Re is a P oblemas del Desa ollo, 187 (47), oc ub e-diciemb e 2016, h p:
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p obdes.iiec.unam.mx
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Re o mas sociales en China:
2016-2020
Andoni Maiza y Rica do Bus illo1
Fecha de ecepción: 13 de ab il de 2016. Fecha de acep ación: 02 de agos o de 2016.
Resumen
La necesidad de e oluciona de un modelo económico basado en las expo aciones
hacia o o con mayo p o agonismo del consumo domés ico es lo que ha impulsado al
gobie no chino a diseña nue as polí icas sociales pa a p opo ciona a sus hoga es más
con ianza y ele a los ni eles de consumo. El 13e Plan Quinquenal 2016-2020 con em-
pla medidas pa a amplia la cobe u a del sis ema de pensiones, de los segu os médicos
y del segu o de desempleo, y p e é nue os aumen os en el sala io mínimo. Sin emba go,
los e os pendien es son aún no ables y exis e expec ación sob e el desa ollo e ec i o de
los p og amas con emplados. En es e a ículo se analiza el impac o de las e o mas ya
adop adas al iempo que se es udia el alcance de las inicia i as del 13e Plan Quinquenal.
Palab as cla e: polí icas sociales, sis ema de pensiones, consumo domés ico, gas o
social, zonas u ales y u banas, 13e Plan Quinquenal.
Clasi icación JEL: E61, H55, I31, I38.
Social Re o ms in China: 2016- 2020
Abs ac
The need o e ol e om an expo -based economic model owa ds a di e en model
whe e domes ic consump ion plays a la ge ole is wha has d i en he Chinese
go e nmen o design new social policies o gi e households g ea e con idence and
boos consump ion le els. The 13 h Fi e-Yea Plan 2016-2020 includes measu es o
expand he co e age o he pension sys em, heal h insu ance, and unemploymen
insu ance, and also p o ides o a new aise o he minimum wage. Howe e , he e
a e s ill signi ican challenges o come and high expec a ions o how hese p og ams
will de elop. This pape analyzes he impac o he e o ms adop ed up un il now and
examines he scope o he ini ia i es se o h in he 13 h Fi e-Yea Plan.
Key Wo ds: Social policy, pension sys em, domes ic consump ion, social spending,
u al and u ban zones, 13 h Fi e-Yea Plan.
1 Uni e sidad del País Vasco, up /ehu, España. Co eos elec ónicos: josean onio[email p o ec ed]
y ica do[email p o ec ed], espec i amen e.
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Andoni Maiza y Rica do Bus illo
Ré oRmes sociales en chine: 2016- 2020
Résumé
Le besoin d’é olue d’un modèle économique basé su les expo a ions e s un au e
où la consomma ion domes ique joue un ôle plus impo an es ce qui a poussé
le gou e nemen chinois à dé ini des poli iques sociales pou acc oî e la con iance
des ménages e éle e les aux de consomma ion. Le 13e Plan Quinquennal 2016-
2020 en isage des mesu es pou é end e la cou e u e du sys ème des e ai es, des
assu ances de san é e de l’assu ance chômage, e p é oi de nou elles hausses du
salai e minimum. Cependan , les dé is en suspens son enco e no ables e on es e
dans l’expec a i e quan au dé eloppemen e ec i des p og ammes en isagés. Dans
ce a icle, il es ai l’analyse de l’impac des é o mes déjà adop ées ou en é udian
la po ée des ini ia i es du 13e Plan Quinquennal.
Mo s clés: poli iques sociales, sys ème des e ai es, consomma ion des ménages,
dépense sociale, zones u ales e u baines, 13e Plan Quinquennal.
Re oRmas sociais na china: 2016-2020
Resumo
A necessidade de e olui de um modelo económico baseado nas expo ações pa a ou-
o com maio p o agonismo do consumo domés ico é o que impulsou o go e no chi-
nês a desenha no as polí icas sociais pa a p opo ciona aos seus la es mais con iança e
ele a os ní eis de consumo. O 13º Plano Quinquenal 2016-2020 con empla medidas
pa a amplia a cobe u a do sis ema de pensões, dos segu os médicos e do segu o de
desemp ego, e p e ê no os aumen os do salá io mínimo. Con udo, os desa ios pen-
den es ainda são no á eis e exis e a expec a i a sob e o desen ol imen o e e i o dos
p og amas con emplados. Nes e a igo se analisa o impac o das e o mas já ado adas
ao mesmo empo que se es uda o alcance das inicia i as do 13º Plano Quinquenal.
Pala as-cha e: polí icas sociais, sis ema de pensões, consumo domés ico, gas o
social, zonas u ais e u banas, 13º Plano Quinquenal.
中国的社会改革：2016-2020
摘要
中国目前面临由以出口为基础的经济发展模式向扩大国内消费转变的需
要，这一需要促使中国政府制定新的社会政策向中国家庭注入更多信心并
提高他们的消费水平。2016-2020年第13个五年规划涵盖了多项措施以
扩大养老保险制度，医疗保险制度和失业保险制度的覆盖面。此外，还包
含提高最低工资水平的措施。中国政府面临的挑战很大，而民众对五年规
划中各项措施的实际执行情况也有很大的期望。本论文将分析已执行措施
的影响以及中国政府第13个五年规划的目标。
关键词：社会政策，养老保险制度，国内消费，社会支出，农村和城市，
第13个五年规划
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Re o mas sociales en China: 2016-2020
in Roducción
La República Popula China ( pch) con inúa emba cada en un ambicioso
p oceso de e o mas económicas y sociales. La ansición hacia el denominado
modelo socialis a de me cado ha pe mi ido a la economía china con e i se en
una de las p incipales po encias económicas. Las medidas acome idas desde
1979 pa a a ae capi ales, ecnologías y conocimien os desde el ex anje o;
omen a el emp endimien o y la c eación de emp esas de capi al p i ado;
eno a el ejido emp esa ial e impulsa las expo aciones han pe mi ido al-
canza asas de c ecimien o muy des acadas y sos enidas en el iempo.
Sin emba go, ese modelo de c ecimien o basado en las expo aciones
pa ece es a ago ándose, sob e odo desde el inicio de la c isis de 2008, po lo
que aho a las nue as e o mas p e enden da un gi o hacia un c ecimien o más
sos enible e inclusi o.
Los bene icios de más de 30 años de c ecimien o se han e lejado p in-
cipalmen e en algunos g upos de la población, lo que ha p o ocado que las
desigualdades sociales se hayan acen uado. El sis ema de egis o amilia o
sis ema hukou ep esen a una de las cla es de esa g an dispa idad, ya que ha
di idido en dos a la población: po una pa e, se han o o gado y econocido
de echos a la población egis ada en zonas u banas y, po la o a, se han limi-
ado o excluido de es os de echos a los habi an es de las zonas u ales, an o si
han pe manecido en su egión, como si se han desplazado hacia las indus iali-
zadas zonas u banas del es e1 (Co ea y Núñez, 2013; Banco Mundial, 2008).
Es os desequilib ios plan ean nume osos e os, pa icula men e en una
coyun u a como la ac ual en la que se p e ende compensa el meno empuje
de las expo aciones con el impulso de la demanda domés ica. Apa en emen-
e, las nue as inicia i as del gobie no cen al pe siguen omen a el bienes a
y el consumo, ambién de los hoga es menos a o ecidos, de a ias o mas:
i) a a és de un desa ollo más equilib ado en e zonas cos e as y zonas in-
e io es; ii) educiendo las ba e as pa a que los esiden es en zonas u ales
puedan ans e i su pe miso de esidencia a zonas u banas, y iii) median e
una mayo cobe u a de las pe sonas que acceden a la edad de jubilación, de
los abajado es en si uación de desempleo, de las pe sonas en e mas, e cé e a.
El 13e Plan Quinquenal con empla medidas pa a saca de la pob eza
a 55 millones de pe sonas, c ea más de 50 millones de pues os de abajo
1 En 2013 había unos 275 millones de abajado es que habían emig ado de las zonas u ales (más
de un e cio del o al de abajado es), y que pese a se el mo o del c ecimien o económico enían
muchos de echos sociales es ingidos (China Labou Bulle in, 2013).
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Andoni Maiza y Rica do Bus illo
en zonas u banas, aumen a los años de escola idad y amplia la cobe u a
del modelo de pensiones, de los segu os médicos y del segu o de desempleo
(Comisión Nacional de Desa ollo y Re o ma de China, 2016; Kennedy y
Johnson, 2016; China Daily, 2015a). El nue o plan es a égico ambién p e é
que con inúen los inc emen os en el sala io mínimo, un p oceso que según
es adís icas ecien es ya hab ía con ibuido a un no able inc emen o de los
sala ios eales.
En los p óximos apa ados de es e a ículo se analiza el impac o de las
e o mas ya adop adas en las condiciones de ida de la población china, y se
plan ea el posible alcance de las nue as inicia i as ecogidas en el 13e Plan
Quinquenal.
en ejecimien o demogRá ico
y Re oRma del modelo de pensiones
El sis ema de pensiones chino se en en a a un doble e o: el ápido en ejeci-
mien o demog á ico y la insu icien e asa de cobe u a, jun o al inadecuado
uncionamien o del ac ual sis ema de pensiones. Aunque du an e las dos úl i-
mas décadas se han adop ado e o mas que han pe mi ido no ables log os, el
modelo de pensiones se encuen a aún muy agmen ado, ca ece de anspa-
encia y a o ece las desigualdades.
Unos pocos da os ilus an cla amen e el eloz p oceso de en ejecimien o:
en 2014 9.2% de la población enía 65 años o más, y es p e isible que en 2050
es a p opo ción alcance 27.6% del o al.2 Po supues o, es a endencia conlle-
a un inc emen o de la asa de dependencia y una disminución de la elación
en e la población en edad de abaja y la población en edad de cob a una
pensión. En conc e o, en caso de cumpli se las p e isiones, en 2050 hab ía
poco más de dos abajado es po cada pensionis a, en e a los más de ocho
que hay en la ac ualidad, una p opo ción que incluso supe a ía la asa de de-
pendencia de las sociedades ac ualmen e más en ejecidas, como es la japonesa
( éase cuad o 1).
Has a hace algo más de una década sólo una mino ía de amilias podía
ene un segundo hijo/a sin padece se e as penalizaciones. La polí ica del
hijo/a único, o iginalmen e diseñada pa a e i a la sob epoblación del país,3
2 Escena io in e medio del Banco Mundial, Re isión de 2015.
3 Se es ima que la polí ica del hijo/a único ha signi icado que la población ac ual sea de 400 millones
de pe sonas in e io a lo que hubie a sido sin esa polí ica (China Daily, 2015b).
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Re o mas sociales en China: 2016-2020
ha sido cali icada como calami osa po pa e de Pei (2015) aludiendo al e-
señado en ejecimien o de la población, a los 336 millones de abo os p ac-
icados en e 1971 y 2012, y al desequilib io po sexos (en 2013 la ci a de
a ones en e 0 y 24 años supe aba en más de 23 millones a la de muje es).
No obs an e, la complicada iabilidad u u a del sis ema de pensiones ha
animado al gobie no cen al a da un gi o a sus polí icas con la espe anza de
omen a la na alidad. La penúl ima e o ma, de no iemb e de 2013, pe mi ió
un segundo hijo/a cuando uno de los pad es e a hijo único, condición que se
cumple en la mayo ía de hoga es de las zonas u banas, si bien es ableció a ios
equisi os adicionales que en la p ác ica es ingían ese de echo.4 Finalmen e,
en el con ex o del 13e Plan Quinquenal, en oc ub e de 2015 se ha uni e sali-
zado ese de echo, de o ma que aho a odas las pa ejas chinas pueden ene un
segundo hijo/a (China Daily, 2015b y 2015c). Según algunas es imaciones,
g acias a es a e o ma en 2050 hab á 30 millones de abajado es adicionales
(China Daily, 2016); aunque si bien, o os expe os son más cau os en sus
4 Un es udio de la ocde es imó que a a és de esa medida el núme o de nacimien os se inc emen-
a ía únicamen e al ededo de un 20% (ocde, 2015).
Cuad o 1. E olución y p e isión de la es uc u a de edades y de la asa de dependencia
Población o al
(millones)
0-14
(%)
15-64
(%)
65 y más
(%)
Tasa de
dependencia**
1960 667.07 39.96 56.39 3.65 6.47
1970 818.31 40.67 55.66 3.66 6.58
1980 981.23 36.20 59.31 4.49 7.57
1990 1 135.18 28.84 65.82 5.34 8.11
2000 1 262.64 25.07 68.28 6.65 9.74
2010 1 337.70 17.41 74.34 8.25 11.10
2014 1 364.27 17.20 73.61 9.18 12.47
2050* 1 348.05 13.50 58.90 27.60 46.86
2100* 1 004.39 1340.00 52.80 33.80 64.02
* Escena io in e medio. ** % Pe sonas mayo es de 65 / pe sonas en e 15 y 64 años.
Fuen e: Indicado es del Desa ollo Mundial. Banco Mundial. Wo ld Popula ion P ospec s. Re isión de 2015. Banco Mundial.
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Andoni Maiza y Rica do Bus illo
cálculos, ya que señalan que las pa ejas se han acos umb ado a la polí ica del
hijo/a único y ienen muy p esen es los mayo es gas os que debe ían a on a
(Moody, 2015).
Como ya se ha apun ado, en el caso de China el en ejecimien o en aña
complicaciones adicionales debido al insu icien e desa ollo de su sis ema de
pensiones. Has a mediados de los años no en a el sis ema público de pensio-
nes comp endía dos p og amas undamen ales que p opo cionaban cobe u a
a una pequeña p opo ción de población: i) el Segu o Labo al pa a empleados
de las emp esas de p opiedad es a al, que e a inanciado indi idualmen e po
las emp esas, y ii) el Segu o Gube namen al pa a empleados de los gobie nos
e ins i uciones públicas (como uni e sidades públicas e ins i u os de in es iga-
ción), que e a inanciado po los di e en es ni eles gube namen ales.
Ese sis ema, a menudo denominado como el sis ema del “cuenco de a oz”
(empleo, i ienda, sanidad y pensiones), p opo cionaba gene osas pensiones
del 80% del sala io a los abajado es de emp esas de p opiedad es a al que se
e i aban a la edad de 60 años (en el caso de los homb es), y de 50 o 55 años
con 15 años de se icio (pa a las muje es). Es cie o que en los ámbi os u ba-
nos pocos abajado es quedaban ue a de es e sis ema, pe o aquellos que lo
es aban y la eno me población de las zonas u ales ca ecían de cualquie ipo
de cobe u a (Giles e al., 2013).
La e o ma de los elemen os undamen ales de es e sis ema se inicia en
1991 y se consolida en 1997 (Zheng, 2007; Alonso e al., 2011), cuando
a endiendo a las ecomendaciones del Banco Mundial (1997), se publica el
Documen o nº 26 del Consejo de Es ado, “Es ablecimien o de un Sis ema
de Pensiones Básico Uni icado pa a Empleados de Emp esas”. A a és de es e
nue o eglamen o se es ablecen las bases de un sis ema de pensiones uni icado
a ni el p o incial pa a abajado es de emp esas y o ganizaciones o icialmen e
egis adas en zonas u banas.5
En es e eglamen o las nue as bases del sis ema de pensiones se asien an
sob e es pila es: el p ime o cons a de dos componen es: 1A y 1B. El pila
1A se basa en e enciones iscales, de modo que la apo ación emp esa ial es á
de e minada po el gobie no p o incial y no malmen e se si úa en 20% del
sala io o al. Es as apo aciones se des inan a un ondo egional solida io y
pe mi en que, as la jubilación, el abajado eciba una pensión equi alen e
5 Es e sis ema no p opo cionaba cobe u a a g upos impo an es de población u bana como aba-
jado es au ónomos, abajado es de emp esas p i adas no egis adas y de emp esas con menos de
ocho abajado es, y esiden es u banos sin abajo.
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Re o mas sociales en China: 2016-2020
al 20% del sala io medio anual.6 Po su pa e, el pila 1B se cons i uyó a modo
de cuen a p i ada y se inancia con una apo ación de los abajado es del 8%
de su sala io. Al p incipio es e segundo componen e sólo exis ió en el plano
eó ico ya que se p oduje on algunos g a es e o es en su ges ión que di icul-
a on un mayo desa ollo, pe o desde 2001 su expansión se gene alizó.7
El segundo pila es de na u aleza olun a ia, y se pa ece a los planes de
pensiones p i ados de los países occiden ales. Se di ige a emp esas que han
cubie o los equisi os del pila 1, y p e ende cap a apo aciones de emplea-
do es y empleados. No obs an e, an e la ausencia de desg a aciones iscales,
inicialmen e sólo unas pocas emp esas (las más en ables), pusie on en ma cha
es e ipo de inicia i as (Williamson y Zheng, 2003), y ampoco las modi ica-
ciones pos e io es han cosechado un g an éxi o.8 O o an o sucede con el e -
ce pila , una cuen a de aho o indi idual complemen a ia pa a abajado es
que pueden y desean aho a pa e de su en a du an e su ida labo al, ya que
la al a de incen i os iscales han mo i ado que es e ins umen o apenas haya
sido u ilizado.
Lógicamen e, la implan ación de es as e o mas hizo su gi nue as necesi-
dades en lo que concie ne a la ges ión y a la supe isión de los ondos (Zheng
e al., 2009; Zheng, 2015). Po ello, en el año 2000 se c eó el Fondo Nacional
de la Segu idad Social9 ( nss), y se es ableció el Consejo Nacional del Fondo
de Segu idad Social, como o ganismo de supe isión y ges ión del nss. En
6 Inicialmen e, se con emplaba un pe iodo mínimo de co ización de 15 años pa a ob ene una pen-
sión básica comple a. Sin emba go, la nue a Ley del Segu o Social, en igo desde el 1 de julio de
2011, es ipula que si el pe iodo de pago es in e io a 15 años, el pa ícipe pod á cob a la pensión
mensual básica si con inúa pagando la p ima has a que el pe iodo alcance los 15 años o que pod á
ans e i su de echo al nue o plan de segu o de pensiones sociales u ales o u banas pa a dis u a
de las p es aciones co espondien es.
7 Du an e los p ime os años los escasos ondos acumulados ue on u ilizados pa a paga las pensio-
nes de abajado es que se jubilaban, es deci , pa a cub i el dé ici gene ado en el pila 1A. Po ello,
en 2001 el gobie no inició una p ueba pilo o en la p o incia de Liaoning, pos e io men e amplia-
da a o as p o incias (Zheng, 2006), que ecogía la necesidad de sepa a las cuen as de los pila es
1A y 1B, y que p ohibía las as e encias en e ambas.
8 En 2004 el Minis e io de T abajo y Segu idad Social publicó el Reglamen o P o isional de
Pensiones de Empleo (Dec e o 23), que pe mi ió a las emp esas deduci has a un 4% de la ca ga
sala ial o al de sus ing esos b u os pa a ealiza apo aciones emp esa iales.
9 Pa a do a de ecu sos el nss se u ilizan cua o uen es de ing esos: i) ans e encias iscales me-
dian e p esupues os del gobie no cen al, la más impo an e en cuan ía; ii) un 10% de los ing esos
p oceden es de las en as de Emp esas de P opiedad Es a al en bolsas nacionales y ex anje as, la
segunda más ele an e en impo e; iii) ing esos de la lo e ía nacional; y i ) ing esos p oceden es de
in e siones.
16
Andoni Maiza y Rica do Bus illo
la ges ión del nss in e ienen dos ipos de agen es: especialis as in e nos y
ges o es ex e nos. Los especialis as in e nos pueden in e i únicamen e en
depósi os banca ios, bonos del Es ado y o os ins umen os inancie os de al a
liquidez y segu idad. Po su pa e, los ges o es ex e nos dis u an de mayo
libe ad, aunque ambién ienen que asumi a ias es icciones (lími e máxi-
mo del 40% en acciones y í ulos de in e sión, lími e mínimo del 50% en
depósi os banca ios y bonos del Es ado, e cé e a).
Es impo an e des aca que, pese a los a ances, oda ía exis en g andes
ni eles de desigualdad en la cobe u a de las pensiones en e las di e en es
ipologías de emp esa (p opiedad es a al, p i ada, ex anje a, e cé e a), en e
p o incias y, ambién, en e zonas u ales y u banas. Las sucesi as e o mas
ienden a la con e gencia y consolidación del sis ema de pensiones con el
obje i o de p omo e la uni e salidad, pe o se a a de una ealidad oda ía
lejana.
Has a hace unos pocos años la mayo ía de habi an es de las zonas u ales
ca ecía de la cobe u a de un sis ema de pensiones.10 La si uación mejo ó en
junio de 2009, cuando el gobie no lanzó un plan pilo o nacional de pensiones
en zonas u ales (consolidado en 2011), que se alineó con el sis ema de pen-
siones pa a abajado es en zonas u banas an e io men e desc i o.11 Igualmen-
e, ha sido muy ecien emen e, al ap oba se la nue a Ley de Segu o Social de
2011, cuando se ex endió la cobe u a a los abajado es de zonas u banas en
emp esas no econocidas o icialmen e y a los esiden es u banos sin abajo.
Algunos es udios han alo ado muy posi i amen e la ápida expansión del
p og ama de pensiones y su obje i o de uni e salidad en 2020 (oi , 2015a).
Al inaliza 2014 el p og ama de pensiones de abajado es en zonas u ba-
nas alcanzaba una cobe u a de 255.31 millones de abajado es, es deci ,
ap oximadamen e 64% de los abajado es u banos. De igual o ma, las ci as
o iciales apun an que el plan de pensiones en las zonas u ales12 se ha expan-
dido muy ápidamen e en e 2009 y 2011, alcanzando una ci a de unos 237
10 Una ele ada p opo ción de abajado es de zonas u ales no ealizaba apo aciones y no enía de e-
cho a ob ene p es aciones de ningún plan de pensiones, aunque muchos abajado es que habían
co izado en zonas u banas ampoco enían de echo a una pensión (Yang e al., 2009).
11 La con e gencia en e ambos sis emas se p odujo en 2014. En ene o de 2015, con obje i o de a an-
za hacia la uni icación, el Consejo de Es ado ha ap obado la Re o ma del Sis ema de Pensiones de
los Empleados del Es ado, que conlle a la equipa ación en e el sis ema de pensiones de emp esas
de p opiedad es a al y de emp esas p i adas.
12 La ex ensión de la cobe u a en las á eas u ales es de i al impo ancia, ya que hay el iple de ancia-
nos pob es en es as zonas que en las u banas. En conc e o, se es ima que en 2011 había 18 millones
de pe sonas mayo es pob es en China, donde más del 75% i ía en zonas u ales (Quan, 2012).
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Re o mas sociales en China: 2016-2020
millones de co izan es, es deci , ap oximadamen e 57% de los abajado es
egis ados en el sis ema u al (Chen y Tu ne , 2013; HelpAge In e nacional,
2015), aunque o os au o es es iman asas muy in e io es, incluso meno es al
20%13 (Zuo, 2015).
Cuad o 2. Cobe u a del p og ama de pensiones pa a abajado es de zonas u banas
(millones de pe sonas)
1997 2004 2010 2014
T abajado es co izan es 86.71 122.5 194.02 255.31
Bene icia ios 25.33 37.75 58.12 80.14
Fuen e: O icina Nacional de Es adís ica de China. Anua io de 2015. Elabo ación p opia.
En conjun o, los da os analizados ponen de mani ies o que se han p odu-
cido impo an es mejo as en el sis ema de pensiones de la pch, pe o oda ía
quedan impo an es e o mas pendien es con el obje i o de alcanza la uni-
e salidad p e endida en el nue o Plan Quinquenal (China Daily, 2015a).
Pese a los a ances, aún hay ap oximadamen e 50% de habi an es al ma gen
del sis ema de pensiones en las zonas u ales y al ededo de un e cio en las
zonas u banas.
El modelo ac ual p esen a múl iples ca encias y p oblemas que se han de
co egi (Zheng, 2012 y 2015). Las apo aciones esul an excesi amen e ele a-
das pa a los g upos de población con meno es ing esos, que consecuen emen-
e quedan excluidos del sis ema. En es a línea, algunos au o es han p opues o
el lanzamien o de un p og ama de pensiones no con ibu i o, una especie de
pila 0, pa a da e dade a cobe u a uni e sal a odas las pe sonas mayo es
de 65 años (Zuo, 2015; Do man e al., 2013).
Además, la excesi a agmen ación local/ egional del p ime pila di icul a
la po abilidad del de echo a la pensión, lo que desincen i a la pa icipación
de los abajado es con un mayo g ado de mo ilidad. Po ello, es ecomenda-
ble que se lle e a cabo la usión nacional de los ondos p o inciales del pila 1.
Asimismo, hay una eno me can idad de cuen as de aho o indi iduales sin
13 Es a asa se ía oda ía más baja (15.7%) en el caso de los 166 millones de abajado es u ales que
han emig ado ue a de su egión (China Labou Bulle in, 2015a).
24
Andoni Maiza y Rica do Bus illo
2015a). El sis ema del segu o médico, como el de pensiones, combina ondos
compa idos y cuen as indi iduales. Aunque las can idades son di e en es en
las dis in as egiones, los empleados suelen des ina 2% de su sala io (ín eg a-
men e a la cuen a indi idual), y las emp esas en e 6% y 12% del sueldo (de
esa úl ima cuan ía 30% se des ina a la cuen a del abajado ).
La cuen a indi idual del abajado cub e el cos e de los a amien os mé-
dicos cuyo impo e es in e io al 10% del sala io medio anual local. El ondo
compa ido, cub e los cos es po encima de ese lími e, aunque con un máximo
de cinco eces el sala io medio anual. Po lo an o, cuando un abajado no
iene ondos su icien es en su cuen a indi idual pa a cub i el mencionado
10%,31 debe hace en e al impo e es an e con sus aho os. Igualmen e, en
el caso de en e medades g a es y du ade as, cuando el cos e supe a los cinco
años de sala io medio son los abajado es quienes deben hace en e al so-
b ecos e, al menos si pueden pe mi í selo. Además, la egulación del segu o
médico en aña o os p oblemas que p o ocan que inalmen e muchos aba-
jado es queden desa endidos32 (China Labou Bulle in, 2015a).
En el apa ado posi i o hay que des aca la ápida expansión del sis ema:
el núme o de abajado es y jubilados cubie os po el segu o médico en zonas
u banas se ha duplicado du an e la úl ima década has a llega a 210 millones
de abajado es y 72 millones de jubilados. Además, el desa ollo del sis ema
ha sido oda ía más ápido en el caso de los esiden es en zonas u banas no
ocupados, ya que en an sólo ocho años es e modelo ha conseguido da cobe -
u a a 314 millones de pe sonas ( éase cuad o 3).33
En el caso de las á eas u ales, la ansición hacia el socialismo de me cado
supuso la p ác ica o al desapa ición del an iguo sis ema de segu o médico:34
31 En el caso de los abajado es con sala ios más educidos pueden se necesa ios muchos años pa a
alcanza esa lími e del 10%, con lo que en la p ác ica son muchos los abajado es que ienen que
asumi pa e del cos e de los a amien os.
32 Aunque eó icamen e el ondo del segu o médico debe ía paga los cos es, a menudo los abaja-
do es ienen que adelan a el impo e de sus a amien os. Además, pa a que sea cubie o po los
ondos públicos, el a amien o se iene que ealiza en alguno de los hospi ales de la lis a ap obada
po el gobie no. También hay muchas di icul ades pa a que el segu o cub a los a amien os y las
medicinas que no equie en ing eso hospi ala io.
33 Inicialmen e el sis ema solo cub ía a los abajado es ocupados, pe o en 2007 se ap obó el Sis ema
de Segu o Médico Básico pa a Residen es U banos pa a p opo ciona cobe u a a o os esiden es
u banos, incluyendo cónyuges e hijos/as.
34 En el sis ema comunis a los médicos del pueblo p opo cionaban a ención p ima ia de o ma g a-
ui a a la población u al, aunque en algunos casos las amilias debían paga can idades educidas
po las medicinas.
25
Re o mas sociales en China: 2016-2020
la p opo ción de población u al cubie a disminuyó 90% a inales de los años
se en a a menos 5% a inales de los años no en a (Yang, 2013). Las en e me-
dades agudizaban la pob eza en la China u al, el cos e del a amien o de los
pacien es hospi alizados se ele aba y c ecía el po cen aje de población que
desa endía la ecomendación de busca a ención médica (Yang, 2013).
An e al pano ama, en 2003 se c eó el Nue o Sis ema Médico Coope a i o,
y pa a a a de ga an iza una amplia cobe u a, las apo aciones indi iduales
eque idas se si ua on en alo es más bien educidos. Es e Nue o Sis ema,
oda ía modes o y en ase de desa ollo, ha ep esen ado un impo an e a an-
ce, si bien en 2009 oda ía no se pe cibía un g an e ec o sob e el desembolso
sani a io de los hoga es ni sob e la pe cepción de iesgo an e la e en ualidad de
ene qué hace en e a un gas o inasequible (You y Kobayashi, 2009).
Un da o p eocupan e es que el p esupues o de es e Nue o Sis ema es de-
masiado pequeño (sólo 20% del gas o sani a io pe cápi a de las zonas u a-
les) como pa a educi de o ma más signi ica i a el gas o sani a io que de-
ben abo da las amilias (You y Kobayashi, 2009). Resul a ilus a i o que,
en caso de en e medad g a e, la g an mayo ía de habi an es de las zonas
u ales se ean obligados a acudi a las ciudades debido a la ca encia de hospi-
ales su icien emen e equipados en sus egiones de esidencia.
Po o a pa e, el ele ado núme o de acciden es y en e medades p o esio-
nales despie a g an p eocupación. Se es ima que anualmen e se egis an más
de un millón de acciden es labo ales y ce ca de 70 000 mue es elacionadas
con el abajo35 (China Labou Bulle in, 2012 y 2013). La asa de mo alidad
35 El Mapa de Acciden es Labo ales de la o ganización China Labou Bulle in e leja que la mayo ía de
acciden es iene luga en la cons ucción y a ec a p incipalmen e a abajado es emig an es ( éase
<h p://maps.clb.o g.hk/acciden s/en>).
Cuad o 3. Cobe u a del segu o médico en zonas u banas
(millones de pe sonas)
1995 2000 2005 2010 2014
T abajado es 7.0 28.6 100.2 177.9 210.4
Pensionis as 0.4 9.2 37.6 59.4 72.5
Residen es no empleados -- -- -- 182.1 314.5
Fuen e: O icina Nacional de Es adís ica de China. Elabo ación p opia.
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Andoni Maiza y Rica do Bus illo
labo al en la pch es 20 eces supe io a la del Reino Unido (Ba dsley, 2011),
y 16 eces supe io a la de Es ados Unidos (Hosie , 2010).
La asa de sinies alidad pe manece en alo es muy al os debido a la escasa
igilancia en el cumplimien o de la no ma i a de segu idad labo al po pa e
de los unciona ios de los gobie nos locales, y po la subo dinación de la se-
gu idad a la p oduc i idad (China Labou Bulle in, 2013). Hace al a gene a
y desa olla una cul u a de mayo segu idad, lo que implica la o mación de
unciona ios y di ec i os incidiendo sob e la necesidad de an epone c i e ios
de salud a indicado es de p oduc i idad y en abilidad (Zhu e al., 2014).
En cuan o al segu o pa a acciden es p o esionales, la Ley del Segu o So-
cial de 2011 es ablece que en caso de acciden e o en e medad p o esional los
gas os debe án se cubie os po la emp esa, a a és del ondo pa a el segu o
de acciden es p o esionales; además, ienen que con inua pagando el sala io
del abajado du an e el a amien o médico, así como o os complemen os
según el g ado de discapacidad del abajado . Pa a aquellos casos en los que
la emp esa no haya es ado con ibuyendo al ondo pa a acciden es, la egu-
lación es ablece que los gobie nos locales se deben hace ca go de los gas os
y, pos e io men e, eclama a la emp esa. Sin emba go, oda ía hay muchos
gobie nos que no asumen es a obligación, y los abajado es ienen cobe u a
únicamen e si la emp esa ha co izado ealmen e a es e ondo.
Incluso en aquellos casos en los que el abajado allece po un acciden-
e de abajo no hay ninguna ga an ía de que la amilia eciba pago alguno
del ondo de acciden es. En 2012 la adminis ación es a al pa a la segu idad
labo al decla ó 72 000 allecimien os elacionados con el abajo, pe o sólo
22.313 de esas mue es ue on o icialmen e decla adas como acciden es labo-
ales y ecibie on una compensación del ondo de acciden es36 (China Labou
Bulle in, 2015a).
desigualdad y consumo
En 2010 el gobie no cen al ijó el obje i o de duplica el pib eal y los ing e-
sos eales pe cápi a en 2020. Se a a de un obje i o alcanzable conside ando
que el pib pe cápi a chino ep esen a oda ía sólo una cua a pa e del es a-
dounidense, aunque ambién exigen e ya que equie e un c ecimien o anual
36 La mayo pa e del es o de casos ue on ce ados a a és de acue dos p i ados y ayudas del sis e-
ma de ca idad.
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Re o mas sociales en China: 2016-2020
del pib de ap oximadamen e 6.5% y las ac uales condiciones de la economía
china no pa ecen las más p opicias pa a ello (Felds ein, 2015).
No obs an e, el p incipal e o consis e en consegui que es e c ecimien o
se gene e de o ma que se eduzcan las eno mes desigualdades sociales. Según
los úl imos da os disponibles, en 2014 los ing esos pe cápi a de los hoga es
de zonas u banas p ác icamen e iplicaban los de los hoga es u ales (28.843
y 10.488 enminbis, espec i amen e), p opo ción simila a la egis ada 20
años a ás, aunque con una di e encia mucho mayo aho a en é minos ab-
solu os.37 Consecuen emen e, ambién se han acen uado las di e encias en el
consumo; aunque du an e las dos úl imas décadas la e olución de es a a iable
ha egis ado un inc emen o pa ejo en é minos p opo cionales, en alo es
absolu os la b echa en el gas o en consumo de bienes se ha ac ecen ado has a
alcanza 16 700 enminbis en 2014.
Cuad o 4. Gas o medio po hoga en consumo en zonas u ales y u banas
( enminbis)
1995 2000 2005 2010 2014
Zonas Ru ales 1.344 1.917 2.784 4.941 8.744
Zonas U banas 4.769 6.999 9.832 17.104 25.449
B echa Ru al - U bano -3.425 -5.082 -7.048 -12.163 -16.705
Fuen e: O icina Nacional de Es adís ica de China. Elabo ación p opia.
El aumen o en los ni eles de ing esos pe cápi a y en el gas o en bienes
de consumo de los hoga es pod ía in i a a pensa que, al y como desea el
gobie no chino, la demanda domés ica pod ía es a omando el ele o de las
expo aciones como mo o de c ecimien o económico. Sin emba go, lo cie o
es que el consumo es á lejos de con e i se en el nue o eje ac o del c eci-
mien o. Al con a io, como se pone de mani ies o al analiza la composición
37 Asimismo, den o de las zonas u banas y u ales se ap ecian g andes di e encias en unción de
la condición de emig an e, el sec o de ac i idad y el ipo de abajo desempeñado, la na u aleza de la
emp esa, e cé e a. En las zonas u banas p ác icamen e un 20% de los hoga es iene un ing eso pe
cápi a in e io a los 15 000 enminbis anuales (donde un 10% ing esa menos de 10 000 enmin-
bis). En el caso de los hoga es de las zonas u ales, algo más de un 20% de ellos iene ing esos pe
cápi a in e io es a 4.000 enminbis (donde un 5.6% ing esa menos de 2 000 enminbis).
28
Andoni Maiza y Rica do Bus illo
del pib, la ele ancia del consumo de los hoga es se iene educiendo desde
hace dos décadas (37.9% en 2014 en e al 45.8% en 1995).
A pesa del aumen o del ni el de en a, la población china de las zonas
u banas es e icen e a consumi y cada ez dedica una mayo p opo ción de
su en a al aho o (30% en 2014 en e a 24% en 2004), lo que e leja una
pe sis en e al a de con ianza en la ed de segu idad social y e idencia la ne-
cesidad de p o undiza las e o mas acome idas (Roach, 2015). La ele ada
p opensión a aho a ambién es á elacionada con la polí ica del hijo/a único,
ya que edujo la necesidad de consumo de las amilias po su meno amaño
(alimen os, es ido, educación, e cé e a), al iempo que incen i ó el aho o
pa a la jubilación an e el meno apoyo que p e isiblemen e se ecibi á del
único descendien e (Modigliani y Cao, 2004) ( éase cuad o 5).
En una coyun u a ma cada po la educción del peso del consumo de las
amilias y la meno apo ación de las expo aciones, el auge económico de la
pch du an e la úl ima década se ha basado en el c ecimien o de la o mación
b u a de capi al, cuya pa icipación en el pib se ha ele ado del 40.5% en 2005
al 45.9% en 2014, un po cen aje que ya e a conside ado excesi amen e ele a-
do en 2005 (Kuijs, 2005).
El c ecien e p o agonismo de la o mación b u a de capi al puede se e-
lejo de la cons ucción excesi a de in aes uc u as y odo ipo de edi icios.
Ya en 2010, an e las sospechas de que se podía es a ges ando una bu buja
inmobilia ia, las au o idades chinas adop a on di e sas medidas de egulación
inancie a pa a in en a ena la e olución alcis a del p ecio de las i iendas
(Ahuja e al., 2010; Ba h e al., 2012). Sin emba go, el nue o epun e de los
p ecios esidenciales pa ece indica que en e ec o se ha c eado una bu buja de
g andes dimensiones38 (Chen y Wen, 2014; Shen e al., 2016).
En de ini i a, la dependencia de la cons ucción, los bajos ni eles de con-
sumo y la ele ada p opensión al aho o ponen de mani ies o que las amilias
chinas no deposi an g an con ianza en el sis ema de p o ección social, po
lo que p e ie en p i a se de bienes que mejo a ían sus condiciones de ida
pa a ene un mayo ni el de anquilidad y segu idad an e cualquie posible
38 El auge de la cons ucción ambién se ha e lejado en los da os de ocupación, de o ma que en
2014 la p opo ción de abajado es emig an es ocupada en la cons ucción se ele ó has a un
22.3% desde un 16.1% en 2010, mien as que la p opo ción que lo hace en la indus ia se edujo
del 36.7 al 31.3% en el mismo pe iodo (China Labou Bulle in, 2013). Según algunos es udios,
el p oyec o de cons ucción de g andes in aes uc u as in e nacionales inculado con inicia i as
es a égicas de ca ác e mul ila e al como el Banco Asiá ico de In e sión en In aes uc u as, el
Banco de los b ics o la Ru a de la Seda es a ía asociado con la necesidad de encon a un eempla-
zo adecuado a la ya sob edimensionada ac i idad cons uc o a domés ica (EY, 2015; Kun, 2014).
29
Re o mas sociales en China: 2016-2020
ad e sidad en o ma de en e medad o pé dida de empleo. Cabe conclui que
las impo an es e o mas acome idas has a la echa en el sis ema de segu idad
social oda ía no p opo cionan ga an ías su icien es a la población.
Como se ha obse ado, muchas de esas medidas aún p esen an de ec os
an o en su o ma como, muy especialmen e, en su aplicación. El 13e Plan
Quinquenal 2016-2020 con empla ambiciosos obje i os como la uni e sali-
dad del sis ema de pensiones y la mejo a de los se icios educa i os y sani a-
ios. No obs an e, p obablemen e se án necesa ios más de cincos años pa a
hace e ec i os cambios an p o undos en una sociedad así de agmen ada.
conclusiones
Los cambios expe imen ados en el me cado de abajo pod ían hace pensa
en el inal de la e a de la mano de ob a ba a a y en un u u o ela i amen e más
op imis a pa a los abajado es chinos. El inc emen o de los sala ios eales, la
mejo a de la p o ección social y de las pensiones, el e ue zo de los de echos
labo ales y la mayo cobe u a de los segu os médicos, son a ances sin duda
ele an es.
Sin emba go, la ealidad no es an sencilla y las au o idades chinas a on an
g andes e os. El aumen o de los sala ios ha mo i ado el aslado de algunas
áb icas a países del en o no con un meno cos e de mano de ob a y ha coinci-
dido con una c isis global que ha educido el c ecimien o de las expo aciones
de manu ac u as chinas. Po ello, el gobie no se plan ea aho a la ansición
hacia un nue o modelo económico de c ecimien o más sos enible e inclusi o
y con un mayo p o agonismo del consumo de las amilias.
Cuad o 5. Es uc u a del pib desde el pun o de is a del gas o (%)
1995 2000 2005 2010 2014
Consumo hoga es 45.8 47.0 40.1 36.6 37.9
Gas o Público 13.3 16.7 14.0 13.4 13.5
Fo m. B . Cap. Fijo 39.3 33.9 40.5 45.7 45.9
Expo aciones Ne as 1.6 2.4 5.4 4.3 2.7
Fuen e: O icina Nacional de Es adís ica de China. Elabo ación p opia.
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Andoni Maiza y Rica do Bus illo
Reduci la desigualdad gene ada po el mu o le an ado en e zonas u ales
y u banas ep esen a uno de los p incipales desa íos, ya que a ec a a las condi-
ciones de ida de unos 275 millones de abajado es emig an es. El desa ollo
de las á eas u ales del in e io ya es á p oduciendo cie os bene icios, y la
elajación de las ba e as adminis a i as pa a emig a a ciudades pequeñas
y medianas ha acili ado el mo imien o de los abajado es y ha educido la
p esión mig a o ia sob e las g andes u bes.
En una sociedad cada ez más en ejecida debido a los e ec os de la polí ica
del hijo/a único, el insu icien e desa ollo de la ed de segu idad social cons-
i uye una de las p incipales azones po las que el inc emen o de los sala ios
no ha ep esen ado una mejo a en las condiciones de ida. Sin una pensión o
un segu o médico adecuado, los abajado es p e ie en aho a pa a a on a
con mayo anquilidad su u u o. La educción de la p opensión ma ginal
a consumi p opicia que las amilias no adquie an bienes que les ayuda ían
a mejo a su ni el de ida y, en é minos mac oeconómicos, di icul a que el
consumo se con ie a en palanca del c ecimien o económico.
El 13e Plan Quinquenal 2016-2020 ecoge algunas inicia i as de g an ca-
lado. Cabe des aca el inal de la polí ica del hijo/a único, medidas pa a am-
plia la cobe u a y uni ica los planes de pensiones de zonas u banas y u ales,
más se icios sani a ios, y una mayo lexibilidad pa a ans e i el pe miso de
esidencia y los bene icios sociales asociados. En p incipio, odas es as medidas
pa ecen bené icas, aunque es p obable que sean necesa ios algo más de cinco
años pa a que sus e ec os se dejen no a .
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