. MINDER, Spain, seeking be e ies wi h Mo occo, shi s s ance on Wes e n Saha a, in The New Yo k
Times, 19 ma zo 2022, h ps://www.ny imes.com/2022/03/19/wo ld/eu ope/spain-mo occo-wes e n-
saha a.h ml (ul imo accesso 6 no emb e 2022).
49
J.P. CASSARINO, In o malising eadmission ag eemen s in he EU Neighbou hood, in The In e na ional
Spec a o , 2007, n. 2, pp. 179-196.
Rispos a dell’Unione eu opea alle p a iche di s umen alizzazione dei lussi mig a o i
258
www. sjeu os udies.eu
a ualmen e esaminando il pacche o di i o me con enu o nel c.d. Pa o su Mig azione e
Asilo che, a de a della Commissione, do ebbe app esen a e un nuo o inizio pe le
poli iche mig a o ie UE
50
. Ai ini del p esen e a icolo, occo e p es a e pa icola e
a enzione alle possibili p oblema iche di coo dinamen o a il Regolamen o
S umen alizzazione e la p opos a di Regolamen o COM (2020) 613 inal
51
, ol a a
o ni e agli S a i UE gli s umen i necessa i pe a on a e le si uazioni di c isi e di o za
maggio e nell’ambi o della mig azione e dell’asilo. Viene spon aneo domanda si se i
osse l’e e i a necessi à del Regolamen o S umen alizzazione, conside a o che il
Pa lamen o eu opeo s a a già discu endo un es o no ma i o idea o pe a on e alle
si uazioni eme genziali di p essione mig a o ia ai con ini. Vi sono dei a i in comune a
le due p opos e di Regolamen o, da o che en ambe gius i icano un’ampia se ie di de oghe
al sis ema gene ale di mig azione e asilo senza pe ò limi a e in manie a chia a ed
esaus i a il campo di applicazione. Manca in a i una de inizione assa i a di si uazione
di c isi o di o za maggio e, così come non iene e icacemen e chia i o il conce o di
s umen alizzazione delle mig azioni. Rimane quindi un ampio ma gine disc ezionale che
può esse e u ilizza o dagli S a i in enziona i ad e ade e dalle p op ie esponsabili à di
accoglienza e ges ione dei lussi mig a o i.
Si legi ima quindi una endenza alla ammen azione su base nazionale ed
eme genziale, no malizzando un egime di de oghe azionabili pe me a scel a poli ica. Le
conseguenze di ques a con usione legisla i a a sis ema o dina io e s ao dina io possono
esse e mol eplici, a pa i e da una di o mi à ingius i ica a nelle u ele o ni e a mig an i,
i ugia i e ichieden i asilo. Si comp ende inol e una sos anziale di icol à dell’UE ad
assume e una di ezione uni oca in ema di poli iche mig a o ie, a causa degli in e essi
non semp e con e gen i dei singoli S a i memb i. Ques a debolezza ischia pe ò di
omen a e, da pa e di S a i e zi os ili, ul e io i a acchi ib idi e p a iche di
s umen alizzazione dei mig an i che le p opos e in discussione o ebbe o in ece
comba e e.
6. Quale spazio pe la u ela dei di i i ondamen ali delle pe sone mig an i nella la
ispos a dell’Unione eu opea alle p a iche di s umen alizzazione delle mig azioni?
Lo scopo p ima io delle misu e sin qui analizza e semb a quello di impedi e, o
pe lomeno os acola e, l’ing esso di ci adini di S a i e zi all’in e no del e i o io UE,
senza ene e con o dei bisogni e delle necessi à degli s essi mig an i coin ol i negli
a acchi di s umen alizzazione
52
.
50
Si eda la no a 23.
51
P opos a di Regolamen o del Pa lamen o eu opeo e del Consiglio conce nen e le si uazioni di c isi e di
o za maggio e nel se o e della mig azione e dell'asilo, del 23 se emb e 2020, COM (2020) 613 inal.
52
C. SCISSA, Misu e eme genziali al con ine a UE e Bielo ussia: uno scon o a “ i ani” con g a i
ipe cussioni pe i mig an i, ci .
Mi ko Fo i
259
A con e ma di ciò, le p opos e in discussione non p e edono alcunché in ma e ia di
icollocazioni, seppu simili s umen i di solida ie à in e s a ale a ebbe o po u o
alle ia e gli impegni dei singoli Paesi in es i i dai lussi mig a o i con es a i
53
.
Una p ima a e mazione del p incipio di solida ie à a li ello di di i o p ima io UE si
è a u a con il T a a o di Ams e dam e l’assegnazione al Consiglio della compe enza a
o mula e no me pe p omuo e e un’equa ipa izione a gli S a i memb i degli one i
de i an i dall’accoglienza e p o ezione di mig an i, i ugia i e ichieden i asilo (a . 63
pa .2 le .b T a a o is i u i o della Comuni à eu opea – TCE)
54
. Il T a a o di Lisbona ha
poi inse i o il p incipio di solida ie à come no ma ca dine della poli ica comune UE in
ma e ia di asilo, immig azione e con ollo delle on ie e es e ne (a . 67 pa . 2 T a a o
sul unzionamen o dell’Unione eu opea – TFUE)
55
. Gli a i emana i dalle is i uzioni
eu opee in ali ambi i de ono quindi con ene e, ogniqual ol a necessa io, meccanismi di
a uazione di ale p incipio, anche dal pun o di is a inanzia io (a . 80 TFUE). Si
iconosce quindi la necessi à di a ua e meccanismi ol i a suddi ide e in manie a
p opo ziona a a i a i Paesi memb i gli impegni di accoglienza e asilo che g a ano in
pa icola modo su alcuni S a i, anche in i ù della lo o posizione geog a ica
56
. Il
p incipio di solida ie à assume un’impo an e alenza a li ello p e-no ma i o, a causa del
suo iconoscimen o da pa e del di i o p ima io UE. De e in a i o ien a e la
o mulazione delle no me di di i o de i a o e in luenza e di conseguenza le scel e
poli iche delle is i uzioni eu opee
57
. Allo s esso modo, il p incipio di solida ie à s olge
un uolo c uciale so o il p o ilo in e p e a i o
58
. Di en a un alo e guida a cui le poli iche
UE di asilo, mig azione e con ollo delle on ie e de ono a ene si
59
. La CGUE ha
con e ma o il uolo ca a e izzan e
60
s ol o dalla solida ie à in e s a ale nelle poli iche UE
di mig azione e asilo ige ando i ico si in annullamen o p esen a i da Slo acchia e
Unghe ia con o la Decisione 2015/1601 del Consiglio
61
. I due Paesi si e ano in a i
oppos i a un piano di icollocamen o obbliga o io di ci ca 120000 ichieden i p o ezione,
ol o ad alle ia e gli one i di accoglienza che g a a ano in pa icola modo su G ecia e
I alia. La CGUE ha pe ò iconosciu o che la Decisione ogge o di con o e sia da a
a uazione al p incipio di solida ie à ed equa ipa izione degli impegni di accoglienza e
asilo a i a i S a i memb i
62
.
53
S. MARINAI, L’Unione eu opea isponde alla s umen alizzazione dei mig an i: ma a quale p ezzo?, ci .
54
T a a o di Ams e dam che modi ica il a a o sull’Unione eu opea, i a a i che is i uiscono le Comuni à
eu opee e alcuni a i connessi, GUCE C 340, 10 No emb e 1997, p. 1-144.
55
T a a o sul unzionamen o dell’Unione eu opea, GUUE C 326, 26 O ob e 2012, p. 47-390.
56
M. GESTRI, La p o ezione in e nazionale, in A.M. CALAMIA e al i (a cu a di), Lineamen i di Di i o
In e nazionale ed Eu opeo delle Mig azioni, Vicenza, 2021, p. 83.
57
M. DI FILIPPO, The alloca ion o compe ence in asylum p ocedu es unde EU Law: he need o ake he
Dublin bull by he ho n, in Re is a de De echo Comuni a io Eu opeo, 2018, p. 41.
58
M. GESTRI, La p o ezione in e nazionale, ci ., p.85.
59
Co e di gius izia dell’Unione eu opea, conclusioni dell’A oca o Gene ale Y es Bo p esen a e il 26
luglio 2017, Repubblica slo acca e Unghe ia c. Consiglio, cause iuni e C-643/15 e C-647/15, pa . 22.
60
M. GESTRI, La p o ezione in e nazionale, ci ., p. 86.
61
Decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio, ci .
62
Co e di gius izia dell’Unione eu opea, G ande Sezione, sen enza del 6 se emb e 2017, Repubblica
slo acca e Unghe ia c. Consiglio, cause iuni e C-643/15 e C-647/15, pa . 252.
Rispos a dell’Unione eu opea alle p a iche di s umen alizzazione dei lussi mig a o i
260
www. sjeu os udies.eu
Le icollocazioni possono quindi app esen a e uno s umen o ideale di ges ione dei
lussi mig a o i in un’o ica di solida ie à in e s a ale
63
. La p opos a di Regolamen o sulla
ges ione dell’asilo e della mig azione de inisce ali p ocedu e come il as e imen o di un
ci adino di un Paese e zo (o apolide) in uno S a o memb o di e so da quello di p imo
ing esso (a .2, le .u). Possono esse e so opos i a icollocamen o una as a pla ea di
sogge i, a cui: i bene icia i di p o ezione in e nazionale a cui ale s a us sia s a o
concesso da meno di e anni (a . 45, pa .1, le .c), i ichieden i so opos i alla p ocedu a
di asilo alla on ie a (a . 45, pa .2, le . a), o colo o che si o ano in condizioni di
soggio no i egola e (a . 45, pa . 2, le . b). Sono inol e p e is e clausole di sal agua dia
che impediscono il icollocamen o di pe sone che possono app esen a e una minaccia
alla sicu ezza e alla s abili à nazionale.
Si è pe ò deciso di non a e ico so a un simile s umen o nell’a on a e i enomeni
di s umen alizzazione delle pe sone mig an i, p e e endo pe me e e de oghe sos anziali
al SECA. Un simile egime de oga o io può pe ò mina e le ondamen a dello s a o di
di i o eu opeo con ibuendo così alla ammen azione degli s anda d di u ela o e i ai
mig an i
64
.
Gli S a i colpi i dall’inc emen o a i icioso dei lussi mig a o i possono s abili e
condizioni ma e iali di accoglienza che adano a cop i e esclusi amen e i bisogni p ima i
dei ci adini di S a i e zi (o apolidi) en a i nel e i o io nazionale come conseguenza di
episodi di s umen alizzazione delle mig azioni (a .3 p opos a di Regolamen o
COM/2021/890 e a .3 p opos a di Decisione del Consiglio COM (2021) 752 inal). Non
engono pe ò o ni e indicazioni in me i o alle modali à da segui e pe ga an i e il
soddis acimen o di ali necessi à ondamen ali. Non iene al esì p e is a alcuna
p o ezione speci ica pe indi idui pa icola men e ulne abili quali mino i o pe sone con
disabili à.
L’applicazione conc e a di disposizioni che lasciano ma gini di disc ezionali à così
ampi non assicu a il aggiungimen o degli s anda d di u ela minimi pe le pe sone
coin ol e, compo ando il ischio di iolazione del di i o alla digni à umana (a .1 Ca a
dei Di i i Fondamen ali dell’Unione eu opea – CDFUE). Allo s esso modo, l’es ensione
a 4 se imane del pe iodo in cui gli S a i possono egis a e le domande di p o ezione
in e nazionale pe enu e solle a delle p oblema ici à. Un lasso di empo così es eso può
ende e di icile pe i sogge i coin ol i p o a e il p op io s a us di ichieden i e gode e
così dei di i i e delle u ele a esso connessi.
Un ul e io e p o ilo non esen e da c i iche è da o dall’applicabili à della p ocedu a di
asilo alla on ie a nei con on i dei mig an i a i a i ai con ini UE in segui o ad a i di
63
F. BUONOMENNA, La solida ie à e i suoi limi i nel nuo o Pa o su mig azione e asilo, in I. CARACCIOLO,
G. CELLAMARE, A. DI STASI, P. GARGIULO (a cu a di), Mig azioni in e nazionali. Ques ioni giu idiche
ape e, Napoli, 2022, p. 53.
64
Eu opean Council on Re ugees and Exiles, ECRE commen s on he Commission p oposal o a
Regula ion o he Eu opean Pa liamen and o he Council add essing si ua ions o ins umen alisa ion in
he ield o mig a ion and asylum COM (2021) 890 inal, 27 gennaio 2022, h ps://ec e.o g/ec e-commen s-
ec-p oposal-on-si ua ions-o -ins umen alisa ion-in- he- ield-o -mig a ion-and-asylum/ (ul imo accesso 21
se emb e 2022).
Mi ko Fo i
261
s umen alizzazione dei lussi mig a o i. Gli S a i memb i possono quindi decide e in
me i o all’ammissibili à delle domande di p o ezione in e nazionale o mula e da ci adini
di Paesi e zi (o apolidi) a enendo le pe sone in e essa e ai p op i con ini nazionali o
nelle ela i e zone di ansi o. De e esse e da a p io i à alle ichies e e osimilmen e
onda e e a quelle p esen a e da mino i ed e en ualmen e dai lo o amilia i. Non sono
pe ò escluse dall’applicazione di ale meccanismo le pe sone ulne abili, quali disabili,
bambini o colo o la cui accoglienza necessi a comunque di bisogni speciali. L’esame delle
domande di p o ezione in e nazionale egis a e secondo ques e modali à può es ende si
ino a 16 se imane (a .3 p opos a di Regolamen o COM/2021/890 e a . 3 p opos a di
Decisione del Consiglio COM (2021) 752 inal).
La possibili à di usu ui e della p ocedu a di asilo alla on ie a pe un pe iodo così
lungo semb a con e ma e che uno degli obbie i i p ima i delle p opos e no ma i e in
esame sia pe me e e agli S a i memb i in e essa i di impedi e, o pe lomeno allen a e,
nuo i ing essi nei p op i con ini nazionali. Non si dà pe ò adegua a a enzione alla u ela
e e i a dei di i i ondamen ali delle pe sone mig an i che sono s umen o inconsape ole
di p a iche os ili di s umen alizzazione dei lussi mig a o i.
Le pe sone in e essa e sono quindi cos e e ad a ende e al con ine, senza po e
en a e e e i amen e nel e i o io dello S a o ichies o, ino a 16 se imane pe
conosce e l’esi o della lo o domanda di p o ezione in e nazionale. La legi imi à di ale
comp essione della libe à di mo imen o è ogge o di acceso diba i o accademico e
giu idico
65
. L’a . 8 della di e i a accoglienza a e ma che gli S a i memb i non possono
a ene e in s a o di de enzione delle pe sone a causa della lo o condizione di ichieden i
asilo. Gli osse a o i dell’Al o Commissa ia o ONU pe i i ugia i (UNHCR), alu ando
le modali à di ges ione dei lussi mig a o i ado a e dall’Unghe ia nel biennio 2015-2016,
hanno quali ica o come de enzione la comp essione della libe à pe sonale subi a dalle
pe sone obbliga e ad a ende e nelle zone di ansi o l’esi o delle lo o domande di
p o ezione in e nazionale
66
. Allo s esso modo, la Co e EDU ha classi ica o come
de enzione de ac o, mancando in a i un qualsiasi p o edimen o a u icializza e ale
s a us, la condizione dei ichieden i asilo cos e i ad aspe a e al con ine un giudizio in
me i o alla legi imi à delle lo o domande e senza po e accede e al e i o io dello S a o
in e pella o o o na e al Paese di ansi o o di o igine non a endo p ima inuncia o alla
65
M. TAZZIOLI, G. GARELLI, Con ainmen beyond de en ion. The Ho spo Sys em and dis up ed mig a ion
mo emen ac oss Eu ope, in En i onmen and Planning D: Socie y and Space, 2020, n. 6, pp. 1009-1027;
G. CORNELISSE, M. RENEMAN, Bo de p ocedu es in he Commission’s New Pac on Mig a ion and
Asylum: a case o poli ics ou playing a ionali y?, in Eu opean Law Jou nal, 2021, nn. 3-4, pp. 181-198;
G. CORNELISSE, The Pac and de en ion: an emp y p omise o ‘ce ain y, cla i y and decen condi ions’, in
EU Immig a ion and Asylum Law and Policy Blog, 6 gennaio 2021, h ps://eumig a ionlawblog.eu/ he-
pac -and-de en ion-an-emp y-p omise-o -ce ain y-cla i y-and-decen -condi ions/ (ul imo accesso 23
se emb e 2022).
66
Uni ed Na ion High Commissione o Re ugees, Hunga y as a coun y o asylum. Obse a ions on
es ic i e legal measu es and subsequen p ac ice implemen ed be ween July 2015 and Ma ch 2016,
maggio 2016, h ps://www. e wo ld.o g/docid/57319d514.h ml (ul imo accesso 23 se emb e 2022).

Rispos a dell’Unione eu opea alle p a iche di s umen alizzazione dei lussi mig a o i
262
www. sjeu os udies.eu
lo o ichies a di p o ezione in e nazionale
67
. Occo e inol e segnala e che la CGUE ha
i enu o che l’Unghe ia a esse s abili o un sis ema di e mo sis ema ico dei ichieden i
p o ezione in e nazionale nelle zone di ansi o di Röszke e Tompa
68
.
Cos inge e quindi le pe sone di Paesi e zi in a i o dalla Bielo ussia in uno s a o di
de enzione ai con ini es e ni UE può solle a e se ie p eoccupazioni in me i o all’e e i a
u ela del di i o alla libe à (a . 6 CDFUE; a . 5 Con enzione eu opea dei di i i
dell’uomo – CEDU
69
). Una simile egime di con enimen o e cos izione della libe à di
mo imen o dei ichieden i p o ezione, senza eccezione alcuna pe le pe sone più
ulne abili, può app esen a e inol e una iolazione del di ie o di o u a e di a amen i
inumani e deg adan i (a . 4 CDFUE; a . 3 CEDU). La manca a esclusione dei mino i di
e à dall’applicazione della p ocedu a di asilo alla on ie a può inol e me e e a ischio i
di i i dei bambini (a . 24 CDFUE).
Pe me e e la egis azione delle ichies e di p o ezione in e nazionale solamen e in
alcune zone speci iche, così come consen i o anche dall’a . 6(3) della di e i a p ocedu e,
po ebbe impedi e l’ese cizio conc e o del di i o di asilo. Ques o di i o impone agli S a i
ichies i l’obbligo di alu a e a en amen e le domande pe enu e senza ene e con o della
manie a in cui i ichieden i sono en a i nel e i o io nazionale
70
. Ci cos anze e e i e
come l’impossibili à pe i mig an i di aggiunge e i pun i di ansi o designa i (pe
esempio a causa della lo o lon ananza) ende ebbe in a i me amen e eo ico l’accesso
alle p ocedu e di p o ezione in e nazionale
71
.
Può quindi accade e che i ichieden i asilo engano accompagna i al con ine, o sia
lo o impedi o l’ing esso nel e i o io nazionale, senza un’e e i a alu azione della
legi imi à delle lo o domande. La Co e EDU ha giudica o
72
che la p a ica di espinge e
al di là del con ine mig an i en a i illegalmen e nel e i o io nazionale iola il di ie o di
espulsioni colle i e (a .19 (1) CDFUE; a . 4 p o . 4 CEDU). Secondo la Co e EDU, il
limi a o accesso ai pun i di ansi o s abili i e la mancanza di meccanismi adegua i a
ga an i e l’e e i a ammissione dei ci adini di Paesi e zi alle p ocedu e di ing esso
endono il di i o di asilo conc e amen e ine icace. L’allon anamen o di pe sone s anie e
dal e i o io nazionale, senza p e io esame delle ci cos anze indi iduali e possibili à di
appello, a quindi a in ange e il di ie o di espulsioni colle i e
73
.
67
Co e eu opea dei di i i dell’uomo, G ande Came a, sen enza del 21 no emb e 2019, Ilias e Ahmed c.
Unghe ia, ico so n. 47287/15, pa . 196; Co e eu opea dei di i i dell’uomo, sezione I, sen enza del 18
no emb e 2021, M.H. e al i . C oazia, ico si n.15670/18 e 43115/18, pa . 257-259.
68
Co e di gius izia dell’Unione eu opea, sen enza del 17 dicemb e 2020, causa C 808/18, Commissione
eu opea c. Unghe ia, pa .166.
69
Con enzione pe la sal agua dia dei Di i i dell’Uomo e delle Libe à Fondamen ali, 4 no emb e 1950,
h ps://www.ech .coe.in /documen s/con en ion_i a.pd (ul imo accesso 23 se emb e 2022).
70
Uni ed Na ion High Commissione o Re ugees, UNHCR law obse a ions on La ian decla a ion o
eme gency si ua ion, ci ., pun o 13.
71
ECRE Legal No e 11, Ex ao dina y esponses: legisla i e changes in Li huania, 2021, ci .
72
Co e eu opea dei di i i dell’uomo, sezione I, sen enza dell’8 luglio 2021, ico so n.12625/17, Shahzad
c. Unghe ia, pa . 65.
73
Co e eu opea dei di i i dell’uomo, sezione I, sen enza dell’8 luglio 2021, ico so n. 51246/17, D.A. e
al i c. Polonia, pa . 78-80.
Mi ko Fo i
263
L’applicazione gene alizza a della p ocedu a di asilo alla on ie a ischia inol e di
esse e in con as o anche con il p incipio di non- e oulemen , secondo il quale nessuno
può esse e espulso o espin o e so i con ini di un Paese in cui la sua libe à o la sua i a
sa ebbe o a ischio secondo c i e i disc imina o i quali azza, eligione, opinioni poli iche
o appa enenza a un de e mina o g uppo sociale (a . 33 Con enzione di Gine a del 1951
sullo s a u o dei i ugia i
74
– a . 19 (2) CDFUE).
Il ispe o del p incipio di non- e oulemen de e in a i esse e e e i o e non
me amen e eo ico o o male
75
. Ques o uol di e che gli S a i non de ono solamen e
as ene si dal espinge e pe sone e so Paesi e zi do e la lo o in eg i à sa ebbe a ischio,
ma sono enu i anche a me e e in p a ica speci iche ga anzie ol e a scongiu a e ale
e en uali à
76
. Gli S a i ichies i de ono quindi condu e un’a en a alu azione, basa a
sulle e e i e ci cos anze conc e e, delle domande di p o ezione in e nazionale pe enu e
ed e i a e così espulsioni colle i e e ipa i au oma ici e so la Bielo ussia
77
.
Il p incipio di non- e oulemen iene pa imen i messo a epen aglio dal manca o
iconoscimen o di qualsiasi e e o sospensi o ai ico si in appello a e so l’esi o
nega i o delle domande di p o ezione in e nazionale a anza e in con es i di
s umen alizzazione delle pe sone mig an i (a . 4 p opos a di Regolamen o
COM/2021/890 - a . 2(6) p opos a di Decisione del Consiglio COM (2021) 752 inal). I
sogge i in e essa i non possono pe ciò imane e sul e i o io dello S a o in e pella o in
a esa del isul a o del iesame delle lo o ichies e, po endo così esse e allon ana i e so
Paesi do e po ebbe o ischia e la p op ia in eg i à isica e psicologica.
Si o a al esì a ischio il conc e o ese cizio del di i o a un ico so giu isdizionale
e e i o (a . 47 CDFUE). Ai ini della p esen e a azione, si osse a che la sospensione
dei p o edimen i di espulsione so opos i a giudizio di appello e i e ebbe
l’allon anamen o delle pe sone in e essa e e so Paesi susce ibili di pe segui e nelle
poli iche di s umen alizzazione delle mig azioni
78
.
7. Conside azioni conclusi e
Eme ge una sos anziale ammen azione dei meccanismi di u ela dei di i i
ondamen ali dall’analisi delle p opos e a anza e dalle is i uzioni dell’UE pe isponde e
ai enomeni di s umen alizzazione delle pe sone mig an i. Si assis e alla gius i icazione
74
Con enzione di Gine a del 1951 sullo s a u o dei i ugia i, 28 luglio 1951, h ps://www.unhc .o g/i /wp-
con en /uploads/si es/97/2016/01/Con enzione_Gine a_1951.pd (ul imo accesso 23 se emb e 2022).
75
Co e eu opea dei di i i dell’uomo, G ande Came a, sen enza del 23 Febb aio 2012, ico so n.27765/09,
Hi si Jamaa e al i c. I alia, pa . 175.
76
Co e eu opea dei di i i dell’uomo, Sezione I, sen enza del 23 luglio 2020, ico si iuni i n. 40503/17,
42902/17 e 43643/17, M.K. e al i c. Polonia, pa . 170-173.
77
J. DE CONICK, Legal gymnas ics by Poland and Hunga y in EU bo de p ocedu es, in Ve assunblog on
Ma e s Consi u ional, 11 no emb e 2021, h ps:// e assungsblog.de/il-legal-gymnas ics-by-poland-and-
hunga y-in-eu-bo de -p ocedu es/ (ul imo accesso 23 se emb e 2022).
78
Eu opean Council on Re ugees and Exiles, A s ep oo a : in oducing “ins umen alisa ion” in EU Law,
ci .
Rispos a dell’Unione eu opea alle p a iche di s umen alizzazione dei lussi mig a o i
264
www. sjeu os udies.eu
e p og essi a no malizzazione di un sis ema di de oghe al quad o no ma i o UE in
ma e ia di mig azione e asilo
79
che a eni e meno le necessa ie ga anzie sos anziali e
p ocedu ali a u ela dei ci adini di S a i e zi i ima di s umen alizzazione. Non si
comp ende pe ché siano ques i ul imi a do e esse e puni i e non i Paesi os ili che
u ilizzano i lussi mig a o i come s umen o di p essione e des abilizzazione
80
.
Le p opos e qui esamina e semb ano inse i si nella o mai comune endenza a
in ende e l’a i o di lussi mig a o i come una minaccia alla s abili à in e na e alla
sicu ezza nazionale
81
. Tali misu e i elano una p eoccupan e di icol à s a egica dell’UE
a ges i e l’accoglienza e in eg azione di indi idui p o enien i da Paesi e zi, s imolando
così anco di più S a i os ili ad agi e su ale pun o debole
82
. Ques a debolezza è con e ma a
dal a o che le p opos e UE ip endono in la ga pa e le inizia i e già in ap ese da
Le onia, Li uania e Polonia sul lo o e i o io nazionale. Semb a quindi manca e la
olon à (e la o za poli ica) dell’UE di a e ma e la p op ia isione in un con es o
al amen e sensibile e s o icamen e mo i o di ensione come quello della mig azione e
dell’asilo. La mancanza di un indi izzo poli ico uni o me è con e ma a anche dalle
pe plessi à in me i o all’e e i o coo dinamen o delle misu e in qui analizza e con il
pacche o di i o me con enu o nel Pa o di Mig azione e Asilo a ualmen e in discussione.
A al p oposi o, si pensi a come la Commissione a esse già o mula o una p opos a
no ma i a pe a on a e le si uazioni di c isi e o za maggio e nell’ambi o della ges ione
dei lussi mig a o i. Ques a si uazione di ince ezza egolamen a e con ibuisce a mina e
le ondamen a del sis ema di u ela dei di i i ondamen ali di mig an i, i ugia i e
ichieden i asilo.
Conside a e ques e pe sone come a mi di des abilizzazione spinge inol e alla lo o
disumanizzazione, legi imando pe ciò un a amen o deg adan e e in e io e agli s anda d
di digni à umana nei lo o con on i
83
. Il bilanciamen o a cui si ace a i e imen o
nell’in oduzione a ques o elabo a o pende e so l’in e esse dei singoli S a i a p ese a e
l’in iolabili à dei p op i con ini, anche a cos o di eni e meno ai p op i obblighi in
ma e ia di u ela dei di i i ondamen ali. Occo e pe ciò ipensa e in manie a s u u ale
l’app occio UE alle ques ioni di mig azione e accoglienza, ol epassando le con inzioni
secu i a ie e ponendo al cen o dell’a enzione i di i i delle pe sone mig an i. Il ocus
de e esse e sulla solida ie à in e s a ale, i alu ando lo s umen o del icollocamen o e
alle iando così il peso dell’accoglienza dagli S a i più di e amen e in e essa i dai lussi
mig a o i. A al p oposi o, l’UE de e p opo e poli iche chia e e uni o mi in ma e ia di
immig azione e asilo, i uggendo quindi la ammen azione su base nazionale che ha
79
Eu opean Council on Re ugees and Exiles, ECRE commen s on he Commission p oposal o a
Regula ion o he Eu opean Pa liamen and o he Council add essing si ua ions o ins umen alisa ion in
he ield o mig a ion and asylum COM (2021) 890 inal, ci .
80
S. MARINAI, L’Unione eu opea isponde alla s umen alizzazione dei mig an i: ma a quale p ezzo?, ci .
81
J. HUYSMANS, The Eu opean Union and he secu i iza ion o mig a ion, in Jou nal o Common Ma ke
S udies, 2000, n. 5, pp. 751-777.
82
F. BENDER, Agains ‘weaponised mig a ion’, in Social Eu ope, 10 no emb e 2021,
h ps://socialeu ope.eu/agains -weaponised-mig a ion (ul imo accesso 25 se emb e 2022).
83
Ibidem.
Mi ko Fo i
265
spesso ca a e izza o ali se o i e s abilendo la u ela dei di i i delle pe sone mig an i
quale p io i à della p op ia azione.
ABSTRACT: I d amma ici e en i a enu i nel 2021 al con ine a Unione eu opea e
Bielo ussia sono il isul a o di agg essi e poli iche di s umen alizzazione delle
pe sone mig an i ado a e dalla Repubblica ex So ie ica. Il go e no bielo usso ha
in a i age ola o l’ape u a di nuo e o e mig a o ie di e e e so i Paesi con inan i
di Le onia, Li uania e Polonia con l’in en o di des abilizza e l’Unione eu opea e i
suoi S a i memb i. Il p esen e con ibu o uole analizza e la ispos a no ma i a delle
is i uzioni eu opee ai enomeni di s umen alizzazione delle mig azioni pe alu a ne
la compa ibili à con il quad o in e nazionale di u ela dei di i i ondamen ali e capi e
se è s a o aggiun o un adegua o bilanciamen o a la sal agua dia dei con ini e la
p o ezione dei mig an i coin ol i.
KEYWORDS: con ini – s umen alizzazione – mig azione – di i i ondamen ali –
p o ezione in e nazionale.
LEGAL ISSUES AND FUNDAMENTAL RIGHTS PROTECTION PROBLEMS IN
THE EUROPEAN UNION'S RESPONSE TO THE INSTRUMENTALIZATION OF
MIGRATION FLOWS
ABSTRACT: In 2021, Bela us adop ed agg essi e policies o ins umen aliza ion o
mig a o y lows, causing a humani a ian c isis a he bo de s o he Eu opean Union.
The Bela usian go e nmen acili a ed new mig a ion ou es o he neighbou ing
coun ies o La ia, Li huania, and Poland o des abilize he Eu opean Union and i s
Membe S a es. This pape assesses he EU no ma i e esponse om a undamen al
igh s pe spec i e o unde s and whe e o s ike a balance be ween sa egua ding
bo de s and p o ec ing he mig an s a ec ed.
KEYWORDS: bo de s – ins umen aliza ion – mig a ion – undamen al igh s –
in e na ional p o ec ion.