L'Unione Europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell'integrazione europea

a cu a di
Paolo Ca a ini, Uni e si à di To ino
Filippo Ma ia Gio dano, Uni e si à Link Campus di Roma
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e
dell’in eg azione eu opea
Eu opean and Global S udies Jou nal
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione
eu opea
a cu a di
Paolo Ca a ini,Uni e si à di To ino
Filippo Ma ia Gio dano,Uni e si à Link Campus di Roma
Special Issue 2023
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Uni e si à di To ino
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L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione eu opea
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Paolo Ca a ini, Link Campus Uni e si à di To ino
Filippo Ma ia Gio dano, Link Campus Uni e si y di Roma
con la collabo azione di
Elisabe a Ta asco, Managing edi o De Eu opa, Eu opean and Global S udies Jou nal
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione eu opea
5In oduzione
Paolo Ca a ini e Filippo Ma ia Gio dano
L'Unione eu opea nel nuo o millennio:
socie à e p ospe i e poli iche ed economiche
39 “La socie à eu opea”
Alessand o Ca alli
45 Ri lessioni sul u u o dell’Eu opa
An onio Padoa-Schioppa
63 Ve so l'unione poli ica ede ale
Giulia Rossolillo
73 Il Piano inanzia io dell'Unione e le egole di bilancio
Albe o Majocchi
Le c isi: democ azia e sicu ezza
egionale e in e nazionale
97 Democ acy and populis na ionalism:
he EU a he c oss oad
Albe o Ma inelli
117 Il sis ema is i uzionale dell'Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
Robe o San aniello
149 La Poli ica eu opea di sicu ezza e di esa da Sain -Malò
al a a o cos i uzionale
Paolo Ca a ini
173 Da po enza as o ma i a a po enza p o e i a.
Il pe co so dell’UE e so una di esa comune
dal T a a o di Lisbona ad oggi
Gio anni Finizio
Index - Special Issue 2023

205 T a Kie , Mosca e din o ni.
L'idea di Eu opa e l'o dine che sa à
Giuseppe Romeo
Le s ide: p essioni mig a o ie, pandemia e cybe sicu ezza
231 P essioni mig a o ie e con ini eu opei: quali p ospe i e?
Filippo Scu o
251 F om Reco e y Plan o Fede al Union. Ins i u ions,
policies and he place o Eu ope in he global a ena
Emanuele Felice
273 Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
Giuseppe Romeo
Index - Special Issue 2023
Special Issue 2023
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione eu opea
Paolo Ca a ini e Filippo Ma ia Gio dano*
In oduzione
1. In un quad o di apidi cambiamen i sul piano degli asse i in e na-
zionali, l’Eu opa è al cen o di p o onde as o mazioni che ichiedono un
ampio ipensamen o del uolo del Vecchio con inen e sul piano globale. Il
p esen e olume deside a po a e un con ibu o in ques a di ezione con
una se ie di saggi che o ono una pano amica di i lessioni mul idiscipli-
na i su alcuni nodi s o ici dell’in eg azione eu opea, sulle più ecen i que-
s ioni poli iche e sulle p ospe i e di ilancio del p ocesso di cos uzione
comuni a ia. Pa e in a i che sui p incipali dossie poli ici, ques ’ul imo si
sia o mai a ena o sulla secca della coope azione in e go e na i a, p i a o
dello slancio della pa ecipazione poli ica dei ci adini eu opei e lon ano
o mai dalle sue mo i azioni o igina ie.
Le c isi mul iple, simme iche e asimme iche che hanno in es i o il
nos o con inen e a pa i e dall’inizio del nuo o millennio impongono
una i lessione più a en a, o ganica e sis ema ica delle agioni che hanno
o a o imp epa a a l’Unione eu opea di on e alle nuo e s ide e alle di-
e se eme genze1. Da un paio di decenni, ci cos anze g a i e s ao dina ie
s essano gli o gani comuni a i e i go e ni degli S a i memb i senza p o-
du e quella consape olezza poli ica colle i a ale da inco aggia e un p o-
cesso di i o ma adicale del sis ema eu opeo2.
*Le sezioni 1. e 3. sono a cu a di Filippo Ma ia Gio dano, la sezione 2. è a cu a di Paolo
Ca a ini.
1 S. Fabb ini, Sdoppiamen o: Una p ospe i a nuo a pe l'Eu opa, La e za, Roma-Ba i, 2017
ed É. Baliba , C isi e ine dell'Eu opa?, Bolla i Bo inghie i, To ino, 2016.
2 Una eazione in al senso si è egis a a sul piano dell’inizia i a poli ica, segui a da un’ampia
mobili azione dell’opinione pubblica eu opea, in segui o alla p opos a di Emmanuel Mac on
di a ia e una Con e enza eu opea sul u u o dell’Eu opa. Su ques o a gomen o, si eda
più ol e l’in oduzione al saggio e il con ibu o di An onio Padoa-Schioppa nel olume su
Ri lessioni sul u u o dell’Eu opa. C . inol e P. Ponzano, La Con e enza sul u u o dell’Eu opa:
luci e omb e, in “Di i o Pubblico Eu opeo - Rassegna online”, . 19, n. 1 (2023), pp. XLV-LXIII.
6
La c isi economica e inanzia ia del 2008 ha mos a o l’inadegua ezza
degli s umen i giu idici e ecnico-is i uzionali dell’UE pe a on e alla
de i a dei debi i so ani nell’a ea Eu o, e idenziando nel con empo lo s i-
lacciamen o della solida ie à in e na e il p o ondo de ici “poli ico” del p o-
ge o eu opeo, il quale segna o mai la dis anza dai p oposi i iniziali
dell’a en u a comuni a ia3. Negli anni successi i, insieme alla c isi sociale,
innesca a da p o edimen i diso ganici e imp on a i al igo e economico
e iscale, in un’UE ma ca amen e sogge a alle o za u e comp omisso ie
impos e dai go e ni nazionali e dai ispe i i e spesso di e gen i in e essi
poli ico-economici, si è acui a d amma icamen e anche la c isi mig a o ia
nell’a ea del Medi e aneo che ha assun o le p opo zioni di un ina es abile
esodo di massa. Un p ocesso che è s a o successi amen e inc emen a o
dalla gue a ci ile si iana e dai lussi di mig an i che isalgono a a e so
i Balcani. Un esodo che non accenna ad a es a si e che i go e ni eu opei
hanno ce ca o a annosamen e di con ene e con misu e p o iso ie, in-
su icien i e poco coo dina e piu os o che iconosce e la necessi à di con-
co da e e a ibui e all’Unione una unzione di go e no median e una i-
o mulazione delle Poli iche mig a o ie e di asilo a li ello comuni a io6.
La c isi mig a o ia, quindi, congiun amen e agli in e en i “ ecnici” e
al ol a poco isolu i i dei go e ni nazionali pe da e indi izzo agli a a i
eu opei in sede di Consiglio eu opeo e alla sca sa capaci à comunica i a
delle is i uzioni comuni, ha con ibui o a comp ome e e negli anni la e-
nu a poli ica e is i uzionale dell’Unione e dei suoi alo i ondamen ali,
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione eu opea
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3 R. Di Qui ico, C isi dell’eu o e dell'Eu opa. La nuo a go e nance economica eu opea e il u u o
dell'in eg azione, Ca occi, Roma, 2017. Una p opos a conc e a di e isione e ilancio del
p oge o eu opeo è s a a ecen emen e delinea a dal Rappo o D aghi nelle sue linee
gene ali e non solo. C . The u u e o Eu opean compe i i eness – A compe i i eness s a egy
o Eu ope (Pa A) and In-dep h analysis and ecommenda ions (Pa B), Eu opean
Commission, B uxelles, Sep embe 2024 (h ps://commission.eu opa.eu/ opics/
s eng hening-eu opean-compe i i eness/eu-compe i i eness-looking-ahead_
en#pa ag aph_47059).
4 Jü gen Habe mas, Ques a Eu opa è in c isi, La e za, Roma-Ba i, 2012.
5 C . G. Mo gese, La solida ie à a gli S a i memb i dell'Unione eu opea in ma e ia di
immig azione e asilo, Cacucci, Ba i, 2018.
6 C . E. Sciso (a cu a di), I lussi mig a o i e le s ide all’Eu opa Condi idi, Giappichelli,
To ino, 2020. Non si è accenna o qui alla apida e solidale ispos a eu opea e dei Paesi
memb i ai milioni di uc aini in uga dalla gue a dopo l’in asione ussa e al coo dinamen o
in e no che ha dimos a o la capaci à dell’UE di accoglie e g andi masse di mig an i in
si uazioni eccezionali, se i è la olon à da pa e dei go e ni nazionali. Su ques o si eda
il con ibu o di Filippo Scu o nel nume o p esen e.
7
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a o zando la na u a in e go e na i a dell’inizia i a poli ica e dis an-
ziando i ci adini dalla poli ica pa ecipa a. Tali ci cos anze hanno inol-
e is eglia o o me la en i di xeno obia e di islamo obia – egis ando
pe sino il i o no dell’an isemi ismo – e hanno o ni o acili a gomen a-
zioni an ieu opee ai mo imen i populis i e so anis i, susci ando una
con o-na azione eu opea7. Una combinazione di a o i che ha p og es-
si amen e ingene a o nella ci adinanza eu opea sen imen i eu osce ici,
di disa ezione alla democ azia e al p oge o comune8, di cui la B exi è
s a o l’esi o più esplica i o, men e i ecen i isul a i delle elezioni eu o-
pee – in e mini di as ensionismo e di o ien amen o poli ico – con e ma-
no ale endenza9.
In ques o clima di ince ezza, la pandemia, la gue a usso-uc aina, la
conseguen e c isi ene ge ica, la inno a a minaccia nuclea e, il i o no del
e o ismo islamis a e il ecen e con li o medio ien ale hanno pe ò a u o
in una la ga pa e dell’opinione pubblica anche l’e e o di a o za e la
consape olezza di do e ce ca e soluzioni condi ise, spingendo i go e ni
dei Paesi eu opei a a o za e la coope azione pe a on e alle c isi pe -
manen i e al diso dine globale. Res ano u a ia e iden i i limi i della go-
e nance in e go e na i a su dossie che s uggono o mai alla ges ione na-
zionale e a icano a o a e una sin esi a ua i a al di uo i della logica
comp omisso ia del Consiglio eu opeo, con la conseguenza di ena e e li-
mi a e la ispos a poli ica dell’Unione, p i andola così della p on ezza
d’inizia i a, delle iso se economiche e della coe enza poli ica che i ci a-
dini eu opei chiedono.
Col pe du a e di ale ins abili à e con il ischio dell’acu izza si delle c i-
si che scuo ono il Vecchio con inen e, le is i uzioni eu opee, almeno quel-
le so e e da una ocazione comuni a ia, sono cos an emen e solleci a e
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Special Issue - 2023
7 C . D. Pasquinucci, Il u o a elena o. Il incolo eu opeo e la c i ica all'Eu opa, Mondado i,
Milano 2020.
8 C . G. Le i and D. P eda (eds.), Eu oscep icisms. Resis ance and Opposi ion o he Eu opean
Communi y/Eu opean Union, Il Mulino, Bologna, 2019; D. Pasquinucci, L. Ve zichelli (a
cu a di), Con o l'Eu opa? I di e si sce icismi e so l'in eg azione eu opea, Il Mulino,
Bologna, 2016.
9 Sulla demagogia poli ica, sull’uso dei social media nell’o ien amen o dell’opinione
pubblica nei p ocessi ele o ali eu opei e sui mo i secessionis i, si edano J. He kman, Ee
Palonen (eds.), Populism, Twi e and he Eu opean Public Sphe e Social Media
Communica ion in he EP Elec ions 2019, Palg a e MacMillan, London, 2024; E. Masse i,
L’Unione eu opea e le s ide secessionis e. P ospe i e e limi i del p oge o di «Indipendenza in
Eu opa», Il Mulino, Bologna, 2023.
14
mamen e di icile la c eazione di un e o bilancio eu opeo. Nel caso si iu-
scisse a i o ma e il sis ema, pe ò, il inanziamen o di ques o bilancio con
nuo e iso se p op ie, con inua l’au o e, non po à che a ia e «il p oces-
so des ina o a condu e alla ondazione di una inanza ede ale [o una
Unione iscale], des ina a a app esen a e il secondo pilas o, insieme
all’unione mone a ia, di un asse o ede ale dell’Unione». Si osse i in ine
che un o ien amen o simile è s a o ecen emen e sugge i o anche da
Ma io D aghi nel suo Rappo o sul u u o della compe i i i à eu opea, là
do e si legge che, a da e condizioni is i uzionali da i ede e, « he EU
should con inue – building on he model o NGEU – o issue common deb
ins umen s, which would be used o inance join in es men p ojec s
ha will inc ease he EU’s compe i i eness and secu i y»15.
2. Passando alla sezione del olume dedica a al ema Le c isi: democ azia
e sicu ezza egionale e in e nazionale, il saggio di Albe o Ma inelli, Demo-
c acy and populis na ionalism: he EU a he c oss oad, pa e dall’osse azio-
ne di come il nazionalismo e il populismo siano oggi i maggio i os acoli
alla cos uzione poli ica dell’Eu opa. Il nazionalismo populis a o il populi-
smo nazionale (conce i en ambi u ilizzabili a seconda del con es o) ap-
p esen ano la usione a ideologia nazionalis a e e o ica populis a.
La ca a e izzazione ideologica del populismo è iscon abile nella con-
apposizione a il popolo, deposi a io delle i ù, e le éli e giudica e co -
o e, nel i iu o del plu alismo, dell’in e mediazione e nell’assolu a p e-
dominanza del p incipio maggio i a io. Ques o nucleo ideologico polise-
mico, dai con o ni aghi, si può combina e con di e se ideologie, come il
adicalismo di sinis a oppu e p op io il nazionalismo, che si onda sulla
so apponibili à di uni à poli ica e uni à nazionale, con la usione a S a-
o e Nazione, in cui ques ’ul ima è la on e ul ima della so ani à. Da qui
l’os ili à e so il p ocesso di in eg azione eu opea, che cos i uisce un e -
eno d’elezione nell’incon o a nazionalismo e populismo, p esen ando-
si i pa i i, i mo imen i sociali e poli ici e i go e ni che si ichiamano a
ques e co en i come i di enso i degli in e essi nazionali, con o il cosmo-
poli ismo, i g andi po en a i economici e inanzia i di ca a e e ansna-
zionale, la ecnoc azia e l’eu obu oc azia di B uxelles, la p ospe i a di un
Supe -S a o eu opeo. Da osse a e che nel nazionalismo i alo i nazionali
i es ono assolu a p io i à, così come la leal à e so la nazione, che de e
p e ale e su ogni al a o ma di leal à, indi iduale o colle i a. L’a e sio-
ne pe il p ocesso di in eg azione eu opea e la p ospe i a di un’Unione
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
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dai più accen ua i conno a i ede a i i, così come l’opposizione alla mone-
a unica, cos i uiscono pe an o a o i che a o iscono il collegamen o
a populismo e nazionalismo.
Ma inelli icos uisce, inol e, lo s iluppo s o ico del nazionalismo,
che, dopo il c ollo del blocco so ie ico, è iso o con o za, in pa icola e
nell’Eu opa cen o-o ien ale, a causa del ieme ge e delle ensioni di
ca a e e e nico e eligioso, che e ano imas e in buona misu a “congela-
e”, seppu la en i, so o i egimi comunis i, nel con on o Es -O es . Vec-
chi clea age e nuo e ensioni de i an i dalle as o mazioni poli iche, eco-
nomiche, sociali e cul u ali del p esen e e dai p ocessi di globalizzazione
in pa e si so appongono. In pa icola e, la ilu anza a cessioni, seppu
pa ziali, di una so ani à nazionale iacquisi a dopo il c ollo dell’URSS è
iconducibile p op io al imo e di pe de la nuo amen e a an aggio di un
nuo o “cen o” di po e e: B uxelles.
In eal à, pe ò, il nazionalismo si è ia accia o anche in Eu opa occi-
den ale, in eazione ai p ocessi di globalizzazione economica e cul u ale,
ai p oblemi sociali, alle di icol à iscon a e, seppu non in manie a uni-
o me nei di e si Paesi, dal modello della democ azia app esen a i a sia
a li ello di is i uzioni eu opee sia nei singoli S a i memb i. Ciò a di pa i
passo con la c isi dei pa i i mains eam, in gene e di o ien amen o p o-
eu opeo, e con l’e osione delle so ani à nazionali, con i go e ni spesso
non più in g ado di a ua e poli iche e icaci, ma, d’al o can o, con
un’Unione eu opea non anco a do a a dei po e i e della legi imi à neces-
sa i pe a on a e p oblema iche che o mai a alicano i con ini s a ali.
Alla c escen e in e dipendenza economica a li ello globale non ha in-
a i co ispos o lo s iluppo di o i is i uzioni poli iche so anazionali,
o andoci in p esenza di una pe sis en e i endicazione di una piena so-
ani à da pa e dei singoli S a i. Ciò ha pe messo di c ea e nuo e oppo -
uni à economiche, ma al p ezzo anche di o i diseguaglianze, p op io
pe la di icol à di go e na e i p ocessi economici e sociali, pe i ci a i limi-
i is i uzionali, de e minando nuo e di isioni in e ne alla socie à, a chi
ha a o bene icio dalla globalizzazione economica e chi se ne i enga
danneggia o, acc escendo l’insicu ezza e indebolendo così, sul piano del
consenso, i pa i i adizionali, is i come condiziona i dai po e i econo-
mici e inanzia i e dalla ecnoc azia.
I pa i i e i mo imen i nazionalis i e populis i i endicano il lo o esse-
e i e i in e p e i della democ azia, in eal à non ecependo i suoi on-
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damen i libe ali, a pa i e dalla so olinea u a del di i o assolu o della
maggio anza, esp essione del popolo, a go e na e senza ene e in consi-
de azione i p incipi ca dine della democ azia libe ale: di isione dei po e-
i e con appesi is i uzionali, ga anzie cos i uzionali, di i i delle mino-
anze, ecc.
Il successo dei pa i i populis i e nazionalis i è de e mina o anche dai
nuo i s umen i di comunicazione digi ale, che hanno indeboli o ul e io -
men e il uolo dei pa i i poli ici, minando inanco l’au o e olezza degli
in elle uali e degli espe i, anche ciò esp essione di quella s iducia e so
qualsiasi ipo di éli e, comp esa quella in elle uale, e che ha a o i o la
di usione di alse no izie e eo ie del complo o.
Albe o Ma inelli si in e oga, quindi, su quale sia l’al e na i a al po-
pulismo nazionalis a. Occo e pa i e dalla p esa d’a o che l’Unione eu o-
pea è una cos uzione poli ica o iginale e senza p eceden i, sia dal pun o
di is a is i uzionale sia cul u ale. L’Unione non mu ua il modello di co-
s uzione dello S a o nazionale, mancando un o e po e e cen alizza o e
una cul u a nazionale omogenea o p e alen e, ma, all’oppos o, ce ca di
p ese a e le di e se iden i à e speci ici à cul u ali, dando i a a una co-
muni à giu idica ed economica che imane plu alis ica. Tale soluzione,
u a ia, si ca a e izza pe una con addizione in inseca: da e i a a
un’unione so anazionale, a pa i e dalle nazioni in ese come elemen i
onda i i della s essa, immaginando, nel con empo, di a chi ia e i nazio-
nalismi e di as e i e g adualmen e quo e ile an i e c escen i di so ani-
à alle is i uzioni eu opee. Il p oblema è che ciò è a enu o, almeno in pa -
e, senza l’eme ge e di un e o e di uso lealismo e so l’Unione. In eal à
ciò che si è is o è una sop a i enza degli S a i nazionali in un mondo
semp e più complesso, g azie p op io all’in eg azione eu opea.
T a i ci adini, pa lando in e mini gene ali, il senso di appa enenza a
una ci adinanza comune eu opea non appa e solido e imangono o i le
di isioni e assai di usi gli s e eo ipi nazionali. A al igua do, secondo
l’au o e, la ispos a non s a nel nega e i sen imen i pa io ici di usi a i
ci adini degli S a i memb i, ma nel da e ia o anche a un senso di appa -
enenza all’Unione, a un pa io ismo eu opeo. È del es o un’illusione
pensa e che, singola men e, gli S a i nazionali eu opei possano a on e
all’a uale complessi à del mondo globalizza o.
Come ispos a ai pa i i e ai mo imen i nazionalis i e populis i, è ne-
cessa io pe an o la o a e su un’agenda del u o al e na i a, onda a sul-
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la i o ma delle is i uzioni dell’UE in senso più ma ca amen e so anazio-
nale, sul a o zamen o del Pa lamen o eu opeo, sull’es ensione delle
compe enze dell’UE in di e se poli iche, sullo s iluppo di uno spazio pub-
blico eu opeo, e so l’obie i o di un’iden i à comune e di una e a unione
poli ica.
Come dimos a la s o ia della cos uzione eu opea, i momen i di c isi
(da quelle economiche alla gue a usso-uc aina) possono esse e a o i
des abilizzan i dell’UE, accen uandone le di icol à e le di isioni in e ne,
ma possono anche imp ime e un impulso al p ocesso di in eg azione.
P op io dal ema delle “c isi” – ichiama o anche nel i olo della sezione
–, come elemen o ca a e izzan e il p oge o eu opeo, pa e Robe o San-
aniello, nel saggio Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea alla p o a del-
le c isi simme iche e asimme iche. Egli so olinea come l’a uale asse o
is i uzionale s olga con di icol à il p op io compi o, in caso di du a u e
di e genze a gli S a i memb i, da qui la necessi à di anda e ol e le solu-
zioni eme genziali pe a ia e «il passaggio e so un’unione poli ica su
base ede ale».
Le c isi dell’ul imo decennio hanno p odo o pe lopiù icadu e di e se
sugli S a i memb i, quindi con e e i “asimme ici”. L’au o e non si e ma
pe ò alle c isi ecen i, ma ipe co e il p ocesso di in eg azione eu opea
dalla ine degli anni Sessan a, dal Ve ice dell’Aja e dal p imo en a i o di
is i ui e l’Unione economica e mone a ia (UEM). Eme se, in quella sede,
il du o con on o a “mone a is i” ed “economis i”, a l’impos azione del
p esiden e ancese Geo ges Pompidou, che auspica a l’unione mone a ia,
ma chiede a di p ocede e solo successi amen e all’a monizzazione delle
poli iche economiche degli S a i memb i, essendo del es o os ile a un ap-
p o ondimen o del ca a e e so anazionale della Comuni à, e quella so-
s enu a dalla Repubblica ede ale di Ge mania, con l’appoggio dei Paesi
Bassi, che, p op io all’oppos o, giudica a p io i a ia la con e genza a le
economie dei pa ne eu opei, p ima dell’a io dell’unione mone a ia. Fu
in quella ase che eme se quella cul u a della “s abili à’” e del “ igo e”, che
ispi e anno l’UEM a a a con il T a a o di Maas ich . Quel en a i o se-
gnala a anche il p oblema di come isponde e e icacemen e a shock asim-
me ici subi i da pa e di singoli Paesi memb i. Va ile a o che u anche in
quella ase che eme se la di idenza della Ge mania occiden ale ci ca la ca-
paci à delle is i uzioni eu opee e dei singoli go e ni nazionali di ga an i e
un igo e economico in e no che gius i icasse la solida ie à a i Paesi memb i.
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L’UEM na a poi con il T a a o di Maas ich e a pe ò incomple a, man-
cando sia un’unione iscale sia un’unione di bilancio, indebolendo la capa-
ci à di ispos a dinnanzi a shock asimme ici.
Con la c isi dei debi i so ani, i è s a a l’a i azione, da pa e della
Banca cen ale eu opea (BCE) so o la p esidenza di Ma io D aghi, del
Quan i i e easing, ope ando sul me ca o dei i oli di S a o pe a gina e la
speculazione e calmie a e i assi di in e esse. Ques a scel a della BCE di
suppo o alle ispos e con o le c isi asimme iche, a enu a in con as o
con la isione della Bundesbank, ha a o za o il peso della banca cen ale
nel quad o is i uzionale dell’Unione, anche se San aniello pone l’accen o
sul a o che si sia a a o, in sos anza, di un uolo di supplenza, do u o
alla mancanza di un go e no eu opeo dell’economia democ a icamen e le-
gi ima o, elemen o di debolezza dell’a chi e u a dell’Eu ozona.
L’au o e si so e ma poi su al i passaggi impo an i, quali la g ande
onda a mig a o ia, la B exi , la pandemia del Co id 19. In ques ’ul imo
caso, osse a San aniello, la ispos a è s a a con incen e con il NexGene-
a ionEU, il piano di ilancio p omosso dalla Commissione eu opea p esie-
du a da U sula on de Leyen, un’inno azione ondamen ale, limi a a u -
a ia, almeno pe o a, al p og amma speci ico, ma che ap e p ospe i e
in e essan i pe il u u o.
Anche di on e all’agg essione ussa all’Uc aina, l’UE ha sapu o ispon-
de e in manie a e ma e de e mina a, mos ando, a l’al o, una coesione
piu os o inusuale a gli S a i memb i, sia quelli onda o i sia quelli di più
ecen e adesione. L’Unione, inol e, non si è limi a a a o ni e aiu i uma-
ni a i ed economici a Kie , ma, ol e a delibe a e sanzioni con o la Russia
di Pu in, ha o e o anche assis enza inanzia ia pe l’acquis o di a mamen i.
È necessa io a ques o pun o, pe Robe o San aniello, a ia e un nuo o
pe co so di i o ma dei T a a i. Una delle ipo esi è quella dell’in eg azio-
ne di e enzia a, ichiama a anche dal p esiden e della Repubblica ance-
se Emmanuel Mac on nella p opos a della cosidde a “Comuni à poli ica
eu opea”, un’o ganizzazione a cui po ebbe o ade i e, ol e agli S a i già
memb i dell’UE, u i gli al i paesi che, pe di e se agioni, g a i ino
nell’o bi a dell’Unione, a cui i candida i alla ull membe ship. Un’idea
ques a che ichiama, del es o, la p opos a di “Con ede azione eu opea”
già sos enu a a suo empo dal p edecesso e di Mac on all’Eliseo, F ançois
Mi e and, ma anche la o mula dell’Eu opa a ce chi concen ici, a anza-
a da Jacques Delo s nel 1990.
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione eu opea
De Eu opa
Special Issue - 2023
19
Paolo Ca a ini e Filippo Ma ia Gio dano
Due con ibu i all’in e no del olume sono dedica i alla Poli ica di sicu-
ezza e di di esa comune. Il p imo, di Paolo Ca a ini, analizza la ase ini-
ziale di quella che e a o igina iamen e denomina a Poli ica eu opea di si-
cu ezza e di esa (PESD), a ia a in segui o alla Dichia azione anco-
b i annica di Sain -Malo del dicemb e 1998, nel pe iodo che si es ende
ino al en a i o non iusci o di adozione del T a a o cos i uzionale eu o-
peo e che poi s oce à nel 2007 nella i ma del T a a o di Lisbona e nella
nasci a, appun o, della Poli ica di sicu ezza e di di esa comune (PSDC).
Nella succi a a Dichia azione, so osc i a da Jacques Chi ac e Tony
Blai , si a e ma a la necessi à pe l’UE di una «capaci y o au onomous
ac ion, backed up by c edible mili a y o ces, he means o decide o use
hem, and a eadiness o do so, in o de o espond o in e na ional c ise-
s»16. L’UE eni a indica a pe an o come l’o ganizzazione ada a a pe se-
gui e, in pa icola e, una maggio e capaci à mili a e, associa a a un acc e-
sciu o uolo poli ico dell’Unione, icon e mando anche la solida ie à a le
due sponde dell’A lan ico, pun o su cui è pa icola men e i a la sensibili-
à del Regno Uni o. Sullo s ondo di ques a inizia i a di Pa igi e Lond a i
e ano le c isi in e nazionali di quegli anni e, in pa icola e, le icende
d amma iche dell’ex-Jugosla ia.
La dichia azione Chi ac-Blai ap ì il pe co so che, passando pe le iu-
nioni del Consiglio eu opeo di Colonia (giugno 1999) e di Helsinki (dicem-
b e 1999), po ò all’is i uzionalizzazione della PESD, issando obie i i17,
p incipi o ien a i i, o ganismi, s umen i, modali à decisionali e a ua i e.
Non i e a l’in endimen o di da e i a a un ese ci o eu opeo, ma di me -
e e in piedi sulla base di una coope azione olon a ia una Fo za di eazio-
ne apida, di 60 mila e e i i, da impiega e in si uazioni di c isi pe s ol-
ge e i compi i di Pe e sbe g. Ques o p oge o sa à poi i is o nel 2004, con
l’a i azione, su inizia i a anco-b i annica, dei g uppi a ici (ba le-
g oups), compos i da 1500 uni à.
De Eu opa
Special Issue - 2023
16 B i ish-F ench summi , S -Malo, 3-4 Decembe 1998, in Maa je Ru en (ed.), F om S -Malo
o Nice: Eu opean De ence: Co e Documen s, Chaillo Pape s, No. 47, May 2001, Pa is,
Ins i u e o Secu i y S udies, Wes e n Eu opean Union, p. 8 (www.iss.eu opa.eu/node/
172) e, inol e, Join Decla a ion on Eu opean De ence. Join Decla a ion issued a he B i ish-
F ench Summi , Sain -Malo, 3-4 Decembe 1998 (www.c ce.eu/con en /publica ion/
2008/3/31/ 3cd16 b- c37-4d52-936 -c8e9bc80 24 /publishable_en.pd ).
17 In pa icola e i «compi i di Pe e sbe g», s abili i nel 1992 nell’ambi o dell’Unione
dell’Eu opa occiden ale (UEO), e la capaci à di condu e azioni in modo au onomo, con ando
su o ze e mezzi mili a i c edibili, così da po e isponde e alle c isi in e nazionali.

20
A Helsinki enne anche deciso di c ea e apposi e s u u e poli iche e
mili a i di ca a e e pe manen e che a ebbe o do u o so in ende e alla
PESD (Comi a o poli ico e di sicu ezza, Comi a o mili a e e S a o maggio-
e dell’UE). Venne o inol e is i ui i, a Pa igi, l’Is i u o pe gli s udi sulla
sicu ezza e, a To ejón de A doz, in Spagna, il Cen o sa elli a e.
Con il T a a o di Nizza enne o ecepi i all’in e no dei T a a i i isul a i
ealizza i negli anni p eceden i nel da e o ma, no me e con enu i alla
PESD. Nel luglio 2004, con l’azione comune PESC 2004/551, il Consiglio
is i uì anche l’Agenzia eu opea pe la di esa (EDA), con sede a B uxelles,
con la inali à di sos ene e in gene ale la PESD e il Consiglio e gli S a i mem-
b i nello s o zo di miglio a e le capaci à dell'UE nella ges ione delle c isi.
Un pun o cen ale e a il appo o con la NATO e con gli S a i Uni i.
E a necessa ia una speci ica iden i à eu opea in ma e ia di di esa e una
PESD con la capaci à di ope a e in manie a au onoma sul piano mili a e
(pe a ua e i compi i di Pe e sbe g), ma sal agua dando il legame con la
NATO e gli USA, non essendoci anco a la disponibili à a cos ui e una
e a so ani à mili a e eu opea. Nel suo disco so dell’8 dicemb e 1998, al
Consiglio del No d A lan ico, il seg e a io di S a o ame icano, Madeleine
Alb igh , a e a assun o un a eggiamen o ape o e so la p ospe i a di
una maggio e au onomia dell’Eu opa nell’ambi o della di esa, ma ponen-
do alcune condizioni, esp esse dalle cosidde e “ e D” (no decoupling, no
disc imina ion, no duplica ion)18.
Il 17 ma zo 2003 si giunse agli acco di Be lin Plus, così denomina i in
quan o cos i ui ano una e isione dell’acco do UEO-NATO di Be lino del
giugno 199619, che pe me e ano all’UE di ico e e alle capaci à di piani-
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione eu opea
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Special Issue - 2023
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C . U.S. Depa men o S a e, A chi e, Sec e a y o S a e Madeleine K. Alb igh ,
S a emen o he No h A lan ic Council, B ussels, Belgium, Decembe 8, 1998, as eleased
by he O ice o he Spokesman U.S. Depa men o S a e (h ps://1997-2001.s a e.go /
s a emen s/1998/981208.h ml). Si eda, inol e, Vincenzo Campo ini, Ve so la di esa
eu opea? Aspe i poli ici ed is i uzionali: NATO, coope azione s u u a a e Regno Uni o, “Il
Fede alis a”, Anno LVIII, 2016, Nume o 1, Pagina 61 (www. he ede alis .eu/si e/index.
php/i /in e en i/1488- e so-una-di esa-eu opea-aspe i-poli ici-ed-is i uzionali-na o-
coope azione-s u u a a-e- egno-uni o), Sulle T e “D” c . anche S ephanie C. Ho mann,
Eu opean Secu i y in NATO's Shadow: Pa y Ideologies and Ins i u ion Building, Camb idge,
Camb idge Uni e si y P ess, 2015, p. 199.
19 Al Consiglio a lan ico di Be lino del 3 giugno 1996 e a già s a a iconosciu a all’UEO la
possibili à di u ilizza e le capaci à logis iche e ope a i e della NATO in ope azioni condo e
so o la esponsabili à dell’o ganizzazione eu opea (conce o di o ze “sepa abili ma non
sepa a e”).
21
Paolo Ca a ini e Filippo Ma ia Gio dano
icazione, di comando, alle iso se e alle s u u e della NATO, nello s ol-
gimen o delle p op ie missioni.
Va pe ò osse a o che dall'inizio del 2003 la ques ione del decoupling
a gli S a i Uni i e l'Eu opa assunse una di e sa conno azione, in quan o
si allen ò il imo e USA di un disimpegno eu opeo dai incoli a lan ici, ma,
al con a io, e a Washing on che pa e a allon ana si dalla NATO in consi-
de azione delle ma ca e di e genze a l’amminis azione Bush e alcuni
Paesi eu opei ispe o all’in e en o in I ak.
Il saggio ichiama poi la Eu opean Secu i y S a egy (ESS), p esen a a da
Ja ie Solana, al o app esen an e pe la poli ica es e a e di sicu ezza co-
mune dell’UE dal 1999 al 2009, ado a a dal Consiglio eu opeo nel dicemb e
2003, e, in de aglio, le nume ose missioni mili a i e ci ili condo e nei
p imi anni Duemila.
L’a enzione si ocalizza in ine sul en a i o del T a a o cos i uzionale,
la cui a i ica pe ò e à blocca a nel maggio-giugno 2005, a segui o dei
e e endum in F ancia e Paesi Bassi.
Nel p oge o di T a a o cos i uzionale la PESD eni a idenomina a
Poli ica di sicu ezza e di di esa comune (PSDC), che in segui o e à ece-
pi a, come già ico da o, dal successi o T a a o di Lisbona. Di e se e ano
le inno azioni p e is e, anche in ques o caso poi incluse a Lisbona, a cui
l’inse imen o della clausola di mu ua assis enza, di di esa colle i a in
caso di agg essione, pu ibadendo che gli impegni e la coope azione in
ques o se o e sa ebbe o imas i con o mi agli impegni assun i nell’ambi-
o NATO. Vanno poi segnala e, a le al e no i à, la clausola di solida ie à,
la Coope azione s u u a a pe manen e e un’es ensione ile an e delle
ipologie di missioni UE, ampliando i compi i di Pe e sbe g già p e is i nel
T a a o di Ams e dam.
Il secondo con ibu o, di Gio anni Finizio, dal i olo Da po enza as o -
ma i a a po enza p o e i a. Il pe co so dell’UE e so una di esa comune dal
T a a o di Lisbona ad oggi, ol e a icos ui e lo s iluppo nella di ezione di
una di esa comune negli ul imi due decenni, si so e ma sui a o i es e ni
che hanno de e mina o un impulso in ale di ezione.
Il con es o in e nazionale ha is o il i o no della poli ica di po enza e
ques o non solo a li ello globale, ma anche nello speci ico eu opeo e l’UE
ha ce ca o di man ene e un uolo di ilie o, pu non essendo un a o e s a-
uale compiu amen e ealizza o, in un quad o di elazioni in e nazionali
semp e più di icili e compe i i e. La con es azione dell’o dine in e nazio-
De Eu opa
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nale libe ale, le c isi in Si ia, Libia e Uc aina, le minacce e o is iche, le
ques ioni mig a o ie e quelle ambien ali, le p oblema iche lega e alle ec-
nologie digi ali, le icende del Co id 19 hanno impos o un’agenda di e sa
all’UE, maggio men e ocalizza a sulla necessi à di ga an i e p o ezione
agli S a i memb i e ai ci adini eu opei, men e i è s a o un idimensio-
namen o dell’obie i o di imodella e paci icamen e l’ambien e es e no e
dell’ambizione di esse e p omo ice di una as o mazione s u u ale de-
gli S a i e zi e del sis ema in e nazionale.
Gio anni Finizio icos uisce il pe co so della PSDC dopo l’en a a in
igo e del T a a o di Lisbona, poli ica che, pu se o mai o malizza a nei
T a a i, pe se all’inizio un po’ del suo dinamismo ispe o al decennio p e-
ceden e, a o de e mina o dalle scel e di F ancia e Regno Uni o nei se o i
della sicu ezza e di esa, ma anche dalla c isi economica e inanzia ia scop-
pia a negli S a i Uni i nel 2008 e poi di usasi in Eu opa. Si assis e e a una
endenza alla inazionalizzazione delle poli iche es e e e a un mino coo -
dinamen o a li ello eu opeo, con Pa igi, Lond a e Be lino o ien a e a un
maggio p o agonismo in soli a ia, ma, a osse a o, con una diminuzione
delle quo e di bilancio dedica e alla poli ica es e a, agli aiu i allo s iluppo
e alla di esa. Ques a p oblema ica si lega, pe al o, al ema dei cosidde i
“cos i della non-Eu opa della di esa”, quelli de i an i dalla manca a in e-
g azione del se o e indus iale e del me ca o della di esa, così come
dall’ine icienza conseguen e alla p esenza di 27 o ze a ma e, pe lo più
di modes e dimensioni.
Pe quan o la PSDC codi ica a a Lisbona cos i uisse, inol e, un p og esso
ispe o alla p eceden e PESD, non ci si o a a dinnanzi a una e a poli ica
comune, né sul piano del pe sonale né su quello dei mezzi e degli equipag-
giamen i, con inuando a egge si su quan o o ni o dagli S a i memb i su
base olon a ia. Da segnala e anche l’assenza di qua ie i gene ali comuni
pe la di ezione delle missioni e ope azioni UE, con la necessi à di ico e e,
in base agli acco di Be lin Plus, allo SHAPE (Sup eme Headqua e s Allied
Powe s Eu ope), cioè il qua ie e gene ale ope a i o della NATO, con i ela i i
condizionamen i degli S a i Uni i, oppu e ai qua ie i gene ali di alcuni
Paesi memb i. Va inol e aggiun o che, pu in p esenza di maggio i p e oga i e
in ambi o PSDC iconosciu e a Commissione e Pa lamen o eu opeo, la po-
sizione delle is i uzioni comuni imane a ma ginale nel decision-making.
Come con opa i a, ques i elemen i e la iduzione delle iso se spinse-
o a ia ia e il diba i o sulla di esa comune, anche al ine di azionaliz-
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
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Paolo Ca a ini e Filippo Ma ia Gio dano
za e la spesa, o imizzandone i isul a i. In ques o pesa ono le p essioni
s a uni ensi pe un maggio e con ibu o dei Paesi eu opei, il cosidde o
bu den-sha ing, in conside azione anche della maggio e a enzione ise -
a a da Washing on all’a ea dell’Asia e del Paci ico, pe bilancia e l’ascesa
di Pechino. Al ilancio del diba i o e delle inizia i e in ema di di esa eu-
opea con ibuì poi la si uazione de e mina asi con le icende della “P i-
ma e a a aba”.
P op io pe e e o di ques e p essioni es e ne e del p oblema ico con-
es o in e nazionale, B uxelles, come si è accenna o all’inizio, ha io ien-
a o p og essi amen e il p op io indi izzo dal complesso e ambizioso p o-
ge o di as o mazione s u u ale degli S a i e zi, delle lo o elazioni e
del sis ema in e nazionale, e so un modello più inalizza o alla p o ezio-
ne dei Paesi memb i e dei ci adini eu opei. Il nuo o documen o s a egi-
co, Sha ed Vision, Common Ac ion: A S onge Eu ope (EU Global S a egy),
p esen a o al Consiglio eu opeo dall’al o app esen an e, Fede ica Mo-
ghe ini, alla ine di giugno del 2016, esp ime a ques o cambio di o a,
ponendo l’accen o anche sui nuo i ischi e pe icoli pe l’UE, aggiungendo
la p o ezione dell’Unione da minacce es e ne alle due unzioni adiziona-
li della PSDC: ges ione delle c isi e capaci y-building. Il documen o p ende-
a a o dell’inadegua ezza di una s a egia onda a in ne a p e alenza sul
so powe e della necessi à di in es i e maggio men e nella di esa. Come
e idenzia l’au o e, anche a gli s udiosi si è a ia o un diba i o
sull’oppo uni à di as o ma e l’UE da una po enza ci ile e no ma i a a
una po enza “no male”.
Segui ono di e se inizia i e, come l’a i azione della Coope azione
s u u a a pe manen e p e is a dal T a a o di Lisbona, l’is i uzione del
nuo o Fondo eu opeo pe la di esa. T a il 2017 e il 2018 enne lancia a la
Coo dina ed Annual Re iew on De ence (CARD), pe un coo dinamen o nel-
la piani icazione della spesa e del p ocu emen pe la di esa. A segui o degli
esi i del e e endum sulla B exi , enne a i a o, nella p ima e a 2017, il
Mili a y Planning and Conduc Capabili y (MPCC), il p imo qua ie gene a-
le mili a e ope a i o in eg a o, alla cui is i uzione Lond a si e a oppos a.
Un ul e io e impulso e so un a o zamen o di una di esa comune si è
egis a o dopo l’agg essione ussa all’Uc aina, anche con un aumen o delle
spese mili a i deciso da mol i Paesi memb i. Il 24 ma zo 2022 è s a a ado a a,
inol e, la Bussola s a egica pe la sicu ezza e la di esa, con la inali à anche
di acc esce e l’au onomia s a egica dell’UE e la sua in luenza geopoli ica.
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che l’Unione iuscisse a p ese a li e a ga an i ne la enu a pe mancanza
di s umen i poli ici. La c isi del debi o so ano del 2010-2011 ha mo-
s a o d amma icamen e gli e e i di ale inadegua ezza, quando il igo-
e edesco ha impos o alla G ecia in p imis e agli al i Paesi dell’Eu opa
me idionale la con e genza della spesa pubblica senza p e ede e poli i-
che di ipo keynesiano a li ello eu opeo, inalizza e appun o alla enu a
sociale e alla c esci a. In a i e mini, è p e alsa anco a una ol a la logica
in e go e na i a.
Di on e alla pandemia, pe ò, l’UE ha in e i o la o a e ha ispos o
acendo debi o comune e a ando poli iche espansi e, imboccando cioè
una s ada di e sa da quella p eceden e; una ia, spiega Felice, che p esu-
me gioco o za la olon à/necessi à di app o ondi e l’in eg azione eu o-
pea in senso ede ale. Tu a ia, dal momen o che il Reco e y Plan e gli al i
aiu i economici si inse iscono in un quad o in e no eu opeo e in e nazio-
nale anco a ins abile e mol o luido, è di icile immagina e, conclude
l’au o e, se Nex Gene a ion EU sia da e o l'inizio di una nuo a e a o una
semplice pa en esi.
Il saggio p esen a quindi un’analisi del con es o economico in e nazio-
nale e spiega quale po ebbe esse e il con ibu o dell’Eu opa « o a ede i-
ni ion o he ules go e ning he in e na ional economy», col bilancia e
o me di s iluppo e benesse e in linea con il p op io modello, con empe-
ando al esì di i i sociali e in e essi economici. Tu a ia spiega pu e che,
pe gioca e un simile uolo, l’UE do à p ima i o ma e se s essa « owa ds
g ea e in eg a ion»; anzi, so olinea Felice, l’Unione «should become a e-
de al Union, om he cu en mainly con ede a e s uc u e».
L’ul imo con ibu o si spinge anco più lon ano o meglio ci po a a i-
le e e sul cybe spazio, una dimensione e icola e dell’in o mazione e della
comunicazione che p ocessa a li ello globale immense quan i à di da i con
icadu e ile an i sulla eal à, uno spazio cos i ui o da in ini e on ie e
che ap e a g andi oppo uni à ma anche a ischi conc e i. Su ques o nuo o
on e gli S a i nazionali e l’UE sono chiama i ad agi e pe di ende e insieme
le p op ie is i uzioni, la s e a pubblica, i p i a i ci adini e le in as u u e,
ma anche i alo i comuni e i p incipi democ a ici spesso insidia i da comu-
nicazioni dis o e e inganne oli ( ake news). Il saggio di Giuseppe Romeo
Cybe secu i y. Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o p ende p op io
in conside azione la na u a p oblema ica del cybe spazio e le s ide pos e
alla sicu ezza dell’in os e a nell’e a digi ale. Tale dimensione, quella di una
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
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eal à alla ga a e poco isibile che pe mea la eal à isica spesso so o accia,
cos inge a ide ini e e imodula e la nos a idea di elazione «non solo a
gli indi idui ma a ques i e le s u u e con le quali essi si elazionano, con
la dimensione poli ica della con i enza, con le is i uzioni che ne guidano
le ichies e e ne soddis ano i bisogni». Si a a, p osegue Romeo, di uno
spazio in cui anche e sop a u o le elazioni in e nazionali do anno – e
già s a a enendo – esse e i o mula e e go e na e poiché da ques a s e a
in o mazionale dipendono anche le elazioni diploma iche a gli S a i e
a i di e si sogge i e a o i della i a in e nazionale.
Dopo a e analizza o nel de aglio alcuni aspe i ecnici della sicu ezza
in o ma ica sia sul piano c iminale sia sul quello mili a e e dello spionaggio,
il saggio desc i e alcuni dei «p esuppos i pe una s a egia» della sicu ezza
in o ma ica che enga p esen e la nuo a geog a ia delle minacce del cybe -
spazio. Secondo Romeo, «sa à semp e più u gen e piani ica e e de ini e p o-
ocolli di sicu ezza» comuni, che p e edano «meccanismi e s umen i (ha d-
wa e e so wa e) di di esa nei con on i di minacce che mu ano con es ema
apidi à» in un mondo semp e più in e dipenden e anche nell’in os e a.
La coope azione e la go e nance nel se o e della cybe sicu ezza «do ebbe
a eni e sia sul piano nazionale sia su quello di un più e iden e e sine gico
coo dinamen o eu opeo». Nel saggio, in a i, l’au o e ip ende le inali à
del e ice NATO di Mad id del 2022, in cui si desc i e il nuo o app occio
s a egico alla sicu ezza in o ma ica dei Paesi dell’Alleanza a lan ica, pe
poi so e ma e la p op ia a enzione sui sis emi eu opei di moni o aggio
e p o ezione del cybe spazio. In pa icola e, ol e al uolo dell’Agenzia
dell'Unione eu opea pe la cybe sicu ezza (ENISA), che mi a a consegui e
un li ello comune ele a o di p o ezione in o ma ica nello spazio UE, Romeo
ico da come la coope azione eu opea in ques o se o e sia s a a a o za a
nel 2016 con la Di e i a NIS 1, ol a ad a monizza e le egole in ma e ia
di cybe sicu ezza a gli S a i memb i, poi supe a a dalla nuo a Di e i a
NIS 2 del 2022, con l’obie i o di aggiunge e un li ello comune di s anda d
più ele a i di sicu ezza e esilienza cibe ne ica nell’Unione. Ques a seconda
azione no ma i a de inisce gli obblighi di cybe sicu ezza degli S a i memb i,
ampliando il nume o di se o i e sogge i coin ol i, e a o za la s essa co-
ope azione a gli S a i memb i pe aggiunge e maggio e uni o mi à di
applicazione.
L’au o e del saggio sugge isce inol e la c eazione di «una e e a cipela-
go mul ili ello a ENISA-Eu opol e le Agenzie nazionali e egionali che si
De Eu opa
Special Issue - 2023
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occupano di cybe secu i y», in g ado di po enzia e la p e enzione e le ca-
paci à di ispos a su un piano in eg a o. Un auspicio e so una maggio e
in eg azione eu opea dunque che con e ma, anche in ques o se o e sen-
sibile pe la so ani à degli S a i memb i, la endenza a p omuo e e una
coope azione più in eg a a che a alichi le limi a e capaci à e iso se na-
zionali, dislocando sul piano so anazionale quelle poli iche la cui ges io-
ne e coo dinamen o po ebbe o esse e meglio e più adegua amen e ese -
ci a e dall’UE. D’al onde, come ico da anche Luciano Flo idi, igua do
alle capaci à as o ma i e dell’in os e a, «oggi sappiamo che i p oblemi
globali – dall’ambien e, alla c isi inanzia ia, dalla gius izia sociale ai on-
damen alismi eligiosi in olle an i, dalla pace alla salu e – non possono
a e a idamen o sulla so ani à dello S a o come unica on e di isoluzio-
ne poiché coin olgono e ichiedono l’in e en o di agen i globali»22; del
es o, le socie à dell’in o mazione è o mai globalizza a e l’ing esso ecen-
e nell’“ipe s o ia” – come desc i e Flo idi l’e à pos -s o ica, in cui «le so-
cie à umane dipendono [anco a e] p incipalmen e da al e ipologie di
ecnologie che igua dano le iso se p ima ie e l’ene gia»23 – p esuppone
che il u u o benesse e indi iduale e sociale, così come la sicu ezza e al i
beni pubblici, dipende à anco più e in manie a semp e più di usa e capil-
la e dall’in o mazione e, dunque, dalle In o ma ion and Communica ion
Technologies (ICT), in quando iso sa essenziale pe la c esci a s essa delle
socie à umane.
In conclusione, possiamo iconosce e a ques o nume o monog a ico il
me i o di a e acceso qualche i le o e su alcuni snodi del p ocesso di in-
eg azione eu opea, nella spe anza che possa con ibui e ad alimen a e il
diba i o s o ico e non solo sulle p incipali e o mai annose p oblema iche
che a liggono la cos uzione eu opea. Dai di e si con ibu i accol i, u i
mol o di e si a lo o ma necessa iamen e collega i dalla complessi à delle
ques ioni a on a e che c eano o i co elazioni a u i gli ambi i degli
S udi eu opei, eme ge comunque un da o ico en e, ampiamen e condi-
iso nelle analisi e nelle i lessioni dagli au o i p esen i nel nos o nume-
o: le insu icienze degli S a i nazionali, pu necessa i alla “polis” eu opea,
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione eu opea
De Eu opa
Special Issue - 2023
22
L. Flo idi, La qua a i oluzione. Come l’in os e a s a as o mando il mondo, Co ina
Edi o e, Milano, 2017, p. 201. Si eda anche il più ecen e s udio dell’au o e sull’IA e il
suo impa o nella i a dell’uomo e della socie à con empo anea L. Flo idi, E ica
dell’in elligenza a i iciale. S iluppi, oppo uni à, s ide, Co ina Edi o e, Milano, 2022.
23
L. Flo idi, La qua a i oluzione, ci ., p. 6.
33
Paolo Ca a ini e Filippo Ma ia Gio dano
nella ges ione delle c isi globali. A cui a eco – o se anco a oppo debole
da pe cepi e nonos an e il clamo e delle icende in e nazionali - la do-
manda di più Eu opa e di una i o ma necessa ia della sua a chi e u a
is i uzionale.
Un anno dopo la c isi economica e inanzia ia del 2008, la p ima della
lunga se ie che ha ape o il nuo o millennio, l’ambascia o e Sil io Fagiolo
iconosce a in quei a i, da mol i osse a i con p eoccupazione,
un’oppo uni à pe l’Eu opa. «La più g ande c isi dal 1929 può ida e le-
gi imi à al disegno eu opeo»24 sc i e a il diploma ico i aliano a conclu-
sione del suo ul imo lib o su L’idea d’Eu opa nelle elazioni in e nazionali.
Conside a a quella c isi, come le mol e al e che l’a e ano p ecedu a, un
al o bi io di on e a cui l’Eu opa a ebbe do u o sceglie e se segui e la
ia in e go e na i a o e o quella comuni a ia. Pa en a a u a ia il i-
schio che gli S a i memb i, o a più nume osi dopo il g ande alla gamen o,
andasse o in o dine spa so o, peggio, o asse o in quella c isi mo i o di
di e genza e di scon o. Il nume o dei sogge i poli ici mal si concilia a,
allo a come adesso, con il sis ema dell’unanimi à, anco a igen e in quel
se o e così solleci a o dalle c isi come la go e nance economica; e ciò lo
p eoccupa a:
nulla, sal o la c eazione di uno S a o ede ale, ipo esi i ealis ica, può a -
es a e il deg ado is i uzionale insi o nel nume o. Il nume o depo enzia
u i gli elemen i dis in i i dell’Unione, quel suo ca a e e di espe imen o
unico. Aumen a di idenza e dis anza ecip oca, diminuisce la possibili à a
inuncia e all’a ma aglien e del e o nelle singole poli iche, a man ene e
la solida ie à e so i pa ne meno a o i i, solleci a l’impulso a ga an i si
a a e so una no ma i a ipe o ica25.
E dunque quale po e a esse e la soluzione in un’Unione li igiosa, ipe -
o ica e poco inciden e sui dossie u gen i che ichiede ano una espon-
sabili à colle i a? E come si po e a sal agua da e il p oge o poli ico eu-
opeo? Fo se, sos ene a Fagiolo, il modo miglio e sa ebbe s a o quello di
a ida e quel p oge o «alla na icella di un’Eu opa più piccola, lasciando a
quella più la ga il des ino di uno spazio economico». Il diploma ico di lun-
go co so indica a – come sugge i o da Rossollillo in ques o s esso nume o
– una s ada u a poli ica nella di ezione di un “nucleo ede ale”. Il T a -
De Eu opa
Special Issue - 2023
24 S. Fagiolo, L’idea d’Eu opa nelle elazioni in e nazionali, F ancoAngeli, Milano, 2009, p.
249.
25 Ibidem.
34
a o di Lisbona o e in a i «gli s umen i pe ealizza e una piccola Eu o-
pa den o il ma e di una g ande Eu opa, con l’obie i o di a ne una ede-
azione di S a i». Allo a come oggi, sebbene il ca ico delle p oblema iche
sia acc esciu o con disc edi o pe l’Eu opa, spesso assen e o impo en e
pe assenza di oce nei p incipali scena i in e nazionali, quel bi io è sem-
p e da an i agli occhi dei leade eu opei. Si a a di sceglie e se p osegui e
il iaggio sul bina io acciden a o delle coope azioni in e go e na i e op-
pu e, come sos ene a Fagiolo «di p omuo e e den o i a a i e in se o i
s a egici come la di esa, la sicu ezza, la mone a - e noi po emmo acil-
men e aggiunge ne al i come si e ince dai con ibu i p esen a i nel olu-
me -, agg egazioni più o i a colo o che c edono che il cammino
dell’in eg azione non sia esau i o e possa di en a e più poli ico»26.
L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione eu opea
De Eu opa
Special Issue - 2023
26
I i, p. 250. Ol e all’opzione di da e a io a una coope azione a o za a in seno all’UE,
consen i o dai T a a i, o di p omuo e e la cos i uzione di un “nucleo ede ale”, dopo la
Con e enza sul u u o dell’Eu opa si è p esen a a l’ipo esi di chiede e una Con enzione
pe la i o ma dei T a a i. Su u i ques i a gomen i, si eda E. Bonino, Pie Vi gilio
Das oli, L. Cambi, A che ci se e l’Eu opa, Ma silio, Venezia, 2024.
35
Paolo Ca a ini e Filippo Ma ia Gio dano
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L’Unione eu opea nel XXI secolo.
P o ili e p ospe i e dell’in eg azione eu opea
De Eu opa
Special Issue - 2023
L’Unione eu opea nel nuo o millennio:
socie à e p ospe i e poli iche ed economiche
Special Issue 2023
Special Issue 2023
“La socie à eu opea”
Alessand o Ca alli
A quali condizioni è possibile pa la e dell'esis enza di una “socie à eu-
opea”? È chia o che pa la e di “socie à eu opea” è più un deside io, un'aspi-
azione, una me a che non una eal à pe il semplice a o che siamo abi-
ua i a pensa e che non esis ano “socie à” senza S a o. Ma le socie à sono
esis i e p ima degli S a i. Pe g an pa e del empo in cui la specie homo
sapiens ha popola o il piane a, du an e la lunga ase che noi oggi chiamia-
mo dei “caccia o i e accogli o i”, possiamo legi imamen e pa la e di socie à
p i e di S a o e in a i gli an opologi hanno s udia o il passaggio dalle
socie à ibali alle socie à che hanno uno o ma di S a o. Anche i pensa o i
ana chici hanno pos ula o la possibili à che la socie à possa esis e e senza
lo S a o. Pe ino Sabino Cassese, polemicamen e, ha pa la o dell'I alia
come di una socie à senza S a o. Si po ebbe con al e an o ama a i onia
o escia e la sua a e mazione e sos ene e che l'I alia è uno S a o ma non
è una e a socie à, da o il dualismo che ha ca a e izza o la socie à i aliana
dall'uni à in poi, nonché la pe sis enza di o i a i cul u ali egionali.
Tal ol a non si pa la di socie à ma di nazioni e/o di popoli, so olinean-
do la p esenza di a i e nici e di una comuni à linguis ica come il c i e io
che de inisce l'appa enenza. Non oglio qui iap i e l'e e no diba i o su
che cosa è una nazione. Mi bas a ico da e che la s essa esis enza delle mi-
no anze linguis iche all'in e no di uno s esso S a o è semp e s a o un
p oblema e, non c'è bisogno di ico da lo, il p incipio di au ode e mina-
zione dei popoli ha dimos a o il più delle ol e la sua agica inapplicabi-
li à, p oducendo genocidi e mig azioni o za e una ol a accia i i con ini
a gli S a i. Pe non pa la e del a o che mol o spesso l'uni icazione lin-
guis ica di una popolazione è s a a l'e e o dell'azione educa i a dello
S a o da quando ques i si è assun o il compi o dell'is uzione pubblica.
L'Eu opa quindi non è s ic u sensu né una socie à, né una nazione, né
un popolo e ce amen e, almeno pe o a, l'Unione eu opea (EU) non è uno
46
bie i i a medio e lungo e mine dell’Unione, sui empi pe la lo o imple-
men azione e sugli s umen i economici e is i uzionali pe il consegui-
men o di ciascuno degli obbie i i indica i.
Le conclusioni do anno inol e ene e con o - nel documen o inale
che sa à app o a o dalle qua o is i uzioni p esen i nella Con e enza
(Pa lamen o eu opeo, Consiglio eu opeo, Commissione, Pa lamen i na-
zionali) - del diba i o a ia o e delle p opos e che pe engano dall’opi-
nione pubblica, della quale è esp essamen e p e is a una consul azione
ad ampio aggio nel co so della Con e enza. Ed è gius o che un’a enzione
pa icola e sia dedica a alle a ese e alle p opos e dei gio ani, mol i dei
quali oggi sono, in ciascuno dei nos i paesi, pa icola men e sensibili alla
dimensione plane a ia delle s ide che ci s anno di on e. Il u u o è pe
ciascuno di lo o il pe co so della p op ia i a. Sa à indispensabile un’in el-
ligen e sis emazione in empo eale delle p opos e medesime, che do an-
no esse e ese isibili e alu abili quali a i amen e e quan i a i amen e.
La Con e enza sul u u o dell’Eu opa, inaugu a a il 9 maggio del 2021,
ha lo scopo di accoglie e le alu azioni e le p opos e del Pa lamen o Eu o-
peo, dei go e ni dell’UE, della Commissione Eu opea e dei Pa lamen i na-
zionali sul u u o dell’Eu opa, in eg a i da sugge imen i e ichies e p o e-
nien i dai ci adini di ogni e à dei 27 paesi dell’Unione. Complessa è l’o ga-
nizzazione della Con e enza a li ello eu opeo e nel acco do con i singoli
S a i e i ci adini1.
A li ello eu opeo la Con e enza plena ia è compos a da 433 memb i dei
quali 325 sono app esen an i delle componen i is i uzionali - Pa lamen-
o eu opeo (108), Consiglio (54), Commissione (3), Pa lamen i nazionali
(108), Comi a o economico e sociale (18), Regioni (18), Pa i sociali e So-
cie à ci ile (18) - e 108 sono ci adini eu opei ele i all’in e no di un co -
pus di 800 ci adini designa i pe so eggio e app esen a i i di ciascun
Paese e di ciascuna classe di e à, dei quali un e zo cos i ui o da gio ani di
meno di 25 anni.
Sono s a i iden i ica i 9 g uppi ema ici a icola i in al e an i g uppi
di la o o, uno dei quali conce ne le conseguenze della pandemia e il ema
della salu e. I g uppi di la o o, ciascuno dei quali compos o da almeno 40
memb i inclusi i di u e le componen i della Con e enza, sono suddi isi
in qua o panel che p esen e anno le lo o conclusioni nelle sessioni ple-
na ie della Con e enza, esi consul abili online in empo eale.
Ri lessioni sul u u o dell’Eu opa
De Eu opa
Special Issue - 2023
1 edi: h ps:// u u e.eu opa.eu

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An onio Padoa-Schioppa
Anche a li ello degli S a i memb i la Con e enza comp ende g uppi di
la o o e sessioni plena ie, le conclusioni dei quali con lui anno nella o -
mulazione delle conclusioni della Con e enza s essa, p e is e pe il 9
maggio 2022.
La pa ecipazione dei ci adini eu opei a iene inol e anche in o ma
di e a a a e so e en i e diba i i o ganizza i in u a l’UE e ami e una
pia a o ma digi ale in e a i a mul ilingue. Possono o ganizza e e en i
anche le au o i à eu opee, nazionali, egionali e locali, nonché la socie à
ci ile e al e o ganizzazioni. La Con e enza ha p e is o inol e la possibi-
li à che singoli ci adini, o g uppi, o associazioni di ci adini o mulino di-
e amen e a a e so la pia a o ma delle p opos e su ciascuno dei emi
della Con e enza. Il e mine pe la p esen azione di ques e p opos e e a
s a o issa o pe il 20 ebb aio 2022, ma è s a o pos icipa o.
2. Fondamen i e con inui à
2.1.1. Fede azione
Ciò signi ica pe l’Unione eu opea il conseguimen o di un asse o cos i-
uzionale do a o di un po e e poli ico di li ello supe io e a quello degli
S a i memb i, ma ispe oso delle compe enze di ques i nel quad o della
sussidia ie à. Scopo p ima io del po e e ede ale è quello di assicu a e la
pace all’in e no dell’Unione eu opea. L’Unione do ebbe p opugna e a i-
amen e, con una app esen anza uni a ia, il a o zamen o ope a i o
delle Nazioni Uni e, così da implemen a ne la unzione o igina ia e on-
damen ale, la pace mondiale, in pa i empo in es endo iso se e a iando
inizia i e poli iche e sociali pe l’obbie i o della sos enibili à ambien ale
da cui dipende il u u o della Te a, nonché pe la diminuzione delle dise-
guaglianze a le zone po e e e le egioni icche del piane a, ispe ando
l’au onomia degli S a i.
2.1.2. Inno azione
In una ase s o ica di apide e p o onde inno azioni scien i iche e ec-
nologiche, ali da as o ma e in pochi anni non solo la p oduzione di beni
e se izi ma le condizioni di la o o in ogni compa o della socie à, è neces-
sa io che l’Eu opa, nel con es o di un o dine economico in e nazionale
ape o e globale, p edisponga le condizioni pe conse a e il p op io ele-
a o li ello di benesse e e di gius izia sociale in es endo massicciamen e
De Eu opa
Special Issue - 2023
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in ice ca, ecnologie d’a angua dia e in elligenza a i iciale, coo dinando
le inizia i e nazionali ma assicu ando anche un cong uo li ello di in es i-
men i a li ello eu opeo, ale da assicu a ne il successo ispe o alle inizia-
i e pa allele delle al e g andi po enze. Il bilancio ede ale degli S a i Uni-
i, ogni anno, des ina ci ca 30 milia di di dolla i al inanziamen o della
R&S dei Na ional Ins i u es o Heal h.
2.1.3. Sos enibili à
La c esci a che gli in es imen i p i a i e pubblici debbono assicu a e
all’Unione eu opea de e esse e sos enibile, cioè de e ispe a e igo osa-
men e gli obbie i i di con ollo clima ico, di iduzione delle emissioni di
ca bonio e di u ela dell’ambien e e della biodi e si à, in es endo a li ello
eu opeo nelle ene gie al e na i e e inno abili, in pa i empo con ibuen-
do a p omuo e e poli iche coe en i in ale di ezione con in e en i di sup-
po o nei con on i delle egioni po e e del piane a, a comincia e dall’A i-
ca, il cui s iluppo sos enibile è ondamen ale pe l’Eu opa del u u o.
2.1.4. Au onomia
È ondamen ale che l’Unione eu opea consegua l’au onomia nei con-
on i delle al e po enze. Ques o obbie i o è già ope an e nella s e a del
me ca o unico, della conco enza e del comme cio in e nazionale, ma de e
anco a esse e aggiun o sui on i della sicu ezza, della di esa mili a e, del-
le ecnologie a anza e e delle ecnologie digi ali, cybe secu i y e in elligen-
za a i iciale. A ali ini occo ono in es imen i adegua i al li ello eu opeo
e s umen i di di esa p op i. Ciò non con addice a a o le poli iche delle
alleanze, a comincia e dalla Na o, ma è chia o che solo una di esa comune
consen e di p o ede e alla sicu ezza dei nos i paesi senza do e ico e e
agli Usa anche solo pe le in o mazioni. E la di esa del e i o io con le a mi
con enzionali de e po e esse e ga an i a au onomamen e. Chi non è in
g ado di di ende si ischia di pe de e la p op ia libe à.
2.1.5. Democ azia
Gli obbie i i sop a indica i debbono eni pe segui i con scel e legisla-
i e e con decisioni di go e no assun e democ a icamen e. Ciò signi ica
che esse debbono eni e assun e con il sos egno del Pa lamen o eu opeo
Ri lessioni sul u u o dell’Eu opa
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An onio Padoa-Schioppa
e con decisioni a maggio anza da pa e dei due Consigli, senza eccezioni.
Se una mino anza di go e ni dissenzien i non è disponibile ad acce a e la
no ma i a sulle due maggio anze (degli S a i e della popolazione) p e is a
dai a a i, gli al i go e ni debbono po e p ocede e au onomamen e.
2.1.6. Vocazione cosmopoli ica
Dal momen o che le massime s ide del p esen e e del p ossimo u u o
- dal clima alla biodi e si à, dal nuclea e alle pandemie - sono s ide plane-
a ie, è e iden e che la i lessione sul u u o dell’Eu opa non po à asso-
lu amen e p escinde e dalle s a egie indi izza e ad a on a le. Già oggi
l’Unione è su posizioni di a angua dia su di e si on i che supe ano il li-
ello con inen ale, ma la ocazione cosmopoli ica a pa e del pa imonio
ideale del p oge o eu opeo dai empi di Ven o ene. T a l’al o, solo la con-
sape olezza (oggi ca en e) di quale uolo insos i uibile l’Unione eu opea
po à s olge e a li ello globale ap e la ia ad una as a adesione dei gio a-
ni, pe i quali la p ospe i a cosmopoli ica è essenziale e i issima.
2.2.1. Con inui à
È mol o impo an e so olinea e che gli obbie i i sop a delinea i sono
u i, senza eccezione, già isc i i nei p incipi ispi a o i dell’Unione e
come ali igu ano nei a a i so osc i i da ciascuno dei 27 S a i mem-
b i. La Ca a dei di i i ha esp esso con chia ezza i di i i ondamen ali
dell’Unione la cui osse anza è ga an i a dalla Co e di gius izia eu opea.
In pa icola e, ciò ale pe p incipi quali democ azia, solida ie à, sussi-
dia ie à, libe a ci colazione, S a o di di i o, p opo zionali à.
È al e an o impo an e a e e chia o che là do e la no ma i a dei a -
a i in igo e p e ede che le leggi e le decisioni dell’Unione engano deli-
be a e con la codecisione del Pa lamen o eu opeo e con la p ocedu a mag-
gio i a ia nei Consigli, l’Unione cos i uisce già oggi una s u u a ede ale
e democ a ica. La sua cos i uzione è di ipo pa lamen a e in quan o l’o ga-
no di go e no dell’Unione, cos i ui o dalla Commissione, iene ele o dal
Pa lamen o e dal Consiglio. Ognuno dei a a i che si sono succedu i dal
1950 al 2007 ha p og essi amen e accen ua o ques i p o ili ede ali es en-
dendone l’àmbi o, sia con i e imen o alle compe enze esclusi e e conco -
en i dell’Unione, sia quan o ai p o ili is i uzionali a a e so il po enzia-
men o del uolo del Pa lamen o eu opeo e la co isponden e p og essi a
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es ensione del p incipio maggio i a io, il quale è o mai onda o dal 2000
sulla doppia maggio anza dei go e ni e della popolazione dell’Unione.
Ciò che la Con e enza sull’Eu opa do ebbe p opo e, nel segno della
con inui à ispe o al passa o, è pe an o il comple amen o della g ande
Ca ed ale incompiu a dell’Unione, con pa icola e igua do alla di esa,
alla poli ica es e a e ai po e i iscali dell’Unione. Occo e ende e ben
chia o che, se si ogliono consegui e gli obbie i i poli ici, economici e di
sicu ezza necessa i pe il u u o dell’Eu opa occo e con es ualmen e assi-
cu a e gli s umen i is i uzionali adegua i, sia pe quan o possibile en o
la co nice dei a a i esis en i, sia quando necessa io modi icandone alcu-
ne egole, senza le quali alcuni degli obbie i i sa ebbe o ina ingibili.
3. S ide e obie i i
La Con e enza do ebbe:
a) enuncia e i ischi di c isi che minacciano la pace, il benesse e e in p o-
spe i a la s essa sop a i enza di u i i ci adini dell’Unione so oli-
neando pe ciascuno di essi l’àmbi o e i o iale in cui essi si mani es a-
no e la connessa necessi à imp escindibile di a on a li en o un qua-
d o poli ico e e i o iale co isponden e;
b) indica e sin e icamen e: (1) le misu e necessa ie en o l’Unione eu o-
pea pe ciascun a o e di c isi, (2) gli s umen i economici, inanzia i,
iscali e is i uzionali pe consegui le (3) con un connesso c onop o-
g amma;
c) e idenzia e le poli iche da in ap ende e a ques o ine nei appo i a
l’UE e le al e po enze; nei appo i a l’UE e le is i uzioni globali (Onu,
W o, Fmi; Ocse; B i; Unesco; Co i di gius izia in e nazionali; Al e is i-
uzioni; Ong).
Il c i e io di ondo pe delinea e i se o i di in e en o delle poli iche
dell’UE e le misu e necessa ie pe on eggia e le s ide ela i e s a nel p in-
cipio che ali obbie i i sono aggiungibili solo se a on a i al li ello eu o-
peo in quan o non solo essi igua dano l’in e a Unione ma pe ché nessuno
degli S a i memb i ha la possibili à e gli s umen i pe consegui li a li ello
nazionale.
Si a a di p o ede e a ende e conc e amen e uibili alcuni beni pub-
blici eu opei, alcuni dei quali sono, in base ai T a a i, compe enze esclusi e
Ri lessioni sul u u o dell’Eu opa
De Eu opa
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An onio Padoa-Schioppa
dell’Unione (anzi u o la conco enza, il comme cio in e azionale, la mo-
ne a), men e al i cos i uiscono compe enze conco en i a gli S a i e
l’Unione e possono eni e consegui i al li ello eu opeo sulla base del p in-
cipio di sussidia ie à, là do e si acce i che il li ello nazionale è ine icace.
Pe mol i di ali obbie i i l’UE si è o mai a i a a, in pa e sin dall’o i-
gine e poi con i successi i T a a i dal 1950 al 2007 (come è a enu o con
il Fondo sociale eu opeo, le poli iche di coesione, la mone a unica, la ci a-
dinanza, la Ca a dei di i i ed al o), in pa e più ecen emen e in ispo-
s a alle c isi del 2008-2012 e sop a u o nel 2020 in segui o alla pande-
mia con le decisioni del 21 luglio e dell’11 dicemb e 2020. Ma la ia da
pe co e e è anco a lunga, di icile e i a di os acoli.
3.1. Clima
il Pn di Nex Gene a ion EU ha o mai issa o gli obbie i i (meno 55%
di CO2 ispe o al 1990 en o il 2030, ze o CO2 en o il 2050). È l’obbie -
i o ondamen ale pe ché solo il suo conseguimen o, se aggiun o a li ello
globale, sal e à la salu e del piane a nell’e à dell’an opocene. E l’Eu opa
può agi e da a angua dia in ques a di ezione.
3.2. Ambien e e biodi e si à
Vale quan o de o al pun o p eceden e. Le iso se des ina e a ques o
scopo dal Pn sono s a e s anzia e e il lo o co e o impiego e à e i i-
ca o a li ello eu opeo.
3.3. Riso se digi ali e In elligenza a i iciale
Anch’esse sono s a e des ina e dal Pn e sa anno e i ica e a li ello eu-
opeo. Su ques o on e, di impo anza p ima ia anche so o il p o ilo del-
la sicu ezza, della di esa e degli s iluppi dell’economia sos enibile, l’Unio-
ne de e acquisi e una sua au onomia, che non esclude a a o la coope a-
zione con gli Usa e con al i sogge i poli ici ma che non può a dipende e
la sicu ezza en o l’Unione dalle ecnologie digi ali con olla e da al i.
L’app occio al quale s a la o ando il commissa io eu opeo Thie y B e on,
pu os acola o da aluni go e ni eu opei che i engono non solo ine i abi-
le ma anzi posi i o il incolo di e o con gli Usa, de e esse e sos enu o:
coope azioni sì, dipendenza no.
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3.4. Salu e e pandemie
Le inizia i e e le p opos e della Commissione eu opea pe p oge i eu-
opei ela i i alla p oduzione au onoma dei accini e pe la lo o dis ibu-
zione anche a paesi e zi sono s a e condi ise dagli S a i memb i e sono in
co so di a uazione non solo pe agioni umani a ie e poli iche ma anche
pe agioni di au o- u ela dell’Unione ispe o ai ischi di a ian i e di nuo e
pandemie p o enien i da a ee del piane a non in g ado a ualmen e di p o-
cede e con le sole lo o o ze. L’Unione eu opea ha in ap eso un cammino
che conduce a un o e impegno comune pe la salu e, eso necessa io dal
di onde si di pandemie e dal di e so li ello di in as u u e necessa ie
pe a i on e. L’a e ga an i o una dis ibuzione equa dei accini en o
l’Unione, e i ando izioni e scon i a paesi memb i, è s a a una g ande
i o ia dell’Eu opa. Il uolo insos i uibile della sani à pubblica come pub-
blico se izio colla e ale ispe o alla sani à p i a a a man enu o e di eso.
3.5. Poli ica con e e so l’A ica
È ques o un obbie i o ondamen ale dell’UE, che ichiede g andi iso -
se - dell’o dine di alcune migliaia di milia di en o un decennio - pe in e-
s imen i pe l’ene gia sola e nel Saha a, pe la isoluzione sis ema ica del-
le ca enze di acqua e di s iluppo economico e sociale, pe i p o edimen i
sulla sani à, pe il con as o e e i o dei genocidi u o a in a o e pe la
sicu ezza degli a icani: obbie i i da me e e a pun o da pa e dell’UE con
la coope azione cos an e ed essenziale dell’Unione a icana, come in pa e
s a già a enendo in con as o con l’app occio cinese.
3.6. Mig azioni
È indispensabile un app occio eu opeo comune. Di esa delle on ie e
es e ne all’UE; in e en i nei paesi di p o enienza, come componen e della
poli ica e so l’A ica; ipa izione dei ca ichi in base alle esigenze dei singoli
paesi memb i dell’UE, ognuno dei quali senza eccezione ha bisogno ed a à
bisogno di milioni di immig a i pe a on e alla g a e c isi demog a ica;
dis ibuzione equa a i paesi memb i dei i ugia i pe agioni umani a ie.
3.7. C iminali à in e nazionale
Indispensabile lo scambio dei da i (l’I alia è in i a do anche qui), non-
ché l’a i azione della nuo a P ocu a eu opea; è o io che nessun singolo
Ri lessioni sul u u o dell’Eu opa
De Eu opa
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An onio Padoa-Schioppa
paese può spe a e di comba e e con successo un’id a dalle mol e es e che
si es ende o mai a li ello globale.
3.8. Ruolo in e nazionale dell’eu o
L’eu o è s a o a ischio nel 2008 e di nuo o nel 2012, ma gli in e en i
della Bce hanno s en a o ali ischi. Nuo i s umen i sono s a i nel a -
empo a i a i. Due gli aspe i essenziali da ene e p esen i pe il u u o.
Da un la o occo e e i a e che l’appe ibili à pe i me ca i di u u i ul e io i
bonds eu opei enga p egiudica a dall’ince ezza di aluni debi i pubblici
nazionali (anzi u o quello i aliano) che pe la lo o en i à in caso di man-
ca e e icaci misu e s u u ali di con enimen o e di ien o p og essi o
po ebbe o me e e a ischio la s essa impalca u a dell’eu o sis ema.
D’al o la o occo e po enzia e il uolo dell’eu o così che esso si a ianchi
al dolla o come mone a di i e imen o nei me ca i inanzia i, senza con
ciò ins au a e un con li o a le due mone e a colpi di s alu azioni compe-
i i e. Ciò è nell’in e esse ad un empo dell’Eu opa, che non può dipende-
e solo dal dolla o nelle ansazioni in e nazionali, ma anche degli al i
g andi S a i, pe la medesima agione. In ques a p ospe i a i di i i spe-
ciali di p elie o anco a i alla Banca dei egolamen i in e nazionali di Basi-
lea po anno s olge e un uolo essenziale, di cui si è a u a una ecen e
con e ma nell’acco do di a i ico so nei appo i con l’A ica da pa e di
F ancia e I alia.
3.9. Poli ica sociale
L’impegno sociale dell’UE da a dalle sue o igini: sia il Fondo sociale eu-
opeo c ea o all’inizio della Cee sia le poli iche di coesione c ea e più a di
hanno chia amen e ques e adici. La ecen e is i uzione del Su e app e-
sen a un ul e io e impo an e passo in a an i, che do à eni is i uziona-
lizza o al di là del pe iodo della pandemia.
3.10. Poli ica es e a
L’implemen azione di una e e i a poli ica es e a comune è pe l’Eu opa
di impo anza i ale, in pa icola e su almeno cinque on i: l’A ica, di cui
si è de o; la Russia, con acco di di sicu ezza e di scambio economico nel
quad o is i uzionale del Consiglio d’Eu opa e dell’Osce dei quali la Russia
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a pa e2; il Medi e aneo; il appo o c uciale con una nuo a supe po enza,
la Cina; l’Ame ica la ina, con una poli ica lungimi an e di incen i azione
del Me cosu . Il seggio ancese nel Consiglio di Sicu ezza do ebbe nel
empo as o ma si nel seggio dell’Unione eu opea e già a medio e mine
app esen a e gli in e essi comuni dell’Unione.
4. Di esa e sicu ezza
Il pun o decisi o è semplice, ma non a a o scon a o: si a a di ga an-
i e che l’Eu opa possa inalmen e do a si di un complesso di s umen i
mili a i e ecnologici ali da assicu a e all’Unione la capaci à di di ende si
dalle possibili minacce alla p op ia sicu ezza in modo au onomo. Le inizia-
i e in co so pe un nuo o ae eo da comba imen o e pe la messa a pun o
di o ze di p on o in e en o, a a e so gli s umen i della Pesc e con al i
s umen i hanno segna o una ne a discon inui à negli ul imi mesi e anni;
ma l’au onomia s a egica e la sicu ezza ispe o a minacce es e ne all’Unione,
in oca e o mai a li ello poli ico da F ancia, Ge mania, I alia ed al i S a i
dell’UE, cos i uiscono anco a obbie i i emo i. L’adesione degli S a i mem-
b i e in pa icola e dei paesi dell’Es eu opeo a ques e inizia i e po à eni e
solo se sa à consegui a una sia pu anco a pa ziale ma e e i a au onomia
s a egica dell’Unione con lo s iluppo delle ecnologie a anza e, con la s an-
da dizzazione degli a mamen i e con la o mazione di uni à di in e en o
e icaci, is i uzionalmen e collega e con le is i uzioni dell’UE.
L’a mamen o con enzionale dell’Unione, in eg a o con le ecnologie di
in o mazione e di sos egno più a anza e, de e esse e uni ica o e s anda -
dizza o3, il che compo e ebbe non solo un aumen o esponenziale dell’e -
icacia ma anche o i economie di scala. Oggi pe le di ese nazionali l’Unio-
ne spende ol e il iplo della Russia4, ma non esis e ebbe a un a acco da
e a. Né è ammissibile che pe dispo e dei suppo i in o ma ici, dei d oni
Ri lessioni sul u u o dell’Eu opa
De Eu opa
Special Issue - 2023
2 A segui o dell'a acco deciso da Pu in all'Uc aina del 24 ebb aio 2022 e l'in asione del
paese da pa e delle uppe della Fede azione ussa, la si uazione è comple amen e
mu a a. Inol e la Russia è s a a espulsa dal Consiglio d'Eu opa a segui o di una decisione
p esa al e mine di una sedu a s ao dina ia dell'Assemblea pa lamen a e (PACE) s ol asi
Il 14 e il 15 ma zo 2022.
3 C . R. Alca o, N. Tocci, Seizing he Momen : Eu opean S a egic Au onomy and he Biden
P esidency, 20. 7. 2021, IAI, h ps://www.iai.i /en/pubblicazioni/seizing- he-momen -
eu opean-s a egic-au onomy-and- he-biden-p esidency; Oli ie Dupuy, L’eccezione
ancese: mi o o eal à?, h p://www.leu opeen.eu/2021/07/23/leccezione- ancese-
mi o-o- eal a/
4 C . h ps://www.sip i.o g/da abases/milex
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An onio Padoa-Schioppa
ed al o l’Eu opa debba chiede e aiu o agli Usa. Il modello Galileo de e esse e
es eso ad al e ecnologie, a comincia e dall’in elligenza a i iciale che i-
chiede à ingen i iso se di in es imen o, da a inge e al bilancio dell’Unio-
ne. Nei appo i dell’alleanza con gli Usa, anche pe la di esa de e ale e il
p incipio di sussidia ie à: gli Usa in e e anno a sos egno dell’Unione eu-
opea se e quando ques a non a esse s umen i su icien i a p o ede e da
sola pe di ende e la p op ia libe à e la p op ia au onomia da en a i i di
conquis a. In ondo ques o è già a enu o con le due gue e mondiali.
Au onomia e p osecuzione dell’alleanza en o la Na o non cos i uiscono
s a egie con addi o ie ma complemen a i. Se ci sono nella poli ica Usa
pe la Na o endenze con a ie a ques a e oluzione dell’alleanza - e ce a-
men e i sono oggi, come i sono semp e s a e, con obilancia e pe ò da
spin e oppos e, a o e oli ad un’equal pa ne ship con l’Eu opa nell’in e es-
se s esso degli Usa - esse anno con as a e. Ques o non è gollismo né na-
zionalismo ma la co e a dinamica di un’alleanza. In eal à, l’os acolo che
anco a si appone al pe seguimen o di ques o obie i o igua da p op io
il appo o con la Na o: negli Usa la esis enza nei con on i del p incipio
di un appo o equilib a o con l’Eu opa en o la Na o è s a a ed è u o a
mol o o e, anche se non sono manca e ecen emen e p ese di posizione
di di e so eno e. Se si conside ano le p uden i alu azioni pe o a in o mali
del g uppo di la o o del 2018 in i ola o S a egic Compass5, isul a chia o
che il e o nodo s a qui.
L’Unione eu opea de e anzi u o me e si in condizione di on eggia e
con o ze su icien i qualsiasi minaccia po enziale ad es e a sud. Dichia a-
zioni ecen i del p esiden e del Comi a o mili a e della UE, il gene ale G a-
ziano (La Repubblica, 28 giugno 2021) sono esplici e in ques a di ezione.
Ed anche dagli S a i Uni i si le ano oci au o e oli auspican i una maggio e
au onomia s a egica dell’Eu opa6. Già nel 2018 sia Emmanuel Mac on che
Angela Me kel si e ano esp essi in al senso7. E così pu e il candida o dell’SPD
edesco alla Cancelle ia Scholz, il quale ha ecen emen e p opos o la c ea-
zione di una p ima uni à mili a e ope a i a eu opea, dipenden e dalle is i-
uzioni eu opee.
Come si è ecen emen e a gomen a o8, l’a i azione di un nucleo au o-
De Eu opa
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5C . h ps://club.b uxelles2.eu/wp-con en /uploads/2021/05/nonpape boussoles a egique
[email p o ec ed]d
6 C . He zenho n, Poli ico, 2 giugno 2021, h ps://www.poli ico.eu/a icle/ epo -joe-biden-
should-push-eu- o-become-a-global-mili a y-powe -na o-de ense/
7 C . h ps://www.poli ico.eu/a icle/mac on-wan s-eu ope- o-build-i s-own-mili a y-
ha dwa e/
62
del 2024 del Pa lamen o eu opeo, a meno che il e mine di essa non enga
p o oga o. In en ambi i casi la campagna ele o ale del 2024 - quali che
siano le e en uali i o me della p ocedu a ele o ale - ne sa à in luenza a.
Gli esi i della Con e enza pese anno, si spe a in posi i o, sui p og ammi
dei pa i i eu opei pe la legisla u a del 2024-2028.
Ri lessioni sul u u o dell’Eu opa
De Eu opa
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Special Issue 2023
Ve so l’unione poli ica ede ale
Giulia Rossolillo
Nell’ul imo decennio l’Unione eu opea è s a a pos a di on e a c isi che
ne hanno messo in discussione, come mai e a a enu o negli anni p ece-
den i, la capaci à di isponde e ai bisogni dei ci adini e di agi e come a -
o e c edibile sulla scena in e nazionale e che ischiano - se non sa anno
o a e in empi b e i ispos e adegua e - di po a e a un c ollo dei pilas i
sui quali il p ocesso di in eg azione eu opea si è ino a s iluppa o.
Si a a di un ischio appa so in u a la sua e idenza sop a u o in
segui o allo scoppio della gue a in Uc aina, che ha a o eme ge e
l’impossibili à da un la o di concepi e allo s a o a uale una poli ica ene -
ge ica e una poli ica es e a e di di esa ealmen e comuni che adano al di
là della somma di en ise e poli iche nazionali, dall’al o di a on e a
ques a nuo a s ida a a e so gli s umen i empo anei ado a i pe a
on e alle conseguenze economiche de i an i dalla c isi sani a ia.
Le p opos e dei ci adini eme se du an e la Con e enza sul Fu u o
dell’Eu opa conslusasi il 9 maggio di ques ’anno hanno messo in luce con
chia ezza i ischi che co ono gli eu opei se non in ap ende anno i o me
in g ado di ende e l’Unione eu opea capace di isponde e a ali s ide e
hanno mani es a o con chia ezza la consape olezza della necessi à di a e-
e un’Eu opa più o e.
In pa icola e, nella p ospe i a delle i o me is i uzionali che l’Unione
eu opea do ebbe me e e in can ie e pe do a si della capaci à di agi e
nelle s e e nelle quali l’azione degli S a i memb i è o mai insu icien e, e
sono le s ide il cui supe amen o è essenziale pe in ap ende e un cammi-
no e so un’Unione poli ica ede ale: l’acquisizione di au onomia ispe o
agli S a i memb i, il ecupe o della dimensione cos i uzionale del p ocesso
e la di e enziazione.
Nonos an e l’e oluzione del p ocesso di in eg azione eu opea abbia
po a o l’Unione eu opea ad esse e l’o ganizzazione in e nazionale più
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e olu a esis en e al mondo, essa p esen a anco a un o e g ado di dipen-
denza dagli S a i memb i, ed è dunque p i a della capaci à di au ode e -
mina e la p op ia condo a nei se o i che cos i uiscono le mani es azioni
ipiche della so ani à.
Si a a di una ca a e is ica che eme ge da a i aspe i sia della s u -
u a is i uzionale sia dei meccanismi di unzionamen o dell’Unione e che
si è mani es a a con pa icola e chia ezza du an e le c isi che si sono e i-
ica e negli ul imi anni.
Quan o alla s u u a is i uzionale, è su icien e gua da e alla composi-
zione e ai meccanismi di nomina delle is i uzioni eu opee pe ende si
con o del peso degli S a i memb i e della lo o capaci à di in luenza ne il
modo di ope a e. Innanzi u o, con a iamen e a quan o a iene in uno
S a o ede ale, do e gli S a i sono app esen a i nella Came a al a del Pa -
lamen o, nell’Unione eu opea esis ono due is i uzioni che app esen ano
gli S a i memb i, il Consiglio eu opeo e il Consiglio, che s olgono un uolo
di indi izzo e decisionale ondamen ale e supe io e al uolo di qualsiasi
al a is i uzione dell’Unione. La s essa Commissione, poi, nonos an e la
sua na u a di o gano indipenden e e la sua unzione di app esen a e
l’in e esse gene ale dell’Unione, ede la sua composizione o emen e in-
luenza a dagli S a i memb i: sono ques i ul imi in e e i a p opo e al
Consiglio e al P esiden e della Commissione i nomina i i dei Commissa i.
Ma è sop a u o dai meccanismi decisionali p e is i dai T a a i che
eme ge il ca a e e anco a essenzialmen e con ede ale dell’Unione eu o-
pea e l’impossibili à pe la s essa di agi e in mol i se o i c uciali in assen-
za di un acco do degli S a i memb i.
Indica i o so o ques o aspe o è sop a u o la p ocedu a di de e mi-
nazione delle iso se dell’Unione, che cos i uisce in qualche misu a la p e-
condizione pe l’ese cizio di u e le compe enze della s essa. Tale p oce-
du a è onda a su un acco do unanime degli S a i sia a li ello so anazio-
nale sia a li ello s a ale e compo a l’impossibili à pe l’Unione di in e e-
ni e con s umen i di solida ie à e icaci e empes i i in empi di c isi. Così,
du an e la c isi economico- inanzia ia del decennio sco so è eme sa con
e idenza l’impossibili à pe l’Unione di in e eni e con p op ie iso se in
aiu o degli S a i in di icol à, da o il ca a e e es emamen e limi a o del
suo bilancio e il a o che esso dipende sia da con ibu i degli S a i memb i
sia da una lo o decisione unanime quan o alla ipologia e all’en i à delle
iso se che lo inanziano. E ha de e mina o il a o che le misu e ado a e
Ve so l’unione poli ica ede ale
De Eu opa
Special Issue - 2023
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Giulia Rossolillo
(ad esempio il Meccanismo eu opeo di s abili à) a esse o ca a e e in e -
go e na i o e osse o ga an i e dai bilanci s a ali e non dal bilancio
dell’Unione. Se pa agona i al piano di aiu o ado a o in quegli anni dagli
S a i Uni i, che in quan o S a o ede ale sono do a i di un bilancio di di-
mensioni adegua e inanzia o da iso se iscali, gli in e en i eu opei sono
s a i dunque poco empes i i, di en i à più limi a a, e sop a u o onda i
su un acco do a S a i memb i e non su una decisione delle is i uzioni
dell’Unione.
Quan o alle c isi in e nazionali, da ul imo l’in asione dell’Uc aina da
pa e della Russia, esse hanno messo in luce in modo d amma ico l’inesi-
s enza di una poli ica es e a e di di esa dell’Unione, anco a subo dina e a
un acco do unanime a gli S a i memb i. Come si legge all’a icolo 24 del
a a o sull’Unione eu opea, la poli ica es e a e di sicu ezza è in e e i
de ini a ed a ua a dal Consiglio eu opeo e dal Consiglio, che delibe ano
all’unanimi à ed è u o a onda a “sullo s iluppo della ecip oca solida ie-
à poli ica degli S a i memb i […] e sulla ealizzazione di un li ello semp e
maggio e di con e genza delle azioni degli S a i memb i”. L’Al o Rapp e-
sen an e dell’Unione pe gli a a i es e i e la poli ica di sicu ezza non po à
dunque agi e in assenza di un ale acco do unanime, ci cos anza che ha
impedi o in mol e occasioni all’Unione di in e eni e in modo uni a io ed
e icace sullo scena io in e nazionale, lasciando campo libe o agli S a i nel
pe segui e i p op i in e essi nazionali. Quan o alla poli ica di di esa, la
c eazione di una di esa comune, secondo quan o s abili o dall’a icolo 42,
pa . 2, TUE, è subo dina a a una decisione del Consiglio eu opeo all’una-
nimi à e all’adozione della s essa da pa e degli s a i memb i secondo le
lo o ispe i e no me cos i uzionali. In ine, le capaci à ci ili e mili a i e-
la i e sono messe a disposizione da pa e degli S a i memb i, la cui coope-
azione è pe an o essenziale pe ché l’Unione possa agi e sul piano in e -
nazionale.
A ciò si aggiunga che, essendo l’Unione p i a di un go e no legi ima o
democ a icamen e e di un’amminis azione sul e i o io degli S a i
memb i, le decisioni assun e dagli o gani so anazionali dipendono dagli
S a i pe la lo o esecuzione. Così, anche in se o i, quali la poli ica mig a-
o ia, nei quali le decisioni sono ado a e dagli o gani so anazionali se-
condo una p ocedu a legisla i a o dina ia (e dunque con la piena pa eci-
pazione del Pa lamen o eu opeo e con o o a maggio anza in Consiglio),
il p ocesso decisionale è di a o o emen e condiziona o dalla possibili à
De Eu opa
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di aggiunge e un acco do unanime in seno al Consiglio eu opeo, acco do
in assenza del quale le misu e ado a e dall’Unione non sa anno esegui e
dagli S a i ecalci an i.
È poi la s essa possibili à di modi ica e i T a a i is i u i i a dipende e
da un acco do unanime a gli S a i, come eme ge dall’a icolo 48 TUE, sic-
ché l’Unione eu opea non è do a a di Kompe enz-Kompe enz, e cioè del po-
e e di de e mina e essa s essa la s e a delle p op ie compe enze.
Una b eccia in ques o sis ema anco a o emen e condiziona o da un
acco do a S a i memb i, e dunque ien an e in una dimensione con e-
de ale più che ede ale, semb a esse e s a a ape a, almeno pe quan o
conce ne il inanziamen o dell’Unione, dall’app o azione del piano Nex
Gene a ion EU. Ado a o pe a on e alle conseguenze economiche della
c isi sani a ia, NGEU ha p e is o la possibili à pe la Commissione di
eme e e debi o e ha p e is o che ques ’ul imo osse ga an i o dal bilancio
dell’Unione. Pe a ques o, gli S a i, in sede di app o azione del Quad o
Finanzia io Plu iennale e della decisione sulle iso se p op ie hanno s a-
bili o di innalza e il e o del bilancio al 2% del RNL e, pe e i a e che que-
s o si aducesse in aumen o dei con ibu i s a ali a de o bilancio, la Com-
missione ha issa o le appe pe la c eazione di nuo e iso se p op ie che
do ebbe o ga an i e il imbo so del debi o sop a ci a o.
O a, se ale piano cos i uisce senza dubbio un passo a an i no e ole
ispe o alle misu e ado a e pe a on e alla c isi economica dello sco -
so decennio, non bisogna dimen ica e che la possibili à di do a lo delle
ca a e is iche sop a desc i e è s a a do u a al a o che nel medesimo
pe iodo e ano in discussione il Quad o Finanzia io Plu iennale dell’Unio-
ne e la decisione sulle iso se p op ie, e che ques o ha consen i o di lega e
debi o dell’Unione e bilancio della s essa aumen ando al con empo l’en i à
di ques ’ul imo.
NGEU è u a ia un piano di du a a limi a a e le iso se in esso p e is e
sono lega e a speci ici obie i i indica i nel piano s esso; inol e, a a ec-
cezione pe la assa sugli imballaggi della plas ica, le nuo e iso se p op ie
p e igu a e dalla Commissione non sono anco a in esse e, e ichiedono
pe esse e c ea e un acco do unanime a gli S a i.
Pe ché si giunga dunque a una eale s ol a nel p ocesso di in eg azione
e non solo la possibili à di a e debi o e di p ocu a si iso se non dipenda
più dagli S a i memb i, ma l’Unione eu opea nel suo complesso sia in g a-
do di au ode e mina e la p o ia condo a nella sua s e a di compe enza, è
Ve so l’unione poli ica ede ale
De Eu opa
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Giulia Rossolillo
necessa io a on a e la seconda s ida dalla quale dipende la possibili à di
da i a a un’unione poli ica ede ale: il supe amen o del me odo a e ma-
osi nel p ocesso di in eg azione sop a u o da Maas ich in poi a a o e
di una p ospe i a “cos i uzionale”.
Vi è una s e a co elazione a il me odo di in eg azione che iene se-
gui o e gli obie i i da aggiunge e: con ce i me odi non si possono mai
aggiunge e de e mina i obie i i. Così si esp ime a Léon in-Jean Cos an-
inesco nel 1979, denunciando già allo a i ischi di un p ocesso di in eg a-
zione il cui obie i o inale non osse de ini o in modo chia o e condi iso.
È opinione comune che il p ocesso di in eg azione eu opea dalla c ea-
zione della Comuni à eu opea del ca bone e dell’acciaio ad oggi sia a anza o
sulla base di un app occio unzionalis a, e che il unzionalismo consis a
nell’idea che il supe amen o delle so ani à nazionali e la c eazione di un
po e e eu opeo debba a eni e in modo g aduale, a pa i e da se o i limi-
a i, a a e so uno s uo amen o p og essi o delle so ani à nazionali.
Una simile de inizione, pe e amen e ade en e all’idea di Jean Mon-
ne (e poi esplici a a nella Dichia azione Schuman del 9 maggio 1950) di
da i a, con la CECA, a un’o ganizzazione di in eg azione economica li-
mi a a ad alcuni se o i s a egici, che a ebbe poi po a o a un’in eg a-
zione poli ica in g ado di ga an i e la pace sul e i o io eu opeo, non è
u a ia in g ado di da con o dell’e oluzione successi a del p ocesso di
in eg azione, che in qualche modo si è discos a a dall’obie i o poli ico
iniziale.
In e e i, i p imi anni del p ocesso di in eg azione eu opea sono s a i
ca a e izza i da un’omogenei à di edu e a gli S a i memb i e dal pe se-
guimen o di un obie i o comune, quello ede ale, che a ebbe consen i o
di a e ma e de ini i amen e la pace sul suolo eu opeo. Nonos an e
l’ing esso di S a i po a o i di una isione di e en e delle inali à del p o-
cesso di in eg azione, come Regno Uni o e Danima ca, si può a e ma e
che ale isione sia s a a sos anzialmen e p e alen e ino al T a a o di
Maas ich , che a a e so la issazione delle appe che a ebbe o consen-
i o di giunge e alla mone a eu opea ha segna o il passaggio al li ello so-
anazionale di uno degli elemen i cos i u i i della so ani à – la mone a.
La ase successi a al T a a o di Maas ich u a ia, ha eso mani es a
la di e genza di isioni a gli S a i memb i e, sop a u o dopo l’alla ga-
men o del 2004, l’impossibili à di p ocede e uni i e so un obie i o co-
mune. La con apposizione a S a i che condi ide ano l’obie i o di una
De Eu opa
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maggio e in eg azione sul piano poli ico e S a i che concepi ano l’Unione
eu opea solo come me ca o ha po a o in e e i a uno s allo del p ocesso,
che a pa i e da ques o momen o è a anza o in modo diso dina o e ha en-
a o di concilia e le di e en i p ospe i e a a e so una se ie di de oghe,
di op -ou , di coope azioni a g uppi di e en i di S a i che hanno o usca-
o l’obie i o dell’in eg azione poli ica e hanno eso impossibile in eg a e
i di e en i elemen i in una s u u a coe en e.
La di e enza a il unzionalismo adizionale e la nuo a e sione di
unzionalismo a e ma asi dopo Maas ich non s a dunque nella p esen-
za o meno di appe in e medie e so la ealizzazione dell’obie i o inale,
ma nella di e en e p ospe i a nella quale i due me odi si pongono. Men-
e in a i il unzionalismo adizionale pu non p oponendosi di cos ui-
e un nuo o po e e in modo epen ino, senza pe iodi ansi o i, de inisce
in modo coe en e e chia o l’obie i o ede ale, la nuo a e sione del un-
zionalismo non concepisce l’in eg azione eu opea come un p ocesso coe-
en e, ma si accon en a di ealizzazioni pa ziali che seguono la linea della
mino a esis enza e non il cammino della agione, e dunque s iluppa
l’in eg azione non laddo e è necessa io ma laddo e è possibile.
Tale ul imo app occio, pe al o, non ha consen i o né di o a e un
pun o di sin esi e di acco do a le a ie isioni - bas i pensa e B exi e
alle di e genze a S a i memb i su ques ioni ondamen ali, quali il i-
spe o dello s a o di di i o - né di compie e passi in a an i decisi i e so
l’in eg azione.
La s ida di i o ma e l’Unione eu opea in modo da ende la au onoma
nella sua s e a di azione dagli S a i memb i p esuppone dunque che si ab-
bandoni la ia di singole i o me che seguono la ia della mino e esis en-
za pe o na e a un app occio onda o su un obie i o chia o e sulla de i-
nizione delle appe necessa ie pe aggiunge e ale obie i o.
I isul a i della Con e enza sul u u o dell’Eu opa conclusasi il 9 mag-
gio 2022 po ebbe o app esen a e l’occasione pe una simile s ol a. Dalla
Con e enza sono in a i eme se ichies e mol o chia e dai ci adini i quali,
nel so olinea e la necessi à di un’Unione eu opea che isponda in modo
e icace alle s ide del u u o e che sia in g ado di s olge e un uolo sul pia-
no in e nazionale, hanno chies o i o me di ca a e e s u u ale
dell’Unione eu opea. Pe isponde e a ali ichies e è necessa io che
l’obie i o di aggiunge e un’Unione capace di agi e e so ana nella sua
s e a di compe enza sia de ini o con chia ezza e che, a a e so l’ape u a
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della p ocedu a di i o ma dei a a i e la con ocazione di una Con enzio-
ne, siano po a e a an i le i o me s u u ali che consen ono di onda e
il passaggio da un’Unione dipenden e e ica abile dagli S a i memb i a
un’Unione in g ado di au ode e mina e la p opsia condo a.
È necessa io dunque colloca si in un’o ica di i o ma dei a a i in
senso poli ico, che enda l’Unione indipenden e, nella sua s e a di compe-
enza, dai suoi S a i memb i e la do i di un go e no legi ima o democ a-
icamen e e di un Pa lamen o p o is o di u i i po e i spe an i in uno
S a o all’o gano app esen a i o dei ci adini. In ques ’o ica un’impo -
anza de e minan e è i es i a dall’a ibuzione all’Unione eu opea di po-
es à iscale - e dunque di au onomia inanzia ia - e dal pieno coin olgi-
men o del Pa lamen o eu opeo nella decisione sulle en a e dell’Unione,
come a iene a li ello nazionale. Al Pa lamen o eu opeo, a ualmen e do-
a o unicamen e di un uolo consul i o nella p ocedu a di de e minazione
delle iso se p op ie, do ebbe dunque esse e iconosciu o un uolo di co-
deciso e, insieme al Consiglio e la decisione sulle iso se p opeie do ebbe
esse e di esclusi a spe anza delle is i uzioni dell’Unione, con la conse-
guen e eliminazione dell’app o azione da pa e degli S a i memb i secon-
do le lo o ispe i e no me cos i uzionali. Una simile i o ma, insieme al
a o zamen o - ami e la c eazione di lis e ansnazionali e il a o za-
men o del sis ema degli Spi zenkandida en - del appo o di iducia a Pa -
lamen o eu opeo e Commissione con ibui ebbe pe al o in modo de e -
minan e alla c eazione di un nucleo di go e no eu opeo legi ima o demo-
c a icamen e e all’a ie olimen o della componen e in e go e na i a della
s u u a is i uzionale dell’Unione.
L’e oluzione o a accenna a è u a ia impossibile se non si a on i la
e za s ida alla quale si è a o cenno nei pa ag a i p eceden i: quella della
di e enziazione. Come so olinea o, in e e i, negli anni si è anda a ap-
p o ondendo la di e enza a S a i che acce ano la p ospe i a di un’e o-
luzione in senso poli ico dell’Unione e S a i che concepiscono il p ocesso
di in eg azione esclusi amen e in un’o ica di me ca o.
O a, è e iden e che ques i ul imi non sono dispos i ad acce a e le ul e-
io i limi azioni di so ani à che de i e ebbe o da una e isione dei a -
a i in senso ede ale e che dunque è necessa io po si il p oblema di p e-
ede e due li elli di in eg azione, uno cos i ui o dagli S a i che da anno
i a a un nucleo poli ico, e l’al o o ma o dai Paesi che in endono ima-
ne e nel me ca o unico, senza acce a e ul e io i limi azioni di so ani à.
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Non si a e ebbe di una s u u a chiusa, dal momen o che sa ebbe
semp e consen i o a uno S a o che olesse en a e a a pa e del nucleo
poli ico di a lo, né si a e ebbe di un’es ensione dei meccanismi di
di e enziazione già p e is i nei a a i o ealizza isi nella p assi.
In e e i, sop a u o a pa i e dalla ine degli anni ‘90, pe a on e
al p oblema sop a desc i o della di e genza di isioni a gli S a i memb i
sulle inali à del p ocesso di in eg azione eu opea, sono s a e p e is e
a ie o me di in eg azione di e enzia a, che si sono pe ò mosse p e a-
len emen e nell’o ica di un’Eu opa à la ca e, e cioè della o mazione di
di e en i g uppi di S a i decisi ad in eg a si maggio men e in ce i speci-
ici se o i. In ques ’o ica si collocano senza dubbio il meccanismo della
coope azione a o za a, che p e ede che un nume o minimo di no e S a i
possa p ocede e più elocemen e in elazione ad alcune ma e ie, p e ia
au o izzazione del Consiglio a maggio anza quali ica a e alla condizione
che si ispe ino i di i i e gli obblighi degli S a i che non i pa ecipano;
le clausole di op -ou p e is e pe S a i quali la Danima ca e l’I landa (e il
Regno Uni o p ima di B exi ) e le o me di in eg azione di e enzia a c ea-
esi a a e so a a i s ipula i a alcuni S a i memb i al di uo i della
co nice del di i o dell’Unione.
Si a a di o me di di e enziazione che non seguono un app occio
“cos i uzionale”, e dunque non sono ol e a da i a a una p ospe i a di
Eu opa poli ica a un g uppo di S a i, bensì semb ano segui e la linea di
mino e esis enza, e dunque consen ono acco di su singole ques ioni a -
a e so una ammen azione, poco chia a e dunque non p i a di p o ili
p oblema ici anche dal pun o di is a della comp ensibili à da pa e dei
ci adini, dell’Unione eu opea in g uppi di S a i di e en i.
Un disco so di e so a a o pe l’Unione economica e mone a ia, che
in ece semb a segui e un modello di e en e, più simile all’idea di
un’a angua dia di S a i che p ocede uni a e so la ealizzazione di
un’unione ede ale. In e e i, da un la o l’Unione mone a ia ha compo a-
o modi iche anche di ca a e e is i uzionale, dal momen o che ha com-
po a o l’is i uzione della Banca cen ale eu opea e un coo dinamen o de-
gli S a i dell’Eu ozona nell’Eu og uppo. Dall’al o, a endo compo a o la
inuncia da pa e degli S a i pa ecipan i a uno degli elemen i essenziali
della so ani à - la mone a -, ha a o so ge e esigenze di in eg azione co-
mune anche in al i se o i alla mone a s e amen e collega i, come la po-
li ica economica, la poli ica sociale, la poli ica dell’occupazione. In ques i
Ve so l’unione poli ica ede ale
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Giulia Rossolillo
casi, dunque, è semp e lo s esso g uppo di S a i che si in eg a in se o i
di e en i.
Come accenna o, un pe co so simile, è cioè la o mazione di un g uppo
di S a i che p ocede alla ealizzazione di i o me in senso ede ale ci con-
da o da un ce chio di S a i che ima ebbe o lega i unicamen e dalle egole
ela i e al me ca o unico, cos i uisce l’unica p ospe i a in g ado di ga an-
i e che almeno un nucleo di Paesi, ape o ad al i che i ogliano en a e
in un momen o successi o, compia il sal o ede ale e che dunque le i o -
me necessa ie pe ché gli eu opei possano pa la e con una sola oce e di-
en a e un modello di democ azia so anazionale non siano accan ona e
nel en a i o di o a e un comp omesso unanime a gli S a i memb i.
Non a so o alu a o poi il a o che una simile p e isione di due ce chi
di in eg azione consen i ebbe di da e una ispos a anche alle ichies e di
adesione di S a i il cui ing esso nella s u u a a uale dell’Unione ne en-
de ebbe il unzionamen o quasi impossibile. Alla gamen o e app o ondi-
men o do anno dunque p ocede e di pa i passo pe e i a e che l’adesione
di nuo i S a i po i l’Unione eu opea al collasso.
Dell’u genza di a on a e le ques ioni o a illus a e semb a esse e pie-
namen e consape ole il Pa lamen o eu opeo, che in una isoluzione del 9
giugno 2022 ha chies o l’a io di una Con enzione pe la e isione dei
T a a i sulla base dell’a icolo 48 TUE. Le ques ioni c uciali sulle quali la
i o ma si do ebbe concen a e sono indica e in modo chia o nella iso-
luzione, che a i e imen o alla necessi à di supe a e il o o all’unanimi à
in Consiglio, di do a e il Pa lamen o eu opeo di po e i di co-decisione in
ma e ia di bilancio e del po e e di inizia i a legisla i a, di a o za e il
meccanismo di u ela dei alo i dell’Unione.
Spe a o a al Consiglio decide e la con ocazione della Con enzione,
passo essenziale pe ché la olon à dei ci adini di a o za e l’Unione ab-
bia un segui o e l’Unione eu opea colga l’occasione, o se l’ul ima, pe
compie e il passo che le consen a di a si po a ice delle esigenze dei ci -
adini eu opei e di dimos a e che il supe amen o delle so ani à naziona-
li a a o e della c eazione di una so ani à condi isa a li ello eu opeo e
li ello nazionale è possibile.
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socie à paghino la lo o gius a quo a di impos e indipenden emen e dalle
giu isdizioni in cui ope ano e do e ealizzano un p o i o. L’azione si a icola
su due pilas i: il p imo igua da i colossi del digi ale e p opone di assa li
do e endono i lo o se izi, e non solo do e a iene la p oduzione; il secondo
comp ende p op io la assazione minima globale, con un meccanismo com-
pensa i o pe allinea e egimi iscali di e si, acendo paga e la di e enza
a quan o e e i amen e applica o da un paese e il minimo del 15%.
Nell’Unione l’inc emen o di en a e pe gli S a i memb i che applicano
aliquo e più ele a e non sa à mol o signi ica i o, se si iene p esen e che
l’aliquo a applica a in I landa è del 12,5%. Ma il pun o decisi o sa ebbe
app esen a o dall’es ensione di una assazione eu opea a u i i se o i,
con una base imponibile comune de ini a a li ello dell’Unione. La di icol-
à in ques o caso isiede nel a o che le decisioni in ma e ia iscale ichie-
dono, pe l’a icolo 311 del TFUE, una decisione unanime del Consiglio e
la a i ica da pa e di u i i Pa lamen i nazionali. Ques a di icol à po eb-
be esse e supe a a con un i e imen o all’a icolo 116 do e, al secondo
comma, si p e ede la possibili à di p ende e decisioni in base alla p ocedu-
a legisla i a o dina ia in caso di manca o acco do pe elimina e le dis o -
sioni lega e a disposizioni che alsano le condizioni di conco enza sul
me ca o in e no. In ques a ipo esi, si po ebbe des ina e una quo a
dell’impos a p ele a a su una base imponibile comune al inanziamen o
del bilancio dell’Unione, supe ando i incoli dell’a icolo 311.
4. Il Piano inanzia io dell’Unione
Dopo l’app o azione di NGEU, nell’Unione si è ape a la possibili à di
aumen a e le iso se p op ie des ina e a inanzia e il bilancio dell’Unione
senza do e p ocede e nell’immedia o a una i o ma dei T a a i. Nel me-
dio pe iodo imane u a ia ineludibile la necessi à, in p imo luogo, di su-
pe a e il o o all’unanimi à in sede di Consiglio e la a i ica da pa e dei
Pa lamen i nazionali, ga an endo che l’a ibuzione all’Unione di nuo e
iso se p op ie a enga a a e so un meccanismo di na u a ede ale con
un o o a maggio anza quali ica a in Consiglio e nel Pa lamen o eu opeo.
Ma, al con empo, occo e che all’inizio di ogni legisla u a, enga app o a-
o un Piano inanzia io che s abilisca un’equa dis ibuzione delle iso se
a l’Unione, gli S a i memb i e i po e i locali nell’ambi o di una s u u a
is i uzionale di ede alismo iscale, che ga an isca il inanziamen o di u i
i li elli di go e no, e non sol an o dell’Unione.
La ges ione inanzia ia dell’Unione dopo la pandemia
De Eu opa
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Albe o Majocchi
In linea eo ica, è o mai la gamen e acce a a l’idea che la spesa pubbli-
ca di u i i li elli debba esse e inanzia a a a e so impos e accol e
nell’ambi o e i o iale in cui si mani es ano in p e alenza i bene ici della
spesa. In conseguenza, da i i limi i delle basi imponibili, pe e i a e con-
li i a i di e si li elli di go e no, è necessa io p omuo e e un sis ema di
go e no della inanza pubblica che ga an isca la pa ecipazione di u i i
li elli alla de inizione della dis ibuzione e i o iale delle iso se. Se il
pun o essenziale è s abili e chi possiede il po e e di di e l’ul ima pa ola, in
pa icola e sulle decisioni in ma e ia di ipa izione delle iso se iscali, la
soluzione consis e nell’iden i icazione di una sede is i uzionale e e i a
di co-decisione. Se ques o non a iene, e l’ul ima pa ola spe a al li ello
cen ale, il sis ema ende all’accen amen o - come a iene in I alia; se il
po e e decisi o è a ibui o al li ello sub-cen ale, come a iene nel sis e-
ma di inanziamen o dell’Unione eu opea, al li ello supe io e non iene
ga an i a l’indipendenza ispe o agli S a i memb i.
Pe ealizza e un modello e e i o di ede alismo iscale, il p imo
obie i o da consegui e a li ello eu opeo igua da la necessi à di a ibui e
al Pa lamen o eu opeo un e e i o uolo di co-decisione nella p ocedu a
di de inizione di nuo e en a e - men e oggi l’a icolo 311 p e ede sol-
an o che il Pa lamen o enga consul a o -, in acco do con il Consiglio, cui
enga iconosciu o il di i o di decide e a maggio anza e senza do e i-
co e e alle a i iche nazionali. Tu o ciò p esuppone che enga ealizza o
un e o go e no eu opeo, onda o su meccanismi democ a ici, in cui i pa -
i i poli ici, o ganizza i su scala eu opea nel Pa lamen o, condi idano il
po e e di decisione con i app esen an i degli S a i memb i, nel con es o
di un sis ema bicame ale di na u a ede ale.
Ma ques a inno azione necessa ia non è u a ia su icien e in quan o
l’adozione di un meccanismo si a o pe la de inizione di nuo e impos e,
anche se da empo iconosciu a come ondamen ale, non co isponde pie-
namen e alla eo ia del ede alismo iscale, che so olinea l’insu icienza
del modello adizionale di S a o ede ale, onda o sul p esuppos o
dell’au onomia imposi i a di ogni li ello di go e no6. Pu iconoscendo
l’impo anza di ques a au onomia, si ile a gius amen e che “nella eal à,
l’applicazione di ques o modello dà luogo a una compe izione a isco e-
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7 Majocchi Albe o (2009). “Theo ies o Fiscal Fede alism and he Eu opean Expe ience”.
In Wa d Ann, Wa d Lee (eds), The Ashga e Resea ch Companion o Fede alism. London:
Rou ledge, 425-440.
80
de ale e isco s a ale che, di on e al limi e in alicabile cos i ui o dalla ca-
paci à con ibu i a dei ci adini, può aggiunge e un pun o di equilib io
sol an o con la subo dinazione del li ello più debole al li ello più o e”8.
A li ello di uno S a o nazionale, si a a di u ela e i li elli in e io i con o
la p e a icazione da pa e del li ello cen ale. Oggi, nell’Unione eu opea,
è in ece il li ello cen ale che dipende di a o dalla olon à unanime degli
S a i memb i pe quan o igua da l’en i à e la composizione dei inanzia-
men i al bilancio comune, ma in p ospe i a si a a di ga an i e che non
sia il li ello dell’Unione a p e a ica e nei con on i degli S a i memb i e
dei li elli sub-cen ali di go e no.
In conseguenza, “la soluzione del p oblema della ipa izione del ge i-
o delle impos e non può esse e a ida a né a un singolo li ello di go e no,
né alla compe izione a i li elli, ma a un o gano – o a un meccanismo –
che abbia i equisi i della neu ali à ispe o ai di e si li elli di au ogo e -
no, della democ a ici à e della elas ici à”. La p opos a qui ip esa p e ede
dunque che la ipa izione e i o iale delle iso se a enga con una deci-
sione che abbia lo s a us di no ma cos i uzionale, e enga de ini a in una
Con enzione che iunisca il Pa lamen o del li ello cen ale, in eg a o con
la pa ecipazione di app esen an i dei li elli in e io i.
Sulla base di ques a impos azione eo ica si può quindi aggiunge e
una p ima conclusione. Il meccanismo decisionale da a i a e a a e so
una e isione dell’a icolo 311 de e p e ede e che l’in oduzione di nuo e
iso se sia de ini a congiun amen e dal Pa lamen o, che app esen a i ci -
adini dell’Unione, e dal Consiglio, che app esen a gli in e essi degli S a i
memb i, en ambi a a e so un sis ema di o o che ichieda la maggio-
anza quali ica a. In linea di p incipio, ques a de inizione do ebbe a e-
ni e all’inizio di ogni legisla u a ed esse e decisa con es ualmen e
all’app o azione del Quad o Finanzia io Plu iennale che, da a la sua na u-
a quasi cos i uzionale, po ebbe a eni e nell’ambi o di una Con enzione
che iunisca Pa lamen o eu opeo e Consiglio e sia in eg a a da app esen-
an i dei Pa lamen i nazionali Alle p e isioni del QFP do anno poi con-
o ma si i singoli bilanci annuali sulla base dell’a icolo 312. La p og am-
mazione inanzia ia delinea a con il QFP do à quindi ga an i e che
l’Unione sia do a a “dei mezzi necessa i pe consegui e i suoi obie i i e
pe po a e a compimen o le sue poli iche” (a icolo 311).
La ges ione inanzia ia dell’Unione dopo la pandemia
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Special Issue - 2023
8 Rossolillo F ancesco (1983). Ci à, e i o io, is i uzioni. Napoli: Guida Edi o i.
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Albe o Majocchi
5. La e isione delle egole di bilancio dell’Unione
Pe quan o igua da le egole di bilancio ado a e nell’Unione mone-
a ia pe il aggiungimen o degli obie i i di s abili à inanzia ia, il T a -
a o, all’a icolo 126, si limi a sol an o a issa e una egola gene ale (“gli
S a i memb i de ono e i a e disa anzi pubblici eccessi i”), o emen e
inno a i a ispe o alla p assi che si e a consolida a di inanzia e
l’espansione della spesa pubblica con una c esci a del disa anzo. È sol-
an o nel P o ocollo n. 12 sulla p ocedu a pe i disa anzi eccessi i, che
engono s abili i i alo i di i e imen o (il 3 % pe il disa anzo e 60 %
pe il debi o).
Le egole iscali sono s a e p oge a e pe con ene e i li elli di debi o in
un ambien e di assi di in e esse ele a i. La eal à pos -COVID-19 è ca a -
e izza a da al i li elli di debi o, ma anche da assi di in e esse con enu i,
anche se p obabilmen e in c esci a ispe o ai li elli a uali. Si a a quin-
di di i ede e ques e egole, in unzione delle mu a e condizioni dell’eco-
nomia eu opea. L’idea più gene almen e acce a a è di inse i e un c i e io
ela i o all’e oluzione della spesa che, nelle asi ascenden i del ciclo, do-
ebbe c esce e meno del p odo o misu a o in e mini mone a i, in
modo che g adualmen e si p oduca una con azione dello s ock di debi o,
senza g a a e in misu a eccessi a sulla c esci a dell’economia.
Pe a on a e il ema di una possibile i o ma delle egole di poli ica
iscale, che enga con o dei po e i limi a i del Pa lamen o e del uolo do-
minan e del Consiglio, un pun o di pa enza adegua o può esse e app e-
sen a o dal documen o comune p epa a o da 14 economis i anco- ede-
schi9, che a on a a di e se ques ioni, pa endo da p opos e pe comple-
a e l’Unione banca ia, inalizza e a ompe e il ci colo izioso a se o e
banca io e debi o pubblico con la c eazione di un’assicu azione comune
pe i deposi i e un limi e alla concen azione del peso di i oli nazionali
nella banche. Gli au o i e ano pe al o consape oli che ques ’ul ima ipo-
esi de e esse e maneggia a con cu a, pe e i a e che e e i di annuncio
possano a e e conseguenze de as an i, come a enne nell’o ob e del
2010, quando Sa kozy e Me kel annuncia ono l’in enzione di coin olge e
il se o e p i a o nella soluzione della c isi del debi o. Ma l’analisi e le no-
i à del pape e ono p incipalmen e sull’a chi e u a iscale.
De Eu opa
Special Issue - 2023
9 Bénassy-Qué é Agnès e al. (2018). “Reconciling isk sha ing wi h ma ke app oach: a
cons uc i e app oach o eu o a ea e o m”. In CEPR, Cen e o Economic Policy Re o m,
Policy Insigh No.91, Janua y 2018.
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Le egole iscali esis en i engono conside a e impo an i, ma c i icabi-
li so o mol i aspe i. L’obie i o di iduzione del disa anzo p o oca e i-
den i e e i p o-ciclici. È e o che il disa anzo do ebbe esse e aggius a o
pe ene con o dell’andamen o del ciclo, ma ques a ope azione è no o ia-
men e di icile e imp ecisa. L’applicazione delle egole è lega a sop a u o
all’imposizione di mul e, di a o mai u ilizza e e che agg a e ebbe o una
si uazione iscale già di icile. Ma, a lo o giudizio, le egole sono necessa ie
non solo pe p omuo e e sane inanze pubbliche a li ello nazionale, ma
al esì pe e i a e e e i es e ni nega i i pe gli al i memb i dell’Unione
mone a ia.
La p ima p opos a a anza a dagli economis i anco- edeschi è quella
di sos i ui e al limi e del disa anzo un e o alla c esci a della spesa pub-
blica. La spesa pubblica non do ebbe aumen a e più apidamen e, in e -
mini mone a i, del asso di c esci a nominale di lungo pe iodo del eddi o,
men e do ebbe imane e al di so o di ques o asso pe i paesi che de o-
no idu e signi ica i amen e lo s ock di debi o. Ogni anno un o gano i-
scale indipenden e in ciascun paese do ebbe issa e un obie i o a medio
e mine di iduzione dello s ock di debi o e una p oiezione del asso di c e-
sci a nominale del eddi o. Lo s esso o gano do à de ini e un sen ie o di
c esci a (nominale) della spesa pubblica, calcola a al ne o della spesa pe
in e essi, della spesa pe i sussidi di disoccupazione e del ge i o di misu e
disc ezionali di a iazione della s u u a iscale (pe e i a e, ad esempio,
agli iscali non bilancia i da misu e compensa i e sulla spesa). L’e en ua-
le eccesso di debi o ispe o agli obie i i do à esse e inanzia o con
l’emissione di junio bonds, ossia i oli che e anno is u u a i pe p imi
nel caso di iduzione del debi o pe ga an i ne la sos enibili à, e che po-
anno p e ede e una clausola au oma ica di es ensione della ma u i à se
il paese in ques ione ice e à un p es i o dallo Eu opean S abili y Mechani-
sm (ESM - il Fondo sal a-s a i). Un’ipo esi simile a quella delinea a nel pa-
pe anco- edesco e a già con enu a nella p opos a di Di e i a10 p esen-
a a dalla Commissione il 6 dicemb e 2017.
Il secondo pun o di ilie o con enu o nel pape degli economis i
anco- edeschi igua da la p opos a di da i a a uno s umen o di in e -
en o inalizza o alla s abilizzazione del ciclo, che supe i i limi i p e is i
La ges ione inanzia ia dell’Unione dopo la pandemia
De Eu opa
Special Issue - 2023
10 Commissione eu opea, P opos a di Di e i a del Consiglio che s abilisce disposizioni pe
a o za e la esponsabili à di bilancio e l'o ien amen o di bilancio a medio e mine negli S a i
memb i, B uxelles, 6.12.2017 COM(2017) 824.
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Albe o Majocchi
pe l’u ilizzo dei ondi dell’EMS, disponibili sol an o in casi eccezionali.
In sos anza, iene sugge i a la c eazione di uno schema di s abilizzazio-
ne che p e eda as e imen i s ao dina i nel caso di una ecessione che
colpisca uno o più paesi dell’a ea eu o11.
Si a a di un ondo di iassicu azione, il che implica che il ‘ i s loss’
o igina o da uno shock esogeno debba imane e a ca ico del paese che
l’ha subi o. La s abilizzazione iscale è lega a all’u ilizzo di indica o i le-
ga i al li ello di occupazione, più di e amen e acce abili. Inol e, lo
s umen o de e p e ede e un as e imen o au oma ico pa i a una pe -
cen uale issa del eddi o nazionale pe ogni pun o di aumen o del asso
di disoccupazione o di declino dell’occupazione o del mon e sala i12. In-
ine, il sis ema do à esse e inanzia o dai paesi memb i a a e so con-
ibu i p opo zionali al Pil, il cui li ello a ie à in unzione della p oba-
bili à che il paese in ques ione debba ico e e a as e imen i da pa e
del ondo comune di iassicu azione e ques a misu a do ebbe se i e
da disincen i o a compo amen i non i uosi da pa e dei paesi
dell’eu ozona.
Il p oblema della c eazione di un bilancio eu opeo di dimensioni
su icien i è o mai en a o nel diba i o poli ico13 dopo la decisione di i-
nanzia e il Nex Gene a ionEU con l’emissione sul me ca o di 750 milia di
di i oli emessi dall’Unione, il che ha ichies o di po a e empo anea-
men e al 2% il e o delle iso se p op ie pe ga an i e il se izio del de-
bi o. Ma una soluzione de ini i a po à esse e ga an i a sol an o nel qua-
d o di una i o ma is i uzionale che ga an isca, a l’al o, il supe amen o
della p ocedu a p e is a dall’a icolo 311, e zo comma, che ende es e-
mamen e di icile la c eazione di e e iso se p op ie.
De Eu opa
Special Issue - 2023
11 “We p opose a iscal s abilisa ion scheme ha would o e one-o ans e s in case o
la ge down u ns a ec ing one o se e al membe s a es. I would be designed as a
einsu ance und o la ge shocks a ec ing he labou ma ke in eu o a ea coun ies and
could be concei ed as a line in he EU budge , o as a subsidia y o he ESM” (A. Bénassy-
Qué é, 2018: 14).
12 Una p opos a analoga e a già delinea a in un Rappo o eda o da un g uppo di
economis i indipenden i, su inizia i a della Di ezione Gene ale pe gli a a i economici e
inanzia i della Commissione eu opea (Eu opean Commission 1993). Le dimensioni del
ondo da des ina e all’a uazione di ques o s umen o e ano assai limi a e (“Fo a shock
abso p ion scheme based on changes in unemploymen a es, he g oup es ima es ha
he a e age annual expendi u e migh be o he o de o 0.2% o EC Gdp”).
13 Pisani-Fe y Jean (2018). “Eu o a ea e o m: An ana omy o he deba e", CEPR Policy
Insigh No 95.

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La e za p opos a impo an e a anza a nel pape anco- edesco i-
gua da la c eazione di un Eu o a ea sa e asse backed by so e eign bond14. La
p opos a p e ede l’acquis o da pa e di in e media i inanzia i di un po -
a oglio di e si ica o di i oli pubblici, ad esclusione di i oli junio , e l’uso
di ques i i oli come colla e ale pe un i olo emesso sul me ca o con an-
che di e si ica e, calib a e, pe quan o igua da il debi o junio e mezzani-
no, in modo ale che la pe di a a esa della anche senio - ossia dello Eu-
opean Senio Bond (ESB) - sia pa i a quella di un i olo so ano con un a-
ing ipla A. Ques i ESB o i ebbe o uno s umen o mol o a idabile pe
le banche, in sos i uzione di i oli so ani, e idu ebbe o la ola ili à dei
i oli dei paesi più ulne abili15.
In eal à, la s abilizzazione dei me ca i inanzia i a cui mi a la p opos a
anco- edesca può a eni e sol an o se la Banca Cen ale eu opea è di-
spos a a o ni e liquidi à al me ca o dei i oli nazionali du an e un empo
di c isi, condizione ques a che è o mai la gamen e soddis a a a pa i e
dal wha e e i akes di D aghi del luglio 201216. Ma è necessa io che ope i
un secondo meccanismo, che consis e nel c ea e eu obond che si ondino
sulla esponsabili à congiun a dei paesi memb i che pa ecipano all’emis-
sione dei i oli. Senza ale esponsabili à congiun a, non sa à possibile
c ea e un e o me ca o comune di obbligazioni so ane. La c eazione di
un ale me ca o obbligaziona io comune è la condi io sine qua non pe
ga an i e la s abili à a lungo e mine dell’Unione mone a ia. La olon à
poli ica di muo e si in ques a di ezione è oggi anco a con o e sa, anche
La ges ione inanzia ia dell’Unione dopo la pandemia
De Eu opa
Special Issue - 2023
14 Su ques o pun o un signi ica i o con ibu o e a già con enu o in un pape dello
Eu opean Sys emic Risk Boa d (B unne meie e al. 2016).
15 L’ipo esi di c ea e un sa e asse non p e ede che i go e ni che pa ecipano all’emissione
siano congiun amen e esponsabili pe il se izio dei i oli nazionali acquis a i dalle
is i uzioni inanzia ie e che de ono app esen a e la ga anzia pe le lo o emissioni di
so e eign bond-backed secu i ies, di cui la p ima anche, la anche junio , è più ischiosa,
men e la anche senio è sicu a. In p oposi o iene osse a o che du an e una si uazione
di c isi “i is e y unlikely ha he senio anche in he SBBSs can main ain i s s a us o
sa e asse . I will consis o bonds ha in es o s dump and ‘sa e-ha en’ bonds. The senio
anche will con inue o depend on he cash low gene a ed by bonds ha panicking
in es o s deem o be ex emely isky. The pe cep ion ha his senio anche is equally
sa e as he sa e-ha en so e eign bonds (e.g. Ge man bonds) is e y unlikely when
ma ke s a e in panic mode. As a esul , i is also likely ha in es o s will lee he senio
anches o he SBBSs o in es in he ‘ eal hing’, i.e. supe -sa e so e eign na ional
bonds” (P. De G auwe, Y. Ji, ci .).
16 Speech by Ma io D aghi, P esiden o he Eu opean Cen al Bank a he Global In es men
Con e ence in London, 26 July 2012, ecb.eu opa.eu/p ess/key/da e/2012/h ml/sp120726.
en.h m.
85
Albe o Majocchi
se un passo decisi o in ques a di ezione è s a o ealizza o con l’emissione
di 750 milia di di i oli eu opei des ina i a inanzia e Nex Gene a ionEU,
in quan o i singoli S a i memb i sa anno esponsabili pe il imbo so dei
360 milia di ice u i a i olo di p es i o, men e il bilancio dell’Unione do-
à ga an i e il se izio dei 390 milia di inanzia i con emissioni sul me -
ca o e dis ibui i so o o ma di so enzioni.
Res a comunque il a o che nelle conclusioni del Consiglio eu opeo del
21 luglio 2020 si so olinea la empo anei à del po e e della Commissione
di eme e e i oli sul me ca o, in quan o “gi en ha NGEU is an excep io-
nal esponse o hose empo a y bu ex eme ci cums ances, he powe s
g an ed o he Commission o bo ow a e clea ly limi ed in size, du a ion
and scope” e, dal pun o di is a poli ico non semb a esis e e anco a la o-
lon à di o ni e un meccanismo di assicu azione comune che me e ebbe
a ischio i con ibuen i di un paese di do e as e i e iso se ad al i paesi.
In ques e condizioni, i me ca i dei i oli so ani nella zona eu o po ebbe o
esse e sogge i ad ins abili à. Ma già da pa e di impo an i esponsabili
della poli ica eu opea si sono le a e oci pe sos ene e che il po e e di
eme e e i oli da pa e dell’Unione debba es ende si al di là del pe iodo
della pandemia e la P esiden e della BCE Laga de ha so olinea o, in
un’in e is a a Le Monde del 19 o ob e 2020, “ he possibili y o i emai-
ning in he Eu opean oolbox so i could be used again i simila ci cum-
s ances a ise”.
Le p opos e con enu e in ques o pape comune anco- edesco sono ac-
compagna e dal sos egno all’idea a anza a dalla Commissione p esiedu a
da Jean-Claude Juncke 17 di c ea e un Minis o delle Finanze dell’a ea
eu o, che accia pa e della Commissione, p esieda l’Eu og uppo, so in-
enda all’applicazione delle egole iscali, de inisca la iscal s ance adegua a
all’in e a a ea eu o e la app esen i a li ello in e nazionale.
6. Una egola lega a alla c esci a della spesa
La si uazione dell’Unione a segui o della pandemia ha segna o una a-
dicale a iazione, con l’applicazione della clausola di sal agua dia ela i a
alle p esc izioni del Pa o di S abili à18 e con il inanziamen o di Nex Ge-
De Eu opa
Special Issue - 2023
17 A Eu opean Minis e o Economy and Finance, COM(2017)823, 6 Decembe 2017.
18 L'a i azione della clausola di sal agua dia (gene al escape clause) ha a u o luogo con
decisione del Consiglio Eco in del 23 ma zo 2020.
86
ne a ionEU a a e so l’emissione sul me ca o di 750 milia di di i oli19. Si
a a di misu e s ao dina ie e con du a a limi a a nel empo. Ma i cam-
biamen i in e enu i hanno appo a o no e oli a iazioni, sia al li ello
della inanza dell’Unione, sia negli S a i memb i.
Innanzi u o, le misu e di sos egno ado a e hanno gene a o un no e-
ole inc emen o del debi o pubblico accumula o dagli S a i memb i, men-
e pe la p ima ol a si è mani es a a di a o una sepa azione nella inan-
za dell’Unione a spesa co en e, inanzia a con il sis ema a ualmen e
esis en e di iso se p op ie, e un con o capi ale, alimen a o con emissioni
di i oli. L’emissione di debi o dell’Unione do à esse e ga an i a da un
ammon a e adegua o di iso se p op ie, il cui e o è s a o ele a o empo-
aneamen e di 0,6 pun i pe cen uali, da 1,4 al 2,0% del Pil. Ma sop a u o
l’Unione ha a ia o una poli ica o emen e espansi a con l’app o azione
di Nex Gene a ionEU, con un iplice obie i o: a o i e la ansizione eco-
logica, sos ene e la ansizione digi ale e ga an i e l’inclusione sociale. In
sos anza, una poli ica di in es imen i des ina a a ilancia e, a a e so i
Piani nazionali di ip esa e di esilienza, l’economia eu opea a segui o del-
la pandemia20.
Ma, na u almen e, la c esci a eno me del debi o accumula o dagli S a i
memb i pe e i a e il collasso economico e sociale impone di ado a e
nuo e egole pe ga an i e la s abili à inanzia ia dell’Unione. Si pongono
quindi p oblemi – e p opos e di soluzione – che sono o mai sul a olo del
diba i o poli ico. Men e appa e di icilmen e pensabile un ilancio pu o
e semplice del Pa o di S abili à, l’ipo esi più ealis ica appa e l’in oduzio-
ne di un c i e io lega o all’in oduzione di incoli all’e oluzione della spe-
sa in modo ale che enga ispe a o il sen ie o di ien o del debi o, en o
limi i s abili i da ciascun paese e app o a i dagli o gani dell’Unione.
La ges ione inanzia ia dell’Unione dopo la pandemia
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19 “Gi en ha NGEU is an excep ional esponse o hose empo a y bu ex eme
ci cums ances, he powe s g an ed o he Commission o bo ow a e clea ly limi ed in
size, du a ion and scope. A5. Fo NGEU he Commission shall be empowe ed in he Own
Resou ces Decision o bo ow unds on he capi al ma ke s on behal o he Union up o
he amoun o EUR 750 billion in 2018 p ices; new ne bo owing ac i i y will s op a he
la es a he end o 2026” (Conclusions special mee ing o he Eu opean Council, B ussels, 21
July 2020).
20 “The plan o Eu opean eco e y will need massi e public and p i a e in es men a
Eu opean le el o se he Union i mly on he pa h o a sus ainable and esilien eco e y,
c ea ing jobs and epai ing he immedia e damage caused by he COVID-19 pandemic
whils suppo ing he Union’s g een and digi al p io i ies” (Conclusions o he special
mee ing o he Eu opean Council, B ussels, 21 July 2020, EUCO 10/20).
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Albe o Majocchi
Ques a ipo esi, già a anza a dai 14 economis i anco- edeschi e s i-
luppa a nei appo i dello Eu opean Fiscal Boa d, semb a esse e anche al
cen o di una p opos a che i le e la posizione del go e no i aliano21.
L’idea di ondo è di inse i e un c i e io ela i o all’e oluzione della spesa
che, nelle asi ascenden i del ciclo, do ebbe c esce e meno del p odo o
misu a o in e mini mone a i, in modo che g adualmen e si p oduca una
con azione dello s ock di debi o, senza g a a e in misu a eccessi a sulla
c esci a dell’economia.
In sos anza, l’ipo esi in discussione che appa e p e alen e è di man e-
ne e i incoli p e is i dal T a a o di Maas ich , ma di ende li, da un la o,
più semplici e acilmen e applicabili, e di elimina e al con empo gli e e i
p o-ciclici lega i alla s u u a a uale del Pa o di S abili à e C esci a. L’indi-
ca o e p opos o a cui a e i e imen o è la spesa al ne o della componen e
ciclica e delle a iazioni disc ezionali di impos a. Il pe co so di ien o del
debi o sa à coun y-speci ic, p endendo in conside azione la si uazione ini-
ziale, i ischi pe la sos enibili à e scegliendo una aie o ia di ien o del
debi o che sia compa ibile con il man enimen o di un asso di c esci a sod-
dis acen e, il che implica il supe amen o della egola di una iduzione an-
nuale pa i a un en esimo della di e enza a il li ello a uale dello s ock
di debi o e il 60% del Pil. Si do ebbe in ine conside a e la quali à della
spesa, conside ando in pa icola e gli in es imen i pubblici e la spesa che
sos iene la c esci a, lungo le linee già u ilizza e nel quad o di Nex Gene a-
ionEu, che indica speci icamen e i se o i conside a i p io i a i in cui in-
es i e - ad esempio, almeno il 37% de e esse e des ina o alla ansizione
ecologica e il 20% alla ansizione digi ale22.
Ques a ipo esi si di e enzia quindi ispe o a una p opos a al e na i a23,
che p esen a in eal à una se ie di elemen i ile an i, in quan o pe me e-
ebbe di ada a e la poli ica di ien o alle condizioni speci iche dell’econo-
mia e della inanza dello S a o memb o che abbia accumula o un eccesso
di debi o. Ma ques a p opos a, che i le e sos anzialmen e la isione di
De Eu opa
Special Issue - 2023
21 Gia azzi F ancesco, Gue ie i Ve onica, Lo enzoni Guido, Weymulle Cha les-Hen y
(2021). “Re ising he Eu opean Fiscal F amewo k”. (h ps://www.go e no.i /si es/
go e no.i / iles/documen i/documen i/No izie-allega i/Re o m_SGP.pd consul a o il 18
giugno 2022).
22 Bo dignon Massimo, Pisau o Giuseppe (2021). “On e o ming he EU Fiscal F amewo k”.
Rome: As id.
23 Blancha d Oli ie , Leand o Ál a o, Ze elmeye Je omin (2021). “Redesigning EU Fiscal
Rules: F om Rules o S anda ds”. In PIIE Pe e son Ins i u e o In e na ional Economics,
Wo king Pape , 19-20
94
Misch Flo ian, Rey Ma in (2022). "The case o a loan-based eu o a ea s abili y
und," Discussion Pape s 20, Eu opean S abili y Mechanism, e ised 05 May 2022.
Pisani-Fe y Jean (2018). “Eu o a ea e o m: An ana omy o he deba e”.
CEPR Policy Insigh No95
Rossolillo F ancesco (1983). Ci à, e i o io, is i uzioni. Napoli: Guida Edi o i.
La ges ione inanzia ia dell’Unione dopo la pandemia
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Le c isi: democ azia e sicu ezza egionale e in e nazionale
Special Issue 2023
Special Issue 2023
Democ acy and populis na ionalism: he EU a he c oss oad
Albe o Ma inelli
The gis o my a gumen is ha na ionalism combined wi h populism-
as mani es ed in he ideas and ac ions o Eu opean sou e eignis pa ies
and leade s- is oday he majo obs acle o he poli ical cons uc ion o
Eu ope.
Populis na ionalism o na ional populism ( he wo concep s can be
used al e na i ely acco ding o he con ex ) is he me ging o na ionalis
ideology and populis e ho ic. Al hough p esen in he lexicon o mos
poli ical leade s as a e ho ical s yle, populism has a de ini e ideological
co e: he an agonis ic ela ionship be ween he pu e and i ous people
and he co up ed and ine ec i e eli es, he absolu e ule o he majo i y
p inciple, he ejec ion o plu alism and in e media ion. The agueness
and plas ici y o o populism’s ideological co e acili a es i s combina ion
wi h mo e s uc u ed ideologies, i s o all na onalism, i.e. he ideology
o he mode n na ion-s a e ha upholds he necessa y cong uence
be ween poli ical uni y and na ional uni y. The hos ili y owa d he
Eu opean p ojec o an ‘e e la ge union’ is he mee ing g ound be ween
na ionalism and populism. So e eignis pa ies and go e nmen s o EU
membe s a es make an ins umen al use o popula esen men o he
mal unc ioning o ep esen a i e democ acy, he socio-economic c isis,
he pandemia and he wa , posing as he ue de ende s o na ional in-
e es in on o ansna ional economic powe , EU echnoc acy and cos-
mopoli an cul u e. The di usion o bo h na ionalism and populism is he
symp om o a c isis in he Eu opean democ acy and social model, and
os e s a ena ionalisa ion o con lic in Eu ope. I s challenge should be
aken se iously and e ec i ely coun e ed wi h ac s, by implemen ing he
sus ainable and equi able de elopmen model ou lined in he Nex Gen-
e a ionEU and e o ming Eu opean ins i u ions in o de o achie e a uly
democ a ic sup ana ional union.
98
In his essay, a e syn he ically ou lining he dis inc i e ea u es o
na ionalism and populism, I will analyse he majo ac o s os e ing he
ise o populis na ionalism in Eu ope and I will conclude wi h he discus-
sion o i s mo e e ec i e al e na i e. The ex de elops he analysis
p esen ed a he Oc obe 2021 Con e ence wi h upda es equi ed by he
Russian in asion o he Uk aine.
Na ionalism
Al hough polisemic, ambiguous, changing in ime and space, he
concep na ionalism conno es a de ined and well s uc u ed ideology,
wi h a s ong emo ional appeal, which has been a powe ul ac o in he
poli ical s uggles o he las wo cen u ies by shaping mass poli ical be-
ha iou (B euilly, 1982). Na ionalism can be de ined as he ideology, o
discou se, o he na ion, i os e s speci ic collec i e mo emen s and
policies p omo ing he so e eign y, uni y, au onomy o he people
ga he ed in a single e i o y, uni ed by a dis inc i e poli ical cul u e and
sha ing a se o collec i e goals. The concep o na ionalism is s ic ly e-
la ed o ha o he na ion-s a e since, on he one hand, he na ionalis
ideology coo dina es and mobilizes collec i e ac ion in na ion-building
h ough a sense o belonging o he na ion as a p ima y iden i y and, on
he o he hand, he cen aliza ion o powe in a so e eign s a e, i.e. he
uni ica ion o e i o y, language, cul u e and adi ion, allows he na-
ional ideology o p e ail o e he many egional/local and social/cul u al
au onomies o p e-mode n socie ies. Na ionalism is he poli ical p inciple
ha a i ms he necessa y cong uence be ween poli ical uni y and na-
ional uni y and helps achie ing he poli ical p ojec o he usion o s a e
and na ion. One can iden i y h ee main se s o in e ela ed claims in he
na ionalis discou se (Ozki imli,2010): a) iden i y claims: he wo ld is di-
ided in o ‘us’ and ‘ hem’, iends and oes, posi ing a homogeneous and
ixed iden i y on ei he side and s essing he cha ac e is ics ha di e -
en ia e ‘us’ om ‘ hem’; b) empo al claims: he na ionalis discou se is
obsessed wi h he p opaga ion o he ‘au hen ic’ e sion o he his o ical
pas and wi h es ablishing meaning ul links o he pas (also p omo ing
social amnesia o p oblema ic aspec s ha a e no cong uen wi h he
o icial na a ion); c) spa ial claims: na ionalis s p esume an inex icable
link be ween he na ion and he physical and buil en i onmen o a e -
Democ acy and populis na ionalism: he EU a he c oss oad
De Eu opa
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Albe o Ma inelli
i o y ha is o en seen as o ma i e o he na ional cha ac e and bea -
ing he indelible ma ks o he na ion’s p esence. As a esul o he p e i-
ous claims, a he co e o he na ionalis discou se lies he a i ma ion o
h ee p io i y claims: he alues o he na ion mus ha e absolu e p io i y;
he loyal y o he na ion o e ides all o he o ms o loyal y, indi idual
and collec i e ( amily, class, e hnici y, eligion, e c.); he na ion is he ul-
ima e sou ce o so e eign y. These ideological claims espond o he indi-
iduals’ need o o e come he eelings o insecu i y and pe cei ed endan-
ge men ha esul om up oo edness and he dissolu ion o old secu i -
ies and old ai hs.
Na ionalism is a basic aspec o he cul u e and ins i u ions o mode n-
i y, bo h as an ideology and a poli ical mo emen , bu , al hough his o ic-
ally speci ic, he concep ielabo a es p e-mode n symbolic ma e ials like
e hnici y wi h he aim o o ming a new collec i e iden i y and a new base
o solida i y in a mode n socie y o indi iduals. Pe o ming he h ee key
unc ions o coo dina ion, mobiliza ion and legi imacy, na ionalism has
played a key ole in he wo majo esponses o he c ucial ques ion o how
mode n socie ies can es ablish an e ec i e s a e-socie y connec ion and
econcile he public in e es s o ci izens and he p i a e in e es s o
sel ish indi iduals. The i s esponse is ‘poli ical’ and es s on he idea o
ci izenship: he na ion is simply he body o ci izens who pa icipa e in
libe al-democ a ic ins i u ions. The second answe is ‘cul u al’ and
s esses he idea o collec i e iden i y: he na ion is made by all hose who
eel o belong o he same cul u al communi y, an idea ha is upheld by
poli ical eli es con on ing he p oblem o secu ing he suppo o he
masses, since i can p o ide a common na ional iden i y o membe s o
di e en social g oups.
Na ionalism is a mode n phenomenon because is closely ela ed o he
in e connec ed se o economic, poli ical and socio-cul u al ans o ma-
ions ha cha ac e ize he a ious oads owa d and h ough mode ni y
(indus ializa ion, bu eauc a iza ion, democ a iza ion, mass communica-
ion). The ole o na ionalism a ies in he di e en oads o mode ni y
(G een eld, 1992), bu he de elopmen o mode n indus ial socie ies e-
qui es common p ocesses and policies ha a e all acili a ed by na ional-
ism, such as he ee mo emen o labou , capi al and goods h oughou
he na ional communi y, uni e sal schooling and a s anda dized na ional
language, in ensi ied social and geog aphical mobili y (Ma inelli, 2005).
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Special Issue - 2023

100
Mo eo e , his ideology esponds o he need o secu ing cohesion in he
ace o he agmen a ion and disin eg a ion caused by apid indus ializ-
a ion. I is ein o ced by he de elopmen o mass poli ics, when he in-
se ion o hi he o excluded social g oups in o poli ics c ea es unp eced-
en ed p oblems o he uling eli es, who ind inc easingly di icul o
main ain he loyal y, obedience and coope a ion o hei subjec s. I con-
ibu es o de elop a na ional cul u e by des oying bo h he exclusi e-
ness o eli e high cul u es and he pa ochialism o local cul u es (Gellne ,
1983). And i g ows h ough he de elopmen o p ima y educa ion, he
in en ion o public ce emonies, he mass p oduc ion o public monu-
men s, o he poin o becoming a new secula eligion.
The age o impe uous ise o na ionalism was he 19 h cen u y and he
i s hal o he 20 h. The na ionalis ic e e did no decline among he
peoples o Eu ope a e he ‘useless slaugh e ’ o he G ea Wa ; o he
con a y, i eached a new apex wi h he ad en o o ali a ian egimes
and he global con lag a ion o he Second Wo ld Wa . Only he dea h o
ens o millions, he shame and ho o o concen a ion camps, he
eno mous des uc ion pe pe a ed by he wa induced peoples which had
ough agains each o he o cen u ies o pu an end o he ‘Eu opean
ci il wa s’, o es ablish peace ul ela ions and o ou line he sup ana ional
egime o he Eu opean Union. Bu , a e he end o he Second Wo ld
Wa , na ionalism did no disappea om he wo ld, a he ook o he
o ms, i s o all in he an i-colonial independen mo emen s o A ica
and Asia. A he end o he XX cen u y, i s ongly e-eme ged also in
Eu ope, whe e he collapse o he USSR caused he explosion o e hnic,
eligious and na ional con lic s and ensions ha had been la en and o
a g ea ex en abso bed in o he Cold wa con on a ion be ween he wo
supe powe s. The su acing o hese old con lic s go linked wi h he new
con lic s s emming om he economic and poli ical changes aking place
in he pos -So ie wo ld, as i is now d ama ically mani es in he Russian
in asion o he Uk aine. The na ionalis pa ies and mo emen s o Eas -
e n Eu ope a e no , howe e , he only ins ance o esu gen con empo -
a y na ionalism, since in many o he Eu opean coun ies na ional popu-
lism g ows as a eac ion o he h ea o de e i o ializa ion and up oo -
ing caused by globaliza ion and as a esponse o he p oblems aised by
he economic inancial c isis and he poo unc ioning o ep esen a i e
democ acy bo h a he Union’s and a he membe s a es’ le el.The ela-
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Albe o Ma inelli
ionship be ween he na ional p inciple and he democ a ic p inciple has
e ol ed in a complex and some imes con lic ual way. In con empo a y
Eu opean na ional populis pa ies a e no an i-democ a ic and ac ually
claim o be he ue in e p e e s o democ acy; bu , hey ha e an illibe al
concep ion o democ acy which s esses he democ a ic componen
(“go e nmen o he people, by he people and o he people”, he abso-
lu e powe o he majo i y) a he expense o he libe al componen (di i-
sion o powe s, cons i u ional gua an ees, ins i u ional checks and bal-
ances, mino i y igh s).
Populism
The new sp ead o populism nowadays has made i a ‘ca ch-all wo d’,
ha equi es a concep ual speci ica ion. Fo some schola s (Taguie ,1986)
populism does no ha e a speci ically ideological cha ac e , bu is a he a
e ho ic s yle, an a emp o connec empa hycally wi h he masses, which
can apply o di e en ideological models. And ac ually mos poli ical lead-
e s make use o a populis e ho ic in hei s a egies o consensus o gan-
iza ion. Bu , al hough p esen in he lexicon o mos poli ical leade s a a
e ho ical s yle, populism acqui es he dis inc i e ea u es o an ideology
(al hough wi h a hin and poo ly elabo a ed co e, Mudde, 2007), when i
o ganizes i s poli ical discou se a ound he wo concep s o people (as he
legi ima e sou ce o powe ) and communi y (as he legi ima e c i e ion o
de ining he people); emphasizes he an agonis ic ela ionship be ween
he wo homogeneous g oups o We ( he pu e, i uous people) and Them
( he co up , ine icien and negligen eli e o es ablishmen ); upholds he
igh o he majo i y agains he mino i y, downplaying o e en ejec ing
plu alism and in e media ion. Populism is a con o e sial, slippe y, pol-
isemic concep : i can e e o he so e eign “demos” ( he legi ima e ound-
a ion o he poli ical o de ), o o he people-mass ( he common people),
o o he people-na ion wi h i s e hnic oo s (Meny and Su el,2000). Pop-
ulis s di e on who should be included o excluded om he people and
on which eli es o mino i ies, besides es ablished pa y leade s, should be
blamed (Eu oc a s, global inance, ansna ional eli es, asylium seeke s,
speci ic immig an g oups). Common ideological elemen s a e he mis us
o any eli e, i s o all he poli ical eli e, and he emphasis on he people
as he ue legi ima e ac o o public decision-making, he an agonism
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again s agains in e na ional inance, he a i ma ion o he social bonds
wi hin o ganic communi ies which goes oeg he wi h he di idence and
e usal o he o he s (immig an s, s ange s, e hnic mino i ies, wo ship-
pe s o o he eligions).
The agueness and plas ici y o his ideological co e, hin and s ong a
he same ime, allows he populis e ho ic o be combined wi h a a ie y
o o ‘ hick’ ideologies, such as na ionalism (Ma inelli,2013, Ispi,2019)
o le is adicalism, ha add mo e speci ic con en o i . Concei ing pop-
ulism as a hin ideology allows o accoun o he a ie y o poli ical con-
en and o ien a ion o populis mo emen s ( igh and le ), while simul-
aneously s essing a se o common ea u es, and also illus a es he de-
penden ela ionship o populism on mo e comp ehensi e ideologies ha
p o ide a mo e de ailed se o answe s o key poli ical ques ions (S anley
and Ucen,2008).
The link wi h na ionalism is he mos di use and dange ous a ie y
since i can imply iolen con lic s and non-democ a ic d i s. Al hough
no p esen in all o ms o con empo a y Eu opean populism, he link
wi h na ionalism ein o ces and o ganizes he populis ideology a ound
he key ques ions o inclusion in o/exclusion om he communi y and o
he ea i ma ion o na ional so e eign y agains he EU “supe -s a e” in
opposi ion o he p ojec o ‘an e e close union’. The e is he widesp ead
belie ha some immig an g oups (as a whole, no single membe s o
hem) a e cul u ally incompa ible wi h he na i e communi y and a e
h ea ening na ional iden i ies; and EU ins i u ions a e blamed o os e
he h ea by upholding he ee mo emen o people. Na ionalism and
populism ha e a lo in common ( he demoniza ion o poli ical opponen s,
a conspi a o ial mindse , he sea ch o scapegoa s, he ascina ion o
mo e o less cha isma ic leade s), bu , i s and o emos , he an i-EU
s ance. The hos ili y owa d he Eu opean p ojec o cons uc ing a sup a-
na ional union and he opposi ion o he eu o ep esen he connec ing
link be ween populism and na ionalism (Ma inelli & Ca alli,2020).
The main causes o populis na ionalism in con empo a y Eu ope
The main causes o he ise o populis na ionalism in Eu ope a e only
pa ially common o his kind o poli ical phenomenon in o he egions
o he wo ld. Populis na ional pa ies, om he F ench F on Na ional o
Democ acy and populis na ionalism: he EU a he c oss oad
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he I alian League, om Ukip o he Du ch F eedom Pa y, om Al e na -
i e u Deu schland o Vik o O ban’s and Ja oslaw Kaczinski’s go e n-
men pa ies in Hunga y and Poland, welcomed a ew yea s ago Donald
T ump’s elec ion as he sign o new imes and new oppo uni ies o he
majo i y be ayed by globaliza ion, and ag eed wi h his p o ec ionism and
demagogue y (‘p oduce Ame ican’, ‘buy Ame ican’, ‘powe e u ns o he
people’). Howe e , hey exagge a ed he simila i ies be ween Eu opean and
Ame ican poli ics, since Eu opean populis na ionalism has speci ic ea u es
which combine in di e en ways in he a ious EU membe s a es.
The na ional populis upsu ge in con empo a y Eu ope has been a-
ou ed by pas long- e m p ocesses, like mode n na ion-building, he ad-
en o mass poli ics, colonialism, and decolonisa ion; bu a ious in e -
ela ed causes ha e con ibu ed o i s s ong comeback on he poli ical
s age in con empo a y Eu ope. Fi s , he impac o he pos -cold wa scen-
a io, ha has b ough o ligh old clea ages and old na ionalisms and has
c ea ed di icul p oblems o egime change, hus os e ing he poli ical
ca ee and access o powe o populis leade s in Eas e n Eu ope. The Rus-
sian in asion o he Uk aine is he mos ex eme exp ession o esu gen
na ionalis cle ages and con lic s. Second, he double c isis o legi imacy
and e iciency in ep esen a i e democ acies, ha is ela ed o economic
and cul u al globaliza ion: on he one hand, mains eam poli ical pa ies
a e less and less able o mobilize o e s and o s uc u e poli ical con lic ;
on he o he , global ends e ode na ional so e eign y and limi he capa-
ci y o na ional go e nmen s o implemen e ec i e policies, he EU go -
e nance sys em does no ha e ye he legi imacy and scope o ac ion which
a e necessa y o deal wi h p oblems which a e oo big o be coped wi h a
he na ional le el. Thi d, he impac o he long economic c isis, which in-
e ac s wi h he poli ical and economic implica ions o he Uk ainian wa
and he poli ical Middle-Eas e n and A ican c ises ( e ugees and asylum-
seeke s, ai bombing and e o is a acks, huge inc eases in he p ice o
ene gy, ood and aw ma e ials) wi h he esul o eeding unce ain y, e-
sen men and ea o he u u e, and o c ea ing a a o able g ound o
an i-es ablishmen pa ies. Le ’s see hese causes in mo e de ail.
The i s se o causes s ems om he impac o he pos -Cold Wa scen-
a io ha b ough o ligh old clea ages and old na ionalisms and c ea ed
di icul p oblems o egime change, hus os e ing he poli ical ca ee and
access o powe o na ional-populis leade s and pa ies in hose Cen al
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e eign y om na ion s a e le el o he sup ana ional le el wi h an in-
su icien ans e o commi men and loyal y om membe s a es’ ci -
izens o he e ol ing sup ana ional communi y and Eu opean ins i u-
ions. The in en ion o Eu ope’s ounding a he s, bo h poli ical and in el-
lec ual, was ha Eu opean ins i u ions would g adually ex end beyond
na ion s a es un il hey eplaced hem, bu ha his p ocess should ake
place unde he con ol o hose na ion s a es (Ma inelli, Ca alli 2020).
I is somehow i onic ha Eu opean in eg a ion, which in ended o
p o ide a subs i u e o na ional so e eign y, de ac o ensu ed hei su -
i al and esilience in an inc easingly complex wo ld (Badie, 1995). Con-
s uc ing a sup ana ional union wi h na ion s a es as building blocks was
a iable, bu isky, oad owa d g ea e in eg a ion, since i gua an eed he
su i al o na ionalism ha o en makes coope a ion and ag eemen
di icul . The na ionalism o membe s a es in Eu opean decision-making
has been coun e ed by mul ile el and mul is akeholde go e nance, bu
s eng hened by he ac ha he mos powe ul ac o in he ipa i e
s uc u e o go e nance is he Council o heads o s a e o go e nmen ,
who de i e hei legi imacy om he espec i e na ional cons i uencies,
and he e o e o en end o pu na ional in e es s abo e common
Eu opean in e es s. Membe s a es’ ci izens can ac ually be e en mo e na-
ionalis ic han hose o hei leade s. Bonds o a ini y and sha ed alues
a e s ill s onge a ha na ional le el; idiosync a ic belie s and s e eo-
yped pic u es o o he peoples a e ha d o ge id o . Eu opeans a e inad-
equa ely awa e o hei common ci izenship alongside na ional ones, do
no iden i y enough wi h Eu opean ins i u ions, and o en oppose com-
muni a ian policies in he name o na ional in e es s and iden i ies. These
a i udes a e ins umen ally used by na ional populis leade s as a main
consensus s a egy and con inue o obs uc he pa h owa ds an e e
g ea e union. The esponse o an i-EU na ionalism should no be o deny
he pa io ic sen imen s o membe coun ies’ ci izens, bu o de elop a
Eu opean pa io ism alongside hem (Calab ò e al, 2019).
Na ional populis leade s seem o p o ide an answe , al hough limi ed,
o he c ises o con empo a y Eu opean democ acies as a as hey o e
an iden i y basis o he many ci izens who a e wo ied o p esen eco-
nomic and social p oblems: in la ion, economic s agna ion, g owing in-
equali y, unemploymen , p eca iousness, and gene alized insecu i y. Bu
hei s a egy o es o ing ull na ional so e eign y and hei claim ha
Democ acy and populis na ionalism: he EU a he c oss oad
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by e-na ionalizing main policies hey will ix hose p oblems and espond
e ec i ely o he in e ela ed c ises o unequal de elopmen , Co id19
and he wa , do no con ince. They do no seem o ecognize wha in o-
day globalizing wo ld is mo e and mo e clea : no UE membe coun y, no
ma e how economically powe ul o poli ically ambi ious, could ace by
i sel he challenges o globaliza ion and he con empo a y c ises. And in
ac , when his ype o pa ies win he elec ions, hei go e nmen s ecu
o echnoc a ic and poo ly aspa en decision-making, exposing hem-
sel es o he same ype o c i icism ha hey add ess o Eu opean bu eau-
c acy and echnoc acy in B ussels and F ank u . The suppo e s o popu-
lis an i-EU pa ies c i icize eal pa hologies o democ a ic li e and hope
o cu e hem, bu hei concep ion o democ acy is o en udimen al and
incomple e and os e s he ise o in ole an , plebisci a ian leade s who,
once in powe , p o e o be incapable o go e n complexi y. The isk exis s
ha he a ionalising powe o pa ies and ins i u ions migh be se e ely
educed by he ebbs and lows o ola ile and epheme al poli ical moods,
hus igge ing a icious ci cle be ween weak, sho -sigh ed go e nmen s
and p o es populis mo emen s wi hou pe spec i es, igh a he ime
when he need o legi ima e and e icien go e nmen s, able o ace a
se ies o in e wined c ises (low economic g ow h, high unemploymen ,
massi e mig a ion, e o and wa ) is s onge han e e .
Unable o p o ide an e ec i e solu ion, populis na ionalism inds in
he EU ins i u ions an easy scapegoa o bo h he c isis o e iciency/e ic-
acy and legi imacy o Eu opean democ acies. I is ue ha a de ici o
democ a ic ep esen a ion does exis in EU go e nance, bu i canno be
seen as he oo o he pa hologies o Eu opean democ acies and i is an
illusion o hink ha in he globalizing wo ld sepa a e na ion s a es ha e
he esou ces o powe necessa y o go e n he complexi y o he p esen
c ises o , a leas , o mi iga e hei nega i e e ec s (no o say o he se i-
ous isk o en e ing a pa h al eady agically a elled in Eu opean his o y).
The challenge o populis na ionalis pa ies mus be add essed quickly
and s ongly. Thei c i iques mus be aken se iously as a s imulus o im-
p o e he quali y o Eu opean democ acy Thei elec o al success should
no induce he p o-EU poli ical ac o s o pu sue hei populis slogans and
illibe al p oposals, bu o uphold a wholly al e na i e p ojec ha mus
e o m EU ins i u ions, g an mo e powe o he Eu opean pa liamen ,
de elop a uly Eu opean public space and s iking easonable comp om-
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ises be ween in e go e nmen alism and sup ana ionalism, be ween eco-
nomic compe i i eness and social cohesion. A sup ana ional go e nance
should be achie ed by ans e ing u he quo as o na ional so e eign y
o he EU le el in o de o implemen paneu opean decisions in mac oe-
conomic, social, iscal, o eign and secu i y, en i onmen al, mig a ion
policies, adop ing he me hod o ein o ced coope a ion among hose
membe s which al eady sha e he common cu ency. Bu he decisi e a -
gumen o p e e ing he communi a ian o e he na ionalis ic op ion is
he mo i a ion which has been a he oo s o he Eu opean p ojec : he
need o pu a de ini e end o he cen ennial his o y o he Eu opean “ci il
wa s”. As F ancòis Mi e and wa ned in his las speech in he Eu opean
pa liamen , “le na ionalisme c’es la gue e”(Janua y 17 h, 1995).
The Russian in asion o he Uk aine p o ides e idence o Mi e and’s
s a emen . The wa can ha e opposi e e ec s on he ounding p ojec o
he EU. I can ei he u he s engh en populis na ionalism o p o ide a
g ea e impulse owa d a deepe poli ical union. I ha e a gued ha he
esponse o populis na ionalism o Eu opean c ises is inadequa e and
ha , on he con a y, c ises a e me when EU membe s a es ac oge he
and pull hei esou ces. Since 2008 he EU had o ace a se ies o c ises o
di e en na u e bu simila se iousness (global inanical c isis, economic
s agna ion, unemploymen and une employmen , so e eign deb , pan-
demic h ea s o he heal h and wel a e o ci izens and i ms), ha could
ha e b ough o he collapse o he union i sl . The EU managed hese
c ises by implemen ing a se o ex ao dina y measu es, amids ensions
among membe s a es and h ough long and de a ing nego ia ions, bu
wi h he inal esul o s engh ening he union and ad ancing on he pa h
o poli ical in eg a ion. In pa icula , he g an s and loans o he Nex Gen-
e a ionEU ( he p og am o manage he pandemic c isis) a e inanced wi h
esou ces de i ing om he issuing o eu obonds and di ec iscal en ies,
a e dis ibu ed o membe s a es acco ding o a solida i y p inciple (i.e.
helping hose mo e in need), and a e con olled by sup ana ional ins i u-
ions wi h a leading ole o he Commission (Ma inelli, 2021).
The wa in Uk aine, an e en mo e se ious s ess es ha he EU has o
pass, seems o ollow a simila pa e n. The wa has a se ies o nega i e
e ec s o he EU economy and socie y ( i s o all, ising in la ion due o
inc eases in he p ice o ene gy, ood and aw ma e ials, g owing ex-
pendi u es o mili a y aid o he Uk aine and helping e ugees, declining
Democ acy and populis na ionalism: he EU a he c oss oad
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e enues om impo sas a consequence o sanc ions applied o he Rus-
sian economy). The wa os e s clea ages wi hin EU membe s a es,
be ween he mo e ecen ones ha belonged o he So ie sphe e o in lu-
ence and a e mo e eage o und hei secu i y on he US–led Na o and
hose oldes membe s like Ge many and I aly ha depend mos ly on Rus-
sian gas and oil.
Pu in and he Russian powe eli e a e a aid o he a ac i e powe o
he EU model o socie y, he agg ession o he Uk aine does no ha e only
he aim o egaining e i o ies which a e conside ed Russias like C imea
and Donbass, bu also o deepening clea ages and os e ing con lic s
wi hin he EU h ough he h ea o cu ing ene gy supplies and escala -
ing he wa wi h he e ec o causing g owing immig an lows, ising in-
la ion and wides ad social and poli ical un es . Russia’s an i-EU a i ude
p eda es he Uk ainian wa , as shown by he inancing na ional populis
eu oscep ic pa ies and leade s, bu he wa has made his ana agonism
much s onge . Pu in canno igno e he ac ha he wa b ings he whole
EU close o he US, bu appa en ly is willing o pay his p ice in o de o
weaken he EU economy and make he EU model o socie y less appealing
o Wes e n-looking (mos ly young) Russians.
The Eu opean economy is ce ainly paying a high p ice o he wa in
he Uk aine and Eu opean cohesion is h ea ened by con lic s o in e es s
and di e een isions o he EU. In spi e o all ha , he EU has no been
weakened since he esponse o he in asion and help o he Uk aine ha e
been so a uni ed (wi h a ew excep ions). Membe s a es di e , howe e ,
wi h ega d o he need o g ea e s a egic au onomy and common o -
eign and de ence policy. Mos coun ies, i s o all he pos -communis
ones, p e e o con inue o ‘con ac ou ’ hei na ional de ense o a US-
led Na o, while o he s, i s o all F ance, a e pushing o a Eu opean de-
ence policy, bu ace widesp ead opposi ion by na ional a mies and na-
ional de ence indus ies. A la ge consensus exis s wi h ega d o s a-
egic au onomy, ha means educing he dependence o membe s a es
om ex a-EU coun ies h ough supplie s’ di e si ica ion and impo
subs i u ion (mo e speci ically by s ongly educing ene gy impo s om
Russia and e ec i ely de eloping enewable ene gies). S a egic
au onomy also means educing anspo a ion’s ulne abili y by na ow-
ing global supply chains and c ea ing supply chains inside he EU in s a-
egic indus ies like medical-pha maceu icals, ag i- ood, g een economy,
De Eu opa
Special Issue - 2023
114
digi al hype connec i i y, a i icial in elligence (as al eady spelled ou in
he Eu opean Commission 2021 S a egic Fo esigh Repo ).
In o de o achie e hese ambi ious goals a e o m o he exis ing ea -
ies is needed (o , i his is no possible, a new ea y). Based on he p opos-
als and ecommenda ions, on June 9,2022, he Eu opean pa liamen ,
wi h he impulse o he p oposals and ecommenda ions o he Final Re-
po o he Con e ence on he Fu u e o Eu ope adop ed a esolu ion (355
o es in a ou , 154 agains , and 48 abs en ions) ha calls on heads o
s a e o go e nmen o se up a Con en ion o e ise he T ea ies, aiming,
among o he hings, a abolishing e o powe s in he Council by ex end-
ing quali ied majo i y o ing in key a eas such as eme gencies and sanc-
ions, g an ing ull and di ec igh o legisla i e ini ia i e o Pa liamen ,
inc easing he compe ence and powe s o he EU is a is membe s a es
in a eas like heal h, ene gy, de ence, and social and economic policies,
ully implemen ing he Eu opean Pilla o social igh s and assu ing and
be e p o ec ion o ounding alues. I e o ming he ea ies p o es im-
possible, a second-bes is ein o ced coope a ion and he signing o a new
ea y, acco ding o a ision o ‘mul ispeed’ o ‘ a iable geome y’
Eu ope’. Wha e e he al e na i e, e o m is necessa y.
To conclude, populis na ionalism-which is a he oo o he ena ion-
aliza ion o con lic - can be e ec i ly coun e ed only by a s ong commi -
men by Eu opean ci izens and leade s o e o m he EU as an au hen ic
poli ical union and o de elop a common iden i y.
Democ acy and populis na ionalism: he EU a he c oss oad
De Eu opa
Special Issue - 2023
115
Albe o Ma inelli
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De Eu opa
Special Issue - 2023

Special Issue 2023
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
Robe o San aniello
1. In oduzione
La s o ia della cos uzione eu opea è anche la s o ia di come le is i u-
zioni eu opee siano s a e in g ado di o a e soluzioni alle g andi c isi che
l’Eu opa ha a on a o dopo la nasci a delle Comuni à eu opee1. Ad una
analisi a en a, si a a di un ca a e e ondan e e mobilizza o e del P o-
ge o eu opeo. Lo a e a del es o p eannuncia o, uno dei suoi piu abili
a chi e i, il ancese Jean Monne . “L’Eu opa – sc i e a Monne – sa à
o gia a nelle c isi e sa à la somma delle soluzioni ado a e pe quelle c isi”.
In e e i, il sis ema is i uzionale eu opeo è iusci o dal 1950 a a e on e
a ques e ico en i c isi g azie alla sua lessibili à e capaci à di ada amen-
o2. Cosicché, g andi accele azioni e b usche ena e sono s a e un a o
cos an e della s o ia comuni a ia, in mancanza di un deciso passo a an i
e so una comple a unione poli ica. Momen i di o e allen amen o o di
pa alisi, spesso a enu e nei passaggi c uciali, hanno a o eme e in più
occasioni una disg egazione di u o ciò che e a s a o aggiun o con a ica.
Dall’inizio del nuo o millennio, l’Unione eu opea con inua ad esse e
con on a a a c isi mol o se e e. Essa ha do u o a on a e, c onologica-
men e, una g a issima c isi economica (la G ande ecessione), un a lusso
s ao dina io di mig an i da A ica e Medio ien e (l’eme genza i ugia i),
lo psicod amma della B exi , una Pandemia di inusuali e d amma iche di-
mensioni e, da ul imo, l’in asione ussa in Uc aina. A causa di ques e suc-
cessi e c isi, la p essione sulle éli e e sui popoli eu opei è s a a o issima
e on e di decisioni di g ande impa o nella s e a pubblica a u i i li elli,
1 Pe una s o ia dell’in eg azione eu opea si eda: Bino Oli i, Robe o San aniello (2015).
S o ia dell’in eg azione eu opea. Bologna: Mulino. Vale io Cas ono o (2004). L’A en u a
dell’uni à eu opea. To ino: U e .
2 Sulle ca a e is iche del Sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea si eda: Robe o
San aniello (2016). Capi e l’Unione eu opea. Bologna: Mulino.
118
poli ico, economico, sociale e da ul imo sani a io. Come in passa o,
l’Unione eu opea è iusci a a da e ispos e, anche se mol i p oblemi es a-
no insolu i. I ischi di un idimensionamen o del P oge o eu opeo sono
semp e die o l’angolo enu o con o che l’a uale sis ema is i uzionale a-
ica a s olge e e icacemen e le sue unzioni in caso di disacco di p olun-
ga i a gli S a i memb i. Tu o ques o segnala, a ben ede e, la necessi à
di usci e dal me odo delle soluzioni eme genziali ed a ia e il passaggio
e so un’unione poli ica su base ede ale.
La maggio pa e delle c isi dell’ul imo decennio ha a u o conseguenze
di e se sugli S a i memb i, dunque ha ecnicamen e p odo o e e i
“asimme ici”. Un p imo e apido sgua do di insieme con e ma empi ica-
men e ques a osse azione.
Gli e e i della g ande ecessione, che ha p eso a io dal 2007 negli
S a i uni i con la banca o a Lehman B o he s pe poi p opaga si in Eu o-
pa, hanno colpi o se e amen e un nume o is e o di S a i memb i. In
pa icola e, le conseguenze sulle economie di Po ogallo, I alia, G ecia e
Spagna ( accol i nella o mula media ica e dal sapo e olu amen e disp e-
gia i o dei “PIGS”) sono s a e mol o pesan i. Ques i paesi, anco p ima
della g ande ecessione, e ano con on a i a g a i p oblemi s u u ali e
con un indebi amen o pa icola men e al o.
Anche l’eme genza i ugia i esplosa a pa i e dal 2014 ha a u o e iden-
i e e i asimme ici. Igno a a la legi ima ichies a poli ica di conside-
a e l’emig azione come una ques ione di in e esse comune dell’Unione
eu opea - un ema da mol i anni nell’agenda poli ica di B uxelles - e in as-
senza di solida ie à a i go e ni eu opei, la p essione mig a o ia si è i e -
sa a sugli S a i memb i (I alia, Spagna, F ancia e G ecia) più espos i geo-
g a icamen e all’a lusso di mig an i.
La c isi poli ica sca u i a dalla B exi , il o men a o e complica o di o -
zio a il Regno Uni o e l’Unione eu opea, ha a u o conseguenze comuni,
dunque simme iche, in u i gli al i en ise e S a i memb i, con l’unica
eccezione dell’I landa (a causa della ques ione dell’I landa del No d).
La c isi del Co id 19, di na u a simme ica quan o alle cause che l’han-
no de e mina a, ha p odo o conseguenze asimme iche a causa dei di e -
si e e i sui sis emi economici e sociali degli S a i memb i. Hanno a o
eccezione le limi azioni alle libe à pubbliche de a e dagli impe a i i di
sicu ezza pe la salu e pe l’insieme dei ci adini eu opei che ha in e essa-
o in egual misu a quasi u i i paesi eu opei.
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
De Eu opa
Special Issue - 2023
119
Robe o San aniello
L’ul ima c isi in o dine di empo, la gue a in Uc aina, s a me endo
nuo amen e a du a p o a l’insieme degli S a i memb i, ma inisce anco a
pe a e e e e i di e si (dunque nuo amen e asimme ici) su quegli S a i
memb i che si sen ono minaccia i di e amen e dalla Russia, come i paesi
bal ici e la Polonia. Inol e, S a i memb i, come S ezia e Finlandia, me -
endo ine al lo o s o ico s a us di paesi neu ali, hanno in ine deciso di
ade i e all’Alleanza A lan ica in ispos a alle po enziali minacce da pa e
della Fede azione Russa. L’e oluzione dell’agg essione ussa all’Uc aina e
le ince e p ospe i e di me e e ine alla gue a, pone nuo i p oblemi
all’in e a economia dell’Unione eu opea, anche se gli e e i più g a i col-
piscono maggio men e gli S a i memb i meno a ezza i pe assicu a e
c esci a e sos enibili à sociale.
A ben gua da e, osse ando l’e iden e debolezza della capaci à di i-
spos a dell’Unione eu opea alla sua domanda ene ge ica e la p essione
sul li ello gene ale dei p ezzi, dunque sull’in lazione, ques ’ul ima c isi,
uni amen e alla c isi della g ande ecessione, ci in i a a i olge e il no-
s o sgua do in e oga i o al passa o, quando la Comuni à eu opea,
all’inizio degli anni se an a, u con on a a al p imo en a i o di is i ui-
e un’unione economica e mone a ia. Fu p op io in quel pe iodo che la
cos uzione comuni a ia, a causa degli e e i delle o i oscillazioni a le
alu e nazionali, a on ò in nuce pe la p ima ol a gli e e i asimme ici
di una c isi in e nazionale.
Un’analisi s o ica di quel p imo en a i o, e degli e en i che lo hanno
accompagna o, è di pa icola e ile anza pe comp ende e l’e oluzione
poli ica ed is i uzionale dell’Unione eu opea e non solo. Ripe co e il con-
on o poli ico che ebbe luogo in quei angen i e ico da e le s ozza u e
che ese o ano quel en a i o, ci aiu ano, in a i, a capi e i p oblemi anco-
a ape i e quan o anco a c’è (mol o) da a e pe consen i e all’unione eco-
nomica e mone a ia, is i ui a dal T a a o di Maas ich , di ope a e co -
e amen e a bene icio di u e le economie degli S a i memb i e di limi-
a e pe niciosi e e i asimme ici.
Allo s esso empo, la s o ia comuni a ia ci ico da anco a che, subi o
dopo il allimen o del p imo en a i o di accele a e l’in eg azione econo-
mica e mone a ia, la Comuni à eu opea u espos a ad una g a issima c isi
ene ge ica che, come quella di oggi, p ese le mosse da un e en o poli ico
es e no, il qua o con li o a abo is aeliano. La c isi ene ge ica dei p imi
anni se an a ascinò l’Eu opa comuni a ia e so il ba a o dell’in lazio-
De Eu opa
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126
ondo di coope azione do a o di iso se inanzia ie pe sos ene e le alu e
in di icol à. Si a a a di un p imo s umen o di solida ie à inanzia ia
concepi o pe asso bi e shocks asimme ici all’in e no della Comuni à eu-
opea, Non può so p ende e che la Repubblica ede ale edesca osse pa -
icola men e di iden e a ques a p ospe i a.
Il se pen e mone a io eu opeo con e mò la sua agili à senza s umen-
i co e i i degli squilib i mone a i. Il ma co edesco si a o zò cos an e-
men e, al con a io delle al e mone e del sis ema che subi ano a lo o ol a
ipe u i dep ezzamen i. Di on e alle ichies e dei go e ni, il i iu o della
Ge mania u ilizzò una o mula che sa ebbe di en a a il man a della sua
u u a poli ica eu opea in ma e ia economica: la esponsabili à delle azioni
di aggius amen o appa ene ano ai singoli gli S a i memb i.
Pun ualmen e, nel ma zo 1973, al momen o della decisione del Consi-
glio, la Ge mania si i ò uo i opponendosi alla p opos a della Commissio-
ne eu opea di do a e inizialmen e il Fondo eu opeo di coope azione mo-
ne a ia di iso se inanzia ie pa i a 10 milioni di dolla i. Come sa ebbe a -
enu o pe mol o empo anco a, non i e ano ma gini pe o me di soli-
da ie à economica. La Repubblica Fede ale edesca non nasconde a - e lo
a ebbe a o pun ualmen e pe mol o empo anco a - la sua di idenza
sulla capaci a delle is i uzioni eu opee e dei go e ni di ga an i e un igo e
economico in e no che gius i icasse la solida ie à edesca. Una posizione
che sa à, a ben ede e, una cos an e della poli ica eu opea edesca.
Nello s esso pe iodo, una nuo a c isi del dolla o ap ì le po e a lu ua-
zioni gene alizza e dei cambi, a cui non u es anea l’Eu opa dei sei, do e
il se pen e mone a io eu opeo esau ì di a o la sua unzione pe as o -
ma si in un semplice acco do di lu uazione congiun a delle mone e8.
Si conclude a mes amen e il p imo en a i o di is i ui e l’unione eco-
nomica e mone a ia. Solo en ’anni più a di, con le disposizioni del T a a o
di Maas ich , l’unione economica e mone a ia sa ebbe enu a alla luce.
Il cammino pe assicu a e la s abili à mone a ia ip ese u a ia qual-
che anno più a di. La Comuni à eu opea iuscì, in a i, a a a e nel
1978 lo SME, il Sis ema Mone a io eu opeo. Veni a ip opos o, miglio-
andolo, lo schema del se pen e mone a io, con un sis ema di cambi issi,
ma aggius abili all’in e no di bande di oscillazione is e e. Fu inol e
decisa un’uni à di con o eu opea, l’Ecu, e l’is i uzione di un Fondo mone-
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
De Eu opa
Special Issue - 2023
8 Sulle icende che po a ono al allimen o del piano We ne si eda. Ashoka Mody (2018).
Eu o T agedy, a d ama in nine ac . Ox o d: Uni e si y P ess. Pagg. 48-55.

127
Robe o San aniello
a io eu opeo, cos i ui o dal 20% delle ise e della banca cen ali degli
S a i memb i pe inanzia e misu e di c edi o mone a io a b e e e medio
e mine.
Ciò che appa i a chia o alla luce di ques o p imo en a i o u l’incapa-
ci à di sposa e esigenze di e se, sin e izza e dal con on o a “mone a i-
s i” ed “economis i”. In secondo luogo, nacque allo a la cul u a della “s a-
bili à’” e, collega a ad essa, del “ igo e”, o mule che, come sappiamo,
a anno pa e in eg an e della iloso ia economica dell’unione economica
e mone a ia c ea a dal T a a o di Maas ich . In ine, quel en a i o se-
gnala a il p oblema di come isponde e e icacemen e a shocks asimme-
ici da pa e di singoli S a i memb i, ema oggi al cen o del diba i o sul-
la i o ma della go e nance economica dell’Unione eu opea.
3. Il T a a o di Maas ich e l’unione economica e mone a ia
3.1. L’impalca u a dell’unione economica e mone a ia
Con il T a a o di Maas ich , la cos uzione comuni a ia ha is o
l’a io di un p ocesso poli ico e so un’Unione poli ica9. La cadu a del
mu o di Be lino e gli scon olgimen i che hanno p odo o la disg egazione
dell’Unione so ie ica hanno o emen e con ibui o a modi ica e le condi-
zioni poli iche pe p ocede e ad una maggio e in eg azione poli ica eu o-
pea. Anco a una ol a, p o agonis e di ques a nuo a ase s o ica sono s a-
e la F ancia e la Repubblica ede ale edesca. Sul palcoscenico eu opeo si
a accia ono due nuo i leade poli ici: il P esiden e della Repubblica an-
cese, F ancois Mi e and, socialis a: il cancellie e edesco, Helmu Khol,
popola e. G azie alla lo o in esa u ques a ol a possibile giunge e
all’unione economica e mone a ia. Il comp omesso poli ico aggiun o e a
della s essa na u a di quello non iusci o agli inizi degli anni se an a. Di
a o, la F ancia de e il suo assenso alla iuni icazione edesca, men e la
Ge mania acce ò di inuncia e al simbolo della sua o za economica, il
ma co. Una decisione s o ica. I negozia i in e go e na i i pe giunge e
all’unione economica e mone a ia e dunque all’Eu o u ono anco a una
ol a mol o complessi. Essi ipe co se o lo s esso schema ideologico di
en ’anni p ima. Il con on o oppose, in a i, il mone a ismo ancese e
l’economismo edesco, giungendo alle s esse conclusioni del Rappo o
De Eu opa
Special Issue - 2023
9 Sui negozia i del T a a o di Maas ich e il suo con enu o si eda: Bino Oli i, Robe o
San aniello (2015). S o ia dell’in eg azione eu opea. Bologna: Mulino. Pagg.172-198.
128
We ne . La mone a unica e la poli ica mone a ia sa ebbe o en a e in un-
zione solo dopo un p ocesso di con e genza economica da pa e degli S a-
i memb i, u o del ispe o di quelli che sono ico da i come i “pa ame-
i di Maas ich ”. Dei cinque pa ame i issa i, assume ano g ande im-
po anza il ispe o dei limi i a il de ici pubblico e il PIL (3%), a il de-
bi o pubblico e il PIL (60%) e la con e genza dei assi di in e essi e del li-
ello di in lazione con quelli del paese piu i uoso.
Il calenda io s abili o dal T a a o di Maas ich pe la ealizzazione
dell’unione economica e mone a ia ha p e is o e appe. Il p ocesso ha
p eso a io con la comple a libe alizzazione dei capi ali, il 1° luglio 1990.
Secondo le disposizioni p e is e dal T a a o dell' Unione, la e za e de i-
ni i a appa sa ebbe s a a a ia a solo se una maggio anza di S a i mem-
b i (se e) a esse ispe a o i pa ame i di Maas ich . La e za e de ini i a
appa dell’unione economica e mone a ia è s a a in ap esa il 1° gennaio
1999, con la issazione i e ocabile dei assi di cambio delle mone e nazio-
nali in eu o degli undici paesi che sa ebbe o en a i inizialmen e nella co-
sidde a zona eu o. Due S a i memb i, Regno Uni o e Danima ca si au oe-
scluse o appellandosi alla clausola dell’op ing-ou . La S ezia mani es ò la
olon à di non pa ecipa e alla zona Eu o, men e la G ecia non a e a ag-
giun o il necessa io li ello di con e genze. Dal 1° luglio 2002, dopo un
pe iodo ansi o io di due anni nel quale le mone e nazionali sono s a e
p og essi amen e elimina e, è s a o u icialmen e in odo o l’Eu o.
Il p ocesso di con e genza economica è s a o su icien emen e lungo –
ci ca se e anni - pe consen i e il ispe o dei pa ame i di Maas ich ai
paesi eu opei che a ebbe o a o pa e dell’Eu ozona. In ques o pe iodo,
la maggio pa e degli S a i memb i, si pensi all’I alia, sono s a i impegna-
i in i o me s u u ali pe assicu a e un quad o mac oeconomico s abile
necessa io pe la c eazione dell’unione economica e mone a ia. Non ci
so e me emo u a ia su ques e icende che sono a enu e all’in e no di
un clima poli ico e e escen e, a ol e es emamen e ne oso, a causa
delle ipe cussioni economiche e sociali pe le economie nazionali.
Pa allelamen e all’azione necessa ia da pa e degli S a i memb i pe
a pa e dell’unione economica e mone a ia, si s iluppò un acceso diba -
i o sulla necessi à di s inge e il cosidde o Pa o di S abili à. Con o me-
men e alla sua o amai adizionale “cul u a della s abili à”, la Repubblica
ede ale edesca solleci ò l’adozione di una se ie di egole sulle discipline
di bilancio da ispe a e una ol a ealizza a l’unione economica e mone-
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
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Robe o San aniello
a ia. Si a a a di una so a di assicu azione pe il u u o, come com-
plemen o alle disposizioni del T a a o di Maas ich sulle p ocedu e di
so eglianza dei bilanci pubblici. Il Minis o delle inanze edesco, il ba-
a ese Theo Waigel, chiese ed in ine o enne la possibili à di in ligge e
sanzioni a quegli S a i memb i che non a esse o co e o gli squilib i di
bilancio supe io i al 3% del PIL. Ques o nuo o s umen o o ò anco a
di ise Repubblica Fede ale edesca e F ancia, ques ’ul ima deside osa di
is i ui e un sis ema (in e go e na i o) di go e no dell’eu o, che acesse
da con al a e alla neona a Banca cen ale eu opea, la nuo a is i uzione
a cui il T a a o di Maas ich a e a con e i o la esponsabili à della poli-
ica mone a ia comune. L’acceso con on o ebbe luogo con l’app ossima -
si della decisione di in ap ende e la appa inale dell’unione economica e
mone a ia. Il comp omesso aggiun o de e di a o agione alla igida
posizione edesca, che non si oppose alla ichies a della F ancia di inse i-
e un i e imen o in ema di c esci a economica. Con l’adozione del Pa o
di S abili à e di C esci a eni a iconosciu o in e mini me amen e o -
mali un impegno comuni a io in ema di occupazione, accan o a quello
della s abili à iscale.
Il Pa o di S abili à e di C esci a ha comple a o l’impalca u a me odo-
logica dell’unione economica e mone a ia p e is o dal T a a o di Maa-
s ich . In pa icola e, l’impian o poggia a (e poggia u o a) su due di e -
si app occi: cen alizza o pe quan o igua da l’unione mone a ia; decen-
alizza o in ma e ia di unione economica. Conc e amen e, al Sis ema eu-
opeo di banche cen ali, e il suo ulc o ondamen ale, la Banca cen ale
eu opea, è con e i a la comple a esponsabili à della poli ica mone a ia e
dei assi di in e esse. Nell’ambi o della poli ica economica, le esponsabi-
li à sono in ece condi ise a il Consiglio dei Minis i economici e inan-
zia i (Eco in, poi Eu og uppo) e gli S a i memb i. Le linee di e ici comuni
decise dall’Unione eu opea de ono esse e messe in p a ica dai go e ni na-
zionali. Le compe enze iscali es ano saldamen e in mano alle au o i à
nazionali, non essendo p e is a nessuna o ma di a monizzazione dei si-
s emi nazionali di assazione di e a ed indi e a.
3.2. I limi i dell’unione economica e mone a ia e gli shock asimme ici
La do ina economica ha da semp e messo in isal o il ca a e e in-
comple o dell’unione economica, p op io in i u’ dell’assenza di un’unio-
ne iscale. Allo s esso modo, ha giudica o incomple a l’unione mone a ia
De Eu opa
Special Issue - 2023
130
a causa del a o che essa non è accompagna a da un’unione di bilancio10.
La conseguenza più g a e di ques a assenza è s a a indi idua a nell’inca-
paci à dell’unione mone a ia di isponde e agli shock asimme ici. I sin-
goli S a i memb i sono i soli esponsabili delle azioni di aggius amen o
necessa ie a co egge e ques i squilib i. La do ina economica ha al esì
messo in e idenza che shock asimme ici da domanda anno c esce e i de-
ici di bilancio dei paesi in e essa i con la conseguenza che i me ca i i-
nanzia i possono p o oca e una c isi di liquidi à che inisce pe ampli i-
ca e gli shock asimme ici.
Le soluzioni p opos e dagli economis i pe il comple amen o dell’unio-
ne mone a ia con l’unione di bilancio indicano due opzioni. La p ima op-
zione è di c ea e un meccanismo assicu a i o che, in unzione an iciclica,
a ui as e imen i di eddi o dai paesi più p ospe i e so quelli che a a-
e sano una congiun u a nega i a. In ques o modo, l’unione di bilancio
può idu ebbe i disagi dei paesi colpi i da shock nega i i. La seconda op-
zione p e ede il consolidamen o di una pa e signi ica i a dei de ici /debi-
i pubblici allo scopo di p o egge e i paesi colpi i da c isi di liquidi à e da
insol enze o za e. Ques i ul imi a ebbe o di icol à ad eme e e s u-
men i di debi o in una mone a in cui non hanno il con ollo. Secondo que-
s a opzione, i debi i pubblici nazionali (od una buona pa e di essi) sa eb-
be o cen alizza i nel debi o pubblico dell’Unione eu opea. In ques a p o-
spe i a, il go e no dell’unione si as o me ebbe in un sis ema di go e -
no indipenden e a endo di a o la esponsabili à di eme e e s umen i
di debi o (le obbligazioni) nella mone a di cui ha il con ollo, l’Eu o. Un
app occio simile ichiede ebbe, un g ado mol o ele a o di uni icazione po-
li ica, con conseguen e as e imen o di so ani à nazionale a un go e no
e ad un pa lamen o eu opeo in ma e ia di assazione e di spesa.
I pun uali a e imen i della do ina economica sulla agili à
dell’unione economica e mone a ia hanno an icipa o un’e idenza empi i-
ca in occasione della g ande ecessione del 2007 e 2008 e nella successi a
c isi dell’Eu o e dei debi i so ani. Nei paesi me idionali della zona Eu o e
l’I landa il p odo o in e no lo do è imas o mol o al di so o del li ello del
2008, a di e enza dei paesi se en ionali. Nell’Eu ozona si sono e i ica i
ampi shock asimme ici a il 2008 e il 2011 con g a i p oblemi di aggiu-
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
De Eu opa
Special Issue - 2023
10 Su ques o ema si eda. Paul De G auwe (2013). Economia dell’unione mone a ia. Bo-
logna: Mulino. Ma kus K. B unne meie , Ha old James, Jean-Pie e Landau. (2017). La
ba aglia delle idee. Milano Uni e si à Bocconi Edi o e.
131
Robe o San aniello
s amen o, bas i pensa e alle icende che hanno in e essa o l’I alia e la
G ecia e non solo. Gli s essi shock asimme ici hanno a u o conseguenze
signi ica i e sulle inanze pubbliche con una o e impenna a dei appo i
del debi o pubblico. Il b usco allen amen o della c esci a, in mancanza di
meccanismi co e i i cen alizza i, si è sca ica o sui debi i pubblici dei
paesi coin ol i. Nel 2010 il o ale del debi o pubblico della G ecia ammon-
a a al 148% del PIL, in I alia ha occa o il 120%, un li ello eso bi an e in
appo o alle capaci à p odu i e dei due paesi. Nel 2013 i da i sono peg-
gio a i ul e io men e: la G ecia e a al 175%, l’I alia al 133%. Anche Po o-
gallo e I landa hanno egis a o o i peggio amen i aggiungendo ispe -
i amen e il 129% e il 124% del PIL.
Ol e a p odu e o ine economiche e sociali, si pensi ad esempio alla
G ecia - do e quasi la me à della popolazione non è s a a più in g ado di
accede e al se izio sani a io nazionale - ques e c isi asimme iche hanno
lascia o il segno dal pun o di is a poli ico, scop endo co en i di opinione
nazionali ecip ocamen e os ili e s e eo ipi la en i alimen a i da mo i a-
zioni e nico-an opologiche che ece o p esa sull’éli e poli iche. Nella na -
azione co en e è eme so, ol e allo spi i o an i-eu opeo di so anis i e
populis i, una linea di iso ia a No d e Sud, a paesi i uosi e paesi i-
ziosi, scope chiando la agili à della comune iden i à eu opea.
La ispos a dell’Unione eu opea alla g ande ecessione e alla c isi dei
debi i so ani è s a a duplice. Da una pa e, ha scel o la linea di con inui à
con il passa o, modi icando a l’al o il unzionamen o del Pa o di S abi-
li à ed in oducendo il cosidde o “semes e eu opeo”. Dall’al a, ha ape -
o un can ie e poli ico e is i uzionale pe giunge e al comple amen o
dell’unione economica e mone a ia.
La i o ma del Pa o di S abili a, la cui iloso ia “ ep essi a” è s a a con-
e ma a, ha a o za o i po e i di con ollo della Commissione eu opea
endendo più age ole il p ocesso decisionale pe con as a e de ici pub-
blici eccessi i ed e icace il sis ema di sanzioni. A ciò, bisogna aggiunge e
l’in oduzione di una p ocedu a pa allela pe il con ollo p e en i o e co -
e i o dei g andi agg ega i mac oeconomici. Sulla s essa linea, le misu e
del Pa o di S abili à sono s a e codi ica e all’in e no di un a a o in e -
go e na i o, il Fiscal compac che con iene la golden ule del pa eggio di
bilancio. La a i ica da pa e degli S a i memb i del nuo o a a o e a la
condizione necessa ia pe ice e e assis enza inanzia ia dall’Unione eu-
opea. In conc e o, come conseguenza di ques o app occio, le esponsabi-
De Eu opa
Special Issue - 2023

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li à dell’aggius amen o economico sono es a e unicamen e nelle mani
dei paesi go e ni dei paesi colpi i da c isi asimme iche e semp e a lo o è
spe a o il compi o di iguadagna e la iducia dei me ca i impegnandosi
nel isanamen o delle inanze pubbliche.
Con l’in oduzione del semes e eu opeo, in ine, le poli iche economi-
che e di bilancio sono s a e coo dina e a a e so un p ocesso che p e ede
la de inizione di accomandazioni della Commissione eu opea indi izza e
a ciascuno S a o memb o. Ques ’ul ime engono p esen a e nel co so del
p imo semes e dell’anno pe poi esse e applica e da ciascuno paese se-
condo le p ocedu e nazionali. All’esecu i o di B uxelles spe a il compi o
di moni o a e le di e se a iabili mac oeconomiche mi an i a indi idua e
in e en i s u u ali ed elimina e squilib i economici nazionali. Agli S a-
i memb i è inol e ichies o di p esen a e i lo o p oge i di bilancio an-
nuali alla Commissione eu opea p ima di so opo li all’app o azione dei
ispe i i pa lamen i.
L’unica b eccia alla solida ie à comuni a ia è s a a ape a con la c eazio-
ne del ondo "sal a s a i”. Nel 2010 è s a o is i ui o il Fondo eu opeo di
s abili à inanzia ia segui o poi nel 2012, dopo labo iosi negozia i, dal
Meccanismo eu opeo di s abili à, do a o di 700 milia di di Eu o. L’assis en-
za ai paesi e a u a ia sogge a a o i condizionali à lega e al ispe o di
p og ammi di isanamen o ed al con ollo della “ oika” (Commissione eu-
opea, Banca cen ale eu opea e Fondo Mone a io In e nazionale).
Le più e icaci misu e pe i p ocessi di aggius amen o dei paesi più in-
debi a i sono s a i messi a disposizione della Banca cen ale eu opea, in
pa icola e il Quan i i e easing deciso dal suo p esiden e Ma io D aghi. Con
ques o s umen o la Banca cen ale eu opea ha ope a o sul me ca o dei
i oli di s a o pe a gina e la speculazione e calmie a e i assi di in e esse,
s olgendo il uolo “non con enzionale”, iconosciu o a de e mina e condi-
zioni ( asso in lazione non supe io e al 2%) di p es a o e di ul ima is anza.
In eal à, la Banca cen ale eu opea con la sua e icace e au o e ole azione
di sos egno alle ispos e con o le c isi asimme iche, messa in a o anche
in con as o con le au o i à edesche, si è guadagna a sul campo un uolo
cen ale, anche di na u a poli ica, nel sis ema is i uzionale dell’Unione eu-
opea. Occo e aggiunge e che se un o gano ecnico come la Banca cen ale
eu opea ha suppli o alla mancanza di un’au o i à poli ica democ a ica-
men e oca a al go e no dell’economia, ciò cos i uisce un aspe o i ela o e
della debolezza dell’impalca u a dell’unione economica e mone a ia.
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
De Eu opa
Special Issue - 2023
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Robe o San aniello
Il can ie e poli ico ed is i uzionale pe il comple amen o dell’unione
economica e mone a ia è s a o ape o da una oad map accia a dai “qua -
o p esiden i” (Van Rompoy, Ba oso, Junke e D aghi)11. La oad map si
a icola a su qua o assi: l’in eg azione inanzia ia; l’in eg azione di bi-
lancio; il a o zamen o delle poli iche economiche ed il con ollo demo-
c a ico. Il can ie e ape o ha da o i suoi u i limi a amen e al p imo
pun o poiché alla Banca cen ale eu opea è s a a iconosciu a la unzione
p ima ia della igilanza banca ia.
Nessun p og esso sos anziale si è egis a o sulla capaci à au onoma di
bilancio dell’Unione eu opea, comp eso il a o zamen o del egime delle
iso se p op ie. Un imido en a i o di do a e l’Eu ozona di un bilancio
au onomo, sos enu o da F ancia ed I alia, è al momen o chiuso nei casse i
del Consiglio. Nell’ambi o dell’unione economica e del con ollo democ a-
ico il can ie e non ha is o nessun con ibu o degno di esse e anno a o.
Il ico so alle obbligazioni eu opee non é mai iusci o a aggiunge e
l’agenda decisionale dell’Unione eu opea negli anni della g ande ecessio-
ne. Il p incipio della mu uali à del debi o è isul a o di a o un abù inso -
mon abile. S o icamen e, il p imo a p opo e le obbligazioni come s u-
men o di inanziamen o condi iso, u Al ie o Spinelli, ma la sua inizia i a
non ebbe successo e ini nel dimen ica oio. Il p imo a ip opo lo negli anni
no an a, dopo il T a a o di Maas ich , u Jacques Delo s che indi iduò
le eu o-obbligazioni come una delle on i di inanziamen o delle g andi in-
as u u e eu opee p opos e nel Lib o bianco della Commissione eu o-
pea su c esci a, compe i i i à ed occupazione. Vi ima del igo e inan-
zia io, il p imo piano o ganico a ca a e e keynesiano che la s o ia comu-
ni a ia ico di si in anse con o il mu o os ile dei paesi se en ionali
dell’Eu opa. Segui ono in segui o le p opos e di Giulio T emon i e di Ro-
mano P odi ed Albe o Quad io Cu zio che, malg ado la lo o conc e a on-
da ezza, non iusci ono a supe a e il is e o ambi o dei ci coli in elle -
uali e degli economis i. Du an e la c isi dell’eu o e dei debi i so ani, la
Commissione eu opea ha in ap eso un imido en a i o esplo a i o. Ma-
nuel Ba oso, allo a p esiden e dell’esecu i o di B uxelles, en ò, in a i, di
ia ia e un diba i o sull’u ilizzo delle eu o-obbligazioni. Egli p esen ò
p uden emen e un documen o di i lessione, so o o ma di Lib o Ve de,
che con o memen e alla sua na u a, con ene a una se ie di opzioni ecni-
De Eu opa
Special Issue - 2023
11 Sul appo o dei Qua o p esiden i si eda. Pie Vi gilio Das oli, Robe o San aniello.
(2013) C’e a amo an o ama i. L’Eu opa e poi? Milano: Uni e si à Bocconi Edi o e.
134
che allo scopo di alimen a e un con on o a gli S a i memb i. La gelida
eazione della cancellie a edesca Angela Me kel ha messo ine al en a i o
della Commissione eu opea anco p ima di nasce e e il Lib o e de è ini o
ben p es o nel dimen ica oio.
In conclusione, le icende che accompagna ono le ispos e poli iche ed
economiche dell’Unione eu opea alla g ande ecessione, dimos ano che
e a impossibile o a e soluzioni alle c isi asimme iche in mancanza di
un deciso cambio di passo nel p ocesso di in eg azione eu opea. Di on e
a ques e c isi si è p e e i o insis e e su un appo o a l’Unione eu opea e
S a i memb i secondo schemi au o i a i- ep essi i e non a anza e e so
un go e no dell’economia compensando il supe amen o delle so ani à
nazionali con una so ani à comune. La c eazione di un’unione iscale,
ol a a is i ui e un sis ema di assazione ansnazionale, e il comple a-
men o dell’unione mone a ia a a e so una au onoma capaci à di bilan-
cio, non po e ano che esse e consegui e nel quad o di una au en ica unio-
ne poli ica. Senza ques o na u ale passaggio e il conseguen e aggio na-
men o in senso democ a ico del suo sis ema is i uzionale, l’Unione eu o-
pea e a des ina a a es a e nella palude dell’incapaci à di p ende e decisio-
ni e icaci a bene icio di u i gli S a i memb i e dei suoi ci adini.
4. Le modi iche al T a a o di Maas ich
4.1. Da Ams e dam a Lisbona
L’obie i o dell’unione poli ica e a ben chia o nella isione dei pad i
onda o i delle Comuni à eu opea. Die o la o mula da essi conia a o igi-
na iamen e di c ea e “un’Unione semp e più s e a” si nasconde a
l’ambizione di do a e il Vecchio con inen e di una s u u a poli ica so a-
nazionale e democ a ica in g ado di assicu a e pace, s abili à, benesse e e
coesione sociale.
Il lungo cammino che l’Eu opa ha pe co so a la nasci a del P oge o
eu opeo ino al T a a o di Maas ich è cos ella o, come abbiamo ampia-
men e messo in luce, da e en i con addi o i, du an e i quali a momen i
di g ande accele azione ed en usiasmo ace ano da con al a e pe iodi di
eg essione e di sma imen o. Non sono manca i in sos anza i g andi p o-
ge i poli ici, ma allo s esso modo è enu a meno la olon à di ealizza li
compiu amen e.
Solo pe alcuni il T a a o dell’Unione cos i ui a un posi i o passo in
a an i nel cammino e so una più s e a in eg azione poli ica. Pe la
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
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Special Issue - 2023
135
Robe o San aniello
maggio anza, al con a io, si a a a solamen e di un appun amen o
manca o. T oppe e, sop a u o oppo impo an i, le lacune nell’impian-
o poli ico ed is i uzionale dell’Unione eu opea. A comincia e, dall’a ico-
lazione a e pilas i in cui il T a a o di Maas ich l’ha s u u a a.
L’Unione eu opea, in a i, e a cos i ui a dalla Comuni à eu opea, dalla po-
li ica es e a e della sicu ezza e dalla coope azione negli a a i in e ni e giu-
dizia i. In conc e o, le is i uzioni eu opee agi ano con modali à’ di e en i
a seconda dei pilas i en o cui ope a ano. Conc e amen e, eni a in o-
do a un’asimme ia e iden e poiché’ al me odo comuni a io si a ianca a
un me odo in e go e na i o pe la poli ica es e a e di sicu ezza (di na u a
con ede ale) e una coope azione negli a a i in e ni e giudizia i che ace a
la go uso delle no me di di i o in e nazionale. Esempio conc e o di que-
s a coope azione e a il p eceden e acco do di Schengen (1985), u ilizza o
pe assicu a e la libe a ci colazione delle pe sone all’in e no dei paesi che
ne ace ano pa e, poi in eg a o nel nuo o pilas o di Maas ich . O anco-
a, la Con enzione di Dublino in ma e ia di di i o di asilo.
Nei due nuo i pilas i, il o o all’unanimi à e a la no ma, con pochissi-
me ape u e al o o a maggio anza quali ica a. Ques ’ul imo, pe con o,
cos i ui a la egola nell’ambi o del me odo comuni a io, e l’unanimi à
l’eccezione. Essa eni a applica a pe le decisioni nei se o i più sensibili
pe gli S a i memb i do e la lo o so ani à sa ebbe s a a limi a a. Delle
insu icienze del T a a o di Maas ich ne e ano consape oli gli s essi ne-
gozia o i che di e i ono alcune decisioni ad un successi o a a o iden i-
icando, i cosidde i le o e .
Pe co egge e ed in eg a e il T a a o di Unione ci sono olu e ben due
i o me, la p ima con il T a a o di Ams e dam del 1997, la seconda con il
T a a o di Nizza, del 200012. Con il p imo, l’Unione eu opea ha in eg a o
e co e o alcune disposizioni del es o di Maas ich , senza al e a e u a ia
i meccanismi is i uzionali p e is i. Le no i à degne di no a sono s a e e.
La p ima ha p e is o l’in oduzione delle “coope azioni a o za e” a a e so
cui una maggio anza di S a i memb i a ebbe po u o decide e di app o on-
di e la lo o in eg azione in de e mina i se o i do e si egis a a una man-
canza di consenso comune. La seconda no i à è cos i ui a dalla “comuni-
a izzazione” di buona pa e della coope azione negli a a i in e ni e giu-
dizia i, a cui le misu e pe la libe a ci colazione delle pe sone e l’emig a-
De Eu opa
Special Issue - 2023
12 Sui negozia i di ques i due a a i e sui lo o con enu i si eda: Bino Oli i, Robe o
San aniello. (2015). S o ia dell’in eg azione eu opea. Bologna: Mulino.
142
ecipazione di 108 app esen an i del Pa lamen o eu opeo, 54 del Consi-
glio e 3 della Commissione eu opea, nonché di 108 app esen an i di u i
i pa lamen i nazionali, su un piano di pa i à, e di 108 ci adini: 80 app e-
sen an i dei panel eu opei di ci adini, 27 memb i dei panel nazionali e il
p esiden e del Fo um eu opeo della gio en ù. Ne hanno a o pa e anche
18 app esen an i del Comi a o delle egioni e 18 del Comi a o economico
e sociale eu opeo, 6 app esen an i designa i dalle au o i à egionali e 6
app esen an i ele i delle au o i à locali, 12 app esen an i delle pa i so-
ciali e 8 app esen an i della socie à ci ile. L’a icola a s u u a della
Con e enza ha consen i o di ga an i e un’ampia app esen anza della so-
cie à is i uzionale e ci ile eu opea.
Al e mine dei la o i, du a i appena un anno, lo sco so 9 maggio, la ses-
sione plena ia della Con e enza sul u u o dell’Eu opa ha consegna o a
Consiglio eu opeo, Pa lamen o eu opeo e Commissione eu opea 49 p o-
pos e, a icola e in 360 misu e, pe il a o zamen o dell’Unione eu opea
e delle sue poli iche19. Mol e delle p opos e p esen a e anno nella di e-
zione di a o za e il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea ed acc e-
sce e la sua legi imi à democ a ica.
La sessione plena ia conclusi a della Con e enza ha a u o luogo a poco
più di due mesi dall’agg essione della Fede azione Russa all’Uc aina e
dunque in un clima che non po e a che isen i e degli e e i poli ici, eco-
nomici, umani a i ed emo i i di ques o g a e a o di os ili à, non solo nei
con on i del go e no di Kie e degli uc aini, ma dell’in e a comuni à in-
e nazionale.
5.2. Una nuo a c isi: la gue a in Uc aina
L’Unione eu opea si è schie a a da subi o in a o e dello s a o agg edi-
o, o nendo un’immedia a assis enza umani a ia ed economica all’Uc ai-
na e condannando du amen e l’a eggiamen o os ile della Fede azione
ussa. La eazione dell‘Unione eu opea a ques a nuo a c isi poli ica è s a a
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
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143
Robe o San aniello
e ma e de e mina a, a o endo allo s esso empo un’inusuale coesione
a i memb i s o ici della cos uzione comuni a ia e i memb i più ecen i.
Ne è un conc e o esempio il mu a o a eggiamen o poli ico e cul u ale dei
paesi di nuo a adesione, come Polonia, Repubblica Ceca e Slo acchia, sulla
poli ica di emig azione e di asilo, alla luce dell’ele a o a lusso di i ugia i
uc aini all’in e no dei lo o con ini. L’Unione eu opea non si è limi a a a
o ni e aiu i umani a i ed economici, ma si è spin a ol e. Pe la p ima ol-
a nella s o ia comuni a ia, essa in a i ha p eso la decisione di o ni e as-
sis enza inanzia ia pe l’acquis o di a mamen i all’Uc aina allo scopo di
consen i e al paese agg edi o di di ende e la p op ia in eg i à e i o iale.
A ques e misu e si aggiungono le sanzioni nei con on i del paese ag-
g esso e. Dal gio no dell’in asione ussa, l’Unione eu opea ha ado a o
ben sei “pacche i” di sanzioni pe a e p og essi amen e p essione sulla
Russia a inché me a ine alla gue a con o l’Uc aina. Le decisioni non
sono s a e age oli a causa della p udenza di alcuni go e ni e dell’ape a
os ili à del p emie unghe ese O ban. Sulle s esse, ha pesa o il imo e pe
le ipe cussioni economiche che le sanzioni possono a e e nelle economie
nazionali, in pa icola e sui cos i dell’app o igionamen o ene ge ico.
In ine, le is i uzioni eu opee hanno deciso, come p o a angibile di so-
lida ie à poli ica nei con on i dell’Uc aina, di accele a e l’i e pe la candi-
da u a di adesione di ques o paese all’Unione eu opea. Il Consiglio eu opeo
del 22 giugno 2022 ha con e i o all’Uc aina lo s a us di paese candida o,
uni amen e alla Molda ia.
L’agg essione della Fede azione ussa all’Uc aina non è p i a di conse-
guenze pe il Vecchio con inen e. Già du amen e p o a a dagli e e i eco-
nomici ed umani della pandemia, nel mezzo dei suoi s o zi pe i o a e la
s ada della c esci a e della coesione sociale dopo due anni di lockdown,
l’Unione eu opea de e oggi on eggia e una nuo a g a e c isi g a ida di
incogni e e di ischi economici, ma anche poli ici. L’app o igionamen o
ene ge ico, la sua p essione sui cos i, l’impenna a dell’in lazione, i pe icoli
eali di de lazione, l’aumen o della disoccupazione, sono minacce che pe-
sano sull’a eni e dell’Unione eu opea e sulla sua capaci à di agi e pe il
bene colle i o comune. Ques a c isi a iene nell’imminenza di alcune de-
cisioni s a egiche dell’Unione eu opea, quali la ia i azione del Pa o di
S abili à, p e is a pe il 2023, e le al e misu e ino ad o a sospese pe ene e
so o con ollo i g andi agg ega i mac oeconomici degli S a i memb i
dell’Unione eu opea. In is a di ques e scadenze, la Commissione eu opea
De Eu opa
Special Issue - 2023
144
ha p esen a o un documen o di i lessione pe aggio na e ed e en ualmen e
modi ica e i meccanismi del Pa o di S abili à. Pe con o, nell’agenda poli ica
dell’Unione eu opea non ci sono pe il momen o indicazioni pe comple a e
l’unione economica e mone a ia. l ischi di nuo e e più pesan i c isi asim-
me iche non sono a a o scongiu a i. La i o ma del sis ema is i uzionale
dell’Unione eu opea è più che mai necessa ia pe an icipa e e con as a e
nuo e c isi che possono minaccia e la sua s essa agione di esis e e.
5.3. La ice ca del consenso pe una nuo a i o ma dell’Unione eu opea
Una base da cui inizia e c’è ed è app esen a a dall’insieme dei docu-
men i accol i al e mine della Con e enza sul u u o dell’Eu opa. Uno dei
pun i poco chia i in dall’inizio dei la o i di ques o o ganismo e a il segui-
o da da e alle sue p opos e, in pa icola e se do esse o esse e conside a e
come un inpu a successi e i o me is i uzionali. Si è p e e i o non da e
ispos a, di e endola alla conclusione della Con e enza. Il P esiden e del-
la Repubblica ancese, Emmanuel Mac on, uno dei p incipali e au o e oli
p omo o i poli ici di ques a inizia i a, nel co so della sessione conclusi a
del 9 maggio 2022, ha annuncia o la sua posizione, anche a nome della
p esidenza di u no. P ima di allo a, il 2 maggio, il Pa lamen o eu opeo ha
ado a o una isoluzione con cui ha solleci a o la con ocazione della Con-
enzione pe la i o ma dei T a a i p e is a dall’a icolo 48 del T a a o
sull’Unione eu opea. Il 9 maggio, lo s esso gio no del disco so di Mac on
a S asbu go, un g uppo di 13 s a i (Bulga ia, C oazia, Repubblica Ceca,
Danima ca, Es onia, Finlandia, Le onia, Li uania, Mal a, Polonia, Roma-
nia, Slo enia e S ezia) ha eso no o un documen o nel quale giudica non
necessa io a ia e un p ocesso di i o me is i uzionali.
To nando alla posizione esp essa da Emmanuel Mac on, il P esiden e
della Repubblica ancese, pu iconoscendo che mol e delle p opos e p e-
sen a e dalla Con e enza sul u u o dell’Eu opa possono esse e ado a e a
T a a i cos an i, si è dichia a o a o e ole alla con ocazione della Con-
enzione. La i o ma dei T a a i, secondo Mac on, è necessa ia pe
ga an i e l’indipendenza e l’e icacia dell’Unione eu opea, a comincia e
dall’es ensione del o o a maggio anza sulle p incipali poli iche pubbliche
e dal a o zamen o della legi imi à democ a ica del P oge o eu opeo.
Il p oge o di un’unione poli ica è dunque ia io a o nell’agenda poli ica
eu opea. Due S a i memb i s o ici, la Repubblica ede ale edesca e l’I alia,
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
De Eu opa
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145
Robe o San aniello
sono a a o e di una e isione dei a a i. Il cancellie e edesco Ola Scholz
lo ha con e ma o il 9 maggio du an e le celeb azioni pe la ine della Se-
conda gue a mondiale. Il P imo minis o i aliano, Ma io D aghi, il 3 mag-
gio di on e all’Assemblea di S asbu go, ha dichia a o che l’Eu opa ha bi-
sogno di un ede alismo p agma ico, e se ciò ichiede l’inizio di un pe co so
che po e à alla e isione dei T a a i, lo si abb acci con co aggio e iducia.
Da pa e sua, la P esiden e della Commissione eu opea, U sula on de
Leyen, ha a e i o che sa à semp e dalla pa e di colo o che ogliono i-
o ma e l’Unione eu opea pe a la unziona e semp e meglio. L’esecu i o
comuni a io, dal can o suo, p esen e à un documen o di insieme sui isul-
a i della Con e enza sul u u o dell’Eu opa e sulle i o me is i uzionali.
Tenu o con o della con a ie à di un g ande nume o di S a i memb i e
del compo amen o ambiguo e non coope a i o del leade unghe ese O -
ban, il pe co so appa e u ’al o che semplice, anzi mol o o uoso. Il
empo ci di à quale sa à l’e oluzione e se ci o e emo di on e ad un nuo-
o mu o. Pe il momen o, il Consiglio eu opeo del 22 giugno 2022 ha de-
ciso di di e i e la decisione ad una ul e io e i lessione.
5.4. Idee ecchie e nuo e pe una nuo a a chi e u a eu opea
Fo se anche pe le di icol à annuncia e, Mac on ha e oca o a S asbu -
go il ema dell’in eg azione di e enzia a. Egli ha p esen a o la sua isione
sulla u u a a chi e u a del Vecchio con inen e enu o con o, e non po e-
a esse e al imen i, delle conseguenze dell’in asione ussa in Uc aina.
Mac on ha p opos o la c eazione di una “Comuni à poli ica eu opea”,
un’o ganizzazione omb ello (dunque ben di e sa da quella p opos a da De
Gaspe i/Spinelli nel 1953) a cui ade i ebbe o i paesi appa enen i
all’Unione eu opea, e u i gli al i paesi che a a io i olo (candida i, paesi
“ icini”) g a i ano nell’o bi a eu opea, a cui na u almen e l’Uc aina.
So olineando che le idee inno a i e su una nuo a a chi e u a del Con-
inen e eu opeo p o engono spesso da Pa igi, appa e chia o che Mac on
si pone in una linea di con inui à con l’ipo esi a anza a nel 1989 da F an-
cois Mi e and. I conce i di con ede azione eu opea e di comuni à poli ica
eu opea in a i si gius appongono. L’o ganizzazione a cui pensa Mac on
do ebbe consen i e alle nazioni eu opee democ a iche che ade iscono ai
alo i dell’Unione di po e dispo e di uno spazio di coope azione poli ica
e di sicu ezza e di coope azione socioeconomica. Secondo il P esiden e an-
De Eu opa
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146
cese a ne pa e non p egiudiche ebbe una u u a adesione all’Unione eu-
opea. A ques i due ce chi, (l’UE e la Comuni à poli ica eu opea) il P esi-
den e ancese ne aggiunge un e zo, app esen a o da a angua die di paesi
che si impegnano ad app o ondi e ul e io men e la p op ia in eg azione
in de e mina e poli iche e se o i. I con o ni es ano u a ia anco a inde-
ini i, poiché Mac on pe il momen o non si è spin o ol e.
Ciò che p opone Mac on a i e imen o al conce o “in eg azione di e-
enzia a”20, che da lungo empo a pa e del ocabola io poli ico della co-
s uzione eu opea e di cui non mancano le aduzioni conc e e. Ques a
o mula p e ede che, all’in e no di un quad o is i uzionale unico, poli i-
che o azioni comuni engano messe in a o con i mi di e en i o con di-
e si g adi di in ensi à. Le ipologie anno dall’idea di un’Eu opa alla “ca -
a”, do e ciascun paese può sceglie e au onomamen e il suo menu di poli-
iche a quella “a due eloci à” che pos ula l’acco do di u i sugli obie i i
di in eg azione, men e l’esecuzione può esse e scadenza a nel empo.
Dall’Eu opa a “geome ia a iabile” che p e ede la possibili à di acco di
so osc i i dalla g ande maggio anza dei paesi memb i all’in e no del
me odo comuni a io, con possibili à di de oghe pe uno o piu paesi, al
“nocciolo du o”, la Ke n Eu opa, (o magne e eu opeo) compos o solo da al-
cuni S a i memb i che, secondo la isione edesca, do ebbe o esse e quel-
li che anno pa e dell’unione dell’eu ozona.
Se l’Eu opa a due eloci à e a geome ia a iabile e a di e a a ges i e le
elazioni a paesi appa enen i alle allo a Comuni à eu opee, la o mula
dell’Eu opea a ce chi concen ici, a anza a da Jacques Delo s nel 1990, si
i olge a all’insieme dei paesi eu opei. Poli icamen e (e c onologicamen-
e), essa si colloca a in con inui à con l’idea di “con ede azione eu opea”
concepi a dall’allo a Capo di S a o ancese F ancois Mi e and alla ine
del 1989, all’indomani della cadu a del mu o di Be lino. Mi e and im-
magina a ques a o ganizzazione dall’A lan ico agli U ali in modo simile
alle idee che ci cola ano a le due gue e mondiali.
L’idea della con ede azione u accol a da Delo s come ul imo ce chio
della sua isione. Nel p imo, a ebbe do u o esse e colloca a la Comuni à-
Unione, con una s u u a cos i uzionale di ipo ede ale. Il secondo ce -
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
De Eu opa
Special Issue - 2023
20 Sull’Eu opa di e enzia a si eda: Y es Be oncini. (2017.) L’in ég a ion di é en iée
dans l’Union eu opéenne une légi imi é’ à géomé ie a iable. Pa is: No e Eu ope – In-
s i u e Jacques Delo s. Nicole Koenig (2015). A di e en ia ed iew o di e en ia ed in-
eg a ion. Pa is. No e Eu ope – Ins i u e Jacques Delo s.
147
Robe o San aniello
chio sa ebbe s a o occupa o dallo Spazio economico eu opeo (cos i ui o
dalle Comuni à e dai paesi dell’Eu opa se en ionale). Nel e zo ce chio
sa ebbe o s a i colloca i i paesi dell’Eu opa cen ale, uni i alle Comuni à
a a e so un sis ema in eg a o di coope azione poli ica. L’ul imo ce chio,
la con ede azione eu opea di Mi e and, si sa ebbe ado a in un sis e-
ma a geome ia a iabile comp enden e il Consiglio d’Eu opa e la Con e-
enza pe la sicu ezza e la coope azione in Eu opa (CSCE).
Lo s o zo conce uale di F ancois Mi e and e di Jacques Delo s non
ha a u o segui o conc e o poiché è s a o supe a o dagli e en i successi i
ed in pa icola e dai negozia i che s ocia ono nel T a a o di Maas ich e
nella c eazione dell’Unione eu opea. D’al o can o, o esciando dalla es a
ai piedi l’agenda poli ica pos Maas ich , che p e ede a l’app o ondimen-
o p ima dell'alla gamen o, le esigenze di a o zamen o dell’a chi e u a
is i uzionale dell’Unione eu opea sono s a e di a o igno a e. Pe con o,
l’ansia di po a e a e mine le nuo e adesioni si è ado a nella ice ca di
soluzioni a co o-medio e mine, ogliendo empo e spazio a s a egie di
lungo e mine. L’in eg azione di e enzia a es a in ogni caso un p ocesso
eale di cui ci sono e iden i acce nel sis ema poli ico eu opeo. A ben
gua da e, le p ime o me di in eg azione di e enzia a che si i o ano
nella s o ia comuni a ia con gli op ing ou (Regno Uni o e Danima ca) alla
zona Eu o e gli acco di di Schengen od anco a della poli ica sociale (anco a
Regno Uni o) – u i esempi di Eu opea a geome ia a iabile - si p esen-
ano come soluzioni p agma iche a p oblemi in quel momen o poli ica-
men e insolubili. T a le conseguenze is i uzionali della g ande eg essio-
ne i è s a a la p og essi a di e enziazione in e na dell’Unione eu opea,
con lo s iluppo di s u u e sepa a e, come l’Eu og uppo, un o ganismo
che si è guadagna o sul campo, g azie alla sua au o e olezza una speci ica
unzione nella go e nance all’in e no del sis ema is i uzionale della zona
Eu o. L’e oluzione dell’unione economico e mone a ia ha s iluppa o due
di e se g adazioni di in eg azione. L’appa enenza alla zona Eu o non co-
s i uisce solo una dis inzione unzionale, ma ha ini o pe disegna e due
eal à is i uzionali poli icamen e e giu idicamen e dis in e.
Il logico co olla io di ques e osse azioni è che i p ocessi di i o ma ne-
cessa i del sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea do ebbe o ene e
con o di ale e oluzione e cos ui e le basi di un insieme di sis emi onda o
sull’in eg azione di e enzia a. La p ospe i a dei p ossimi alla gamen i
dell’Unione eu opea app esen a un’occasione impe dibile pe ipensa e
De Eu opa
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148
l’a chi e u a dell’Unione eu opea sulla base di una isione con o me alle
nuo e s ide mondiali e geopoli iche.
Giungiamo alle pe sonali conclusioni di on e alla p ospe i a in cui
non i osse lo spazio poli ico necessa io ad app o ondi e l’in eg azione
poli ica eu opea secondo la isione del Mani es o di Ven o ene a causa de-
gli egoismi nazionali, che è o se giun o il momen o di applica e la o mu-
la conia a nel 1984 da F ancois Mi e and pe supe a e l’impasse che ha
impedi o di po a e al successo il p oge o Spinelli. “Ceux d’en e nous le
oud on ”. T a colo o che lo o anno.
Il sis ema is i uzionale dell’Unione eu opea
alla p o a delle c isi simme iche e asimme iche
De Eu opa
Special Issue - 2023
Special Issue 2023
La Poli ica eu opea di sicu ezza e di esa (PESD)
dalla Dichia azione di Sain -Malo al T a a o cos i uzionale
Paolo Ca a ini
1. La nasci a della Poli ica eu opea di sicu ezza e di esa (PESD)
Un momen o cen ale nell’a io della Poli ica eu opea di sicu ezza e di-
esa (PESD), po emmo di e l’e en o onda i o, è la Dichia azione anco-
b i annica di Sain -Malo del dicemb e 1998, con la quale il p esiden e an-
cese Jacques Chi ac e il p emie b i annico Tony Blai conco da ono sulla
necessi à che l’Unione eu opea (UE) si do asse di una capaci à d’azione nel
se o e della di esa. Ques a scel a e a anche conseguenza delle c isi in e -
nazionali di quegli anni e, a ques e, la ex-Jugosla ia. Il modello di i e i-
men o e a quello della o za mul inazionale della NATO, di ci ca 50-60 mila
e e i i, dispiega a in Bosnia E zego ina (Implemen a ion Fo ce, IFOR) pe
un manda o di un anno dal 20 dicemb e 1995 al 20 dicemb e 19961.
Nella dichia azione inale di Sain -Malo si a e ma a che l’UE do e a
do a si della «capaci y o au onomous ac ion, backed up by c edible mili-
a y o ces, he means o decide o use hem, and a eadiness o do so, in
o de o espond o in e na ional c ises»2.
Inol e nella Dichia azione si aggiunge a, ispe o ai appo i con la
NATO:
In s eng hening he solida i y be ween he membe s a es o he Eu o-
pean Union, in o de ha Eu ope can make i s oice hea d in wo ld a ai s,
while ac ing in con o mi y wi h ou espec i e obliga ions in NATO, we
1 Nicole Gneso o, Cinque anni di PESD: bilancio e p ospe i e in Nicole Gneso o (a cu a
di) La poli ica di sicu ezza e di esa dell’UE. I p imi cinque anni (1999-2004), Is i u o di s udi
pe la sicu ezza dell’Unione eu opea, Pa igi, 2004, p. 13.
2 B i ish-F ench summi , S -Malo, 3-4 Decembe 1998, in Maa je Ru en (ed.), F om S -Malo
o Nice: Eu opean De ence: Co e Documen s, Chaillo Pape s, No. 47, May 2001, Pa is,
Ins i u e o Secu i y S udies, Wes e n Eu opean Union, p. 8, h ps://www.iss.eu opa.eu/
node/172 e, inol e, Join Decla a ion on Eu opean De ence. Join Decla a ion issued a he
B i ish-F ench Summi , Sain -Malo, 3-4 Decembe 1998, h ps://www.c ce.eu/con en /
publica ion/2008/3/31/ 3cd16 b- c37-4d52-936 -c8e9bc80 24 /publishable_en.pd
150
a e con ibu ing o he i ali y o a mode nised A lan ic Alliance which is
he ounda ion o he collec i e de ence o i s membe s3.
Il cambio di o a b i annico sanci o dal e ice di Sain -Malo diede
quindi nuo a lin a al p oge o di di esa comune e pose le basi pe una e-
isione dei a a i in ques a ma e ia.
Va osse a o che, adizionalmen e, Regno Uni o e F ancia a e ano
esp esso sulla di esa eu opea due isioni non del u o conciliabili. Lond a
p i ilegia a il quad o eu o-a lan ico, men e Pa igi aspi a a a un’Unione
eu opea più au onoma dagli S a i Uni i4. Possiamo a e ma e che la Di-
chia azione di Sain -Malo cos i uì un pun o di con e genza di due linee
poli iche in ase di cambiamen o. Da un la o, la posizione della F ancia i-
spe o alla NATO e a in pa e mu a a a pa i e dalla me à degli anni No-
an a, anche dopo le icende bosniache, e Chi ac spinse pe un ia icina-
men o all’o ganizzazione a lan ica5. Dall'al o, il a o che il go e no labu-
is a s esse op ando pe il a o zamen o di una di esa eu opea comune,
pu ché in sin onia con la NATO, a es a a un mu amen o ile an e, is a
la di idenza, pe non di e l’os ili à, adizionale degli esecu i i b i annici.
Quale pa e di una più ampia poli ica eu opea, il p emie Blai i ene a ne-
cessa io un a o zamen o degli s umen i mili a i nell’ambi o dell’UE,
anche pe supe a e un o e disequilib io con gli USA che ischia a di in-
deboli e l’Alleanza a lan ica6.
Con la dichia azione di Sain -Malo, l’UE eni a indica a pe an o come
la sede più ada a a pe segui e e obie i i: solida ie à a le due sponde
dell’A lan ico, maggio e capaci à mili a e e c esci a del uolo poli ico
dell’UE7.
Si giunse poi nel giugno dell’anno successi o, il 1999, al Consiglio eu o-
peo di Colonia, al a appa ondamen ale del p ocesso di cos i uzione del-
La Poli ica eu opea di sicu ezza e di esa (PESD)
dalla Dichia azione di Sain -Malo al T a a o cos i uzionale
De Eu opa
Special Issue - 2023
3 Ibidem.
4 F ancesco Raschi, Aspe i s o ico-poli ici della poli ica di sicu ezza e di di esa eu opea, in
Filippo And ea a (a cu a di), La mone a e la spada. La sicu ezza eu opea a bilanci della
di esa e asse i is i uzionali, Il Mulino, Bologna, 2017, p. 41.
5 C . Jean-Y es Haine, PESD: una p ospe i a s o ica, in Nicole Gneso o (a cu a di) La
poli ica di sicu ezza e di esa dell’UE. I p imi cinque anni (1999-2004), ci ., p. 45 e, inol e,
Anand Menon, F om Independence o Coope a ion: F ance, NATO and Eu opean Secu i y,
In e na ional A ai s, ol. 71, n. 1, gennaio 1995, pp. 19-34; Robe P. G an , F ance's New
Rela ionship wi h NATO, Su i al, ol. 38, no. 1, Sp ing 1996, pp. 58-80.
6 C . Jean-Y es Haine, PESD: una p ospe i a s o ica, ci ., pp. 45-46.
7 Nicole Gneso o, Cinque anni di PESD: bilancio e p ospe i e, ci ., p. 15
151
Paolo Ca a ini
la PESD, in quan o ne enne o de ini i obie i i, s umen i e il pe co so,
non più su un piano bila e ale anco-b i annico, ma nella condi isione
degli al i S a i memb i dell’UE.
Nella Dichia azione del Consiglio eu opeo sul a o zamen o della poli ica
eu opea comune in ma e ia di sicu ezza e di di esa e nell’al o documen o
con enu o al suo in e no, la Relazione della P esidenza edesca sul a o za-
men o della poli ica eu opea comune in ma e ia di sicu ezza e di di esa8, eni-
ano p ecisa i i p incipi o ien a i i, i p ocessi decisionali e le modali à a -
ua i e, di pa ecipazione e di coope azione. Il u o e à poi pe eziona-
o al successi o Consiglio eu opeo di Helsinki.
Nella pa e in odu i a della Dichia azione eni ano ichiama i alcuni
obie i i pe l’Unione già ci a i in p eceden i documen i, quali i «compi i
di Pe e sbe g»9 e la capaci à di condu e azioni in modo au onomo, con-
ando su o ze e mezzi mili a i c edibili, così da po e isponde e alle c isi
in e nazionali10, «senza p egiudizio pe le azioni della NATO»11.
P op io in i e imen o a ques ’ul ima, si ga an i a un’e icace consul a-
zione, coope azione e aspa enza a l'UE e l’Alleanza a lan ica e, inol e,
i pa ne eu opei della NATO non memb i dell'UE a ebbe o po u o pa -
ecipa e nella più ampia misu a possibile alle ope azioni «assumendo
De Eu opa
Special Issue - 2023
8 Consiglio eu opeo di Colonia, 3-4 giugno 1999, Conclusioni della P esidenza, Allega o
III - Dichia azione del Consiglio eu opeo e elazione della P esidenza sul a o zamen o della
poli ica eu opea comune in ma e ia di sicu ezza e di di esa, h p://www.eu opa l.eu opa.eu/
summi s/kol2_i .h m#an3
9 I compi i di Pe e sbe g u ono s abili i nel 1992 nell’ambi o dell’Unione dell’Eu opa
occiden ale (UEO) e enne o poi ecepi i nel successi o T a a o di Ams e dam. Tali
compi i includono: 1) missioni umani a ie e di socco so, come pe esempio l’e acuazione
di ci adini dell’UE da a ee di c isi; 2) missioni di peace-keeping; 3) missioni pe la
ges ione delle c isi, comp ese le missioni ese al is abilimen o della pace (peace-making).
C . Sena o della Repubblica, Se izio S udi, Se izio A a i in e nazionali, XV Legisla u a,
Dossie , La coope azione a l’Unione eu opea e la Na o, a cu a di Michele Comelli e Nicole a
Pi ozzi dell’Is i u o A a i In e nazionali (IAI), n. 69, maggio 2007, p. 8 (no a 16), h ps:/
/www.iai.i /si es/de aul / iles/pi_a_c_069.pd
10 Ques o pun o e a p esen e, come si è de o all’inizio di ques o saggio, anche nella
Dichia azione di Sain -Malo. Nella pa e successi a del documen o, nella Relazione della
P esidenza sul a o zamen o della poli ica eu opea comune in ma e ia di sicu ezza e di di esa,
si ace a i e imen o, più pun ualmen e, a «s u u e app op ia e ad un'e icace capaci à
decisionale nella ges ione delle c isi nell'ambi o dei compi i di Pe e sbe g. Ques o è il
se o e in cui maggio men e u ge una capaci à d'agi e eu opea». (Ibidem).
11 Consiglio eu opeo di Colonia, 3-4 giugno 1999, Conclusioni della P esidenza, Allega o
III - Dichia azione del Consiglio eu opeo e elazione della P esidenza sul a o zamen o della
poli ica eu opea comune in ma e ia di sicu ezza e di di esa, ci .
254
e al Eu ope (Sec ion 4)4. These h ee issues, I a gue, a e co ela ed wi h
each o he : ac ually, he ede al e o m o Eu ope is a undamen al s ep in
ode o make Eu ope capable o achie ing social and ecological goals, as
well as o make he policies o he Nex Gene a ion EU mo e s ong and
e ec i e, and in o de o Eu ope o play an ac i e and posi i e ole in e-
o ming he in e na ional o de ; hope ully, hus, i can c ucially help he
Wes o ad ess he challenge posed by au ho i a ian egimes.
2. Nex Gene a ion EU. The beginning o a new age?
In he decades ollowing Wo ld Wa II, he Eu opean (Wes e n) coun-
ies achie ed conside able success in e ms o ma e ial well-being, as well
as o eedoms and human igh s, no leas because hey could bene i om
a a ou able in e na ional con ex . Then, in he 1970s and 1980s, wi h he
collapse o he B e on Woods sys em, wi h he s ag la ion c isis (a com-
bina ion o s agna ion and in la ion, due o he sudden ise in oil p ices in
1973) and he beginning o he libe aliza ion o capi al mo emen s on a
wo ld scale, he global con ex became less a ou able: o wha ega ds,
o ins ance, he in es men s in echnological inno a ions, o he scope
o p og essi e axa ion and hus o edis ibu i e policies. Since he
1990s, wi h a u he massi e libe aliza ion o capi al mo emen s, oge he
wi h he new ag eemen s on in ellec ual p ope y led by he Uni ed S a es,
and wi h he imp essi e ise o Asian p oduc ions, he in e na ional con ex
became indeed, in many espec s, an obs acle o he Eu opean social model
– whose wel a e s a e was h ea ened (as in o he places o he Wes e n
wo ld) by popula ion ageing and he slowdown o p oduc i i y g ow h. In
ac , he Eu opean model en e ed a p oblema ic phase, conce ning bo h
economic g ow h and social cohesion; in pa , and a guably as a con-
sequence, also on «cul u al» e ms, ha is, as ega ds he ascina ion i
exe cised o e i s ci izens and he es o he wo ld. I may be added ha ,
in his scena io, Eu opean poli icians did no commi hemsel es o change
he in e na ional o de – namely, o wha conce ns he way he second
globaliza ion was nego ia ed and implemen ed – in a di ec ion mo e a-
ou able o he Eu opean social model: hey accep ed he in e na ional
amewo k ( he neo-libe al one, os e ed by he US and UK), a bes ying
F om Reco e y Plan o Fede al Union?
Ins i u ions, policies and he place o Eu ope in he global a ena
De Eu opa
Special Issue - 2023
4 Fo mo e on some o he heses p oposed he e, allow me o e e o h ee a icles in
I alian, o which his essay is, in many ways, an upda e and an imp o emen .

255
Emanuele Felice
o limi he damages o he Eu opean social model, bu mo e o en neg-
lec ing hem o e en a ou ing hem5.
This app oach, ollowed by he EU poli icians in he 1990s ad ea ly 2000s,
which in sho is de i ed om he Ge man o do-libe al hough 6, played a
pa in he c isis o he he ad ancemen s o Eu opean cons uc ion. Abo e
all, i con ibu ed o hal p og ess owa ds a common iscal Eu ope, ha is,
he necessa y second leg o be placed side by side wi h mone a y union –
and an una oidable p emise o poli ical union. Especially a e he 2010-
2011 so e eign deb c isis, he con e gence in public spending equi ed o
he Sou he n Eu opean coun ies (unde s andable hough, om he pe -
spec i e o a p og essi e poli ical uni ica ion o he con inen ) was no ac-
companied by expansiona y policies a he Eu opean le el, o a Keynesian
ype and aiming a social cohesion (and which would coun e balance he
nega i e social and economic consequences o he o me ). As a consequence,
he gap be ween he coun ies o he Sou h and he No h widened u he ,
as did inequali ies, especially in he weakes coun ies and egions. This
ended up unde mining he Eu opean uni ica ion p ocess, a he han
s eng hening i .
Things changed ( empo a ily, a leas ) wi h he launch o «Nex Gene -
a ion Eu», du ing he i s mon hs o Co id pandemic. App o ed in July
2020, he plan amoun s o 806.9 billion eu os o be disbu sed in he yea s
2021-20257. Mos o i is he «Eu opean de ice o eco e y and esilience»,
723.8 billion eu os, o which 385.8 in loans and 338 in g an s: hey will in-
ance p ojec s, p epa ed by na ional go e nmen s in ag eemen wi h he
Eu opean Commission, mainly (bu no only) in he a eas o social cohesion,
De Eu opa
Special Issue - 2023
5 C . Rawl Abdelal, W i ing he Rules o Global Finance: F ance, Eu ope, and Capi al Li-
be aliza ion, Re iew o In e na ional Poli ical Economy, ol. 13, no. 1, 2006, pp. 1-27;
Dani Rod ik, The Globaliza ion Pa adox: Democ acy and he Fu u e o he Wo ld Economy,
No on, New Yo k, 2011, pp. 89-134; Id., S aigh Talk on T ade: Ideas o a Sane Wo ld
Economy, P ince on Uni e si y P ess, P ince on, N.J., 2018, pp. 267-273.
6 This is a «milde » a ian o he neo-libe al ideology: some public in e en ion is necessa y
o gua an ee he p ope unc ioning and he bene i s o he ma ke s. C . Emanuele Felice,
La conquis a dei di i i. Un’idea della s o ia, Il Mulino, Bologna, pp. 85-99.
7 Da a om he o icial websi e o he Eu opean Union, h ps://ec.eu opa.eu/in o/s a egy/
eco e y-plan-eu ope_en (las access July 2022). See Eu opean Commission, The EU’s
2021-2027 long- e m Budge and Nex -Gene a ionEu. Fac s and Figu es, Publica ions
O ice o he Eu opean Union, Luxembou g, 2021, pp. 54-55. Also o a di ec compa ison
wi h he Mul iannual Financial F amewo k (a ailable a h ps://op.eu opa.eu/en/publica ion-
de ail/-/publica ion/d3e77637-a963-11eb-9585-01aa75ed71a1/language-en, las access
July 2022).
256
ene gy ansi ion, digi al ansi ion. O e all, he sum co esponds o 6.1%
o EU’s GDP in 2020 (a ound 13,300 billion eu os). Since i mus be sp ead
o e a i e-yea pe iod, i is abou 1.2% o he annual GDP: hese igu es a e
signi ican , al hough no imp essi e, o ins ance when compa ed o he en-
i e Eu opean Union budge hus a (Mul iannual Financial F amewo k,
MFF: 1,210.9 billion eu os o he pe iod 2021-2027). Equally signi ican
is he ac ha he p og am will be almos en i ely (800 billion eu os) in-
anced h ough he issuance o common deb , i.e. wi h he so o en in oked
Eu obonds, he e named EUbonds: his oo cons i u es a b eak wi h he a-
di ional iscal policy o he Eu opean Union, which hus a had been com-
mi ed o co e ing he (limi ed) spending budge wi h equi alen e enues,
i.e. wi hou unning de ici s. Ac ually, i may be eminded ha a he e y
beginning o he pandemic he Eu obonds (asked, among he o he s, by he
go e nmen s o F ance, I aly, and Spain) appea ed o many expe s an un-
a ainable goal – a aboo ha Ge many, abo e all, would ne e espass.
Well, ha aboo has been b oken. Also i is wo hy o no e ha he Reco e y
mus be accompanied by s uc u al e o ms: now, unlike in he pas , hese
a e o be implemen ed h ough incen i es ( he Reco e y i sel ).
O e all, we may say ha he Eu opean Union has eplied o he Co id
c isis wi h expansiona y, common policies; unlike wi h p e ious c ises.
E en mo e so, because he Nex Gene a ion was no he only EU’s e-
sponse. The Su e p og am («Suppo o mi iga e unemploymen isks in
an eme gency») alloca es o membe s a es up o 100 billion eu os, as
loans om he Eu opean Commission, in o de o suppo na ional elie
agains Co id- ela ed unemploymen . To hese, we mus add 200 billion
eu os by he Eu opean In es men Bank, o aids o small and medium-
sized en e p ises, and 1,100 billion eu os o he pu chase o na ional
bonds by he Eu opean Cen al Bank, oge he wi h he suspension o he
ules o he S abili y Pac ; hese las wo measu es, in pa icula , mean
ha in 2020 and 2021 each EU coun y was able o ge indeb ed wi h li le
o no isk (and his, in addi ion o EU’s unds).
As a whole, all hese ins umen s amoun o 2,207 billion eu os, co -
esponding o oughly 17% o he EU’s GDP in 2020 (no including he
Mes’ 240 billions). In absolu e e ms, he coun y who bene i s he mos
is I aly: a ound 524 billions8, co esponding o 23.7% o all he alloca ed
F om Reco e y Plan o Fede al Union?
Ins i u ions, policies and he place o Eu ope in he global a ena
De Eu opa
Special Issue - 2023
8 O which, 244 billions om Nex Gene a ion, 40 billions om he EIB, up o 20 billion
om Su e, plus 220 billions om he ECB.
257
Emanuele Felice
unds (compa ed o a popula ion sha e o abou 13.5%); hey equal o
abou 32% o I alian GDP in 2020 (1,652 billion eu os), o o e 5% o
I aly’s GDP o six yea s.
I is an ambi ious plan o aids. Could i be compa ed o he Ma shall
Plan (1947-1951), he «Eu opean Reco e y Plan» launched by he Uni ed
S a es o help he Eu opean eco e y a e Wo ld Wa II? In e ms o s a k
igu es, such a compa ison does no seem inapp op ia e. Conce ning I aly,
o ins ance, he Ma shall Plan mobilized esou ces equal o abou 10% o
na ional GDP in 19479, ha is abou 2.5% annually o ou yeas. A he
Eu opean le el, in ela ion o he EU’s GDP he Nex Gene a ion is abou
hal o ha , as we ha e seen, bu i we conside all he o he ins umen s
hen he sha e on GDP g ows indeed e en highe . Looking a I aly, he
Nex Gene a ion co esponds o 14.8% o GDP in 2020, which means 2.5%
o six yea s. I goes wi hou saying ha he wo p og ams a e s uc u ed
in a e y di e en way: in he Ma shall Plan, as a gene al ule indus ial
goods and aw ma e ials we e gi en di ec ly by he US go e nmen o he
go e nmen s o each bene icia y coun y; hen he na ional go e nmen s
sold hese asse s o he en ep eneu s, in u n using he sums hey e-
cei ed o es o e he o eign exchange ese es and o pay o he pos -wa
econs uc ion. Howe e , and a ia is a iandis, he unde lying economic
s a egy may be simila : jus as he Ma shall Plan was used by some coun-
ies, and among hese a guably abo e all by I aly, o inno a e echnolo-
gically by adop ing he Fo dis model and he assembly line (i.e., he mos
ad anced echnology o he ime), so now he Reco e y should be used o
inno a e in some o he mos p omising a eas o ou age: om enewable
ene gy o he digi al economy, and in some espec s heal hca e oo. To say
i di e en ly: he Ma shall Plan ac ually se ed as a p emise, and laid he
ounda ions, o he subsequen golden age o Wes e n economies, by c e-
a ing in some ways i s «p econdi ions»10. Can we hope he same oday o
he Nex Gene a ion EU? Could i se in mo ion a new e a o Eu opean
g ow h and p ospe i y, and o social cohesion and en i onmen al imp o e-
men s, hus b inging new li e o he Eu opean socio-economic model?
De Eu opa
Special Issue - 2023
9 My calcula ions om he S a is ical Appendix in Emanuele Felice, Ascesa e declino. S o ia
economica d’I alia, Il Mulino, Bologna, 2015.
10 Fo I aly, F ancesca Fau i, Il Piano Ma shall e l’I alia, Il Mulino, Bologna, 2010. and hen,
o a b oade pic u e, F ancesca Fau i and Paolo Tedeschi (eds.), No el Ou looks on he
Ma shall Plan. Ame ican Aid and Eu opean Re-Indus ializa ion, P.I.E. Pe e Lang, B ussels,
2011.
258
In o de o p o ide an answe , we mus place he Nex Gene a ion EU
in o a wide pic u e, which is no only Eu opean, bu global; also, we mus
add ess he issue o a mo e consis en e olu ion o he Eu opean Union,
o wha ega ds bo h i s ins i u ional amewo k and he economic
policies. Looking a he global con ex , we may see ha , when compa ed
o 75 yea s ago, he si ua ion in ou days is mo e p oblema ic. While in
ac he Ma shall Plan was pa o a b oade and mo e cohe en edesign
o he en i e in e na ional economic and inancial o de (a leas , in he
Wes ), which aimed o p omo e Keynesian policies in di e en and se e al
a eas, he Nex Gene a ion EU, ins ead, is implemen ed wi hin global a -
angemen s which a e s ill la gely hose o he neo-libe al age, al hough
pe haps unde change. No only his. A p esen , i is no e en clea
whe he he Eu opean policies hemsel es ( hey, a leas ) will s eadily
mo e owa ds a mo e expansi e pa h (as was he case o he na ional
coun ies in he yea s ollowing he Ma shall Plan) o i ins ead we will
soon e u n o a condi ion o es ic i e mone a y and iscal policies; in
sho , i is no clea whe he he Nex Gene a ion EU i sel is indeed he
beginning o a new age, o jus a pa en hesis.
3. The in e na ional con ex
The Ma shall Plan was pa o an o e all ede ini ion o he in e na-
ional (Wes e n) economy, h ough a angemen s ha allowed o expans-
i e, Keynesian policies. The pilla s we e he 1944 B e on Woods ag ee-
men s, which gua an eed he e u n o he gold exchange s anda d, a mech-
anism o ixed (al hough somehow lexible) exchange a es based on dolla
and ul ima ely on gold. Such a sys em also p o ided o he con ol o
sho - e m capi al mo emen s, and in doing so i made Keynesian policies
wi hin na ional s a es easible, o he ex en ha i a oided ha di e en-
ials in in la ion a es would au oma ically esul in o ensions on he ex-
change a es; i is wo h no ing ha , by discou aging specula i e sho -
e m mo emen s o capi al, he B e on Woods ag eemen s a ou ed in-
s ead long- e m mo emen s, i.e. Fo eign di ec in es men s (Fdi), made
by mul ina ionals in new ac o ies and b anches (which also mean a ans-
e o ad anced echnology, gene ally om US o Eu ope). A he same
ime, expo s we e os e ed by ag eemen s on a p og essi e ade libe al-
iza ion, s a ing wi h he ounda ion o GATT (Gene al Ag eemen on
T ade and Ta i s) in 1947, which would become ano he pilla o he new
F om Reco e y Plan o Fede al Union?
Ins i u ions, policies and he place o Eu ope in he global a ena
De Eu opa
Special Issue - 2023
259
Emanuele Felice
in e na ional o de , and ob iously ( o Wes e n Eu ope) wi h he bi h o
he Eu opean Economic Communi y in 1957. Finally, we should emembe
ha ene gy, and oil in pa icula , was pa icula ly cheap, hanks o he
dominance o Wes e n oil mul ina ionals ( he «se en sis e s») on he sup-
ply side. These a e he « o eign» ing edien s o he g ow h o Wes e n
Eu ope, and Japan and hen he «Asian ige s», in ha pe iod. To hese
ex e nal ac o s, each coun y could con ibu e wi h expansiona y policies
aiming o c ea e and expand he wel a e s a e (on he demand side), and
wi h public en e p ises and subsidies o speci ic sec o s and e i o ies
(on he supply side); hese policies we e sus ained, in u n, by a p og ess-
i e axa ion on income, also made possible by he B e on Woods sys em
ha , as men ioned, limi ed o a ce ain ex en capi al ligh .
To sum up: i was an a chi ec u e which a ou ed he low o capi als
(and p o i s) o he mos inno a i e sec o s, a he han owa ds specula-
ion o en ie ac i i ies, while na ional demand was sus ained by Keyne-
sian policies, and public in e en ion a ou ed he g ow h o speci ic sec-
o s and e i o ies (such as he Mezzogio no, in I aly)11; and while ade
ea ies opened o eign ma ke s and hus p omp ed, on he whole, he
ise o global demand. The esul was economic g ow h (wi h yea ly a es
globally ne e seen be o e, o since hen) and also a wide sp ead o well-
being (wi h an equally «excep ional» educ ion in inequali ies)12; in u n,
he ela ed s abili y a ou ed he expansion and s eng hening o libe al-
democ acies, o en newly c ea ed o e-c ea ed (as in I aly, Ge many, Ja-
pan). O cou se, he e we e some p oblems oo: in la ion began o ise as
ea ly as he 1960s, in pa allel wi h he slowdown in p oduc i i y g ow h
due o he p og essi e sa u a ion o mass Fo dis echnologies. Fu he -
mo e, no all he me i s should go o policies: demog aphy (a highe sha e
o young people, and he e o e o ac i e popula ion, han nowadays)
played an impo an ole. Bu on he whole he sys em had i s own cohe -
en logics, i was in many espec s a «de elopmen model» (and a p o-
g essi e one). I wo ked.
Since he 1970s, and hen abo e all in he 1980s and 1990s, such a de-
elopmen and p og essi e model was g adually disman led; i was no e-
De Eu opa
Special Issue - 2023
11 See on his Emanuele Felice and Amedeo Lepo e, S a e in e en ion and economic g o-
w h in Sou he n I aly: he ise and all o he ‘Cassa pe il Mezzogio no’ (1950-1986),
Business His o y, ol. 59. no. 3, 2017, pp. 319-341.
12 C . Wal e Scheidel, The G ea Le ele : Violence and he His o y o Inequali y om he S one
Age o he Twen y-Fi s Cen u y, P ince on Uni e si y P ess, P ince on, N.J., 2017.

260
placed by any equally cohe en indus ial and economic policy, o any
kind, o he han he (almos ) unc i ical us in he i ues o ma ke s.
The dec ease in g ow h a es, especially in Wes e n Eu ope and Japan
(which in some espec s we e he mos penalized by his global change),
in compa ison o he Uni ed S a es, should no come as a su p ise; ac u-
ally, and despi e he umul uous ise o Asia, on a e age g ow h dimin-
ished a he global le el as well13.
In ou days, is i possible o hink o a new se o in e na ional ules
ha would a ou g ow h, inclusion, and sus ainabili y? In 2021 he i s
s eps o he Biden adminis a ion, ollowing i s ambi ious «Build Back
Be e Plan», looked as a se ious mo e in his di ec ion: hei co e was he
eco e y o ax e enues om global gian s ( he ansna ional companies)
and he igh agains ax ha ens; mo e gene ally, hey aimed o e u n o
pu limi s on inancial globaliza ion, in o de o sa e he posi i e aspec s
o (comme cial) globaliza ion, and hus o be able again o implemen , a
he na ional le el, expansiona y policies o g ow h and in es men s. I
goes wi hou saying ha his aim is i al o Eu ope oo, in o de o make
common in es men policies – such as hose o he Nex Gene a ion EU –
s uc u al and s onge in u u e, as well as o allow o expansiona y and
edis ibu ion policies a he na ional le el. Howe e , on his Eu ope ap-
pea ed o be eluc an o ollow he Uni ed S a es. Du ing he 2021 G7,
he Biden’s p oposal, a minimum global ax on co po a e income a 21%,
ins ead o being suppo ed by he Eu opean coun ies (and he Commis-
sion) was by hem downsized, wi h a inal ag eemen on a 15% ax a e (6
poin s below he US’s h eshold).
A pa om his episode (emblema ic, hough), he Eu opean Union
also needs o ac decisi ely agains ax ha ens, s a ing wi h hose wi hin
i sel , and in a ou o iscal anspa ency, a ield whe e p og ess hus a
has been unce ain and slow. Fu he mo e, he issue o pa en e o m, which
has by now become an obs acle o he di usion o inno a ion14, should
also be pu o wa d in G20 mee ings, i s o all by Eu ope which a guably
F om Reco e y Plan o Fede al Union?
Ins i u ions, policies and he place o Eu ope in he global a ena
De Eu opa
Special Issue - 2023
13 Again, see he his o ical se ies o GDP a cons an p ices on he Wo ld Bank websi e,
h ps://da a.wo ldbank.o g/ (las access July 2022). Fo some igu es see also Emanuele
Felice, La conquis a dei di i i, op.ci ., p. 215.
14 C . Ma iana Mazzuca o, The Value o E e y hing. Making and Taking in he Global Economy,
Allen Lane, London, 2018; Ugo Pagano and Alessand a Rossi Alessand a, The C ash o he
Knowledge Economy, Camb idge Jou nal o Economics, ol. 33, no. 4, 2009, pp. 665-683.
261
Emanuele Felice
has been damaged by his sys em o he ad an age o US companies. And
i goes wi hou saying ha he limi a ion and axa ion o specula i e mo e-
men s o capi al, ha is, he issue o how o pu and en o ce new ules on
global inancial ma ke s agains specula ion, and indi ec ly in a ou o
p oduc i e in es men s and wel a e policies, should also be on he agenda.
To hese e o ms o he in e na ional economic sys em – ha is, he
inancial b and, in o de o a o p og essi e axa ion and o shi he ax
bu den om an inc easingly weakened labo owa ds p o i s and en s,
and he comme cial b and, in o de o inco age he global sp ead o e-
sea ch and inno a ions – en i onmen al policies mus be added: no only
a he na ional bu a he global le el, in o de o limi he ecological c isis.
Ye , p o ided ha he e is he in e es and he will by he democ a ic
coun ies, could all o his be made in a con ex o a Second Cold Wa wi h
he powe s o au ho i a ian capi alism (China, Russia abo e all)15?
I may be use ul o linge a bi mo e on he impo ance o hese issues
and on he ac ha , in o de o p ope ly add ess hem, some collabo a ion
be ween he democ a ic coun ies and (a leas ) he second economic powe
on Ea h, China, is manda o y. The exis ence o ax ha ens, o in any case
o e y di e en axa ion egimes on capi al and p o i s, om coun y o
coun y; he absence o sha ed and cohe en ules o he axa ion o
ansna ional companies (as would be, o ins ance, a axa ion based on
he sha e o u no e made by each company and coun y); he lack o an
open and e icien sha ing o iscal in o ma ion be ween s a es; he o al
libe aliza ion o inancial mo emen s, e en in he sho e m and also o
wha conce ns he specula i e ones, pu sued in he las decades and ecen ly
wo sened by he in en ion o c yp ocu encies: hese a e some o he main
ac o s ha unde mine he possibili y, o na ional s a es (and o he
Eu opean Union), o implemen e ec i e p og essi e axa ion, gi en ha
capi als and p o i s can easily mo e, e en wi hou iola ing any law, whe e
hey pay less. In he Wes e n coun ies, whe e he sha e o ac i e popula-
ion ends s eadily o dec ease, and GDP g ow h a es seem bound o s uc-
u ally ho e abou le els close o s agna ion, i p o i s and en s a e no
p ope ly axed i becomes almos impossible o ha e he esou ces o main-
ain le els o wel a e compa ible wi h he p o ec ion – no o say he ad-
De Eu opa
Special Issue - 2023
15 O «poli ical capi alism», o use ins ead he de ini ion p oposed by B anko Milano ic,
Capi alism, Alone: The Fu u e o he Sys em Tha Rules he Wo ld, The Belknap P ess o Ha -
a d Uni e si y P ess, Camb idge, Mass., 2019.
262
ancemen – o social igh s (educa ion, heal h, pensions); p obably i be-
comes also impossible o make in es men s o limi he ecological c isis
( ha is, o achie e he ecological ansi ion and o make i socially sus ain-
able) and pe haps e en o main ain in as uc u es (bo h angibe and in-
angible) in line wi h he s anda ds o ad anced economies. Howe e , in
o de o e o m he ules o he in e na ional economy in a ou o a
s onge and p og essi e axa ion o income and p o i s, and o en s, some
ag eemen among he G20 coun ies mus be eached. Reaching such an
ag eemen is possible, in p iciple – as p o ed by he e y comp omise o e
a 15% global minimum ax and a ai e sys em o appo ionmen o he
ax base o mul ina ionals (ope a ional om 2024), which was eached a
he G20 mee ing in Rome, in he all o 2021, jus a ew mon hs be o e he
in asion o Uk aine. Bu i is almos impossible ha such an ag eemen
can be eached in a con ex o a Second Cold Wa .
In addi ion, we should emind ha e en he 2021 G20 in Rome, e en
hough i eached an ag eemen o e a global minimum axa ion and a
ai e dis ibu ion o he mul ina ionals’ ax base (a conc e e esul ), p o ed
o be d ama ically inconclusi e on en i onmen al issues. China is he mos
populous coun y in he wo ld, ollowed by India. Russia is he la ges one.
In o de o a oid he collapse o ou ecosys em, he en i onmen al policies
o he Wes e n coun ies a e necessa y; bu hey a e no enough.
A Second Cold Wa may ins ead cause a e u n o he egionaliza ion
o ade, pe haps on a scale simila o wha was obse ed in he 1930s –
in o de o help, in he ad anced coun ies, he lose s om ade global-
iza ion wi h p o ec ionis policies, i.e. wi h subsidies, du ies and es ic-
ions in a ou o he na ional p oduc ion ( a he han wi h wel a e s a e
and labou policies). Such a scena io would be he wo s one, i s be-
cause i would u he inc ease hos ili y be ween coun ies and he e o e
he isk o a med con lic s; secondly, because i would hampe compe i-
ion, he ci cula ion o inno a ions, and p obably also he possibili y o
con e gence o he poo es coun ies o he income le els o he ad-
anced ones; inally, because his is by na u e he e ain whe e he pop-
ulis and so e eignis o ces appea o be bes equipped, in Eu ope as
well as in he Uni ed S a es. Libe alism – in all i s o ms – would end up
e en mo e weakened as i is now. In his scena io, we should also con-
side ha a e- egionaliza ion o ade, p esumably by slowing down he
g ow h o eme ging economies, could lead o a ise o mig a o y p es-
F om Reco e y Plan o Fede al Union?
Ins i u ions, policies and he place o Eu ope in he global a ena
De Eu opa
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Emanuele Felice
su es, hus unwillingly p o iding mo e ammuni ion o o he a - igh
p opaganda. In addi ion, he impossibili y o e o ming he global inan-
cial o de and he e o e axa ion would in ol e ha a he na ional le el,
in he Wes , any social policy, o e en he subsidies o domes ic p oduc-
ion, should p esumably be done h ough de ici s and deb s, ha is, by
expanding he mone a y base: hus, by inc easing in la ion, a mechan-
ism which would hen be u he ein o ced by he limi a ions on global
ade; he ou come could be a s ong weakening o he pu chasing powe
o he wo king and middle classes, wi h he isk o making he suppo
o libe al democ acy e en aile , and o bene i ing e en mo e he pop-
ulis and so e eignis o ces.
4. The oad o Fede al Eu ope
In he p e ious Sec ion, we ha e discussed wha could (and should) be
he con ibu ion o Eu ope o a ede ini ion o he ules go e ning he in-
e na ional economy. To play such a ole, howe e , Eu ope i sel mus be
e o med, owa ds g ea e in eg a ion; indeed, i should become a ede al
Union, om he cu en mainly con ede a e s uc u e.
This means e o ming he ules o ope a ion, in o de o o e come he
cu en p edominan ly in e go e nmen al mechanisms (and which e-
qui e unanimi y o an impo an a ea such as axa ion, which is c ucial
also o e o ming he in e na ional inancial o de ) and o gi e p imacy,
ins ead, o he Eu opean Pa liamen , and o he Eu opean Commission
wi h ha . In e alias, i is wo h no icing ha du ing he nego ia ions o
he Reco e y Plan, and mo e gene ally o wha conce ns he common
Eu opean esponse o he Co id pandemic, bo h he Pa liamen (abo e
all) and he Commission had a p og essi e s ance; he Eu opean Council
(which b ings oge he he Heads o Go e nmen ) and he Council o he
Eu opean Union (which b ings oge he he minis e s o speci ic a eas
and cu en ly sha es legisla i e powe on a pa wi h he Eu opean Pa lia-
men ) held ins ead, on he whole, a mo e conse a i e app oach.
Such a e o m is a undamen al s ep no only o playing a mo e ac i e
ole on he global scene (p o ided ha he e will hen be a Eu opean, ed-
e al, poli ical will o his), bu also o implemen ing, a he domes ic
(Eu opean) le el, an incisi e and ambi ious indus ial policy – ha is o
say, o he second in e nal pilla ha is missing o ul il EU’s ambi ions.
De Eu opa
Special Issue - 2023
270
he igh hing o do, and he ial and e o me hods o ee science and
socie ies, he public discussion o al e na i es and solu ions, may be also
an e ec i e way o minimize he isks o i epa ably aking a w ong way.
The Wes can he e o e eally pe suade he people li ing in au oc acies
ha libe al-democ acy, and i s ideal o a wo ld coexis ence based on he
ule o law and a meaning o his o y based on human igh s (ci il, social,
en i onmen al), is p e e able, and can e en ha e a uni e sal g asp: be-
cause, undamen ally, such a s a emen is ue. Bu in o de o his o be-
come mani es , he Wes mus ind a ce ain deg ee o cohe ence, be ween
he ideal claims, on he one hand, and i s socie y and i s in e na ional
conduc , on he o he . I is p ecisely o his pu pose ha Eu ope, oday,
may ha e a undamen al his o ical ole; and i i wan s o e ec i ely play
i , he Eu opean Union mus e o m i sel , wi h a decisi e u n in i s ins i-
u ional s uc u e, om con ede a ion o ede a ion, and wi h he pa allel
launch o social, ecological and indus ial policies on a con inen al scale
( he Nex Gene a ion EU in his espec may be ega ded as a i s s ep).
Ac ually, he e o m o Eu ope and he e o m o he in e na ional sys em
a e held oge he . And his is he eal es bed on which Eu opean poli ics
mus be measu ed, in he new age ha is un olding.
F om Reco e y Plan o Fede al Union?
Ins i u ions, policies and he place o Eu ope in he global a ena
De Eu opa
Special Issue - 2023

271
Emanuele Felice
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De Eu opa
Special Issue - 2023
Special Issue 2023
Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
Giuseppe Romeo
Ques o mondo - il cybe spazio - è un mondo da cui
dipendiamo ogni gio no […] ci ha esi più in e connessi
che in qualsiasi al o momen o della s o ia dell’umani à.
Ba ack Obama
Ogni nuo a e a e ogni nuo a epoca nella con i enza dei
popoli si onda su nuo e di isioni spaziali, nuo i ecin i
e nuo i o dini spaziali della e a.
Ca l Schmi
1. T ansizioni
L’ape u a di nuo e on ie e nel campo della comunicazione e della go-
e nance in senso ampio imodula e cos inge a io ganizza e modi e e -
mini di elazione non solo a gli indi idui ma a ques i e le s u u e con
le quali essi si elazionano, con la dimensione poli ica della con i enza,
con le is i uzioni che ne guidano le ichies e e ne soddis ano i bisogni. Tu -
o ques o de e mina nuo e abi udini, o e o nuo e o me di o ganizzazio-
ne della i a poli ica, sociale, economica e cul u ale. Ogni aspe o della i a
di elazione, sia esso sociale, economico e poli ico se non cul u ale dipende
da una e e in e dipenden e di in as u u e in o ma iche, cioè digi ali e
di comunicazione che nel lo o insieme de iniscono il cosidde o “cybe spa-
zio”1. Una dimensione, ques ’ul ima, nuo a nel modo di pe cepi e spazio
e empo che al e a le s esse g andezze isiche modi icandone le dimensio-
1 Una de inizione possibile di «cybe spazio» può esse e ques a: «Uno spazio globale ea-
lizza o da sis emi di compu e collega i in In e ne da in as u u e di comunicazione,
da pia a o me di con e enza online, da da abase e u ili à di in o mazione gene almen e
conosciu i o iconoscibili come In e ne . Ma il e mine può anche esse e usa o pe i e-
i si a un ambien e di in o mazione ele onica speci ico e limi a o di una socie à, di un
go e no o di un’al a o ganizzazione poli ica e/o economica».
274
ni, ada andole a p ocessi di elabo azione, di accesso e di uso di da i e di
in o mazioni o esp essione di go e nance sociale ed economica comple a-
men e au oma izza a2. Ciò signi ica che, in una p ospe i a di ampio spe -
o della condo a di poli iche e di ges ione delle scel e e di egolamen a-
zione e e i/ isul a i, la sicu ezza app esen a un aspe o ondamen ale
se non decisi o pe ga an i e la s essa sop a i enza isica ed economica
di uno S a o e di una comuni à nazionale e i ando che minacce condo e
sulle e i - e sui lussi quan o nel p ocesso di elabo azione - possano me -
e e a ischio l’indipendenza s essa di un Paese. Ma se la ansizione ap-
p esen a il passaggio a o me complesse, in e dipenden i di comunicazio-
ne e di ges ione della i a di ogni gio no, ques e non possono che esse e
l’ogge o di nuo e o mule di in e p e azione non solo ges ionali, ma an-
che di nuo i schemi compo amen ali. È e iden e, pe an o, quan o la
ansizione digi ale, o e o il passaggio a una e sione più sempli ica a,
sos enu a da pia a o me ecnologiche accessibili pe un nuo o ci adino
u en e, app esen i il piano di con on o a ie i l’al o e il u u o p esen e
se non il domani p ossimo. Un con on o che si isol e p op io in quel cy-
be spazio, do e l’obie i o sa à quello di man ene e un dominio nella ca-
paci à di ga an i si una p esenza pe manen e. In ques o spazio può ma u-
a e, pe ò, anche una cybe h ea che si iden i ica in un a acco ai sis emi
i ali pe il co e o unzionamen o di uno S a o, u o ques o me endo
in campo e en i che danneggiano o inibiscono le ope azioni di go e nance
o che limi ano il quo idiano negli app o igionamen i quan o nei se izi.
Ques o, colpendo il unzionamen o delle e i e dei sis emi in o ma ici, con
l’in e ce azione di da i, la comp omissione delle in as u u e des ina e
alla p oduzione e alla dis ibuzione di gas, luce e acqua o delle e i inan-
Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
De Eu opa
Special Issue - 2023
2 Il «cibe spazio» è conside a o come la quin a dimensione della con li uali à aggiun-
gendosi a quan o lo sono e a, ma e, a ia e spazio. Si a a di una dimensione che
comp ende u o quan o a dalle e i e in as u u e di in o mazione e elecomunica-
zione e dai da i che suppo ano ino ai sis emi in o ma ici, ai p ocesso i e ai disposi i i
di con ollo. Il e mine cybe spazio u p opos o da uno sc i o e cybe punk B uce Be h-
ke del suo accon o, Cybe punk, del 1983, e à poi iu ilizza o da William Fo d Gibson
in Neu omance del 1984, che lo iconduce a ad una so a di condizione di allucinazione
consensuale, o a a e so le ecen i nozioni di cybe spazio come egno pe la cos uzio-
ne di comuni à i uali c eando una ma ice globale di men i e/o a o zando i legami
spi i uali delle pe sone in u o il mondo. C . W. F. Gibson, Neu omance , Ace, New
Yo k, 1984. T ad. i . Neu oman e, Edi ice No d, Milano, 1986 o Coun Ze o, Vic o Gol-
lancz L d., London, 1986. T ad. i . Giù nel cybe spazio, Mondado i, Milano, 1990. I i e-
imen i sono consul abili anche in G. Romeo, Gue e ib ide. I ol i nuo i del con li o,
Diana, Napoli, 2021 p. 156 e ss.
275
Giuseppe Romeo
zia ie e comme ciali, cioé la pa alisi dei sis emi dei aspo i e al o. È e i-
den e che una cybe h ea si de inisce, quindi, in un’azione concepi a, o -
ganizza a e condo a pe inabili a e i p ocessi o pe acquisi e da i in ma-
nie a audolen a pe an aggi illeci i. O e o, essa si mani es a a a e so
ecniche di agg essione con in usione e manipolazione dei sis emi digi ali
di uno S a o o di imp ese o asse i pubblici. Al ne o dell’uso in modali à
mili a i nel campo della cosidde a cybe wa a e, la cybe secu i y si occupa
di p o egge e e isponde e ad a acchi che possono comp ome e e l’o dine
e la sicu ezza pubblica in e na di un Paese e, quindi, mina ne la s essa so-
ani à. È e iden e che il ca a e e che ende pa icola men e insidiosa una
minaccia alla cybe secu i y è app esen a o dalla pa icola e capaci à di ab-
ba e e ogni limi e empo ale e spaziale, acendo dell'imp e edibili à il p o-
p io a o e di po enza p incipale e della ubiqui à un al o elemen o c i ico
pe il con as o. Ciò signi ica che la di esa in o ma ica delle in as u u e
c i iche è o mai un p oblema di sicu ezza nazionale. Tu a ia, nell’elabo-
a e una s a egia di con as o ciò che è impo an e è dispo e di una di esa
e icace a ip is ina e e i e in as u u e sulle quali co e la i a del Paese.
Pe a e ques o, bisogne ebbe c ea e condizioni di equilib io a ene gie e
iso se ol e che a ma u a e una consape olezza (due diligence) di usa
sul ischio e sulla necessi à di a e e a po a a di mano un’aggio na a s a-
egia di lungo pe iodo.
2. Un mondo miglio e in uno cybe spazio sicu o
In gene e pe cybe spazio si in ende un complesso di in as u u e in-
o ma iche in e connesse a lo o che comp ende sia le componen i ha d-
wa e che so wa e cui si sommano le in o mazioni, le ichies e degli u en-
i, nonché u e quelle elazioni logiche che si p oducono a di essi. In
ques o senso, il cybe spazio app esen a una dimensione che si isol e in
un ambien e nel quale l’in o mazione, nel senso di asmissione di da i o
di conoscenze, ende a p omuo e e beni o se izi di e ze pa i ispe o
alle con i ola i. Il cybe spazio, pe an o, è un ambien e luido nel quale
dai se o i di p oduzione, mani a u ie o o dei se izi, sop a u o nel
campo delle ICT quan o delle con a azioni in senso la o si de iniscono,
in e mini di au omazione dei p ocessi, asi di negoziazione, di acquis o o
di o ni u a a a e so lo scambio di da i a l’u en e e il o ni o e, a il
p odu o e e il consuma o e, a l’e oga o e di se izi e il bene icia io, a
De Eu opa
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pubblica amminis azione e ci adino. La eal à digi ale è, quindi, pa e di
un quo idiano che si s olge sull’uso di de ice o mai semp e più sma e
che app esen ano un digi al b idge a l’u en e e il mondo con il quale
esso in e agisce a complessi à di e se, ma u e in eg a e a di lo o
(sma T - Sma phone/Table - sma home - sma ca , sma wo k ecc.).
A ciò si aggiunge il a o che la popolazione social è o mai aumen a a a al
pun o da c ea e un uni e so in o mazionale e elazionale pa allelo a quel-
lo della eal à isica e pia a o me come Facebook, Ins ag am, Linkedin o
dell’e-comme ce come e-bay, Amazon e simili dimos ano come e in che
misu a si sia o mai aggiun a una digi al egemony che può esse e solo go-
e na a ma non più e i a a. Se si a i e imen o al “Rappo o Clusi ” del
ma zo 2022, con da i p ocessa i al 2021, si no a che gli a acchi in o ma-
ici sono aumen a i del 10% ispe o al passa o con una endenza a una
so a di spos amen o in a an i delle capaci à c iminali di ide ini e azioni
e nuo i p o ili di illeci o a icinando eal à c iminali di e se, ma accomu-
na e da medesimi disegni c iminosi. Pe il “Rappo o Clusi ”, gli a acchi
sono aumen a i non solo quan i a i amen e ma, anche, quali a i amen-
e3. Ciò che è in e essan e è che pe gli analis i pe la p ima ol a l’obie i-
o più colpi o non è più quello app esen a o dai «mul iple a ge s», o e-
o, i cybe c iminali non colpiscono più in manie a indi e enzia a e indi-
sc imina a obie i i mul ipli, ma indi izzano la lo o azione a a ge ben
de ini i secondo la seguen e classi ica: obie i i go e na i i/mili a i, con
il 15% degli a acchi o ali (+ 36,4% ispe o al 2020); obie i i in o ma i-
ci, con il 14% dei casi (+3,3% ispe o al 2020); obie i i mul ipli, con il
Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
De Eu opa
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3 Una «geog a ia degli a acchi» dimos e ebbe come il 45% si sia e i ica o nel con inen-
e ame icano. Ci ca l’Eu opa, gli a acchi supe ano un quin o del o ale, il 21%, con o il
16% del 2020, men e gli a acchi e so l’Asia sa ebbe o il 12%, ispe o al 10% dello
s esso anno. In a ia a la si uazione degli a acchi e so l’Oceania, 2%, e l’A ica, 1%. Ciò
che è in aumen o è la cosidde a «Se e i à degli a acchi». Nel 2021, semp e pe il “Rap-
po o Clusi ”, il 79% degli a acchi ile a i ha a u o un impa o “ele a o”, con o il 50%
dello sco so anno. In de aglio, il 32% è s a o ca a e izza o da una se e i y “c i ica” e il
47% “al a”. A on e di ques e pe cen uali, sono diminui i in ece gli a acchi di impa o
“medio” (-13%), e “basso” (-17%). Pe quan o igua da gli a acchi cybe nel 2021, il cy-
be c ime si con e ma la on e più impo an e e pa i all’86% dei cybe a acchi, in c esci a
ispe o all’81% del 2020 (+16% in e mini assolu i), un end che, pe gli analis i, non
accenna a diminui e. T a gli a acchi g a i di dominio pubblico, l’11% è i e ibile ad a i-
i à di Espionage e il 2% a campagne di In o ma ion Wa a e. Vedasi Rappo o Clusi
2022 – Edizione di ma zo 2022. Anche in: h ps://clusi .i / appo o-clusi /#:~: ex =-
Rappo o%20Clusi %202022%20%E2%80%93%20Edizione%20di, e e%20con%20-
la%20c iminali %C3%A0%20o ganizza a.
277
Giuseppe Romeo
13% dei casi (- 8% ispe o al 2020); sani à, con il 13% del o ale degli
obie i i colpi i (+24,8% ispe o al 2020); is uzione, con il 9% ( e ma ai
da i dell’anno p eceden e). Che si a i di cybe secu i y o di cybe wa a e4,
alla ine gli obie i i e le modali à di a acco si de iniscono semp e di più
come a acchi i ol i e so si i web e pagine di si i che possono a accede-
e a se izi di a io o dine e gene e, oppu e alla accol a non au o izza a
di in o mazioni pe sonali i enu e ise a e pe mo i i economici o sani-
a i o di sicu ezza nazionale. Oppu e con a acchi di e i a in as u u e,
siano esse dis ibu ici di u ili ies, ene gia e e i ele iche o ges ione di
cen ali ene ge iche di a io ipo, se izi id ici, dis ibuzione di combu-
s ibili o se izi comme ciali, aspo i e sani à, al e azione, inibizione o
al e azione di sis emi in uso alle o ze a ma e o dedica e alla sicu ezza in-
e na, o in alcio alle appa ecchia u e impiega e nell’ambi o di a i i à
mili a i ico endo a dei wipe , cioè dei malwa e u ilizza i pe dis ugge e
i sis emi, cancellando i da i chia e o endendoli inu ilizzabili5. O, anco a,
di e e a manipola e l’opinione pubblica, a condiziona ne il consenso o
o ien a la poli icamen e ico endo alla p opaganda o a e e e p op ie al-
se in o mazioni. Una delle s ide p incipali di ques i e dei p ossimi anni è
quella di pensa e che la ecnologia non isol e à semp e u o. A ida si
solo alle capaci à di ispos a di sis emi ecnologici, pe quan o a anza i
possano esse e, escludendo l’in e en o umano, espo ebbe più di quan o
non si possano pensa e a ischi di a acchi che ecnologicamen e si po-
ebbe o eplica e e con o eplica e. Riconosce e e, quindi, acce a e che
u e le di ese possano esse e supe a e è una condizione necessa ia se
non i ale pe me e e in campo una s a egia di con enimen o delle mi-
nacce che si cos uiscono e au ode iniscono nel empo in agione dei si-
De Eu opa
Special Issue - 2023
4 A i olo di esempio e come caso ecen e, un a acco in o ma ico inquad abile nei mesi
p eceden i la c isi usso-uc aina e a o isali e al 13 gennaio 2022, può esse e indica o
come un malwa e dis u i o chiama o “Whispe Ga e”, e osimilmen e a o pene a e
dai ussi nei sis emi di di e se o ganizzazioni go e na i e, no p o i e dello spazio
dell’In o ma ion Technology. Si a e ebbe di un malwa e che si compo a da ansom-
wa e ma senza a e e le ca a e is iche del isca o di i o no, poiché l’accesso ai da i iene
eso de ini i amen e indisponibile.
5 Si eda h ps://www. i ewalls.com/blog/secu i y- e ms/wipe -a acks/. Sugli a acchi
alle cen ali e alla ges ione delle s esse si ico da “S uxne ”– p esumibilmen e c ea o da-
gli S a i Uni i e da Is aele – il cui compi o e a quello di sabo a e il p og amma nuclea e
i aniano. C . M. Mag ini, Cybe wa con o i se e del minis e o del pe olio. Dopo S uxne ,
il i us Wipe a acca il cuo e dell'I an, Il Sole 24-O e 24 ap ile 2012. Consul abile in h p-
s://s .ilsole24o e.com/a /no izie/2012-04-24/i an-cybe -wa -104831.sh ml?uuid=A-
bOmhpSF.
278
s emi che si ogliono colpi e e delle ba ie e che si o ebbe o supe a e.
In ques o ambi o si inse isce anche il conce o di Cybe Resilience, o e o
quella capaci à di ada a si allo s ess o alle a e si à pe me endo al si-
s ema di o na e a un pun o di ip is ino dopo un a acco. Il aggiungi-
men o della esilienza in o ma ica ichiede, pe ò, un deciso dominio del
p op io cybe spazio e una consape olezza delle capaci à di ispos a del si-
s ema. Tu o ques o, pe ché, ga an i e una libe à di azione all'in e no
del cybe spazio app esen a una condizione necessa ia pe condu e ope-
azioni e a i i à comme ciali in sicu ezza da pa e di qualsiasi o ganizza-
zione is i uzionale e/o p i a a. O iamen e, nel de ini e una cybe h ea
si de e anche ene e con o delle possibili à o e e dai cosidde i Vi ual
P i a e Ne wo k (VPN), cioé quelle e i i uali p i a e che in linea di mas-
sima do ebbe o ga an i e condizioni di p o ezione ai da i. In eal à le
VPN pe me ono il collegamen o a il p i a o che c ea un p op io ne -
wo k e una e e speci ica, aziendale o pubblica supe ando anche le ba ie-
e nazionali con una possibili à di s uggi e a ope azioni di moni o ing
come a iene, ad esempio, nell’acquis o di p odo i, beni o se izi in con-
es i geog a ici, e quindi me ca i, ex a Ue. Fe mo es ando che la possibi-
li à di implemen a e una VPN è iconosciu a a u i i sis emi ope a i i più
di usi, in gene e si usano le VPN pe consen i e il collegamen o
dell’u en e da emo o alla e e con la quale dialoga pe mo i i di la o o o
pe al i mo i i che igua dano semplici ope azioni quo idiane di in o -
mazione e comunicazione. Ciò signi ica che, nel de ini e un unnel p oxy
a la e e aziendale o del concessiona io di se izi e la p op ia connessio-
ne indi iduale, si possono scambia e da i la cui di ezione può esse e di-
e sa da quella i enu a adegua a secondo il sis ema. D’al a pa e, con
una connessione VPN ci si può "collega e" da un clien (u ilizza o e, sia
ha dwa e che so wa e) come se si osse isicamen e cabla i (a a e so
un ca o di e e o un in amezzo wi eless). La sicu ezza del sis ema è assi-
cu a a dal a o che se l'u en e ha il se izio VPN a i a o, u e le sue i-
chies e ansi ano dai se e aziendali, come se la connessione osse
e e ua a in locale, o enendo pe an o l'accesso ai se izi di acquis o o
di abbonamen o ise a i. Ma non solo. L’u en e si o e à anche so o-
pos o alle condizioni del ges o e, il quale po à decide e se c i og a a e la
connessione o meno in agione del li ello di sicu ezza che i iene più ade-
gua o a u ela del se izio o ni o o dei da i di cui si pe me e l’accesso.
Tu a ia, è anche e o che l’u en e di una VPN può decide e di a ida si ad
Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
De Eu opa
Special Issue - 2023
279
Giuseppe Romeo
un se e non necessa iamen e aziendale in agione dell’uso che ne in-
ende à a e. La sicu ezza pe il ges o e, che si s olge sulle e i de ini e in-
ane , do ebbe esse e assicu a a sulla base della limi azione degli acces-
si o all’in e dizione pe il possesso e di una VPN di po e accede e a si i
non au o izza i dallo s esso ges o e. È e iden e che la pe icolosi à di ac-
cessi indeside a i isiede nella ges ione dei p o ocolli di unneling sop a -
u o quando si pe me e, ad esempio, a un p o ocollo s anie o di esse e
usa o su una e e che na u almen e non lo suppo a. In ma e ia di sicu-
ezza è e o che il Tunneling Secu e Shell pe me e di ol epassa e i i ewall
che p oibiscono de e mina i se izi in e ne , semp e che siano pe messe
connessioni in usci a. Ma è al e an o e o che p op io la possibili à di
aggi a e i i ewall in usci a, u ilizzando p o ocolli iconosciu i come
au en ici, ischia di a accede e una minaccia all’in e no di sis emi o di
de ini e e supe a e la p o ezione c i og a ica della comunicazione. Al di
là delle a ie p o ezioni che una VPN do ebbe a e e, a da sé che i mol i-
plica o i di sicu ezza si iden i icano in p o ocolli che do ebbe o pe me -
e e l’au en icazione e in alcuni casi la c i og a ia della e e. Poiché i un-
nel hanno un ing esso e una usci a e ice e sa, chi ges isce/amminis a/
u ilizza uno dei due ga e de e a e s abili o con l’al a pa e le condizioni
e le egole di accesso. L’obie i o è quello di e i a e comp omissioni ma,
in pa icola modo, in usioni nel pe co so VPN s u ando p op io i p o-
ocolli di sicu ezza e l’ing esso nel unnel p oxy. Tu o ques o pe e i a e
la minaccia più equen e inden i ica a nel cosidde o eplay-a ack. Cioè
un a acco condo o sulla e e di e o a impossessa si di c edenziali di
au en icazione comunica e pe eplica le in manie a audolen a.
Oggi, u a ia, le ecnologie e le ecniche di ensi e adizionali a on-
ano il 99% delle minacce in o ma iche anche solo a a e so senso i a-
dizionali, so wa e e an i i us. Le s esse “Ad anced Pe sis en Th ea ”,
(APT) ada ano le lo o azioni a obie i i speci ici ges endo empi e moda-
li à u ili a s uggi e al ile amen o6. Le APT sono semp e ca a e izza e da
De Eu opa
Special Issue - 2023
6 Le “Ad anced Pe sis en Th ea ” iden i icano una minaccia conc e a messa in campo da
a e sa i che p esen ano un li ello di al a capaci à ecnica. Le APT app esen ano non
solo o ganizzazioni s u u a e ma S a i so ani che a idano a ali comuni à, p ecos i ui-
e in o malmen e o anche is i uzionalizza e, il compi o di condu e a acchi anche su la -
ga scala e nel empo con più e o i, sugli asse sensibili, economici e mili a i, e so le
comuni à-be saglio. Lo s esso ac onimo, APT, può esse e meglio p ecisa o p op io nei
e mini di iden i icazione. Una minaccia a anza a è ale dal momen o che essa esp ime
compe enze ele a e, dispone di iso se ecnologiche ed economiche impo an i e può i-
286
nella p e enzione e nella ges ione delle possibili minacce. Le in as u u-
e c i iche sono compos e, in a i, da is i uzioni pubbliche e p i a e e i-
gua dano se o i come l'ag icol u a, l’alimen a e, l’id ico, la salu e pubbli-
ca, i se izi di eme genza, la di esa, la base indus iale, l'in o mazione e le
elecomunicazioni, l’ene gia, i aspo i, le banche e la inanza, i p odo i
chimici e i ma e iali pe icolosi, la pos a e le spedizioni. Insomma, non i è
un aspe o della i a quo idiana che non si muo a nel campo del cybe spa-
zio o non abbia con esso implicazioni di e e o indi e e.
D’al a pa e, se c’è un aspe o che con addis ingue il mondo nel quale
i iamo di ce o è la eloci à con la quale le s esse elazioni umane, nella
lo o di e sa mani es azione, sono esp esse e ges i e a a e so la capaci à
di elabo a e le in o mazioni; o e o dalla possibili à di accede e a quella
“in os e a” (In osphe e) o s e a in o mazionale, sia pe quan o igua da i
appo i in e indi iduali che comuni a i, sia pe quan o a iene alle ela-
zioni a lo S a o e i sogge i/a o i/ o ni o i non necessa iamen e o mali
ma che p esen ano un appeal o emen e in e nazionale nell’o e a di se -
izi sia nella dimensione economica. Digi alizzazione delle a i i à di ogni
gio no, p ocessi a icola i sequenziali e sempli ica i di p ocedu e di go e -
nance della i a quo idiana app esen ano il u u o nel quale si ide e mi-
ne anno i appo i a ci adino/go e no o a o ni o e/u en e, p odu o-
e/consuma o e o anco a a insegnan e/docen e e a medico/pazien e.
Si pensi poi alle implicazioni nel quad o della ges ione delle c isi, da quelle
economiche a quelle sani a ie e poli ico-mili a i. Da ciò, l’u genza di ga an-
i e la sicu ezza delle e i e la lo o capaci à di esis enza agli a acchi in o -
ma ici o alle conseguenze di ques i sulle in as u u e c i iche. Lo s esso
inc emen o del ico so al cosidde o cloud compu ing - ossia a quella e e
che pe me e a a i disposi i i di conne e e l’u en e con il o ni o e
c eando una e a e p op ia nu ola in o ma ica nella quale si p ocessano
in o mazioni e o dini su pia a o me condi ise - ealizza un legame di e o
a pe i e ie e cen o, a l’indi iduo emo o e un’a chi e u a di s u u e
cen ali che ga an isce, o do ebbe ga an i e, che in una condizione pee
o pee delle elazioni si possa anche de ini e un quad o di soddis azione e
di idelizzazione dell’u en e/consuma o e. Ciò accade anche nella o ma-
zione a dis anza o nel la o o da emo o, o sma wo king, laddo e la dema-
e ializzazione isica del la o a o e può lascia e il dubbio di do e e in che
misu a l’al o e in o mazionale possa esse e condi iso con al a conco en-
za s uggendo dal dominio del dan e causa p op io il con ollo del la o a-
Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
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287
Giuseppe Romeo
o e nonos an e l’esis enza di soluzioni in o ma iche che con ollano e e-
i icano il li ello di a enzione del la o a o e, le al e connessioni ape e
dai p ocessi o dallo s esso la o a o e/ope a o e.
Non si de e poi alascia e la nuo a on ie a della ecnologia a blocchi,
meglio no a come block chain; o e o, quella ca ena di egis i che si muo-
e su una e e di nodi a a e so i quali si ges iscono asse i inanzia i, e
non solo, senza ico e e alle p ocedu e isiche di banking ma a idandosi
a una e e ape a la cui sicu ezza si onda su una se ie di consensi p og es-
si i che l’u en e ilascia nel co so delle ope azioni. Na a sop a u o pe
ges i e il mondo delle c ip o alu e, la ecnologia block chain po ebbe pe ò
p es o cos i ui e una iso sa pe o ganizza e p ocessi di go e nance ammi-
nis a i a che a o isca li elli di decen alizzazione, sempli icandone il
unzionamen o. Un p ocesso di decen alizzazione imma e iale che do-
ebbe pe me e e una egis azione dis ibui a delle in o mazioni a più
nodi pe il con ollo di coe enza da pa e del ges o e della pia a o ma. È
e iden e che la acciabili à e la possibili à di icos ui e i di e si passaggi
che ca a e izzano un ale p ocesso app esen ano un aspe o impo an e
pe ga an i e il con ollo e la e i ica delle ope azioni in o ma iche. Ma
cos i uisce anche il momen o più delica o dell’in e o p ocesso nel co so
del quale l’esis enza di un bug in o ma ico po ebbe comp ome e e ali
ope azioni ( ansazioni inanzia ie, a i amminis a i i ecc.) o modi ica -
ne i e mini e i con enu i.
Un al o aspe o, che a di pa i passo con il decen amen o, è l’inu ili à
di un’in e mediazione. Su ques o piano, la possibili à s essa o e a dalle
nuo e ecnologie block chain – nelle quali si colloca anche l’idea del ico so
a un me a e so nelle ansazioni banca ie o nei p ocessi amminis a i i o,
anco a, nelle asi di con a azione/negoziazione – ne app esen a un
aspe o po enziale. Tu o ques o, o e una isione del mondo che isol e
la isici à nell’abba imen o delle ba ie e spazio- empo ali dei p ocessi di
go e nance, andando ol e ispe o a quella “ isione da icino” - una so a
di «mi o ision», esp essione conia a da Da id Gele n e , p o esso e alla
Yale Uni e si y, e au o e di Mi o Wo lds (1991) – in cui si dimos e ebbe
come l’idea di e e si s iluppi nel quo idiano, as igu ando i pa adigmi del-
la nuo a socie à in nuo i e mini o ganizza i i e/o di elazione15.
De Eu opa
Special Issue - 2023
15 Building Mi o Wo lds, in D. Gele n e , Mi o Wo lds: o he Day So wa e Pu s he Uni e se
in a Shoebox… How i Will Happen and Wha i Will Mean, Ox o d Uni e si y P ess, Ox o d,
1993, pp. 179-212.
288
4. Una nuo a geog a ia impos a dalla ecnologia
In un saggio del 2016 dal i olo Connec og aphy, Pa ag Khanna, oce
della più a en a poli ologia asia ica seppu di o mazione occiden ale, i-
disegna a la mappa del p ossimo o dine mondiale16. Mappa non solo de-
ini a in e mini isico-poli ici, ma isc i a e ein e p e a a, e nella quale
alla geog a ia poli ica si sa ebbe sos i ui a una geog a ia unzionale. Ne
sca u i a una desc izione delle elazioni umane che e a s a a esp essione
del g ado di in e dipendenza o, meglio, delle e i dis ibu i e (supply chains)
che l’in e connessione globale a e a c ea o e sulla quale cos ui a la p op ia
a chi e u a di go e nance, sia che igua dasse le a i i à p odu i e, sia le
in e elazioni a is i uzioni go e na i e sia l’accesso o le p es azioni di
se izi. Si a a, in poche pa ole, di una nuo a imago mundi, che in de i-
ni i a idisegna ogni linea di con ine endendola semp e più piccola sia
nelle comuni à che a le comuni à. Ma non solo. La s essa ela i i à dei
con ini dell’in o mazione poli ica, economica e pe sonale app esen a la
ca a e is ica ondamen ale delle u u e elazioni a S a i, popoli e indi idui
a cui si aggiunge una mol eplici à di a o i non go e na i i e non con en-
zionali che supe a le ba ie e isiche, pene ando nelle coscienze ed ese ci-
ando o me di condizionamen o del compo amen o degli indi idui, p e-
ceden emen e a ida e a s umen i poli ici, economici e mili a i di ipo con-
enzionale. Le dimensioni di un sogge o poli ico, ad esempio, non sono
più conside a e p e oga i a di o za, ma solo una condizione quan i a i a
– e non necessa iamen e solo economica – almeno in e mini di ges ione
di una posizione di egemonia. Ecco allo a, che nascono anche nuo e opo-
g a ie che nell’indica e modi e e mini di accesso alla Re e di en ano il pun o
di non i o no a chi si inse isce nella co sa al p o agonismo mondiale e
chi i ima à uo i. T a chi segue ie e pe co si legi imi e chi si inse isce
seguendo un p oge o ol o a des abilizza e in poco empo ce ezze e sicu-
ezze. La e e, una mappa che cambia con inuamen e, un’es ensione ne-
cessa ia dell’esis enza di in e i sis emi, si inse isce in o me e con conse-
guenze di e se nella i a ma e iale di ogni indi iduo e di ciascun sogge o
poli ico-sociale. Pe an o, nello spazio cybe ogni a acco sa à p opo zionale
al g ado di dipendenza in o ma ica del sogge o e so il quale l’a acco e à
condo o. Una condizione che a della cybe secu i y una necessi à pe po e
Cybe secu i y.
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16 P. Khanna, Connec og aphy. Mapping he Fu u e o Global Ci iliza ion, Random House,
New Yo k 2016. T . i . Connec og apy, Le mappe del u u o o dine mondiale, Fazi, Roma 2016.
289
Giuseppe Romeo
a on a e una minaccia semp e più aspeci ica pe ché ogni se o e e campo
dell’azione poli ica, economica, sociale e cul u ale sa à a dominazione a-
s e sale e in e seche à ine i abilmen e ambi i della i a adizionale, anche
non di e amen e o necessa iamen e collega i alla e e. Inol e, l’assenza
di geospeci ici à e la di icol à di indi iduazione dell’o igine della minaccia,
dimos ano quan o un’agg essione cybe possa esse e di icilmen e iden i-
icabile e chia amen e iconducibile a sogge i c iminali speci ici, a ma ici
poli ico-ideologiche o a S a i e a o ganizzazioni poli iche is i uzionalizza e
o, anco a, a o me ib ide che me ano insieme più combinazioni a quelle
indica e. D’al onde, come osse iamo oggi, la nuo a on ie a cybe e il
maggio ico so alla ges ione delle commodi ies e delle u ili ies su pia a o me
di go e nance digi ale aumen a il ischio di a acchi alle modali à di app o -
igionamen o pe le p ime e alle misu e e p ocedu e di p o ezione delle
in as u u e s a egicamen e c i iche pe le seconde. Alcuni esempi sono
di pe sé o mai di scuola dal momen o che la dis ibuzione di a acchi in-
o ma ici non alascia di colpi e asse che possono a e e un alo e “dimo-
s a i o” come la olon à di colpi e le p ocedu e di o o di Eu o ision da
pa e di sedicen i hacke acen i capo alla e e “Legion” quan o, al con a io,
mi a e a in as u u e s a egiche come Pos e i aliane o i po i di Geno a
e Sa ona, de e minan i pe il anshipmen e so il No d Eu opa, messe in
campo da “Killne ” iden i ica o in un colle i o usso con al p op io a i o
di e se a i i à di hacke aggio dopo l’ap ile 2022, cui sono segui e le con-
o epliche di Anonymous. Tu a ia, ciò non bas a anco a a o i e un qua-
d o della minaccia ad ampio spe o come annuncia o pe iodicamen e dal
Compu e Secu i y Inciden Response Team i aliano – CSIRT, già Compu e
Eme gency Response Team – CERT, nelle di e se ci cos anze sia in ma e ia
di alidi à di i ewall p odo i e acquisi i, anche nell’ambi o Pubblica Am-
minis azione sia di a acchi do u i ad al e en i à che supe ano le ba ie e
di di esa17.
T a le an e possibili à di condo a in Cybe Wa a e Con lic Analysis
and Case S udies, ne engono indica e in manie a mol o a icola a le più
equen i. Si possono così de ini e:
De Eu opa
Special Issue - 2023
17 Gli a acchi condo i da “Legion” e “Killne ” si di idono a p ocedu e Denial o Se ice
(Dos) o Dis ibui ed Denial o Se ice (Ddos). In gene e gli a acchi che engono condo i
si possono suddi ide e come a acchi Ddos il cui compi o è quello di a giunge e al sis e-
ma una se ie di ichies e i izie di da i e in o mazioni cui il sis ema non iesce a ispon-
de e e non isponde neanche alle ichies e legi ime. In gene e si dis ibuisce ale a i i à
su più disposi i i; de acing (o de acemen ), un a acco condo o in manie a mi a a su pa-
290
a. Cybe spionaggio
Applica a da a o i s a ali pe accoglie e in o mazioni. La maggio
pa e delle in o mazioni ecupe a e non con iene seg e i di S a o o in-
o mazioni ise a e, ma si può i ene e u ile pe ope azioni di ica o
sop a u o in campo poli ico e sulla i a p i a a o pe mo i i a ca a e e
p e amen e mili a e;
b. Web Vandalismo
Si en a nel campo della de inizione di un cybe wa io che comme e
a i di andalismo de u pando pagine web, modi icandone gli aspe i
del amewo k che si p esen a sca samen e p o e o. Una so a di equi-
alen e digi ale dei g a i i e può esse e u ilizza o come mezzo di agi a-
zione degli animi an agonis i e non pe danneggia e in e mini econo-
mici o isici a i i à di imp esa o ope azioni poli iche. O iamen e, chiun-
que può as o ma si in gue ie o digi ale, anche un go e no. Emble-
ma ico il caso del go e no b i annico che ha iola o un si o Web di Al-
Qaeda, modi icando il codice HTML, sos i uendo una “ ice a” pe la
abb icazione di bombe, con una ice a pe con eziona e una cupcake.
c. P opaganda
In ques o caso lo scopo è p o oca e un’agi azione poli ica a a e so
l’a acco condo o nei con on i di una pagina web pe modi ica ne il
con enu o e pe sos ene e una so a di messaggio poli ico in senso la o
o pe a e p oseli ismo;
d. Acquisizione di da i ise a i
Si a a di una o ma più complessa di spionaggio in o ma ico che p e-
ede la accol a di in o mazioni su a gomen i ise a i. L'esecuzione e
il successo ichiede la capaci à di pene a e il sis ema di sicu ezza con
l'in en o di acquisi e da i su un obie i o ise a o: ipicamen e in o -
mazioni mili a i e seg e i comme ciali.
Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
De Eu opa
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gine di si i des ina e al pubblico con l’in enzione di p omuo e e con enu i e, quindi, in-
o mazioni, u ili a chi a a io i olo ha in e esse a modi ica e una opinione o una pe ce-
zione o una p opensione; il phishing, il cui obie i o è quello di impossessa si di in o ma-
zioni pe sonali, come c edenziali di accesso nelle ope azioni di banking (una o ma di a -
acco che si p esen a nelle es i di una ichies a che pe iene a a e so email, sms, un
messaggio IM o un si o appa en emen e is i uzionale); il malwa e, a acco ealizza o a -
a e so una esecuzione in olon a ia di un codice inganne ole su sis emi e pc is i come
e minali-be saglio. Il codice iene di uso dalla ipe izione sul e minale con il isul a o
di inibi e l’uso del e minale a acca o e dei sis emi o se e di cui ques o è l’emanazione
emo a.
291
Giuseppe Romeo
e. Dis ibu ed Denial-o -Se ice (DDoS)
Ques a modali à di a acco si e i ica quando una g ande quan i à di
compu e in ia a acchi denial-o -se ice (DoS) a un al o sis ema col-
loca o al o e. Gli a acchi engono esegui i con g andi g uppi di
u en i che accedono a un si o Web con empo aneamen e, so acca i-
cando il se e e cos ingendolo a spegne si. Ques o a acco impedi-
sce ad al i u en i di accede e al si o Web e può e en ualmen e dan-
neggia e l’ha dwa e del se e se non iene ins alla a un’adegua a
p o ezione, negando così il se izio e le in o mazioni di quel si o Web
ad al i u en i.
. Dis ibuzione di equipaggiamen i/a ezza u a
Si a a di un’in e ce azione di un o dine ele onico pe un p odo -
o e/o se izio (come una o ni u a di a mamen o mili a e) e la sos i-
uzione e/o il blocco dell'o dine, in modo da gene a e con usione. Ciò
ichiede un li ello di compe enza ecnica mode a amen e ele a o, poi-
ché ques i o dini sono al amen e p o e i con o un a acco in o ma i-
co a causa della lo o na u a con idenziale.
g. A acchi alle in as u u e c i iche
È condo o nei con on i dei se izi pubblici (ele ici à, acqua, ca bu-
an e, comunicazioni, sis emi comme ciali o di aspo o) con un i-
us des ina o a in e ompe ne la unzionali à. Pe a acchi di ques o
g ado è necessa ia la comp ensione di so wa e complessi e la capaci à
di aggi a e le ba ie e di sicu ezza in o ma ica.
h. Ha dwa e con a a o comp omesso
Ciò compo a la dis ibuzione di so wa e in e o da un p odu o e ai
suoi clien i. Il so wa e, dal codice del mic op ocesso e alle no mali
applicazioni desk op, nasconde il i us e imane ina i o pe lunghi
pe iodi di empo p ima di di en a e a i o. Il p ocesso ichiede di e -
si li elli di connessioni pe unziona e co e amen e, in pa icola e
la comunicazione con gli indi idui all'in e no del p ocesso di p odu-
zione. Il so wa e in e o può s olge e un'innume e ole se ie di un-
zioni, dal dumping dei da i alla dis uzione della capaci à di la o o del
compu e . Ques o ipo di ulne abili à è comunemen e indica o come
a acco ze o-day ed è s a o u ilizza o nel caso “S uxne ” pe dis ugge-
e la cen ale nuclea e in I an nel 2017. La dis ibuzione del malwa e
è a enu a dal sis ema ope a i o Windows al sis ema SCADA (Supe -
De Eu opa
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292
iso y Con ol and Da a Acquisi ion), che con olla a il ea o e nu-
clea e18.
i. Fu o o dis uzione dell'ha dwa e
L'app occio più di e o alla gue a in o ma ica condo o a a e so
l'in e azione isica con un compu e . È conside a o il modo più e icace
pe accoglie e in o mazioni e dis ugge e un nemico. Ciò si o iene u-
bando o dis uggendo l'ha dwa e del sis ema. Dai casi di s udio si no a
che ques a è un'a ma di usa, u ilizza a in casi di gue a in o ma ica,
come “S uxne ” e “Uk anian Powe G id”19.
Insomma, da e le p eceden i p emesse, con olla e le in as u u e s a-
egiche come le e i di app o igionamen o e dis ibuzione di ene gia, ap-
p esen a una delle modali à a a e so le quali si può condiziona e la i a
di una comuni à o di una pa e signi ica i a di essa. Ciò ale anche pe la
e e dei aspo i, la diagnos ica sani a ia, la ges ione dei lussi inanzia i,
i se izi banca i nelle ope azioni di ges ione dei ispa mi e degli in es i-
men i. Da ciò l’idea che si possa e i ica e una in e uzione o un dis unzio-
namen o delle p ocedu e in o ma izza e di ges ione app esen a il ischio
di una pa alisi delle is i uzioni e della i a dei ci adini di uno S a o, gene-
ando un senso di ince ezza e con usione che anche il singolo indi iduo
può p o a e quando, ad esempio, pe de la connessione con i p op i de ice
o quando non iesce a ges i e i p op i asse i pe un ce o in e allo di empo.
Come dimos ano il con li o usso-uc aino e la gue a di Is aele con o
Hamas e Hezbollah, le implicazioni cibe ne iche in un con li o sono
u ’al o che un’ipo esi emo a o un aspe o ma ginale e immagina e che
la chiusu a o la disabili azione di una e e di o ni u e ene ge iche – nel
caso speci ico – non possa app esen a e un aspe o ile an e e s a egica-
men e de e minan e di una gue a (o mai ib ida) sa ebbe ad oggi i espon-
sabile e decon es ualizzan e. Cybe a acchi, in a i, po ebbe o p o oca e
l’in e uzione di o ni u e s a egiche, me endo in se ia di icol à il sis e-
ma indus iale e p odu i o, i aspo i, le elecomunicazioni, le is i uzioni
economico- inanzia ie, la di esa, il sis ema sani a io e mol i al i aspe i
della i a nazionale e in e nazionale.
Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
De Eu opa
Special Issue - 2023
18 A acchi condo i sulle e i di dis uzione dell’ene gia. The cybe a ack on Uk aine's powe
g id is a wa ning o wha 's o come, In h ps://phys.o g/news/2016-01-cybe a ack-uk aine-
powe -g id.h ml.
19 M.B. Gazula, Cybe Wa a e Con lic Analysis and Case S udies, Massachuse s Ins i u e
o Technology, Cybe secu i y In e disciplina y Sys ems Labo a o y, 2017 pp.87-93.
293
Giuseppe Romeo
Se poi do essimo app oda e su condizioni di mind con ol s a egy,
ogni p ocedu a di hacke aggio (hacke ing wa a e) po ebbe di en a e un
modo di condu e un a acco da emo o, con la possibili à di o ene e i-
sul a i a cos i minimi pa i a una gue a adizionale, ma senza gli al i co-
s i in i e umane e senza l’impegno di impo an i iso se inanzia ie. In
ques o caso l’hacking di en a un e o e p op io s umen o di lo a poli i-
ca ed economica ol e che a o i e disegni c iminali o e o is ici. In al
senso, un hacke può esse e il p o agonis a di un’azione di e a a pa aliz-
za e una in e a ci à (Sma Ci y), “assediandola” i ualmen e e me en-
dola “ uo i uso”, disabili andone i p ocessi, gli snodi di in o mazione, co-
municazione, e ogazione e ges ione che assicu ano il quo idiano di co-
muni à in o ma izza e e socie à densamen e in eg a e. Di ce o un a ac-
co ad una Sma Ci y si p esen e ebbe de as an e dal momen o che e -
ebbe o meno quelle ce ezze che segnano il quo idiano di ogni indi i-
duo, dai se izi all’app o igionamen o o al semplice accesso al p op io
con o co en e o anche, nel caso di e sioni domo iche, di ges ione della
p op ia casa, anche del p op io domicilio se non alla co ispondenza e al
campo delle spedizioni; si pensi pe esempio agli a acchi subi i da FedEx
o al anshipmen nel caso di Mae sk20. Ciò bas e ebbe pe ge a e nel
panico ci à ipe connesse o anche solo pa zialmen e connesse come
Roma o Milano o al e g andi a ee me opoli ane do e ogni municipaliz-
za a p esen a o mai un ele a o g ado di digi alizzazione. Non è ce o da
a ende si il 2050, anno pe il quale le Nazioni Uni e edono il aggiungi-
men o del agua do di una popolazione mondiale di 10 milia di e una
u banizzazione della s essa pa i al 75% in Sma Ci y, pe comp ende e il
li ello di ischio. Ciò è sin da oggi pienamen e eale e Pa ag Khanna lo di-
mos a e ende sin oppo chia o in che modo e e mini la digi alizzazio-
ne dei p ocessi di accesso ai se izi, le comunicazioni e le ges ioni econo-
miche- inanzia ie es i uiscono una so a di au onomia alle g andi me-
opoli sino al pun o da o i e un i o no al passa o con le ci à-S a o,
oggi come Milano, Lond a, Hong Kong, Singapo e ecc. Ci à, ques e, che
esp imono non solo una p op ia capaci à di go e nance, ma i cui s ili di
i a si in e nazionalizzano e in e io izzano da sé in un clima di au ogo-
De Eu opa
Special Issue - 2023
20 A acchi iconducibili nel 2017 al i us denomina o “No Pe ya”, malwa e appa enen-
e alla amiglia “Pe ya”. P a icamen e un T ojan ho se conside a o quale so oca ego ia
dei ansomwa e. Un i us che nel 2017 ha causa o più di 10 milia di di dolla i di danni.
Sui danni p o oca i da i us ansomwa e edasi anche l’a icolo di F. Filloux, Le spec e
d’un gigan esque chaos. In «L’Exp ess», 5 mai 2022 p. 22.
294
e no dei p ocessi e degli accessi22. Ma non solo. Se ci si p oie a sin da
oggi sul piano dei cosidde i dispos i i connessi, o e o nel mondo IoT, il
nume o dei disposi i i in elligen i (sma ) ha già aggiun o i 20 milia di
ci ca. Tu o ques o, signi ica che in manie a di e amen e p opo zionale
aumen e anno le possibili à di a acco pa endo dalle o me più semplici,
Dos (Denial-o -se ice), con le quali si inibisce l’uso dei disposi i i pe
obie i i di a io gene e. Dal isca o al u o di iden i à digi ale ecc. A
ali disposi i i sma indi iduali si do anno aggiunge e u e quelle so-
luzioni che ges iscono il quo idiano u bano, dalla so eglianza alle u ili-
ies, al con ollo della quali à dell’a ia, dall’ene gia necessa ia pe agioni
domes iche o pe l’illuminazione u bana o pe il aspo o ai senso i pe
la quali à dell’a ia e dell’acqua, ino anche ai più ecnologici lampioni in-
elligen i. Insomma, ogni aspe o della i a quo idiana sa à sicu amen e
più sma , ma, al ne o delle policy in ma e ia di sicu ezza anche a mag-
gio ischio laddo e le g andi me opoli si o e anno cos e e a do e
in es i e in cybe secu i y pe p o egge e da i sensibili e p ocessi pe se -
o i come la sani à, i aspo i, l’acqua, i i iu i e l’ene gia e, in pa ico-
la e, le e i pubbliche wi- i22.
La s essa NATO, al e ice di Mad id del giugno 2022 ha so olinea o
come e in che misu a le minacce cybe siano aumen a e mol iplicando non
solo le capaci à ecnologiche, ma anche alla gando il on e del a ge ing.
Una consape olezza de a a non solo dall’espe ienza di a acchi hacke
Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
De Eu opa
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21 P. Khanna, Technoc acy in Ame ica: Rise o he In o-S a e, Khanna, 2017. T . i . La inasci a
delle ci à-S a o, Fazi, Roma, 2017.
22 Gli “A acchi ansomwa e” sono azioni condo e pe acquisi e in manie a illeci a e c ip a e
u i i ile di un'azienda e che pe me ono ai cybe c iminali di ichiede e un isca o pe
sblocca e l'ope a i i à della i ima e non di ulga e i da i so a i. Un caso di scuola a
i an i è l’a acco hacke alla ci à di A lan a inizia o il 22 ma zo 2018. Un a acco
ansomwa e du a o cinque gio ni che ha colpi o i sis emi in o ma ici della Co e di
gius izia, dell’amminis azione comunale e dei cen i pe l’impiego. Ci ca i aspo i, un
caso in e essan e è app esen a o dall’a acco alla me opoli ana di San F ancisco del 28
no emb e 2016. L’a acco ha messo in c isi la me opoli ana p o ocando g a i danni. In
due gio ni consecu i i, i sis emi di con ollo dei ga e di ing esso ai eni sono anda i in
il , es ando ape i a chiunque, anche senza un alido i olo di iaggio. Si a a del p imo
episodio che ha alle a o i sos eni o i delle Sma Ci y; quello successo a San F ancisco
in a i, è l’e idenza che po a e inno azioni a un li ello così ampio, non ale a nulla se
non engono in eg a e adegua e misu e di sicu ezza. Ma non solo. Se si pensa senza anda e
lon ano alla Me opoli ana di To ino, p imo esempio in I alia di un sis ema di aspo o
ges i o da emo o, l’idea di un a acco ai sis emi di con ollo e di guida lascia in ende e il
li ello di pe icolosi à e la na u a del danno ben più g a e dell’accesso ai eni dal momen o
che a esse e messa in gioco è la sicu ezza isica dei passegge i.
295
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e so s u u e di ges ione in o ma ica di se o i s a egici, ma da una
escala ion delle minacce cybe che app esen a o mai uno degli ambien i
p incipali nel quale si po anno gioca e i des ini di una nazione e della sua
economia. D’al a pa e, al di là della alenza ci ile o mili a e di un a acco
condo o e so le in as u u e in insecamen e c i iche, come quelle in-
o ma iche condo e a a io i olo, ma con l’obie i o di coa a e la olon-
à al ui è uo i discussione, pu essendo indica o a p eambolo del New
S a egic Concep della Na o a a o a Mad id il 28 e 29 giugno 2022, che
“le minacce che a on iamo sono globali e in e connesse”. Minacce che
“s idano i nos i in e essi, i nos i alo i e il nos o s ile di i a democ a i-
co”. La semp e maggio e in e connessione delle e i e degli indi idui ide-
inisce il quad o s esso della minaccia idisegnando non solo nuo e capa-
ci à con enzionali, nuclea i e missilis iche ma anche, se non sop a u o,
cybe . L’idea di s abili e s a egie di con as o ad a acchi hacke ichiede
anche capaci à di ispos a, o e o pe chi a acca capo olgendo gli s essi
e mini dell'agg essione e acendo sì che ogni azione condo a p esen i i
suoi cos i ed e i i di idendi possibili pe l’a accan e se non esclude e ogni
possibili à di pay o . Le geog a ie delle c isi mu ano e assumono nuo e
o me di minaccia do e le s esse o me ib ide dei con li i alla gano l’uso
di sis emi, mezzi e s umen i a a e so i quali chi agg edisce ende a in-
e e i e nei p ocessi di go e no democ a ici e is i uzionali. Condu e a -
i i à pe icolose nel cybe spazio e nello spazio, come le campagne di disin-
o mazione, la s umen alizzazione della mig azione o manipolando le
o ni u e ene ge iche comple a un quad o del quale a Mad id si è pos a la
p emessa nell’inc emen a e non solo la ispos a, ma la consape olezza del
ischio e la necessi à di in es i e pe aggiunge e una supe io i à ecno-
logica nel dominio del cybe spazio. D’al a pa e, una minaccia nel cybe -
spazio implica una condo a che ma u a in un ambien e in o ma ico nel
quale chi conduce l’a acco si muo e ben al di so o del limi e di una gue a
adizionale e dichia a a, ico endo ad azioni agg essi e che mi ano a in-
deboli e le is i uzioni e a o ene e an aggi economici, diploma ici e mili-
a i23. L’app occio messo in campo in passa o e mu ua o in un ce o senso
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23 C . Cybe space Ope a ions, june 8, 2018 in: h ps://www.jcs.mil/Po als/36/Documen-
s/Doc ine/pubs/jp3_12.pd , e, anche U.S. Cybe Command. 2018. Achie e and main ain
cybe space supe io i y command ision o US Cybe Command. pag. 3. Consul abile in:
h ps://www.cybe com.mil/Po als/56/Documen s/USCYBERCOM%20Vision%20A-
p il%202018.pd .
302
eme genza, con piani di ip is ino delle a i i à sia a segui o di bugs in-
o ma ici che di a acchi alle in as u u e c i iche;
d. coo dina e gli in e en i con i e e en i di ogni Minis e o e con le asso-
ciazioni di ca ego ia i enu e più sensibili pe la sicu ezza del Paese,
o nendo a e enze e s umen i adegua i e ado ando misu e di p o-
ezione e con omisu e sia a li ello s a ale che locale coin olgendo il
se o e p i a o, il mondo accademico, il se o e pubblico in un modello
di di esa e ispos a in eg a o;
e. coope a e con le is i uzioni e le agenzie eu opee e con le o ganizzazioni
so anazionali p epos e alla sicu ezza in o ma ica; in pa icola e, o-
a e misu e di s e o coo dinamen o con la Eu opean Ne wo k and In-
o ma ion Secu i y Agency (ENISA);
. inanzia e a i i à di ice ca e s iluppo insieme ad al e agenzie pe s i-
luppa e una nuo a comp ensione scien i ica e do a si di ecnologie in-
no a i e a suppo o della sicu ezza del Paese.
A al ine, sa ebbe possibile mu ua e alcune espe ienze dai sis emi di
sicu ezza ame icano e usso, che i olgono en ambi impo an i capi oli
s a egici e cospicui in es imen i nella p o ezione delle capaci à mili a i
di ges ione delle in o mazioni. Si po ebbe o, quindi, indi idua e alcune
azioni e inizia i e pe la p edisposizione di un appa a o di sicu ezza del
cybe spazio, da s u u a si ami e una nuo a agenzia p epos a, coo di-
na a sul piano so anazionale eu opeo e o ganizza a su più li elli unzio-
nali e dipa imen ali:
a. c eazione di un coo dinamen o e possibili à di con on o e coope azio-
ne pubblico-p i a o pe isponde e, nel con es o di asse s a egici mi-
s i (comunicazione, aspo o, sani à, app o igionamen i ene ge ico-
alimen a i ecc.), a inciden i/a acchi in o ma ici in manie a congiun a
e coo dina a dalla Agenzia pe la cybe sicu ezza nazionale (ACN) a li-
ello nazionale;
b. s iluppo di u ici dedica i all’analisi s a egica degli a acchi in o ma ici
( ipologia, p o enienza ecc.), di alu azione dei ischi e della ulne abi-
li à e di piani icazione delle eme genze;
c. s iluppo di s a egie di coo dinamen o a gli u ici succi a i e le iso se
adibi e alla di esa (con enzionale e non con enzionale) e alla sicu ezza
nazionale, da inse i si in una isione s a egica globale della sicu ezza
sul piano eu opeo (Eu opean Secu i y S a egy). In pa icola e, sa ebbe
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Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
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Giuseppe Romeo
oppo uno inse i e ale s u u azione s a egica in un con es o di ge-
s ione in eg a a della sicu ezza del cybe spazio secondo la p ospe i a
dello «S a egic Compass» che p e ede il po enziamen o della “so ani-
à ecnologica” e misu e comuni in ma e ia di cybe sicu ezza e sicu ez-
za delle in o mazioni sul piano dell’UE33;
d. espansione delle capaci à di cybe wa ning onda e su una e e in o ma-
i a a suppo o del Dipa imen o nazionale quale en e esponsabile del
coo dinamen o e della ges ione delle c isi pe la sicu ezza del cybe spazio.
Con la p opos a della «S a egic Compass» l’Unione eu opea en a di
po e in esse e una policy, e delle misu e, con le quali a on a e le s ide
in ma e ia di cybe sicu ezza. Gli obie i i che ale p oge o si pone sono
decisamen e ambiziosi ma agione oli e coe en i con il li ello di minaccia
e con l’in e dipendenza che o mai ca a e izza p ocessi e elazioni. Com-
ba e e la c iminali à in o ma ica, a o za e la diplomazia in o ma ica,
in ensi ica e la cybe -di esa, p omuo e e la ice ca e l'inno azione, p o-
egge e le in as u u e c i iche, app esen ano, in a i, i se o i c i ici
dal momen o che i aspo i, l'ene gia, la sani à e la inanza dipendono
semp e di più dalle ecnologie digi ali pe la ges ione delle lo o a i i à
p incipali. In ques o senso, sin dall’au unno del 2020 si sono somma e le
inizia i e di e e a a o za e la capaci à dell'Unione eu opea nel p o eg-
ge si dalle minacce in o ma iche. D’al a pa e, la di usione delle possi-
bili à di accesso ai po ali pe le di e se a i i à di ges ione dei se izi che
espongono i da i pe sonali degli u en i e dei sogge i is i uzionali a ischi
cos an i è aumen a a benché esis ano p ocedu e di sicu ezza semp e più
complesse pe a gina e enomeni di in usione illeci a (phishing, clickjac-
king ecc.) o di a acchi mi a i ai sis emi in o ma ici in eg a i. Le minacce,
in a i, di en ano semp e più a icola e e pe asi e e si p opagano pe la
lo o capaci à di ope a e da do unque e pe l’in e conne i i à che ca a -
e izza il cybe spazio. Le nuo e minacce alla sicu ezza in o ma ica hanno
la capaci à di pene a e il sis ema sino ai p o ocolli delle a i i à ope a i-
e, in e enendo sulle s inghe algo i miche pe o ene e accesso e ge-
s ione dei sis emi di con ollo degli appa a i p odu i i e amminis a i i
pubblici e p i a i. La di usione e la sche ma u a di malwa e semp e più
so is ica i che, insieme alla lo o con inua mu abili à, os acola e/o allen-
a le p ocedu e di iden i icazione, cos i uiscono una minaccia cos an e
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33 Una bussola s a egica pe l'UE (S a egic Compass): h ps://www.consilium.eu opa.eu/
i /in og aphics/s a egic-compass/
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nell’uni e so cibe ne ico. La lo o capaci à di uba e, c ip a e, modi ica e
o elimina e i da i, di con olla e in e i sis emi, di al e a e o comp ome -
e e e spia e le a i i à degli u en i pubblici e p i a i, senza che ques i se
ne acco gano o o niscano alcuna au o izzazione, a dei malwa e un’a ma
a ico-specializza a o mai indispensabile pe colpi e un sis ema a e -
sa io (ci ile e mili a e) di sicu ezza e di esa al amen e in o ma izza o e
p o ondamen e in e connesso. In ondo, nel ole me e e in campo p o-
cedu e e p ocessi idonei a ga an i e l’accesso alla ges ione in o ma ica bi-
sogna ene con o che il miglio c ea o e di un malwa e dedica o po eb-
be anquillamen e iden i ica si in colui che in un modo o nell’al o ha
accesso alla go e nance digi ale. Anzi, p op io la possibili à di una “ ia in-
e na” alla minaccia app esen a una ulne abili à ondamen ale dal mo-
men o che conoscendo le a chi e u e di ges ione e le p edisposizioni di
sicu ezza di en a es emamen e semplice con eziona e un malwa e e ina-
bili a e ogni con omisu a almeno nei p imi momen i dell’a acco che,
pe quan o b e e, può causa e danni anche ile an i. D’al a pa e, la
p oge azione di un malwa e ichiede una conoscenza non solo della e e
ma delle p o ezioni pe indi idua e quel pun o di ulne abili à sul quale
ealizza e un p og amma pe pene a e l’a chi e u a ed espande e le in-
o mazioni nel sis ema. No malmen e si a a di un amewo k conge-
gna o pe ada a si a ipi di e si di se o i ed esse e s u a o più ol e. È
e iden e, insomma, che un malwa e può disa i a e macchina i c i ici,
sabo a e p ocessi indus iali e disabili a e i con olle di sicu ezza, po -
ando, in alcuni casi, al danno isico di macchina i o all’a es o degli s es-
si sis emi di sicu ezza della p oduzione in se o i c i ici, come la p odu-
zione di ene gia ele ica o nuclea e, la a inazione di ma e ie p ime o
l’elabo azione di p ocessi di sin esi chimica in labo a o i specializza i,
solo pe a e alcuni esempi. T a le minacce più pe asi e o iamo poi i
ansomwa e che conducono a acchi ai so wa e di ges ione, con l’obie i-
o di disabili a ne l’uso e da e co so a una ichies a di isca o pe is a-
bili ne l’accesso. A acchi che con idano nella sca sa esilienza del si-
s ema-be saglio, incapace di esis e e e eagi e, anche in modali à p o i-
so ia, indi iduandone empes i amen e la minaccia pe ende la ino en-
si a. Su ques o asse di minacce si inse isce anche la social enginee ing,
cioè la s umen alizzazione di sogge i inalizza i all’accesso u i o a in-
o mazioni pe sonali ise a e o ad ha dwa e pe ins alla e so wa e
dannosi. Un’al a minaccia è app esen a a dagli inside (dipenden i, ap-
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pal a o i o pa ne comme ciali di iducia di un’o ganizzazione azienda-
le) che possono u ilizza e legalmen e, ma con inali à illeci e le c eden-
ziali di accesso ai sis emi in o ma ici aziendali.
Un al o on e di agg essione/a acco è app esen a o dal cybe launde-
ing che consis e in ope azioni di iciclaggio su pia a o me banca ie o in
a i i à c iminali che mu uano le espe ienze dall’inside ading, acendo
ico so a so wa e blackdoo , che pe me ono l’accesso illeci o a in o ma-
zioni banca ie, o a ojan che ope ano di e amen e sui con i co en i.
D’al onde, c ede e che la c iminali à o ganizza a possa anco a ope a e
nel solo spazio isico e in con es i is e i non è più un’ipo esi su cui on-
da e s a egie di p e enzione e sicu ezza a li ello nazionale; an o più che
le sudde e o ganizzazioni hanno o mai assun o una isionomia in e na-
zionale e poggiano su asse i ansnazionali che ope ano ami e pia a-
o me in o ma ico-digi ali e su scala globale. Il cybe launde ing – ope azio-
ne ipica delle O ganizzazioni c iminali ansnazionali (Tcos) e delle o ga-
nizzazioni dedi e al e o ismo – age ola inol e lo spos amen o/ as e i-
men o dei p o en i illeci i nell’ambi o degli in es imen i legali o li o ien a
e so ope azioni di ading online o di money mule pe po e ia e e es i-
ui a una liquidi à “ aspa en e” da ein es i e.
7. Fu o o seques o di iden i à digi ale?
Un al o dei campi nei quali si gioche à la sicu ezza digi ale è quello del
«me a e so». P escindendo dalle alu azioni economiche, che so endono
la ansizione e so modelli di me ca o ges i i da un al o e digi ale su
pia a o me che i ualizzano le con a azioni, spos ando in a an i la
pa ecipazione con nuo e o mule di dema e ializzazione isica del con-
aen e, il ico so al me a e so è des ina o a di onde si in modali à di e -
se e in spazi al e an o e e ogenei laddo e il conce o di p esenza isica
iene sos i ui o da un a a a che si i iene ce i ica o. L’espe ienza di J.P.
Mo gan con la sua Decen aland, una s u u a banca ia i uale ape a in
un cen o comme ciale al e an o i uale cos ui o su una blockchain
o ni a da E he eum – e con un sis ema di pagamen i, Onyx Lounge, co-
s ui o sulle c ip o alu e – dimos a come e in che misu a le o mule di
iden i à digi ale, oggi necessa ie pe accede e a p es azioni nella pubblica
amminis azione e non solo, siano da i ene si p o iso ie. La possibili à
di con igu a e un p op io a a a (digi al ans igu a ion) pe po e ope a e
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i ualmen e ma con e icacia giu idica in a i ambi i la o a i i e ges io-
nali (con a azioni, s ipula di con a i, o mazione ecc.), p e igu a sce-
na i inesplo a i e disegna spazi me a isici della cibe ne ica semp e più
es esi, do e a acchi e agg essioni, a a e so la manipolazione degli a a-
a , dispiegano una se ie di nuo e minacce alla sicu ezza indi iduale e col-
le i a sia sul piano nazionale sia su quello in e nazionale. D’al a pa e,
come in ogni ansizione digi ale, è il passaggio dalle pia a o me di ga-
ming o dai social alla eal à olog amma ica del “nuo o” quo idiano l’aspe -
o p incipale della ispos a alla spe imen azione dei p o ocolli e delle ca-
paci à algo i miche di de ini e e p e ede e compo amen i e conseguen i
azioni dell’u en e.
In Oppo uni ies in he Me a e se, ad esempio, si de inisce un’a i i à
decen a a, che seppu cos ui a in ambien e banca io, non esclude un al-
la gamen o ad al i se o i poiché l’in e dipendenza delle a i i à disegna
un quad o più omnicomp ensi o, nel quale si isol e ebbe i ualmen e
buona pa e della i a del ci adino, delle a i i à economico-p odu i e,
delle ope azioni inanzia ie a li ello globale34. Inol e, se la s u u a de-
cen alizza a dimos e ebbe che la go e nance di ale i ual-wo ld è onda-
a su una communi y di ges o i, cioè su una o più Digi al Au onomous O -
ganiza ion che agiscono su una popolazione in aumen o, si a e ebbe al-
lo a di de ini e conseguen emen e e mini e equisi i di sicu ezza di ale
sis ema, ol e che s abili e p ocedu e di con ollo e e i ica, anco a e a o -
mule giu idiche so anazionali e p edispo e con omisu e pe la sal a-
gua dia delle iden i à pubbliche e p i a e. Un u o di iden i à, in a i,
scon ine ebbe in ques o caso nel seques o di pe sona, pu a andosi di
un a a a . E ciò sa ebbe ben più g a e e complessi amen e più pe icoloso
pe la sicu ezza del singolo ci adino quan o del Paese. In a i, in ques o
caso, non si a ebbe più a che a e con un’a i i à di semplice ansomwa e
- di seques o di da i o di iden i à limi a e a c edenziali - ma la i ima
sa ebbe la s essa pe sona isica nel ede si “seques a a” nella p op ia a-
s igu azione digi ale. Tu a ia, al di là delle possibili e sioni, le cosidde e
in as u u e c i iche sa anno le i ime p e e i e di a i i à es o si e e il
ansomwa e sa à anco a l'a ma p e e i a dagli a o i delle minacce da o il
suo impa o dis u i o. Tu a ia, ciò non oglie che ad esso si aggiungano
Cybe secu i y.
Aspe i di sis ema e aie o ie in mo imen o
De Eu opa
Special Issue - 2023
34 Oppo uni ies in he me a e se. How businesses can explo e he me a e se and na iga e he
hype s. eali y, J.P. Mo gan-Onyx 2022. In: h ps://www.jpmo gan.com/con en /dam/j-
pm/ easu y-se ices/documen s/oppo uni ies-in- he-me a e se.pd .
307
Giuseppe Romeo
al e o me di a acchi in o ma ici ad esempio con bo ne che sca enano
a acchi DDoS (Dis ibu ed Denial-o -Se ice) con o e i a ecnologia ope-
a i a (OT), ai sis emi di p oduzione che u ilizzano se izi cloud, alla ca e-
na di app o igionamen o in cui i o ni o i di e ze pa i engono consi-
de a i delle es e di pon e pe po e agg edi e se o i speci ici35. Si uazioni
già espe enzialmen e no e sop a u o nelle cybe h ea s che hanno a u o
come obie i o in as u u e ene ge iche e il cui scopo e a quello di im-
possessa si delle c edenziali dei sis emi di con ollo indus iale (Indus ial
Con ol Sys ems-ICS) e dei sis emi di con ollo di supe isione e acquisizio-
ne da i (Supe iso y Con ol and Da a Acquisi ion-SCADA). Ma non solo. A
ben gua da e, gli au o i del Repo Secu ing he Pandemic-Dis up ed Wo k-
place a pa e il se o e delle u ili ies, p e edono a acchi ai se o i della
p oduzione alimen a e, dei aspo i e mani a u ie o, che u ilizzano
semp e più applicazioni IoT e in e acce uomo-macchina di ipo HMI36.
8. Ridu e le ulne abili à
È e iden e che l’indi iduazione delle ulne abili à di un sis ema in o -
ma ico app esen a il p imo momen o e passaggio pe concepi e e o ga-
nizza e una di esa che possa poi adu si in empi b e i sia in capaci à di
analisi dei ischi e di iden i icazione della minaccia (s umen o, iden i à,
inali à ecc.) sia in ispos e neu alizzan i ed e en ualmen e in cybe con-
o ensi e. Ogni bug sco a o app esen a, in a i, il po enziale pun o di
accesso di un a acco in o ma ico che ende à a pene a e e a dis ibui si
nel sis ema modi icandone le in o mazioni e io ien ando i p ocessi e so
De Eu opa
Special Issue - 2023
35 Una bo ne è una e e di compu e , soli amen e PC, con olla a da un bo mas e e com-
pos a da disposi i i in e a i da malwa e specializza o, de i bo o zombie. I disposi i i
connessi a In e ne , in caso siano a e i da una qualche ulne abili à nell'in as u u a
di sicu ezza in o ma ica, possono al ol a di en a e pa e della bo ne . Inol e, se l'agen e
in e an e è un ojan, il bo mas e può con olla e il sis ema ami e accesso emo o usan-
do p o ocolli di e e come IRC o HTTP. I compu e così in e a i possono scaglia e a acchi,
denomina i Dis ibu ed Denial o Se ice con o al i sis emi e/o compie e ope azioni non
leci e, in alcuni casi pe sino su commissione di o ganizzazioni c iminali. C . Whi e Pape :
Ana omy o a Bo ne , in h ps://web.a chi e.o g/web/20170201233855/h ps://www.
sc ibd.com/documen /179124526/Ana omy-o -a-Bo ne -WP-pd . Sui ansomwa e edasi
anche Technical Ma ke ing Team, Ransomwa e Pas , P esen , and Fu u e, pape disponibile
su: h ps://documen s. endmic o.com/asse s/wp/wp- ansomwa e-pas -p esen -and-
u u e.pd .
36Secu ing he Pandemic-Dis up ed Wo kplace, Midyea Cybe secu i y Repo , T end Mic o
2020.

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