ISSN 2013-9004 (digi al); ISSN 0210-2862 (pape ) Pape s 2023, 108/3
h ps://doi.o g/10.5565/ e /pape s.3179 1-21
El impac o de las elaciones in e gube namen ales en
la ges ión de la COVID sob e el lide azgo
de las muje es
Ainhoa No o-A bona
Uni e sidad del País Vasco
[email p o ec ed]
Recepción: 04-11-2022
Acep ación: 13-04-2023
Publicación: 13-07-2023
Ci a ecomendada: No o-A boNA, Ainhoa (2023). «El impac o de las elaciones in e gube na-
men ales en la ges ión de la COVID sob e el lide azgo de las muje es». Pape s, 108 (3), e3179.
<h ps://doi.o g/10.5565/ e /pape s.3179>
Resumen
La mayo ía de las in es igaciones sob e gobe nanza mul ini el desde una pe spec i a de
géne o han enido como a iable dependien e las polí icas de igualdad (Haussman e al.,
2010). Po el con a io, son menos ecuen es las in es igaciones que analizan la p esencia
de las muje es como p o agonis as de la gobe nanza mul ini el, sus o mas de ac uación o
el e ec o de sus acciones en el esul ado inal (Gushchina y Kaise , 2021). Es a in es igación
abo da es a pe spec i a en una si uación de pandemia, donde la u gencia y la in e depen-
dencia es imulan la egla de pa icipación ejecu i a.
La limi ada p esencia de muje es en la ges ión in e gube namen al de la pandemia
es á es echamen e elacionada con su escasa p esencia en los gobie nos. El pode ejecu i o
y, en especial, la je a u a de gobie no sigue siendo un e eno ce ado pa a las muje es.
Ac ualmen e, casi la mi ad de los países de la Unión Eu opea no han enido en su his o ia
a ninguna muje como p ime a minis a (No o-A bona, 2020). Sin emba go, los sis emas
ede ales y descen alizados han ep esen ado una ía de acceso de las muje es a las je a u as
de los pode es ejecu i os, y su p esencia ha sido más común en las je a u as de las unidades
cons i uyen es. El po cen aje de muje es minis as ambién ha aumen ado conside able-
men e, y ellas han ocupado ca e as más p es igiosas, como las de Asun os Ex e io es,
De ensa o Economía, aunque adicionalmen e —y oda ía hoy— es más habi ual su p e-
sencia en las elacionadas con los cuidados, como los se icios sociales o el ámbi o sani a io
(K oebe y Hü elmann, 2021). Es e a ículo iden i ica los ó ganos de decisión mul ini el
más ele an es desde la decla ación de la pandemia, la p esencia de muje es en ellos y su
ol den o de las o ganizaciones.
Palab as cla e: géne o; ede alismo; elaciones in e gube namen ales; COVID-19
© de la au o a
2 Pape s 2023, 108/3 Ainhoa No o-A bona
Abs ac . The impac o in e go e nmen al ela ions in COVID managemen on women’s
leade ship
Mos esea ch on mul ile el go e nance om a gende pe spec i e has aken gende equal-
i y policies as he dependen a iable (Haussman e al., 2010). In con as , esea ch ha
analyses he p esence o women as p o agonis s in mul ile el go e nance, hei o ms o
ac ion o he impac o hei ac ions on he ou come is less equen (Gushchina and Kaise ,
2021). This esea ch add esses his pe spec i e in a pandemic si ua ion, whe e u gency and
in e dependence s imula e he ule o execu i e pa icipa ion.
The limi ed p esence o women in in e go e nmen al managemen o he pandemic is
closely ela ed o hei limi ed p esence in go e nmen s. The execu i e, and in pa icula
he head o go e nmen , emains a closed e ain o women. Cu en ly, almos hal o he
coun ies in he Eu opean Union ha e ne e had a emale p ime minis e (No o-A bona,
2020). Howe e , ede al and decen alised sys ems ha e been a way o women o gain
access o he heads o execu i e powe , as hei p esence is mo e common in he heads
o cons i uen uni s. The pe cen age o women minis e s has also inc eased conside ably,
and hey ha e occupied mo e ‘p es igious’ minis ies such as o eign a ai s, de ence o he
economy. T adi ionally, and s ill oday, hei p esence is mo e common in ca e- ela ed
minis ies such as social se ices o heal h (K oebe and Hü elmann, 2021). This a icle
iden i ies he main mul i-le el decision-making bodies since he decla a ion o he pan-
demic, he p esence o women in hem and hei ole wi hin he o ganisa ions.
Keywo ds: gende ; ede alism; in e go e nmen al ela ion; COVID-19
1. In oducción
La O ganización Mundial de la Salud1 decla ó la COVID-19 como una eme -
gencia de salud pública de p eocupación in e nacional el 30 de ene o de 2020
y como pandemia el 11 de ma zo de 2020. A pesa de que es a o ganización
1. El comi é de eme gencias de la OMS es á di igido po Didie Houssin, y es á o mado po
dieciocho miemb os, sie e muje es y once homb es (<h ps://www.who.in /g oups/co id-
19-ih -eme gency-commi ee>). El consejo de es e o ganismo de i ó en la decla ación del
di ec o gene al de la OMS (<h ps://www.who.in /es/news/i em/30-01-2020-s a emen -
on- he-second-mee ing-o - he-in e na ional-heal h- egula ions-(2005)-eme gency-commi -
ee- ega ding- he-ou b eak-o -no el-co ona i us-(2019-nco )>).
Suma io
1. In oducción
2. Las muje es en los gobie nos
3. Las elaciones in e gube namen ales y
el cogobie no du an e la COVID-19
4. La p esencia de muje es en el
pode ejecu i o y en los ó ganos
in e gube namen ales du an e la
pandemia
5. El lide azgo de las muje es en la
Con e encia de P esiden es
6. Conclusiones
Financiamien o
Re e encias bibliog á icas
El impac o de las elaciones in e gube namen ales en la ges ión de la COVID… Pape s 2023, 108/3 3
no había dado po inalizada o icialmen e la pandemia,2 en ab il de 2022 la
mayo ía de los países eu opeos conside a on supe ada la c isis. De es e modo,
el pe iodo de análisis de la p esen e in es igación aba ca dos años, desde ma zo
de 2020 has a ab il de 2022.
La ges ión de la pandemia —una c isis de ca ác e in e nacional que ha
pues o en cues ión los sis emas de salud, los sis emas de cuidados y la asis encia
social— pa ece un ámbi o en el que las muje es podían adqui i una ele an e
p esencia, dado que incluye espacios adicionalmen e a ibuidos a ellas. Po
ello, el con inamien o pe mi ió que algunas líde es salie an e o zadas sacando
en aja de su pe il es e eo ipado (Johnson y Williams, 2020). Además, es e
p o agonismo pudo se mayo po que es a c isis gene ó una impo an e in e -
dependencia, debido a que la salud y la asis encia social son ámbi os descen a-
lizados. En es as á eas, los gobie nos de las unidades cons i uyen es han enido
una g an implicación, y con ellos la p esencia de las muje es pod ía aumen a .
Pese a es o, algunas in es igaciones dejan en e e una meno p esencia de
muje es en los ámbi os de decisión de la ges ión de la COVID-19 (Smi h, 2020).
Tal y como señala Vicke s (2013), la mayo ía de las con ibuciones de los es u-
dios de géne o sob e el ede alismo se cen an en la obs aculización o impulso en
es e sis ema de las e o mas y polí icas que a o ezcan los de echos de las muje es
y la igualdad. Sin emba go, es as apo aciones ambién ecogen el deba e sob e
los e ec os de la cen alización-descen alización como en ana de opo unidades
pa a la ep esen ación de las muje es en polí ica (Vicke s, 2013).
La p esen e in es igación ecoge en qué medida las muje es han es ado
p esen es en las je a u as de gobie no de las unidades cons i uyen es y en qué
medida es as unidades han sido capaces de da espues as au ónomas a la c isis
sani a ia. Todo ello en con ex os ede ales o descen alizados con ue e in e -
dependencia en e el gobie no ede al y las unidades cons i uyen es. ¿En qué
medida es o ha limi ado su lide azgo? ¿Cuál ha sido su p esencia den o de los
mecanismos de cogobie no?
2. Las muje es en los gobie nos
La ele ancia de la ep esen ación desc ip i a ha sido pues a de mani ies o en
nume osas in es igaciones, ya sea desde la eo ía democ á ica y la legi imidad,
desde la ep esen ación simbólica y la poli ización, o desde la ep esen ación sus-
an i a y la pe meabilidad del sis ema, aspec os odos ellos que adquie en mayo
peso en un con ex o de c isis sani a ia como es el de la COVID-19 (Smi h, 2020).
En a o de un inc emen o de las muje es en los ó ganos de ep esen ación
(S ockeme y Sunds öm, 2018), han jugado las cuo as olun a ias de los pa idos
2. En la duodécima eunión del comi é de eme gencias se señaló que la COVID-19 sigue cons-
i uyendo una eme gencia de salud pública de impo ancia in e nacional (<h ps://www.
who.in /es/news/i em/12-07-2022-s a emen -on- he- wel h-mee ing-o - he-in e na ional-
heal h- egula ions-(2005)-eme gency-commi ee- ega ding- he-co ona i us-disease-(co id-
19)-pandemic>).
4 Pape s 2023, 108/3 Ainhoa No o-A bona
en el no e de Eu opa y las cuo as legisla i as más p opias de los países del su de
Eu opa (K ook, 2009; F ancesche e al., 2012; P aud, 2012; Dahle up e al.,
2013), así como el pode mo ilizado del mo imien o eminis a en los pa idos
polí icos y ue a de ellos como ema de compe ición in e pa idis a (Childs y
Ki ilson, 2016). Pese a es o, siguen siendo excepcionales los países en los que la
p esencia de muje es es supe io a la de los homb es en los pa lamen os (Ruanda,
Cuba y Boli ia), y únicamen e en es países de la Unión Eu opea (España, Fin-
landia y Suecia) la composición de la Cáma a Baja es pa i a ia, con una p esencia
de muje es igual o supe io al 40 % (In e -pa liamen a y Union, 2021).
Sin emba go, el pode ejecu i o —y especialmen e las je a u as de gobie -
no— sigue siendo un ámbi o indi ec amen e edado pa a las muje es. En la
ac ualidad, casi la mi ad de los países de la Unión Eu opea no han enido en
su his o ia a ninguna muje como p ime a minis a (I alia, España, Po ugal,
Luxembu go, Aus ia, Hung ía, Li uania, Chip e, República Checa, Es onia,
I landa, Mal a y Holanda). En el es o, en al menos una ocasión ha habido una
muje en el ca go, aunque cabe des aca la excepcionalidad de su p esencia en
algunos de los países (Bulga ia, G ecia, Le onia, Eslo enia, F ancia y Bélgica)
en los que la elec a ha es ado en el ca go menos de la mi ad de una legisla u a.
Po ejemplo, en Bulga ia, Rene a I ano a Insho a solo ocupó el ca go en uncio-
nes y, en G ecia, Vasiliki Thanou es u o menos de un mes, desde la dimisión de
Tsip as en 2015 has a la con oca o ia de nue as elecciones. Algo más du ade os,
pe o igualmen e excepcionales, ue on los casos de Laimdo a S aujuma, en
Le onia, que en ó en el gobie no as la enuncia de su an eceso y cesó con la
con oca o ia de elecciones dos años después, y de Alenka B a usek, en Eslo enia,
que con o mó gobie no as la moción de censu a a su an eceso pe o dimi ió
y con ocó elecciones un año y medio después (No o-A bona, 2020). También
excepcional ue el paso po el ca go de p ime a minis a de Sophie Wilmès en
Bélgica, con un manda o de algo menos de un año. Po su pa e, la p ime a
minis a sueca, Magdalena Ande sson, ue elegida en no iemb e de 2021, enun-
ció pocas ho as después, pe o se man u o en el ca go has a oc ub e de 2022.
En el pe iodo de análisis de la p esen e in es igación, únicamen e doce
países han enido una je a de gobie no elec a en algún momen o (Piscopo,
2020), y de ellos la mi ad se si úa en Eu opa (Se bia, Dinama ca, Finlandia,
Alemania, No uega y Bélgica).
En es e con ex o, y con elación a la ges ión de la c isis p o ocada po la
pandemia COVID-19, la p ensa in e nacional puso inicialmen e el oco en
líde es ca ac e izados po una ges ión hipe masculinizada (Piscopo y Och,
2021; Waylen, 2021), que con adecían las ecomendaciones de las pe so-
nas expe as. Sin emba go, en e a es os modelos de ges ión que enca naban
T ump, Bolsona o o Johnson, un a ículo de A i ah Wi enbe g-Cox en Fo -
bes3 consiguió cambia empo almen e el oco y en a izó la e icacia de las je as
de gobie no en la ges ión de la c isis sani a ia (Piscopo y Och, 2021).
3. <h ps://www. o bes.com/si es/a i ahwi enbe gcox/2020/04/13/wha -do-coun ies-wi h-
he-bes -co ona i us- eponses-ha e-in-common-women-leade s/?sh=6b6dcd8d3dec>.
El impac o de las elaciones in e gube namen ales en la ges ión de la COVID… Pape s 2023, 108/3 5
El in e és po el ema no ue solo mediá ico. Es udios pos e io es pusie on
el én asis en compa a la ges ión de la pandemia en países lide ados po muje-
es y po homb es, con esul ados di e sos. Se conside ó una g an di e sidad
de a iables de con ol, como la insula idad, el amaño del país y el desa ollo
económico (Windso e al., 2020; Piscopo, 2020; Waylen, 2021; Ga ikipa i y
Kambhampa i, 2021), y se analizó la e ec i idad ambién en é minos demo-
c á icos (Pa k, 2022).
Sin emba go, es os es udios sob e las muje es en el pode ejecu i o du an-
e la ges ión de la pandemia se cen a on en el análisis de los lide azgos en el
ámbi o es a al. Po el con a io, sal o algunas excepciones, no se ealiza on
análisis sob e la gobe nanza de la COVID-19 en ámbi os subes a ales. En e
los pocos exis en es, puede menciona se el de Piscopo y Och (2021), que
analiza on gobe nado as o alcaldesas que lide a on la ges ión sani a ia en si ua-
ciones ad e sas de lide azgos hipe masculinizados en el gobie no cen al y en
con ex os económicos ad e sos.
La p esen e in es igación se si úa en es e ma co y p e ende analiza cuál ue
el ol de las je as de gobie no es a al y de las unidades cons i uyen es basándo-
nos en su papel en la cogobe nanza de la pandemia en con ex os ede ales o
ue emen e descen alizados en Eu opa. ¿Es aban las muje es en es os pues os?
¿Tenían capacidad de decisión en un ma co de in e dependencia?
3. Las elaciones in e gube namen ales y el cogobie no du an e
la COVID-19
No odos los mecanismos in e gube namen ales u ie on la misma ele ancia
du an e la pandemia, debido a elemen os es uc u ales como el epa o de
compe encias o la es uc u ación ins i ucional del cogobie no en cada país.
En unción del modo de epa o de compe encias, los sis emas ede ales o
ue emen e descen alizados pueden se duales o coope a i os. En los sis emas
duales, la ma e ia se econoce con odas sus unciones (legisla i a y ejecu i a) al
es ado o a las unidades cons i uyen es, al y como ocu e en Bélgica (Popelie y
Bu sens, 2022). En el sis ema coope a i o, además de epa i se las ma e ias, am-
bién pueden di e encia se las unciones sob e cada una de ellas, como en el caso
de Alemania, Aus ia y España. Asimismo, en la mayo ía de los es ados ede ales o
ue emen e descen alizados, el epa o cons i ucional econoce al es ado cen al la
compe encia en la ges ión de si uaciones de eme gencia o ala ma, y a las unidades
cons i uyen es, la compe encia en ma e ia sani a ia (Cha opadhyay e al., 2022).
Po el con a io, encon amos algunas ma izaciones en los es ados con
modelo coope a i o. En Alemania y España, el ámbi o sani a io es concu en-
e y las unidades cons i uyen es pueden legisla sob e la ma e ia4 y ejecu a
4. En Alemania, el es ado ede al pod á legisla sob e la ma e ia si es necesa io un ma co
único en algunos aspec os de o ma mo i ada (Fä be , 2022). En España, el es ado pod á
egula las bases comunes pa a odo el e i o io y ecae sob e las unidades cons i uyen es
de desa ollo de la ley.
6 Pape s 2023, 108/3 Ainhoa No o-A bona
las medidas. En Aus ia, el ámbi o sani a io es exclusi o del es ado ede al,
pe o in oduce algunas excepciones ma e iales, y así, po ejemplo, el pode del
es ado se limi a a ap oba la legislación básica de las ins i uciones sani a ias
(hospi ales y cen os de salud) (Kössle , 2022). Bélgica, po su pa e, a pesa
de su dualidad, no sigue el modelo gene alis a es adounidense de lis a única, y
di ide la ma e ia sani a ia en di e en es subma e ias. Así, las esponsabilidades
pa a hace en e a la COVID-19 a ec an a ma e ias an o es a ales como de
las unidades cons i uyen es (Popelie y Bu sens, 2022).
Es a ealidad en los modelos ede ales o cuasi ede ales de la Unión Eu opea
ha lle ado más allá lo que ha sido una ónica en la ges ión de la pandemia, es
deci , la necesidad sin p eceden es de los mecanismos de cogobie no. Además,
los sis emas ede ales eu opeos son más p opicios al cogobie no en compa-
ación con Canadá, donde los gobie nos de las unidades cons i uyen es han
enido una mayo capacidad de ac uación au ónoma, en gene al, y ambién en
la ges ión de la pandemia con es a egias de ac uación di e enciadas (B oschek,
2022). La ele ancia del cogobie no en los modelos ede ales eu opeos es espe-
cialmen e llama i a en el caso de Alemania, con un ue e peso de la oma de
decisiones conjun as (B oschek, 2015).
El bicame alismo ue e (Lijpha , 2012) es la mejo ía pa a in eg a a las
unidades cons i uyen es en la de inición del in e és gene al y pa a ehicula
las elaciones in e gube namen ales. Pe o no odos los sis emas ede ales cuen-
an con un sis ema bicame al simé ico e incong uen e. Elaza (1990) sos iene
que el Bundes a alemán es el único que cumple e icazmen e con es a unción,
mien as que el bicame alismo belga y el español se si úan en e los semi ue es,
y el aus iaco en e los débiles (Lijpha , 2012).
En es a línea, Cecche ini des aca la p oli e ación de mecanismos de cogo-
bie no como ía al e na i a a las cáma as de ep esen ación e i o ial, que
gozan de meno legi imidad an o en España y en Aus ia como en Bélgica
(Cecche ini, 2001; 2008). Además, en el con ex o de la pandemia, los pa la-
men os queda on elegados a un segundo plano, incluso con di icul ades pa a
euni se en momen os de con inamien o, y ue on los pode es ejecu i os los
que adqui ie on una mayo p esencia (Kössle , 2022).
Los di e en es es udios sob e las elaciones in e gube namen ales du an e la
pandemia COVID-19 pusie on de mani ies o la ele ancia del ó gano mix o de
je a u as de gobie no es a al y de las unidades cons i uyen es (con e encias, en ade-
lan e) como el mecanismo más e icaz y más ecu ido pa a cogobe na an o en
Alemania (Fä be , 2022; K opp y Schnabel, 2021) como en España (E ko eka e
al., 2022) y, en meno medida, en Aus ia (Kössle , 2022) y Bélgica (Popelie y
Bu sens, 2022), aunque en es os úl imos dos casos debido a la debilidad de la acción
de cogobie no más que a la sus i ución de es e mecanismo po uno al e na i o.
Rupak Cha opadhyay e al. compa a on el modelo de gobe nanza de 23
países du an e la COVID-19 y di e encia on es ni eles: dominio del gobie no
es a al, colabo ación ue e y colabo ación débil. España se si uó en el p ime
g upo, con un ue e p edomino de la acción es a al, mien as que Bélgica mos ó
una débil colabo ación in e gube namen al. Po el con a io, en Aus ia y Alema-
El impac o de las elaciones in e gube namen ales en la ges ión de la COVID… Pape s 2023, 108/3 7
nia el cogobie no y la coo dinación juga on un papel mayo (Cha opadhyay e
al., 2022). Es os esul ados son coinciden es con los ob enidos po o as in es i-
gaciones sob e los casos de España —aunque solo en la p ime a e apa (E ko eka
e al., 2022)—, Bélgica (Popelie y Bu sens, 2022) y Alemania (Fä be , 2022).
Po el con a io, hay dispa idad de c i e ios al analiza el caso aus iaco.
Pa a Kössle (2022), es un ejemplo de cen alización, mien as que Hegele y
Schnabel (2021) desc iben un escena io de decisiones ede ales unila e ales
sin coo dinación con las unidades cons i uyen es o con coo dinación p e ia,
es deci , consul ando únicamen e la decisión. Así, las unidades cons i uyen es
se pliegan a la acción del es ado dando pie a una pa icipación mode ada en
la codecisión, con menos incidencia de acciones indi idualizadas po pa e de
los ejecu i os de los es ados ede ados. El con ex o polí ico puede explica lo
en pa e: seis de los nue e lände es án encabezados po el Pa ido Popula ,
y en uno es e o ma pa e de la coalición. Así, solamen e dos unidades cons-
i uyen es no son cong uen es con el gobie no es a al: Bu genland y Viena.
En España, el p esiden e del gobie no y el minis o de Sanidad u ie on un
papel ele an e en la oma de decisiones sob e la COVID-19 en la p ime a ase de
la pandemia, ab iéndose a la descen alización y a la acción indi idual de las unida-
des cons i uyen es con o me anscu ie on los meses y cambia on las espues as a
la c isis sani a ia (Na a o y Velasco, 2022). Po el con a io, en Alemania en odas
las ases se si ua on en el ámbi o de la oma de decisiones descen alizadas (Hegele
y Schnabel, 2021) y en Bélgica se ca ac e iza on po una mayo cen alización.
Obse ados es os elemen os es uc u ales y coyun u ales, la capacidad de
acción de las líde es de los gobie nos es a ales o subes a ales no ue la misma en
cada uno de los casos es udiados. En Alemania y España u ie on una mayo
capacidad de incidencia, mien as que en Aus ia ue meno , y en Bélgica, p ác-
icamen e inexis en e. En es e con ex o, ¿cuál ue la si uación de las muje es en
es as elaciones in e gube namen ales?
4. La p esencia de muje es en el pode ejecu i o y en los ó ganos
in e gube namen ales du an e la pandemia
4.1. Pode ejecu i o cen al
Cuando el 11 de ma zo se decla ó la pandemia de la COVID-19, dos de los
países seleccionados con aban con gobie nos lide ados po muje es: Alemania
Tabla 1. El cogobie no pa a la ges ión de la COVID-19 según país
País Decisiones Bicame alismo Con e encia
Alemania Mayo men e cogobie no Bundes a Rele an e
España Es ado y luego cogobie no Semidébil Rele an e
Aus ia Cogobie no y luego es ado Semidébil Medio
Bélgica Es ado Débil Poco ele an e
Fuen e: elabo ación p opia.
8 Pape s 2023, 108/3 Ainhoa No o-A bona
y Bélgica. Sin emba go, la si uación de ambas je a u as dis aba de se la misma.
Así, Angela Me kel había sido la p ime a muje en llega a la cancille ía y su
expe iencia en el pues o en ese momen o e a dila ada, ya que con aba con una
ayec o ia de quince años en el ca go y con un ele an e econocimien o en
Eu opa y en el ámbi o in e nacional. Además, Me kel e a la líde de su pa ido
polí ico y encabezaba un gobie no de coalición de ganado mínimo, es deci ,
con aba con apoyo mayo i a io en el Bundes ag, con un gobie no de coalición
o mado po los dos p incipales pa idos de la de echa (CDU/CSU) y el SPD.
A pesa de a a se de un gobie no de coalición, y po an o más agmen ado
que un gobie no monocolo , la segunda pe sona más ele an e en la ges ión de
la c isis sani a ia, el minis o de Sanidad, pe enecía a su mismo pa ido polí ico.
Sin emba go, había elemen os que condiciona on su o aleza. Po un
lado, Angela Me kel ya había anunciado que ese se ía su úl imo manda o, y
po an o, el pa ido que lide aba se si uaba en una posición de búsqueda de
sucesión, con las consiguien es pugnas en e di e en es sec o es del pa ido.
Po o o lado, el calenda io elec o al es aba muy ac i o, con elecciones pa a la
eno ación del Bundes ag p e is as en el plazo de un año y con algunos lände
celeb ando sus p opias elecciones.
No obs an e, uno de los elemen os que debili ó el lide azgo de Me kel
du an e la pandemia ue p ecisamen e la ápida acción de las unidades cons i u-
yen es. En los p ime os momen os, el gobie no ede al alemán no quiso adop-
a medidas muy es ic i as pa a con ene la pandemia, lo que dejó campo
pa a la ac uación de las unidades cons i uyen es. Los lände más ápidamen e
a ec ados po la COVID-19 ac ua on como p incipales esponsables en da
espues a a la incipien e c isis sani a ia (Pelowski, 2021) y es ablecie on un
p eceden e de lo que se ían las espues as a es a c isis en los meses sucesi os.
Si bien la adición coope a i a del ede alismo alemán pesó y los ó ganos
de cogobie no adqui ie on un g an p o agonismo en el p oceso de oma de
decisiones, el ma co de acción de las je a u as de gobie no de las unidades
cons i uyen es u o un cla o ma gen de acción y di uminó el lide azgo de la
cancille . Uno de los momen os c í icos se p odujo en la semana de Pascua de
2021, cuando Me kel iene que e o ae se de las medidas adop adas y pedi
disculpas públicamen e.
Así, hi os como el p ime con inamien o (Ba ie a), el p ime uso obli-
ga o io de las masca illas (Sajonia, Mecklembu go-Pome ania Occiden al y
Ba ie a) o el es con ca ác e uni e sal (Ba ie a) se adop a on en el ámbi o
de land, lo que puso en un b e e la au o idad de la cancille y del minis o de
Sanidad, y los obligó a ac ua (Huhlmann, 2020). De es a o ma, la adición
de decisiones conjun as del sis ema alemán se io supe ada, mos ando que
en con ex os c í icos el sis ema elaja los ma cos que limi an la acción polí ica
y el lide azgo de los lände adquie e una mayo ue za que en si uaciones de
no malidad (B oschek, 2022).
La es a egia po ecupe a la inicia i a en la ges ión de la COVID-19 po
pa e del gobie no lide ado po Angela Me kel se lle ó a cabo a a és de es
ías: las comunicaciones públicas de la cancille y del minis o de Sanidad;
El impac o de las elaciones in e gube namen ales en la ges ión de la COVID… Pape s 2023, 108/3 9
la con oca o ia de la Con e encia de P esiden es, y la ampliación del gas o
público, la ans e encia de ecu sos a los lände (Fä be , 2022) y la e o ma de
la Ley de P o ección con a In ecciones en ab il de 2021. Algunas de las comu-
nicaciones públicas de Me kel u ie on una g an p oyección en los medios
in e nacionales, ya que mos ó un ue e lide azgo eu opeo que con as aba
con la si uación de ges ión de la COVID-19 den o de Alemania.
La si uación de la p ime a minis a belga ue muy di e en e. Sophie Wil-
mès, miemb o del pa ido ancó ono Mo imien o Re o mado , ue nomb a-
da p ime a minis a en unciones en oc ub e de 2019. Wilmès sus i uyó al
has a en onces p ime minis o, Cha les Michel, que, es ando en unciones,
dimi ió pa a asumi la p esidencia del Consejo Eu opeo. Cuando se decla ó la
pandemia, la p ime a je a de gobie no en la his o ia de Bélgica lle aba menos
de seis meses en el ca go. Su lide azgo del gobie no de coalición no buscaba
la con inuidad, sino que es aba ma cado po la p o isionalidad, pues es aba a
la espe a de los esul ados de las negociaciones polí icas que alumb a ían un
nue o gabine e. Sin emba go, las a eas de gobie no y el equipo no e an ajenos
a Wilmès, dado que ocupaba un minis e io desde 2015.
Es e enómeno según el cual la p ime a muje en lide a un gabine e en
algunos países lo haga en si uación de c isis es conocido como «acan ilado de
c is al» (glass cli ) (Ryan e al., 2016), y es á p o agonizado po las muje es que
alcanzan los pues os de di ección en las compañías cuando es as es án inme -
sas en si uaciones de c isis. Es e enómeno, que su ge del ámbi o p i ado, es
pe ec amen e aplicable al público y, especialmen e, a las je a u as de gobie no
en sis emas pa lamen a ios.
Además de la p o isionalidad del nomb amien o, Sophie Wilmès lide a-
ba un gobie no de coalición in a ep esen ado en unciones. T as la salida
de los nacionalis as lamencos en 2018 y la con oca o ia de elecciones en 2019,
los pa idos es aban a la espe a de la con o mación de un nue o ejecu i o. Es e
p oceso se había uel o a dila a y ba ía un nue o eco d de días necesa ios pa a
cons i ui el gobie no. En ese con ex o, en plena pandemia, la p ime a minis a
en unciones pasó a ecibi plenos pode es legisla i os a alada po los pa idos
más impo an es. El 16 de ma zo ue designada p ime a minis a po el ey y
se man u o en el ca go has a el 1 de oc ub e de 2020, cuando se con o mó la
nue a coalición lide ada po Alexande de C oo.
La debilidad de la si uación polí ica de la p ime a minis a se compensó
con la eacción del sis ema ede al an e la c isis sani a ia. En Bélgica, la ges ión
de la pandemia ompió con la es uc u a compe encial dual y se econoció
como una compe encia ede al, quedando las unidades cons i uyen es como
ó ganos de implemen ación de las decisiones ede ales, lo que cons i uye un
modelo más p opio de sis emas ede ales o descen alizados de ipo coope a i-
os. Es e p oceso se desa olló con el benepláci o de odas las pa es (Popilie
y Bu sens, 2022), y la p ime a minis a y la minis a de Sanidad u ie on un
impo an e lide azgo du an e la pandemia.
En la c isis gene ada po la COVID-19, o a igu a ele an e den o de los
gabine es es a ales han sido las je a u as del Minis e io de Sanidad. Sin emba -
16 Pape s 2023, 108/3 Ainhoa No o-A bona
Las p esiden as de Na a a, La Rioja y las Islas Balea es di igían gobie nos
de coalición p og esis a con más de dos pa idos polí icos, lo que debili aba
su pode en el gabine e. Sin emba go, pa a la ges ión de la c isis sani a ia
con a on con el apoyo de la pe sona esponsable del á ea de Sanidad, que o
e a de su pa ido (La Rioja y Balea es) o había sido elegida po es a (Na a-
a). La ges ión de la c isis es u o lide ada po equipos de muje es en es as
es comunidades, es deci , además de la p esiden a ambién las conseje as de
Sanidad e an muje es.
Si bien ninguna de ellas había os en ado ca go alguno en el ámbi o es a al,
la p esiden a de las Islas Balea es e a miemb o de la ejecu i a es a al de su pa -
ido inin e umpidamen e desde 2004 y en el deba e sob e el lide azgo PSOE
apoyó desde el p incipio al ac ual líde y p esiden e del gobie no. El papel de
Ma ía Chi i e (Na a a) y Concha And eu (La Rioja) en el ámbi o es a al ue
algo más limi ado. Si bien ambas lide an el pa ido en su comunidad au óno-
ma, solo And eu o mó pa e de la ejecu i a es a al po un iempo limi ado.
Ambas es aban posicionadas a a o del ac ual líde de su pa ido.
El ol de es as p esiden as en la Con e encia de P esiden es ha pasado
desape cibido en los p incipales medios es a ales (El País y El Mundo). Las
p esiden as no se desma ca on de las líneas p incipales del gobie no del es ado
du an e la ges ión de la COVID-19 en las decla aciones as las con e encias.
Mien as que Concha And eu (La Rioja) ue más pa ida ia de los acue dos
au onómicos, F ancina A mengol (Balea es) des acaba las bondades de la des-
cen alización y abogó po da pasos hacia una mayo au onomía den o de
un pac o ede al. Así, des acó el lide azgo de las Balea es en la acunación
de meno es de 12 años. En la úl ima e apa, las pe iciones de Ma ía Chi i-
e (Na a a) ue on encaminadas a solici a una mayo p o ección social, la
ampliación de medidas económicas excepcionales y la ape u a con olada de
cen os escola es pa a a o ece la ida social de la in ancia.
Un ol muy dis in o jugó en la Con e encia de P esiden es Isabel Díaz
Ayuso (PP), p esiden a de la Comunidad de Mad id. Ayuso llegó a la p esi-
dencia as las elecciones de 2019, siendo la segunda ue za más o ada y con
un gobie no de coalición in adimensionado. Sin emba go, p esidía la e ce a
comunidad au ónoma con mayo núme o de habi an es y e a la única líde
subes a al de los casos es udiados que se encon aba en o al oposición polí-
ica a los pa idos que componían el gobie no del es ado. No había inculo
polí ico alguno en e el gobie no es a al y au onómico. El único lími e a una
oz p opia den o de la Con e encia de P esiden es podía eni de la ejecu i a
es a al de su p opio pa ido, cuyo lide azgo, sin emba go, es aba cues ionado,
lo que p opició que los di igen es au onómicos adqui ie an mayo oz p opia.
Como en ningún caso an e io , Ayuso consiguió mucha a ención mediá-
ica de los p incipales medios es a ales. La p esiden a abogó po una mayo
au onomía en la decisión en de imen o de la codecisión o la cen alización.
Man u o una posición con a ia a los acue dos adop ados en el seno de la
Con e encia de P esiden es y lide ó en los medios la oposición a las espues as
del es ado du an e la c isis sani a ia. Además, consiguió ene su p opia oz al
El impac o de las elaciones in e gube namen ales en la ges ión de la COVID… Pape s 2023, 108/3 17
ma gen del posicionamien o de su pa ido en la con e encia. De hecho, ganó
un pulso al líde de su pa ido que le cos ó el pues o a es e, mien as que ella se
man u o a la cabeza de la o mación en su comunidad au ónoma. A di e encia
del es o de las líde es subes a ales, man u o una pos u a con a ia a las medi-
das de p o ección como la masca illa, el con inamien o o la dis ancia. Aplicó
polí icas al e na i as a las coo dinadas, odas ellas encaminadas a un meno
in e encionismo, y lide ó las medidas de desescalada.
Al igual que sus homologas alemanas, a on ó elecciones en 2021, aunque a
di e encia de las an e io es no po inalización del manda o, sino po adelan o
elec o al, as adop a la decisión de disol e la cáma a au onómica y da po
o o el gobie no de coalición con Ciudadanos. El lema p incipal de su cam-
paña ue Libe ad y, ambién como las líde es alemanas, salió e o zada de los
comicios. En su caso, dobló el núme o de escaños de su pa ido en la cáma a
au onómica, lo que le pe mi ió gobe na en soli a io a pesa de no ene la
mayo ía absolu a.
6. Conclusiones
Los esul ados mues an la escasa p esencia de muje es no solo en los ejecu i os
es a ales, de los que desapa ecie on en la segunda e apa de la pandemia, sino
ambién en los de los gobie nos subnacionales. En Bélgica, ninguna muje se
encon aba a la cabeza de ninguna unidad cons i uyen e en el momen o del ini-
cio de la c isis sani a ia y ampoco en el momen o de la edacción del p esen e
abajo. De es e modo, aunque en odos los países las muje es llega on an es
a las je a u as de las unidades cons i uyen es que a la del gobie no es a al, no
se puede deci que su p esencia sea amplia, pues solo en nue e de las 47 uni-
dades cons i uyen es lide a on desde el ejecu i o de algún land o comunidad
au ónoma la espues a a la pandemia.
En gene al, las líde es de los gobie nos subnacionales adop a on posiciones
cong uen es con las líneas es ablecidas desde la je a u a del es ado. Sus lände
o comunidades au ónomas no des aca on po lide a inicia i as al e na i as o
inno ado as. La excepción se si úa en la Comunidad de Mad id, cuya líde
desa ió las decisiones conjun as adop adas en la Con e encia de P esiden es y
con adijo abie amen e las inicia i as p opues as po la je a u a del gobie no
es a al. La a inidad polí ica en e las líde es de las unidades cons i uyen es y
quien encabezaba o componía el gabine e en el es ado puede explica algunas
de es as di e encias, si bien no hay que ol ida las inicia i as y ac uaciones
au ónomas de los líde es de algunos lände alemanes, incluso de aquellos polí-
icamen e a ines a Angela Me kel u Ola Scholz.
Asimismo, sal o en el caso de Mad id, el es o de las líde es subes a ales
u ie on una p oyección limi ada en los medios de ámbi o es a al en compa a-
ción con la isibilización de los je es de gobie no de o as unidades cons i uyen-
es. Tu ie on mayo p esencia en Alemania quienes p esidie on la Con e encia
de Minis os P esiden es du an e la pandemia y, en odos los casos, aquellos
que u ie on oles más ou side o con a ios a la co ien e p incipal. En es e
18 Pape s 2023, 108/3 Ainhoa No o-A bona
papel se si uó la p esiden a de la Comunidad de Mad id, quien desde el p in-
cipio acapa ó una especial a ención de los medios.
Finalmen e, po lo que espec a a la Con e encia de P esiden es, la posi-
ción de las líde es subes a ales se si uó en e los oles p o eccionis as en
la ges ión de la pandemia, en sin onía con in es igaciones an e io es du an-
e la c isis sani a ia po pa e de las muje es en el ámbi o es a al. Una ez más,
la excepción la cons i uyó la p esiden a de Mad id, que abogó po medidas
menos es ic i as que las aco dadas en la Con e encia de P esiden es, con i -
iendo es e posicionamien o en el lema de su campaña du an e las elecciones
au onómicas celeb adas en medio de la si uación de pandemia.
A pesa de no se uno de los obje i os de la in es igación, ambién cabe
des aca que, aunque pudie a pensa se que una c isis p oducida en el ámbi o
sani a io pudie a implica un mayo lide azgo emenino y una mayo isibi-
lización de las muje es líde es, el es udio mues a que es e enómeno ha sido
limi ado en el ámbi o es a al y más ajus ado en el subes a al. En el p ime ni el,
solamen e uno de los cua o minis e ios de Sanidad analizados es aba en manos
de una muje cuando se inició la c isis sani a ia. En el subes a al, en Aus ia, el
modelo más epe ido ue un homb e en la je a u a del gobie no y una muje
en la de Sanidad, algo menos habi ual pe o ambién ex endido en Alemania y
Bélgica. Sin emba go, en España, de las seis muje es que lide a on la Sanidad en
el ámbi o au onómico, es lo hicie on en gobie nos encabezados po muje es.
Po ello, el análisis de la gobe nanza du an e la pandemia mues a que los
ejecu i os siguen siendo ámbi os masculinizados, incluso en el ni el subnacio-
nal. La inco po ación de muje es se ha p oducido en momen os de c isis en
los gobie nos, de o ma análoga al enómeno del acan ilado de c is al, no solo
en el ámbi o es a al sino ambién en el subes a al. Sin emba go, su p esencia
en los gobie nos de las unidades cons i uyen es ayuda a sub aya su capacidad
pa a gobe na y debe ía acili a su inco po ación a los ejecu i os del es ado
con mayo na u alidad.
Financiamien o
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