Lücke, Ma hias
A icle
EU-Bei i : F eizügigkei ü A bei sk ä e aus de Uk aine
und Republik Moldau
Wi scha sdiens
Sugges ed Ci a ion: Lücke, Ma hias (2024) : EU-Bei i : F eizügigkei ü A bei sk ä e aus de
Uk aine und Republik Moldau, Wi scha sdiens , ISSN 1613-978X, Sciendo, Wa saw, Vol. 104, Iss. 6,
pp. 383-386,
h ps://doi.o g/10.2478/wd-2024-0103
This Ve sion is a ailable a :
h ps://hdl.handle.ne /10419/301366
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ZBW – Leibniz-In o ma ionszen um Wi scha 383
Zei gesp ächDOI: 10.2478/wd-2024-0103
Wi scha sdiens , 2024 104(6), 383-386
JEL: F15, F22
Ma hias Lücke
EU-Bei i : F eizügigkei ü A bei sk ä e aus de Uk aine und
Republik Moldau
© De /die Au o :in 2024. Open Access: Diese A ikel wi d un e de
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Open Access wi d du ch die ZBW – Leibniz-In o ma ionszen um
Wi scha ge ö de .
P o . D . Ma hias Lücke is Senio Resea che am Kiel
Ins i u ü Wel wi scha und Hono a p o esso an de
Uni e si ä Kiel.
Die Uk aine und Moldau sind gemeinsam mi Geo gien
und Bosnien-He zegowina die neues en EU-Bei i skan-
dida en. Die EU ha ihnen den Kandida ens a us zu einem
Zei punk zue kann , an dem ih e Exis enz als unabhängi-
ge S aa en du ch den ussischen Ang i sk ieg (Uk aine)
und iel äl ige hyb ide Übe g i e bed oh is . Beide Län-
de n e knüp en den Bei i sp ozess besonde s mi de
Ho nung, au diese Weise einen ins i u ionellen Anke ü
die wei e e poli ische En wicklung hin zu Demok a ie und
Rech ss aa lichkei zu gewinnen und die wi scha liche
Sys em ans o ma ion du ch imme enge e wi scha li-
che In eg a ion mi den EU-Mi glieds aa en zu e s e igen.
Die F eizügigkei ü A bei sk ä e aus den Bei i slände n
in de EU s and bei de e s en Os e wei e ung 2004 ganz
am Ende des Bei i sp ozesses. Die meis en EU-Mi glied-
s aa en nahmen soga besonde e Übe gangs is en in An-
sp uch, sodass e wa in Deu schland die F eizügigkei e s
2011 he ges ell wu de. Im Ve einig en König eich hingegen
– dem wei aus g öß en EU-Mi glieds aa ohne Übe gangs-
is – kam es nach 2004 zu einem une wa e hohen Zuzug
on A bei sk ä en aus den neuen Bei i slände n. Obwohl
die Zugewande en sich gu in den A bei sma k in eg ie -
en, ug die hohe Zuwande ung in ku ze Zei wesen lich
zu Mig a ionsskepsis eines Teils de Be ölke ung und
le z lich zu En scheidung ü den B exi im Juni 2016 bei.
Im Fall de Uk aine und Moldaus wi d es p ak isch un-
möglich sein, die F eizügigkei ü A bei sk ä e au einen
Zei punk lange nach dem eigen lichen EU-Bei i zu
e schieben. De zei leben gu 4 Mio. uk ainische S aa s-
angehö ige als K iegs lüch linge in de EU. Ih ak uelle
Schu zs a us au g und de EU-Rich linie ü empo ä-
en Schu z (Tempo a y P o ec ion Di ec i e, TPD; auch
„Massenzus om-Rich linie“) läu im Mä z 2025 aus. De
Ang i sk ieg Russlands gegen die Uk aine wi d dann
e mu lich noch andaue n und K iegs lüch linge we den
nich zu ückkeh en können. Es lieg also nahe, den kün i-
gen Schu zs a us ü K iegs lüch linge au de G undlage
des ans ehenden EU-Bei i sp ozesses zu egeln.
Moldau ha be ei s heu e eine g oße Diaspo a in de EU,
jeden alls gemessen an de eigenen – nied igen und wei-
e sinkenden – Be ölke ungszahl. Zusä zlich haben iele
moldauische S aa sangehö ige Zugang zu umänischen
S aa sbü ge scha und dami zu EU-Unionsbü ge -
scha ; ü diese Menschen gil be ei s heu e die F eizü-
gigkei zu A bei sau nahme. Die S a usun e schiede zwi-
schen moldauischen S aa sangehö igen mi ode ohne
umänischen Pass sowie mi ode ohne Familienangehö-
ige, die egulä in de EU leben, dienen keinem e kennba-
en sinn ollen Zweck.
Es lieg also nahe, den ech lichen S a us on A bei s-
k ä en aus de Uk aine und Moldau in de EU in nahe
Zukun au de G undlage de ohnehin anges eb en
EU-Mi gliedscha zu egeln. F eizügigkei ü uk ainische
und moldauische A bei sk ä e in de EU wä e nich nu
gu ü die po enziellen Eingewande en und ih e po en-
ziellen A bei gebe in de EU; die F eizügigkei wä e auch
ein kla es Signal, dass die In eg a ion diese S aa en mi
de EU o sch ei e und konk e e E gebnisse he o -
b ing . Dami wü de de Bei i sp ozess als ins i u io-
nelle Anke ü die wei e e poli ische und wi scha liche
En wicklung diese Lände ges ä k . Gleichzei ig wi ein
solches Vo gehen F agen au olgenden Themen au : die
E olgsaussich en des EU-Bei i sp ozesses insgesam ;
ob und wa um die Uk aine und Moldau du ch eine ühe
Pe sonen-F eizügigkei gegenübe ande en Kandida en-
lände n p i ilegie we den soll en; und nich zule z zu
den wi scha lichen Auswi kungen.
EU-Bei i de Uk aine und Moldau ealis isch?
Es is nu dann sinn oll, beim kün igen ech lichen S a us
de uk ainischen und moldauischen A bei sk ä e an die
Regeln bei EU-Mi gliedscha anzuknüp en, wenn de EU-
Bei i auch eine ealis ische Pe spek i e da s ell . Alle -
dings echnen iele Beobach e wegen de langwie igen
und e gebnisa men Bei i s e handlungen mi einigen
Wes balkans aa en und de Tü kei nich meh mi einem
baldigen Bei i neue Mi glieds aa en.
Wi scha sdiens 2024 | 6
384
Zei gesp äch
Die P obleme liegen eine sei s in de wenig p oak i en
He angehensweise einige Bei i skandida en an die no -
wendige um assende und o behal lose Anpassung na io-
nalen Rech s an die EU-Rech so dnung (Acquis commun-
au ai e). Da um geh es im Ke n bei den Bei i s e hand-
lungen: Das eu opäische Rech s eh nich zu Disposi ion;
es is nu zu klä en, wie die Bei i skandida en die Gel ung
eu opäischen Rech s gewäh leis en und gegebenen alls
Vo gaben in na ionales Rech umse zen. Diese Au gabe is
echnisch-ju is isch wie adminis a i ansp uchs oll: De
Acquis communau ai e wi d in eine um assenden S udie
als Ne zwe k on 365.000 Dokumen en besch ieben (ein-
schließlich einschlägige Ge ich sen scheidungen) (Fjels-
ul, 2019). Neben adminis a i e Kompe enz sind sei ens
de Regie ungen de Bei i slände auch poli ische Wille
und Du chse zungs ähigkei ge ag .
Auch wenn die Umse zung des EU-Acquis eine echnisch
und adminis a i ansp uchs olle Au gabe is , egel de
Acquis doch übe wiegend Angelegenhei en, die die Bei-
i slände ohnehin ech lich egeln müssen (und dies un
sie wei gehend auch schon). Es wi d also nich in e s e
Linie neues Rech (und dami ielleich neue Bü ok a ie)
gescha en, sonde n es wi d o handenes und no wen-
diges Rech zwischen den Mi glieds aa en und Bei i s-
lände n e einhei lich . Die Uk aine und Moldau haben
diesen P ozess de Rech sangleichung du ch ih e Assozi-
ie ungsabkommen mi de EU au ielen Rech sgebie en
be ei s begonnen. Die echnischen und adminis a i en
He aus o de ungen dü en sie mi en sp echende Un-
e s ü zung du ch die EU auch kün ig bewäl igen können
– wie zu o zehn ganz un e schiedliche T ans o ma ions-
lände im Zuge de EU-Os e wei e ung 2004.
De poli ische Wille zu Umse zung des EU-Acquis is in
de Uk aine und Moldau jeden alls bei den gegenwä i-
gen Regie ungen g oß. Allein die Aussich au wei e e um-
ang eiche mili ä ische und wi scha liche Un e s ü zung
du ch die EU und ih e Mi glieds aa en s ell einen s a ken
An eiz da , den In eg a ionsp ozess mi de EU o anzu-
b ingen. Le z lich dü e das In e esse de Be ölke ung
und Wähle scha an einem möglichs aschen EU-Bei i
(nich zule z wegen de Vo eile de Pe sonen-F eizügig-
kei ) den in e nen poli ischen P ozess dominie en.
Ande e sei s bezieh sich manche Skepsis im Hinblick au
den EU-Bei i sp ozess nich au die Bei i skandida en,
sonde n au die Fähigkei de EU selbs , neue Mi gliede
in ih e En scheidungsp ozesse und Abläu e einzugliede n
und dabei als Union handlungs ähig zu bleiben. Dem-
nach müsse sich die EU e s selbs e o mie en, be o
sie wei e e Mi gliede au nehmen könne. Ande n alls sei
ih e Handlungs ähigkei ge äh de , da inne halb de be-
s ehenden Go e nance-S uk u en be ei s mi 27 kleinen
und g oßen Mi gliedslände n die ans ehenden Au gaben
kaum noch e izien bewäl ig we den könn en.
De Lissabon-Ve ag ha be ei s wich ige Sch i e e wa
in Rich ung Meh hei sen scheidungen e möglich und
zeichne auch wei e e denkba e ins i u ionelle Re o men
o . Abe die Au nahme neue Mi gliede se z Eins im-
migkei un e den jeweiligen Mi gliede n o aus. Fü die
eu opäische In eg a ion de Uk aine und Moldaus (eben-
so wie de Wes balkans aa en und de Tü kei) beda es
also eines Plan B: Welche (gegebenen alls empo ä en)
Al e na i en zu Vollmi gliedscha sind in de EU kon-
sens ähig und gleichzei ig ü die Pa ne lände so a ak-
i , dass sie au diese G undlage die poli ischen He aus-
o de ungen bei ih e wei e en T ans o ma ion zu Demo-
k a ie und Ma k wi scha übe winden können?
Zwischensch i : Bei i zum EU-Binnenma k
Ein wich ige Sch i au dem Weg zu EU-Vollmi glied-
scha is in jedem Fall die Teilnahme am EU-Binnenma k .
Diese beinhal e im Ke n die „4 F eihei en“: eie Wa en-
e keh , eie Diens leis ungs e keh , eie Kapi al e -
keh und Pe sonen-F eizügigkei – also Niede lassungs-
eihei und A bei sau nahme (auch selbs ändig) in jedem
Mi glieds aa . Die EU-Assoziie ungsabkommen de Uk a-
ine und Moldaus beinhal en be ei s wich ige Sch i e au
dem Weg in den Binnenma k . Im Ke n besch eib „Teil-
nahme am EU-Binnenma k “ die Si ua ion on No wegen,
Island und Liech ens ein als Mi gliede des Eu opäischen
Wi scha s aums (EWR). Fi men aus EWR-Lände n und
EU-Mi glieds aa en sind im Binnenma k gleichbe ech-
ig ; dahe beding die Teilnahme am EU-Binnenma k
auch lankie ende Maßnahmen, wie die Ha monisie ung
on P oduk s anda ds, eine gemeinsame We bewe bs-
poli ik und gemeinsame sek o ale Poli iken (T anspo ,
Ene gie) (EC, o. J.). De uneingesch änk e Ma k zugang in
de EU mach die Mi gliedscha im Binnenma k ü die
Pa ne lände a ak i . Alle dings nehmen die Pa ne län-
de nu be a end an den En scheidungen de EU übe die
Wei e en wicklung des EU-Acquis eil. Das is aus ih e
Sich ein umso g öße e Nach eil, je länge sie on En -
scheidungen ausgeschlossen bleiben. Ge ade dadu ch
wi d abe den Bei i s-Skep ike n in de EU de Wind aus
den Segeln genommen, weil die Pa ne lände nich in die
Go e nance-S uk u de EU eingebunden we den und
gegebenen alls auch an gewissen „ eu en“ Poli iken wie
e wa de Gemeinsamen Ag a poli ik nich eilnehmen.
Mi hin is neben de Vollmi gliedscha auch eine Mi glied-
scha im EU-Binnenma k – sei es als Zwischensch i
ode ans elle de Vollmi gliedscha – eine plausible Op-
ion ü die wei e e eu opäische In eg a ion de Uk aine
und Moldaus (ESI, o. J.). Im Binnenma k wü de eben-
ZBW – Leibniz-In o ma ionszen um Wi scha 385
Zei gesp äch
alls die Pe sonen-F eizügigkei ü uk ainische und mol-
dauische S aa sangehö ige gel en. Auch im Hinblick au
diese Op ion is es dahe sinn oll, den Rech ss a us de
uk ainischen Flüch linge in de EU, de bald ohnehin neu
ge egel we den muss, au de G undlage de Pe sonen-
F eizügigkei zu o ganisie en.
Wie wah scheinlich is es, dass in den nächs en Jah en die
Uk aine und Moldau (mindes ens) Binnenma k -Mi gliede
we den? Imme hin muss bei den Bei i s e handlungen ü
den Binnenma k Einigung in ielen po enziell kon o e sen
Poli ik elde n e ziel we den, die im Üb igen auch Vo aus-
se zung ü eine EU-Vollmi gliedscha sind. Hie komm
zum T agen, dass de e schä e ussische Ang i sk ieg
gegen die Uk aine sei 2022 die geos a egischen Op ionen
de S aa en Os - und Südos eu opas und im Kaukasus zu-
gespi z ha : Abgesehen on eine enge en In eg a ion mi
de EU (ins i u ionell e anke mindes ens du ch die Mi -
gliedscha im Binnenma k ) ode eine engen Anlehnung
an Russland (wie Bela us und bishe auch A menien – e wa
du ch Mi gliedscha in de Eu asischen Wi scha sunion)
bleib imme wenige Raum ü eine „neu ale“ Außenpoli ik
und En wicklungss a egie. Es lieg dahe im In e esse de
EU, den S aa en de Region (Os eu opa, Wes balkan, Kau-
kasus) a ak i e Bedingungen ü eine ins i u ionelle, wi -
scha liche und poli ische In eg a ion mi de EU anzubie en
– übe die ohnehin um ang eiche inanzielle Un e s ü zung
hinaus. Eine Mi gliedscha im EU-Binnenma k ha dahe
gu e Chancen, die no wendige b ei e Un e s ü zung du ch
die ak uellen EU-Mi gliede zu inden.
Mögliche A bei sma k e ek e
Ande s als bei de EU-Os e wei e ung im Jah 2004 wi d
Pe sonen-F eizügigkei ü uk ainische und moldauische
S aa sangehö ige nu ge inge Auswi kungen au die A -
bei smä k e in de EU und in den Pa ne lände n haben,
weil die F eizügigkei in de P axis be ei s bes eh du ch
den empo ä en Schu z ü uk ainische K iegs lüch linge
und du ch den Zugang iele moldauische S aa sangehö-
ige zu umänischen S aa sbü ge scha . Fü uk ainische
S aa sangehö ige wü de o allem lang is ig Rech ssi-
che hei gescha en. Fü moldauische S aa sangehö ige
(insgesam nu e wa 3 Mio. Menschen einschließlich de
Region T ansnis ien) wü den willkü liche Disk iminie un-
gen zwischen e schiedenen G uppen en allen. Auße -
dem könn e die wei e e En wicklung und um die Region
T ansnis ien be uhig we den, wenn die moldauischen
S aa sangehö igen do (also as die gesam e Be ölke-
ung) du ch ih en moldauischen Pass Zugang zum EU-A -
bei sma k und neuen Ve diens möglichkei en bekämen.
Aus de Sich de Uk aine bleib die Emig a ion En las-
ung und He aus o de ung zugleich. Die K iegsze s ö un-
gen haben das P oduk ionspo enzial und die Nach age
nach A bei sk ä en eduzie . Die Emig a ion eduzie
gleichzei ig das A bei sangebo und e inge so A -
bei slosigkei und s ü z das Lohnni eau. Ande e sei s
e schwe Emig a ion die Gewinnung on A bei sk ä en
ü s a egische Indus ien und ( o z des uk ainischen
Aus eise e bo s ü Männe im weh ähigen Al e ) die Mo-
bilisie ung on Solda en. Auch Moldau s eh un e ände
o de He aus o de ung, bei imme noch nied igem P o-
Kop -Einkommen und Lohnni eau hin eichend a ak i e
Lebensbedingungen ü moldauische S aa sangehö ige
zu bie en, ü die empo ä e wie pe manen e A bei smi-
g a ion eine plausible und iel ach p ak izie e Op ion de
Lebensplanung da s ell .
Is eine EU-wei e Lösung e o de lich?
G undsä zlich is es denkba , s a eine Lösung au EU-
Ebene den Rech ss a us de uk ainischen K iegs lüch lin-
ge nach dem Auslau en des empo ä en Schu zes au de
Ebene de EU-Mi glieds aa en zu klä en. Die Be o enen
müss en dann z. B. Visa zu A bei sau nahme ode zum
S udium nach na ionalen Regeln ode abe Asyl bean a-
gen. Alle dings wü de allein in Deu schland de Rückg i
au na ionale Regeln zu iel äl ige Unsiche hei ü die
Be o enen und bü ok a ischem Au wand üh en. Dies
wä e wede ü die soziale und wi scha liche In eg a ion
de K iegs lüch linge in Deu schland noch ü eine geo d-
ne e Rückkeh im Rahmen eines Wiede au baus de Uk-
aine nach dem K ieg hil eich (Schneide , 2024). Da übe
hinaus wü den sich na ionale Regeln zwischen den EU-
Mi glieds aa en e mu lich deu lich un e scheiden, weil
es o allem um den Zugang zu den na ionalen A bei s-
mä k en geh , den die Mi glieds aa en en sp echend ih en
wi scha lichen In e essen selbs ges al en. Dann käme
es inne halb de EU wah scheinlich auch zu Sekundä -
mig a ion hin zu Mi glieds aa en mi ela i g oßzügigen
Au nahmebedingungen – und le z lich wei e en Ve we -
ungen. Die g oßen Wande ungsbewegungen nach de
EU-Os e wei e ung 2004 aus den neuen Mi glieds aa en in
wenige „al e“ Mi glieds aa en und die nach olgende Mig-
a ionsskepsis bis hin zum B exi mögen als Wa nung die-
nen. Fü moldauische S aa sangehö ige is eine EU-wei e
Regelung wenige d inglich, weil ande s als bei de TPD ü
uk ainische Flüch linge keine ele an e EU-wei e Regelung
e sa zlos auszulau en d oh . Moldauische A bei sk ä e mi
umänischem Pass sind ohnehin be ei s Unionsbü ge .
Soll e die Pe sonen-F eizügigkei ü alle EU-
Bei i skandida en ühzei ig einge üh we den?
Eine ühzei ige Umse zung de Pe sonen-F eizügigkei
ü die Uk aine und Moldau könn e on den üb igen Bei-
i skandida en und ih en Fü sp eche n in de EU als be-
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Zei gesp äch
Ti le: EU Accession: F ee Mo emen o Wo ke s om Uk aine and Moldo a – a Low-Hanging F ui
Abs ac : In he 2004 Eas e n enla gemen , ee mo emen in he EU o ci izens o he new membe s a es applied only om he da e
o accession – o e en la e in hose ‘old’ membe s a es ha used long ansi ion pe iods. Howe e , e ugees om Uk aine now li e and
wo k eely h oughou he EU and many Moldo ans hold Romanian passpo s. Wi h ee mo emen , he e would be li le ex a impac
on labou ma ke s; people’s legal s a us would be secu ed (cu en p o ec ion o Uk ainians uns ou in 2025); and EU accession would
become an e en s onge ins i u ional ancho o he ongoing sys emic ans o ma ion o bo h coun ies.
g ündungsbedü iges P i ileg wah genommen we den
(wobei es aus uk ainische Sich siche kein P i ileg is ,
Op e des ussischen Ang i sk iegs zu sein). Jeden alls
e en einige unse e Übe legungen auße au die Uk a-
ine und Moldau mögliche weise au wei e e Bei i skan-
dida en zu. Insbesonde e die meis en Wes balkans aa en
haben eine ehe ge inge Be ölke ung und be ei s heu e
eine ( ela i ) g oße Diaspo a in ielen EU-Mi glieds aa en;
die Pe sonen-F eizügigkei wü de also e mu lich keine
g oße neue Wande ungsbewegung auslösen. Da übe hi-
naus ha e wa Deu schland mi de Wes balkan-Regelung
be ei s ein Sonde p og amm ü A bei s isa un e e leich-
e en Bedingungen.
Auße dem ha die EU ü alle Wes balkans aa en eben-
so wie ü die Uk aine und Moldau die Visalibe alisie ung
umgese z . Die S aa sangehö igen de Wes balkans aa en
können also ü iele Zwecke (wenn auch nich zu A bei s-
au nahme) isa ei in die EU ein eisen und sich do 90 Tage
lang inne halb on jeweils 180 Tagen au hal en. Die Visa-
libe alisie ung se z un e ande em o aus, dass die Pa -
ne lände ih e S aa sangehö igen eibungslos wiede au -
nehmen, alls diese ih Au en hal s ech in de EU e lie en.
Dami is kla , dass de Zugang on S aa sangehö igen de
Pa ne lände zu sozials aa lichen Leis ungen in den EU-
Mi glieds aa en auch bei Pe sonen-F eizügigkei wi ksam
an die o he ige e olg eiche In eg a ion in den A bei s-
ma k im Zielland geknüp we den kann – en sp echend
den Regeln, die auch ü EU-S aa sangehö ige gel en.
Im Fall de Tü kei schei e die Visalibe alisie ung bis-
he da an, dass die EU bes imm e ech ss aa liche Vo -
ausse zungen in de Tü kei nich e üll sieh . Pe sonen-
F eizügigkei nach den Regeln des EU-Binnenma k es
e o de abe eine enge Zusammena bei beim Mig a i-
onsmanagemen und Ve auen in die Rech ss aa lichkei
des Pa ne lands. Bei de En scheidung übe das Timing
de Pe sonen-F eizügigkei häng es also imme on den
Bedingungen im Pa ne land ab, ob de Nu zen eine
ühzei igen Umse zung e wa ü die poli ische Absiche-
ung des In eg a ionsp ozesses mi de EU die möglichen
Risiken übe wieg .
Fazi
Bei de EU-Os e wei e ung im Jah 2004 s and die Pe so-
nen-F eizügigkei in de EU ü S aa sangehö ige de neu-
en Mi glieds aa en ganz am Ende des In eg a ionsp ozes-
ses – iel ach soga e zöge du ch lange Übe gangs-
is en nach dem eigen lichen EU-Bei i . Heu e is die
A bei sma k in eg a ion mi einigen Kandida enlände n
wie de Uk aine be ei s wei o gesch i en. Wenn im
Mä z 2025 de empo ä e Schu zs a us on 4 Mio. uk ai-
nischen K iegs lüch lingen in de EU ausläu , is es sinn-
oll, im Rahmen des lau enden EU-In eg a ionsp ozesses
die Pe sonen-F eizügigkei ü uk ainische S aa sange-
hö ige ku z is ig umzuse zen und dami ü alle Be o -
enen daue ha Rech ssiche hei zu scha en. Dies gil
unabhängig da on, ob de In eg a ionsp ozess schließlich
au eine EU-Vollmi gliedscha hinausläu (wie bishe ge-
plan ) ode ob es zunächs (wenn die Bei i s-Skep ike
die Obe hand bekommen) bei eine Mi gliedscha im EU-
Binnenma k bleib .
Li e a u
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eg a ion und Mig a ion, h ps://www.s -mig a ion.de/wp-con en /
uploads/2024/01/SVR-S udie_Daue au en hal -Rueckkeh -ode -zi -
kulae e-Mobili ae .pd (31. Mai 2024).
