Theoretische Grundlagen der Sozialpolitik (I)

Thiemeyer, Theo (Ed.) Book Theoretische Grundlagen der Sozialpolitik (I) Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 193 Provided in Cooperation with: Verein für Socialpolitik / German Economic Association Suggested Citation: Thiemeyer, Theo (Ed.) (1990) : Theoretische Grundlagen der Sozialpolitik (I), Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 193, ISBN 978-3-428-46960-4, Duncker & Humblot, Berlin, https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285628 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Hans Peter Widmaier. Unter Mitarb. von Uwe Blien. Hrsg. von Theo Thiemeyer. -Berlin: Duncker u. Humblot, 1990 (Schriften des Vereins für Socialpolitik, Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften; N. F., Bd. 193) ISBN 3-428-06960-9 NE: Lampert, Heinz [Mitverf.]; Pagenstecher, Ulrich [Mitverf.]; Widmaier, Hans Peter [Mitverf.]; Thiemeyer, Theo [Hrsg.]; Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften: Schriften des Vereins .. . Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1990 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Satz: Hagedomsatz, Berlin 46 Druck: Druckerei Gerike GmbH, Berlin 36 Printed in Germany ISSN 0505-2777 ISBN 3-428-06960-9 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Vorwort des Herausgebers Der Ausschuß für Sozialpolitik widmet den vorliegenden Band seinem früheren Mitglied Oswald von Nell-Breuning zum 100. Geburtstag am 8. März 1990. Oswald von Nell-Breuning hat an der von Horst Sanmann angeregten Wiedergründungssitzung des Ausschusses für Sozialpolitik im Verein für Socialpolitik im Februar 1968 in Berlin mitgewirkt und über "Soziale Sicherheit durch Sozialeinkommen oder durch Vermögen?" referiert. Auch an der folgenden Sitzung des Ausschusses in Berlin im September 1968 hat er teilgenommen. An der dritten Sitzung in Innsbruck im September 1969 konnte er wegen Krankheit nicht an der Diskussion teilnehmen, hat aber für dieses Treffen ein Referat " Zur Zielproblematik von Sozialinvestitionen" vorgelegt (veröffentlicht in "Zur Problematik der Sozialinvestitionen", SVS. NF. Bd. 40, hrsg. von Horst Sanmann, Berlin 1970, S. 57-68). Die lebhafte Erinnerung an die Mitwirkung Nell-Breunings und die Protokolle belegen seine weitere Mitwirkung an den Sitzungen in Innsbruck (1970), Wien (1973), Nürnberg(1975) und in Bad Hornburg v.d .H. (1977). Fürdie folgenden Jahre hat von Ne IIBreuning unter Hinweis auf seine zunehmenden altersbedingten Belastungen mit Bedauern auf seine Mitarbeit im Ausschuß für Sozialpolitik verzichten müssen. Der Ausschuß für Sozialpolitik denkt an sein hochgeschätztes, aber auch immer in seinen Ansichten umstrittenes Mitglied Oswald von Ne/1-Breuning anläßlich seines 100. Geburtstages in Dankbarkeit und mit Respekt. Von Nell-Breunings Beiträge zur Sozialethik, zu den großen Themen "Kapitalismus", "Sozialismus", "Berufsständische Ordnung", "Mitbestimmung", "Sozialpolitik" und "Vermögenspolitik" haben die Arbeiten des Ausschusses mitgeprägt und werden weiterwirken. Am 26. und 27. Oktober 1988 fanden sich an der Universität der Bundeswehr Harnburg die Mitglieder des Ausschusses für Sozialpolitik im Verein für Socialpolitik zusammen, um wieder einmal "Theoretische Grundlagen für Sozialpolitik" zu erörtern. Diesem Thema waren die Vorträge der Kollegen Heinz Lampert, Ulrich Pagenstecher und Hans Peter Widmaier gewidmet, die in diesem Band veröffentlicht werden. Angesichts der wachsenden Probleme der Finanzierbarkeit sozialpolitischer Leistungen ist die Frage nach der theoretischen Fundierung sozialpolitischer Leistungserstellung und -gewährung von aktueller Brisanz. Zunehmend wird von politischer und auch von wissenschaftlicher Seite die Frage aufgeworfen, ob OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 6 Vorwort des Herausgebers der Begriff des Sozialen -und damit letztlich auch der Sozialpolitik -im Rahmen gesamtgesellschaftlicher und gesamtwirtschaftlicher Analyse ausreichend definierbar und operationalisierbar sei. Im Ausschuß für Sozialpolitik ist diese Diskussion aufgenommen worden. Die vorliegenden Arbeiten wollen einen wissenschaftlich fundierten Beitrag zu dieser Frage geben. Aufgrund der aktuellen Bedeutsamkeil der Diskussion soll die Erörterung im Rahmen des Ausschusses fortgesetzt werden. Ein herzlicher Dank gebührt insbesondere dem Kollegen Horst Sanmann - und allen, die ihm zur Seite gestanden haben -für die liebenswerte und aufmerksame Betreuung und Unterstützung bei der Durchführung der Sitzung in Hamburg. Bochum, im Juni 1990 Theo Thiemeyer OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Inhaltsverzeichnis Notwendigkeit, Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik Von Heinz Lampert, Augsburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Aufgaben und theoretische Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik Von U/rich Pagenstecher, Nürnberg 73 Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen. Bürokratie im Wohlfahrtsstaat Von Hans Peter Widmaier, Lappersdorf und Uwe Blien, Mannheim . . . . . . . . . . . . 119 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 14 Heinz Lampert 7. die Darstellung und Analyse der Geschichte der Sozialpolitik als wissenschaftliche Disziplin. Eine solche Geschichte muß, da sie erst in bescheidenen Ansätzen existiert16, noch geschrieben werden. Sie müßte vermutlich spätestens bei John Stuart Mill ansetzen, der sich in seinem Werk "Grundsätze der politischen Ökonomie" ausführlich mit Problemen der Eigentumsverteilung, mit den Möglichkeiten der Anhebung niedriger Arbeitslöhne, mit dem Problem der monopsonistischen Ausbeutung und mit geschlechtsspezifischen Lohnunterschieden auseinandersetzte 17 • 111. Gibt es eine Theorie der Sozialpolitik? Die These, daß es keine Theorie der Sozialpolitik gebe bzw. daß die Theorie der Sozialpolitik erhebliche Defizite aufweise, findet sich in jüngeren Veröffentlichungen nicht nur bei Armin Gutowski, sondern auch bei Wolfram Engels 18 u.a.19• Diese Urteile sind jedochbezogen auf den gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Sozialpolitik -nicht haltbar 20 • Soweit diese Kritik, wie bei Gutowski 21 und Matzner 22 , mit der Forderung nach einer ökonomischen Theorie der Sozialpolitik bzw. einer marktwirtschaftliehen Theorie der Sozialpolitik verbunden wird, schwört sie die Gefahr herauf, die Entwicklung der Theorie der Sozialpolitik methodisch a priori unzulässig einzuengen, sie zu normativieren, dem Markt eine höhere Rangordnung zuzuerkennen als sozialen ders., Deutsche Gesellschaftsgeschichte, 2 Bde., München 1987; V. Hentschel, Geschichte der deutschen Sozialpolitik 1880-1980, Frankfurt IM. 1983 (Lit. ); F. Tennstedt, Sozialgeschichte der Sozialpolitik in Deutschland, Göttingen 1981. Vgl. auch historischtheoretisch orientierte Arbeiten von Nichthistorikem, z. B. von J. Alber, Vom Armenhaus zum Wohlfahrtsstaat: Analysen zur Entwicklung der Sozialversicherung in Westeuropa, Frankfurt IM. 1982, sowie P. A. Köhler, H. F. Zacher (Hrsg.), Beiträge zu Geschichte und aktueller Situation der Sozialversicherung, Berlin 1983. 16 Vgl. etwa G. Kleinhenz, Probleme wissenschaftlicher Beschäftigung mit der Sozialpolitik, a.a.O., S. 28-57. 17 Vgl. dazu J. St. Mi/1 , Grundsätze der politischen Ökonomie, 7. Aufl., Jena 1924, li. Buch, 1., 12., 13. und 14. Kapitel. 18 W. Engels, a.a.O., S. 4. 19 Vgl. z. B. E. Matzner, Der Wohlfahrtsstaat von morgen, Frankfurt u.a . 1982; nach Matzners Urteil liegt "keine ausreichende theoretische Begründung der staatlichen Sozialpolitik" vor (S. 128). Matzner scheint jedoch in seine Urteilsbildung eine Reihe einschlägiger Arbeiten nicht einbezogen zu haben, wie z. B. - um nur einige zu nennendie Arbeiten von 0. v. Zwi edineck-Südenhorst (Sozialpolitik, Leipzig u. a. 1911), E. Beimann (Soziale Theorie des Kapitalismus, Tübingen 1929), G. Albrecht (Sozialpolitik, Göttingen 1955), W. Weddigen (Grundzüge der Sozialpolitik und Wohlfahrtspflege, Stuttgart 1957), H. Achinger (Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik, a. a. 0. ), W. Schreiber (Soziale Ordnungspolitik heute und morgen, Stuttgart 1968), L. Preller (Sozialpolitik, theoretische Ortung, Tübingen u. a. 1962). 20 Vgl. dazu H. Lampert, A. Bossert, a.a.O. , S. 115fT. 21 A. Gutowski, R. Merk/ein, a. a. 0 ., S. 51f. 22 E. Matzn e r, a.a.O., S.129. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 15 Gesichtspunkten, die Untrennbarkeit der sozialen Bedingtheit und sozialen Wirkungen von wirtschaftlichem Handeln zu verkennen und die praktische Sozialpolitikeigentlich in einem marxistischen Sinneals marktwirtschaftliehe Lazarettstation zu etablieren 23 • Einen interessanten Versuch eines Brükkenschlags zwischen ökonomischer Theorie und Theorie der Sozialpolitik unternahm in jüngster Zeit Gerhard Kleinhenz mit seinem Vorschlag zur Entwicklung einer "neuen ökonomischen Theorie der Sozialpolitik" 24 • FÜr die beiden ersten Nachkriegsjahrzehnte kann man mit Fug und Recht größere Theoriedefizite der Sozialpolitik konstatieren, obwohl Molitor schon 1957 feststellte: "Ist eine solche geschlossene Theorie (der Sozialpolitik im Sinne einer gesellschaftlichen Ordnungspolitik; der Verfasser) auch noch ein Desid.eratum, so finden sich doch in der neueren Literatur zu wesentlichen Stücken wertvolle Bausteine"25• Die für die Sozialpolitik unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg bestehenden theoretischen Lücken wurden jedoch merklich verringert, als in Liefmann-Keils Werk "Ökonomische Theorie der Sozialpolitik" und -angeregt durch diese Arbeitin zahlreichen anderen Veröffentlichungen vor allem drei Entwicklungen initiiert wurden: erstens die Anwendung der analytischen Instrumente der neueren Mikrotheorie (Preistheorie, Theorie des Arbeitsangebotes, Steuerund Abgabenwirkungslehre) auf die Analyse sozialpolitischer Probleme, zweitens die Ableitung der Makrowirkungen der Sozialpolitik mit Hilfe der Kreislaufanalyse 26 und drittens die Anwendung der ökonomischen Theorie der Politik auf den sozialpolitischen Willensbildungsund Entscheidungsprozeß. Die Analyse des sozialpolitischen Willensbildungsund Entscheidungsprozesses wurde vor allem von Hans-Peter Widmaier 27 vertieft. Die ökonomische Theorie der Sozialpolitik hat die Sozialpolitiklehre nicht nur in die Wirtschaftswissenschaften reintegriert, sondern sie auch entideologisiert, ihren Realitätsbezug erhöht, sie an die internationale Entwicklung angebunden und neue Perspektiven theoretischer Entwicklung eröffnet28• Es ist hier nicht der Ort, die seit den 60er Jahren erschienenen Monographien und theoretisch orientierten sozialpolitischen Ansätze Revue passieren zu lassen 23 Vgl. dazu H. Lampert, A. Bossert, a.a.O., S. 120fT. sowie H. Lampert, Leistungen und Grenzen der "ökonomischen Theorie der Sozialpolitik", Manuskript, S. 14fT. 24 G. Kleinhenz, Das Elend der Nationalökonomie mit der Sozialpolitik, in : G. Vobruba (Hrsg.), Der wirtschaftliche Wert der Sozialpolitik, Berlin 1989. Wenngleich dieser Versuch m. E. unternommen werden sollte, reicht er doch nicht aus, der ökonomischen und der sozialen Dimension als untrennbaren Dimensionen arbeitsteilig organisierten gesellschaftlichen Wirtschaftens gleichen Rang zuzuerkennen. 25 B. Molitor, Bausteine einer Theorie der Sozialpolitik, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschaftsund Gesellschaftspolitik, 1957, S. 152ff., insbes. S. 154. 26 Hier ist vor allem H. Hensen, Die Finanzen der sozialen Sicherheit im Kreislauf der Wirtschaft, Kiel1955, zu nennen. 27 H. P. Widmaier, Sozialpolitik im Wohlfahrtsstaat, Harnburg 1976. 28 Vgl. dazu H. Lampert, Leistungen und Grenzen der "ökonomischen Theorie der Sozialpolitik", a.a.O ., S. 9fT. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 16 Heinz Lampert und ihre theoretische Substanz bzw. Relevanz aufzuzeigen 29 • Für diejenigen, die sich regelmäßig in einem Mindestumfang mit der Wissenschaft von der Sozialpolitik beschäftigen, dürften folgende Aussagen nachvollziehbar sein: 1. Die Behauptung, es gebe keine Theorie der Sozialpolitik, ist nur haltbar, wenn unter Theorie ein den Objektbereich umfassend, d. h. vollständig, und konsistent erklärendes Gedankengebäude verstanden wird 30 • Einem derart formulierten Anspruch werden auch die Theorie der Wirtschaftspolitik und die ökonomische Theorie nicht gerecht. 2. Noch nach dem zweiten Weltkrieg dominierten in der wissenschaftlichen Sozialpolitik historisch-institutionell ausgerichtete, beschreibende und normativ ausgerichtete Arbeiten, es gab aber auch theoretisch hohen Ansprüchen genügende Arbeiten 31 , wenngleich sie nur spezielle Fragestellungen abdeckten und so gesehen Fragmente waren. 3. In den letzten drei Jahrzehnten wurden zahlreiche Theorielücken ganz oder teilweise geschlossen 32 • Geht man dayon aus, daß aus dem oben angeführten Aufgabenkatalog der Analyse des Zielsystems, der Instrumente und des Trägersystems einschließlich des Willensbildungsund Entscheidungsprozesses zentrale Bedeutung zukommt, dann läßt sich feststellen, daß die neuzeitliche wissenschaftliche Sozialpolitik diesen Aufgabenstellungen prinzipiell weitgehend gerecht wird. In bezug auf diese Aufgabenbereiche steht die Theorie der Sozialpolitik der Theorie der Wirtschaftspolitik wenn überhaupt, dann nicht mehr viel nach. IV. Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 1. Anforderungen an eine Theorie der Sozialpolitik Die inhaltlichen Anforderungen an eine Theorie der Sozialpolitik wurden bereits formuliert (vgl. II. 2.). Bevor ein Rahmenwerk für eine Theorie und Grundzüge für ausgewählte Theorieteile entwickelt werden können, sind noch einige methodologische Anforderungen abzuleiten, die an eine Theorie der Sozialpolitik gestellt werden müssen. Aus den oben dargestellten Aufgaben der wissenschaftlichen Sozialpolitik und dem Charakter des Handlungsfeldes Sozialpolitik ergibt sich, daß die 29 Vgl. zu einer solchen Darstellung in Grundzügen H. Lampert, A. Bossert, a.a.O., s. 117fT. 30 In diesem Sinne ist I. Frerich, Sozialpolitik, Das Sozialleistungssystem der Bundesrepublik Deutschland, München 1987, S. 14, zuzustimmen, wenn er feststellt, daß es bis heute keine umfassende Theorie der Sozialpolitik gibt. 31 Genannt seien: 0. v. Zwiedineck-Südenhorst, a. a. 0.; E. Heimann, a. a. 0 .; G. Briefs, Das gewerbliche Proletariat, in: G. Albrecht u. a. (Hrsg. ), Grundriß der Sozialökonomik, IX. Abt., Das soziale System des Kapitalismus, Tübingen 1926; B. PfiSter, Sozialpolitik als Krisenpolitik, Stuttgart u.a. 1936. · 32 Vgl. dazu den Überblick bei H. Lampert, A. Bossert, a.a.O., S.117ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 17 Sozialpolitiklehre eine eigenständige wissenschaftliche Disziplin ist. Denn keine andere, von ihrer Aufgabenstellung und ihren Methoden her einschlägige wissenschaftliche Disziplin ist in der Lage, die Aufgaben der wissenschaftlichen Sozialpolitik allein und vollständig zu lösen. Die Sozialpolitik als Wissenschaft läßt sich weder der Ökonomie noch der Soziologie, weder der Politikwissenschaft noch der Wirtschaftsund Sozialgeschichte subsumieren 33 • Obwohl traditionellerweise die Sozialpolitik in Forschung und Lehre ganz überwiegend von Wirtschaftswissenschaftlern betrieben wurde -erst seit etwa 15 Jahren haben die Soziologen die Sozialpolitik "wiederentdeckt" - und bisher vor allem die Wirtschaftswissenschaften zur Gewinnung sozialpolitisch relevanter Erkenntnisse beigetragen haben, ist eine die gesamte praktische Sozialpolitik umfassende ökonomische Theorie nicht denkbar. Schon vor 50 Jahren wies Eduard Heimann darauf hin 34 , daß eine Theorie der Sozialpolitik geschichtliche Theorie sein muß, soweit sie einen geschichtlichen Verlauf abbildet, und - weil sie Beziehungen zwischen Menschen beschreibt -eine soziale Theorie, in die die ökonomische Theorie eingeht. Aus dieser Eigenständigkeil der Sozialpolitik und ihrem ausgeprägt interdisziplinären Charakter ergeben sich folgende methodologischen Postulate: 1. die U nzulässigkeit aprioristischer disziplinärer Einengungen; 2. die Unzulässigkeit der Überbetonung bestimmter Dimensionen und Aspekte, etwa ökonomischer gegenüber solchen des sozialen Schutzes; beide Postulate lassen sich positiv formulieren als Forderung nach Pluralität der analytischen Perspektiven und der Methoden35 • 3. die Forderung nach Multibzw. Interdisziplinarität 36 • 33 Vgl. dazu auch G. Kleinhenz, Probleme wissenschaftlicher Beschäftigung mit der Sozialpolitik, a. a. 0., S. 124ff. und die dort zitierte Literatur; H. Winterstein, Sozialpolitik mit anderen Vorzeichen, Berlin 1969, S. 181; J. Zerche, F. Gründger, Sozialpolitik. Einführung in die ökonomische Theorie der Sozialpolitik, Düsseldorf 1982, S. 38: "Die praktische Sozialpolitik und ihre Probleme sind ein Erfahrungsobjekt, das von mehreren wissenschaftlichen Disziplinen zum Gegenstand ihrer spezifischen Betrachtung (Erkenntnisobjekt) gemacht werden kann. Diese Arbeitsteilung ist nicht nur zulässig und sinnvoll, sondern auch notwendig. Keine Einzelwissenschaft vermag die Gegenstände unserer Erfahrung in ihrer Totalität und Komplexität zu erfassen, sondern muß sich aufbestimmte Aspekte der Erscheinungen in der von uns wahrgenommenen Wirklichkeit beschränken. Auch und gerade die theoretische (d. h. die Theorie der) Sozialpolitik erfordert daher den Einsatz von Methoden und Erkenntnissen mehrerer Fachdisziplinen, die sich gegenseitig ergänzen müssen. Angesichts der Tatsache, daß dieser Anspruch wiederum von einer einzelnen Forscherpersönlichkeit nicht geleistet werden kann, werden in der stark anwendungsorientierten Sozialpolitiklehre wie auch in der praktischen Sozialpolitik besonders hohe Anforderungen an die Fähigkeit und Bereitschaft zu einer interdisziplinären Zusammenarbeit gestellt."; vgl. auch H. Lampert, Sozialpolitik, a. a. 0., S. 21fT. sowie ders., Leistungen und Grenzen der ökonomischen Theorie der Sozialpolitik, a.a.O., s. 13ff. 34 E. Heimann, Soziale Theorie des Kapitalismus, a. a. 0., S. 11 f. 35 Vgl. dazu auch die von Chr. v. Ferber (Sozialpolitik in der Wohlstandsgesellschaft, Harnburg 1967, S. 16fT.) an der Ökonomisierungder Sozialpolitik in der Praxis und in der 2 Schriften des Vereins f. Socialpoliti.k 193 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 18 Heinz Lampert 2. Beiträge zu einer Theorie der Sozialpolitik Im folgenden sollen Beiträge zu einer Theorie der Sozialpolitik geleistet werden. Entsprechend der Aufgabe der Sozialpolitiklehre, Erkenntnisse über praktiziertes sozialpolitisches Handeln und über Handlungsmöglichkeiten zu gewinnen, kommt der Frage nach den Determinanten der Sozialpolitik oder bestimmter Handlungsfelder der Sozialpolitik in vergangeneo und gegenwärtigen Gesellschaftssystemen sowie der Frage nach den Bestimmungsgründen (d. h. der Notwendigkeit, den Voraussetzungen und Grenzen) für sozialpolitische Handlungsmöglichkeiten vermutlich unbestritten große Bedeutung zu. Nimmt man hinzu, daß sowohl die Theorie der Entstehungsund Entwicklungsbedingungen praktischer Sozialpolitik als auch die Theorie der Handlungsmöglichkeiten vor allem auf die Elemente abzustellen haben, die jede Politik konstituieren, nämlich die Ziele, die Mittel und die Träger der Politik, dann wird erkennbar, daß die formulierten Fragen alle abgeleiteten Aufgabenfelder implizieren -abgesehen vom Systemvergleich. Aus diesem Gesamtkomplex sollen folgende drei Fragestellungen herausgegriffen und Antworten angeboten werden: 1. Wodurch wurde und wird Sozialpolitik notwendig (Theorie der Entstehungsbedingungen für Sozialpolitik)? 2. Wodurch wird die Entwicklung der Sozialpolitik in einer Gesellschaft determiniert (Theorie der Entwicklungsbedingungen)? 3. Was bewirkt staatliche Sozialpolitik (Theorie der Wirkungen staatlicher Sozialpolitik)? 2.1. Theorie der Entstehungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik Eine Theorie der Entstehungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik muß zunächst erklären können, wann staatliche Sozialpolitik notwendig wird. Wenn die Theorie allgemeingültig sein will, muß diese Erklärung raumund zeitunabhängig sein. Zusätzlich ist es erforderlich, für bestimmte Gesellschaften in bestimmten historischen Epochen speziellere Theorien gleichsam als Unterfälle einer allgemeinen Theorie zu entwickeln, um Besonderheiten der Sozialpolitik, seien sie in der Qualität oder in der Quantität begründet, zu erklären. Theorie geübte Kritik. Er spricht von einer "Anpassung der Sozialpolitik an das dominante wirtschaftswissenschaftliche Denksystem", die "nicht allein den Formenschatz sozialpolitischer Reflexion" berührt, sondern zugleich "den Umfang des sozialpolitisch Relevanten" absteckt (S. 45). 36 Vgl. da zu auch H. Achinger, Sozialpolitik und Wissenschaft, Stuttgart 1963, S. 47ff. und S. 87 ff. sowie J. Z erehe. Theorie der Sozialpolitik versus Theorie der Wirtschaftspolitik, in: Wirtschaftsdienst 1988, S. 52 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 2.1.1. Eine raumund zeitunabhängige Erklärung der Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik 19. Einen entscheidenden Beitrag zur Begründung der Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik hat schon 1911 Zwiedineck-Südenhorst geleistet, als er in der "allgemeinen Grundlegung" seiner Sozialpolitiknicht zuletzt im Zusammenhang mit historischen Analysen älterer Gesellschaften (antikes Griechenland und Rom, vorchristliches Israel)- herausarbeitete, daß folgende Bedingungskonstellation staatliche Sozialpolitik notwendig macht: 1. eine im Zuge wirtschaftlicher Entwicklung mit der Arbeitsteilung und der beruflichen Gliederung verbundene Vergesellschaftung, die 1.1. die wirtschaftliche Autarkie zerstört und gegenseitige Abhängigkeiten schafft (S. 2) und 1.2. gleichzeitig in ihrem inneren Gefüge eine Schichtung aufweist, die durch Unterschiede im Besitz, im Einkommen, im Beruf und in der Rasse begründet sein kann (S. 9-11, S.16-20); 2. eine unterschiedliche Teilhabe der unterschiedlichen gesellschaftlichen Schichten an den wirtschaftlichen Errungenschaften, die 2.1. entweder das Fortbestehen der Gesellschaft durch eine Bedrohung des inneren Friedens gefährdet (S. 49) oder 2.2. aufgrund der Überzeugung für korrekturbedürftig gehalten wird, daß jedes Individuum einen Anspruch auf ein menschenwürdiges Dasein und auf die für die Persönlichkeitsentfaltung notwendigen Bedingungen hat (S. 22); 3. die Existenz eines Bedarfs, der nur kollektiv bzw. politisch gedeckt werden kann. Zwiedineck-Südenhorst nennt vor allem die Einschränkung wirtschaftlicher Freiheit, soweit diese Freiheit die begründeten Interessen anderer verletzen kann, die Umgestaltung der Produktionsverfassung, die Erleichterung des sozialen Aufstiegs, die Verwirklichung des Rechts auf Bildung und die Einflußnahme auf die Einkommensgestaltung mit dem Ziel der Verringerung "scharfer" Einkommensund Besitzunterschiede. Zwiedineck spricht damit insbesondere den aus starken Ungleichheiten resultierenden Bedarf an interpersoneller Umverteilung von Rechten, Chancen, Einkommen und Vermögen an. Das Verdienst Zwiedineck-Südenhorsts liegt m. E. in dem Nachweis, daß die staatliche Sozialpolitik nicht nur in der neuzeitlichen Industriegesellschaft notwendig war und ist, wenngleich in ihr diese Notwendigkeit vom Umfang her andere Dimensionen erreicht. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 20 Heinz Lampert 2.1.2. Erklärung der Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik in Industriegesellschaften Zur Grundlegung einer Theorie der Entstehungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik in Industriegesellschaften haben vor allem Soziologen beigetragen, die -im Prinzip nicht anders als Zwiedineck-Südenhorst -herausgearbeitet haben, daß die mit Arbeitsteilung verbundene Industrialisierung, die Verstädterung und die Herausbildung der Bürokratie im Zuge der Entstehung der Nationalstaaten strukturell-funktionelle Differenzierungsprozesse mit sich brachten, dievor allem in Verbindung mit der Entstehung des Lohnarbeitsverhältnisses und seiner Ausbreitungsozialpolitischen Bedarf in bezugauf die Arbeitsbedingungen, die Arbeitsmarktverfassung, die soziale Sicherheit und die Versorgung mit öffentlichen Gütern 37 entstehen ließen. Diese Ansätze lassen sich zu einer Theorie der Entstehungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik ausbauen 38 • 3 9. Grundlage dafür ist die These, daß die Notwendigkeit zu staatlicher Sozialpolitik besteht, wenn folgende Bedingungen gegeben sind: 1. es entsteht oder besteht die Notwendigkeit, die Lebenslage bestimmter gesellschaftlicher Gruppen zu beeinflussen, weil andernfalls entweder die Existenz der Gesellschaft bedroht ist oder weil von den politischen Entscheidungsträgern anerkannte gesellschaftliche Ziele verletzt werden; 2. die für erforderlich gehaltene bzw. erwünschte Lebenslagebeeinflussung ist selbstverantwortlich oder mit Hilfe bisher bestehender oder denkbarer nicht-staatlicher Einrichtungen nicht möglich. Wenn beide Bedingungen erfüllt sind, existiert in einer Gesellschaft sozialpolitischer Bedarf verschiedener Art, der an anderer Stelle (2.1.3.) systematisiert werden wird. 37 Vgl. dazu P. Flora, J. Alber, Modernization, Democratization, and the Development ofWelfare States in Western Europe , in: P. Flora, A. J. Heidenheimer, The Development of Welfare States in Europe and America, New Brunswick und London 1984, S. 37fT., insbes. S. 38, die in ihrer Theorie wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung auf Durkheim zurückgreifen. In Europa lag nach W. Fischer eine wirtschaftliche Grundbedingung für die Entstehung der neuzeitlichen Sozialpolitik in der Ablösung der agrarisch-kleingewerblich-hausindustriellen Produktionsweise durch die industriell-großbetrieblich bestimmte Wirtschaft. W. Fischer, Wirtschaftliche Bedingungen und Faktoren bei der Entstehung und Entwicklung von Sozialversicherung, in: H. Zacher (Hrsg.), Bedingungen für die Entstehung und Entwicklung von Sozialversicherung, Berlin 1979, S. 91 ff., insbes. S. 101. 38 Ein Ausbau erscheint erforderlich, weil sowohl bei Zwiedineck-Südenhorst als auch bei Flora/ Alber, deren Analyse sich nur auf das System sozialer Sicherheit bezieht, die durch den entwicklungsbedingten gesellschaftlichen Strukturwandel verursachten sozialpolitischen Bedarfe nicht systematischerfaßt und beide Ansätze nur auf "kapitalistische" Gesellschaften bezogen sind. 39 Erste Schritte in diese Richtung finden sich bei H. Lampert, Lehrbu ch der Sozialpolitik, a.a.O., S. 113f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 21 Beide Bedingungen können auch in nicht-industriellen Gesellschaften erfüllt sein 40 , weil auch in diesen Gesellschaften die Lebenslagen der Menschen prinzipiell, wenn auch nicht so stark wie in der Industriegesellschaft, durch schwerwiegende Risiken (Krankheit, Alter, Unfall) bedroht und die Möglichkeiten individueller Risikovorsorge durch intertemporale Einkommensumverteilung sehr begrenzt sind, so daß überindividuelle, kollektive, wenngleich nichtstaatliche Sicherungseinrichtungen entstanden (in der archaischen Gesellschaft die verwandtschaftliche Gruppe, in der Feudalgesellschaft die Hausgemeinschaft, die Nachbarschaft und die Genossenschaft). Die mit der Industrialisierung verbundene Änderung der Arbeitsverfassung hat den Bedarf an Sozialpolitik im Vergleich zu vorindustriellen Gesellschaften potenziert41 • Die Grundthese über die Entstehungsursachen sozialpolitischen Bedarfs läßt sich differenzieren, wenn man die sozialpolitischen Bedarfe einerseits und die denkbaren Möglichkeiten ihrer Deckung andererseits erfaßt. Da die Notwendigkeit zu staatlicher Sozialpolitik noch nicht gleichbedeutend mit der Entstehung und Entwicklung staatlicher Sozialpolitik ist, weil dies die Möglichkeit der Verfügung über Instrumente voraussetzt, ist eine Antwort auf die Frage nach den Voraussetzungen für die Entstehung und Entwicklung staatlicher Sozialpolitik erforderlich. Bevor diese Frage aufgegriffen wird, sollen die Grundzüge einer Theorie sozialpolitischer Bedarfe und der Möglichkeiten ihrer Deckung dargestellt werden. 2.1.3. Theorie sozialpolitischer Bedarfe Das Verdienst, eine Theorie der Entstehung sozialpolitischer Bedürfnisse entwickelt zu haben, die "die erste Säule einer Theorie der Sozialpolitik bilden soll", gebührt Hans Peter Widmaier 42 • Diese Theorie, die auf die neuzeitlichen Wohlfahrtsstaaten, insbesondere kapitalistischer Provenienz, bezogen ist, kann nach meiner Meinung zu einer allgemeingültigen Theorie sozialpolitischer Bedürfnisse oder sozialpolitischen Bedarfs 43 ausgebaut werden, wenn man nicht nur auf die wirtschaftliche Entwicklung und nicht nur auf "kapitalistische" Wirtschaftssysteme abstellt und zunächst unabhängig vom Entwicklungsstand einer Gesellschaft und unabhängig von der Ausprägung ihres Wirtschaftssystems von den überhaupt denkbaren sozialpolitischen Bedarfskategorien ausgeht44. Eine solche allgemeine Systematik sozialpolitischen Bedarfes kann dann 40 Vgl. dazu M. Partsch, Prinzipien und Formen sozialer Sicherung in nichtindustriellen Gesellschaften, Berlin 1983. 41 Vgl. dazu H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik, a.a.O., S. 19-23 und S. 33-40. 42 H. P. Widmaier, Sozialpolitik im Wohlfahrtsstaat, a.a.O., S. 47-55. 43 Daß Widmaier den Terminus "Bedürfnis", nicht den Begriff "Bedarr• verwendet, sollte als im Grunde unerheblich betrachtet werden. Ich ziehe den Ausdruck "Bedarr• vor, weil er in höherem Maße die Notwendigkeit einer Deckung anzeigt als ein Bedürfnis. 44 Vgl. dazu auch H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik, a.a.O., S. 113f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 22 Heinz Lampert auch Grundlage für die Ableitung entwicklungsund wirtschaftssystemspezifischer sozialpolitischer Bedarfe sein. 2.1.3.1. Allgemeine Systematik sozialpolitischer Bedarfe Ausgehend von der Frage, in welchen Fällen es erforderlich werden kann, die Lebenslage bestimmter gesellschaftlicher Gruppen zu beeinflussen, stößt man auf die im folgenden angeführten Bedarfsarten bzw. sie auslösende Ursachen: 1. permanent vorhandener Grundbedarf. Er ist seiner Qualität nach raum-, zeit-und wirtschaftssystemunabhängig, weil es in jedem sozialen Verband stets eine gewisse Zahl von Menschen gibt, die aufgrund geistiger, psychischer oder körperlicher Schwäche überhaupt nicht oder nur begrenzt in der Lage sind, ihre Existenz ohne Hilfe Dritter zu sichern und stets auch mehr oder minder große soziale Gruppen, die aufgrundmangelnden intellektuellen und wirtschaftlichen Vermögens keine ausreichende selbstverantwortliche Vorsorge gegen die Folgen von Standardrisiken treffen können; der Quantität nach wird der permanent vorhandene Grundbedarf nachhaltig durch die sozioökonomische Struktur der Bevölkerung (Altersstruktur, Berufsstruktur) beeinflußt, aber auch durch die Wertund Zielvorstellungen in der Gesellschaft, die wiederum nicht unabhängig von den Bedarfsdeckungsmöglichkeiten sind. 2. evolutionsoder entwicklungsbedingter Bedarf. Er wird dadurch verursacht, daß im Gefolge gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Entwicklung entweder durch strukturell-funktionelle Differenzierungsprozesse (Arbeitsteilung, soziale Desintegration, Verstädterung) die Möglichkeiten der Existenzsicherung und der Risikovorsorge für soziale Gruppen beeinträchtigt werden oder daß der mit wirtschaftlicher Entwicklung zwangsläufig verbundene wirtschaftliche Strukturwandel individuelle und familiale Lebenslagen beeinträchtigt (Arbeitslosigkeit, berufliche Dequalifizierung, Notwendigkeit zu sozialer und regionaler Mobilität) oder daß wirtschaftssystemspezifische Lebenslagebeeinträchtigungen auftreten, z. B. eine Ausbeutung auf der Grundlage einer bestimmten Produktionsbzw. Arbeitsverfassung; je größer die Rate des technischen Fortschritts ist und je mehr Lebensund Wirtschaftsbereiche er durchdringt, desto größer wird der evolutionsbedingte Bedarf. Da sich der technische Fortschritt immer schneller vollzieht, liegt hier eine gewichtige Ursache sozialpolitischer Expansion; 3. verteilungsbedingter Bedarf. Er ist prinzipiell ebenfalls gesellschaftsund wirtschaftssystemunabhängig und beruht auf mehr oder minder ausgeprägten Ungleichheiten in der Verteilung von politischen, persönlichen und/ oder wirtschaftlichen Rechten bzw. in den Verfügungsmöglichkeiten über wirtschaftliche Güter (Existenz einer "sozialen Frage"); verteilungsbedingter sozialpolitischer Bedarf wird nicht nur vor allem durch Ungleichheiten der Einkommensund Vermögensverteilung verursacht, sondern auch durch die OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 23 räumliche Verteilung der ökonomischen und sozialen Ressourcen und Infrastrukturen (Verkehrserschließung, Kommunikationsmöglichkeiten, Ausstattung des Raumes mit Kindergärten, Schulen, Krankenhäusern, Beratungseinrichtungen usw.); 4. katastrophenbedingter (Seuchen, Erdbeben, Überschwemmungen usw.) und kriegsfolgenbedingter Bedarf. Es ist unschwer einzusehen, daß alle diese Bedarfsarten in nicht-statischen, sich entwickelnden Gesellschaften wirtschaftssystemunabhängig auftreten können und auch tatsächlich auftreten. Auch die politische Ökonomie des Marxismus-Leninismus anerkennt mittlerweile den Bedarf an staatlicher Sozialpolitik für sozialistische Gesellschaftssysteme 45 • Dieser Bedarf leitet sich zum einen aus dem permanent vorhandenen Grundbedarf ab, zum anderen daraus, daß auch für sozialistische Systeme wirtschaftliche Entwicklung mit Strukturwandlungen verbunden ist und schließlich aus der Tatsache, daß jede Gesellschaft ein System einer bestimmten Verteilung von Rechten, Pflichten, Vermögen und Einkommen darstellt und daß damit Unterschiede in den Lebenslagen, in den Entfaltungsmöglichkeiten und im Grad materialer Freiheit verbunden sind, die -je nach dem Grad ihrer Ausprägung -mindestens partiell ausgleichsbedürftig sind. 5. eine Bedarfskategorie, die entwicklungsstandund wirtschaftssystemspezifisch ist, ist der "geweckte" Bedarf. Darunter ist zum einen zu verstehen ein Bedarf, der in verbändestaatlich organisierten Mehrparteiendemokratien durch die Träger der politischen Willensbildung (Parteien, Verbände) erzeugt wird oder auch bei einer bestimmten Ausgestaltung sozialer Sicherungssysteme durch die Anbieter sozialer Leistungen, z. B. die Ärzte, die Krankenhäuser, Versorgungsämter usw., produziert wird 46 . Es ist zu einem guten Teil dieser geweckte Bedarf, der den Sozialstaat an die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit führt. Obwohl sich Widmaier im besonderen mit der Produktion sozialpolitischer Güter durch die Parteien und die Bürokratie beschäftigt, hat er diese Bedarfskategorie nicht expliziert 47 • Geweckten Bedarf gibt es zum anderen in weniger entwickelten Ländern, auf die durch internationale Organisationen sozialpolitische Standards entwickelter Län45 Vgl. dazu H. Lampert, Leitbild und Zielsystem der Sozialpolitik im "entwickelten gesellschaftlichen System des Sozialismus" in der DDR, in: H. Sanmann (Hrsg.), Leitbilder und Zielsysteme der Sozialpolitik, Schriften des Vereins für Socialpolitik, N. F., Bd. 72, Berlin 1973, S. 101 ff. sowie H. Lampe rt , F. Schubert, Sozialpolitik in der Deutschen Demokratischen Republik, in: HdWW, Bd. 7, Stuttgart u. a. 1977, S. 130 ff.; vgl. auch B. Schönfelder, Sozialpolitik in den sozialistischen Ländern, München 1987. 46 Vgl. dazu auch V. v. Bethusy-Huc, Das Sozialleistungssystem in der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Tübingen 1976, S. 287 f., die darauf verweist, daß die Funktionäre des sozialen Sicherungsapparates aus Gründen der Machtausweitung an zunehmender Befriedigung des Bedürfnisses der Primärgruppen nach Sicherheit und steigender Abhängigkeit ihrer Mitglieder von den Bindungen an diesen Apparat interessiert sind. 47 H. P. Widmaier, Sozialpolitik im Wohlfahrtsstaat, a.a.O., S. 67ff. und S. 99ff . OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 30 Heinz Lampert 1. die Entstehung sozialpolitischen Bedarfs aufgrund der strukturell-funktionellen Differenzierung in sich wirtschaftlich entwickelnden Gesellschaften, der im wesentlichen Bedarf an Beeinflussung individueller und familialer Lebenslagen ist, 2. die Unmöglichkeit, diesen Bedarf privatwirtschaftlich oder durch nichtstaatliche Institutionen zu decken und 3. die Finanzierbarkeit der Bedarfsdeckung mit Hilfe spezifischer staatlicher oder staatlich initiierter Institutionen. Die Qualität und der Umfang einer entstehenden und sich entwickelnden staatlichen Sozialpolitik hängen von spezifischen Bestimmungsgründen ab. Sie sollen im Rahmen der Theorie der Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik aufgezeigt werden. 2.2. Theorie der Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik Während es Aufgabe der Theorie der Entstehungsbedingungen ist, prinzipiell zu erklären, unter welchen Bedingungen staatliche Sozialpolitik entsteht, ist es Aufgabe der Theorie der Entwicklungsbedingungen, erstens zu erklären, wodurch zum Zeitpunkt der Entstehung staatlicher Sozialpolitik das Ausmaß und die Qualität der Deckung sozialpolitischen Bedarfs bestimmt werden und zweitens aufzudecken, welche Determinanten auf die Entwicklung der staatlichen Sozialpolitik einwirken. In diesem Abschnitt soll eine solche Theorie in ihren Grundzügen dargestellt werden. Dabei wird zunächst der theoretische Ansatz dargestellt und anschließend das Determinantensystem der Sozialpolitik im Überblick präsentiert. Es folgt eine Skizze der Wirkungen alternativer Ausprägungen der Primärdeterminanten. Schließlich wird die Theorie im Lichte empirischer Analysen reflektiert. 2.2.1. Grundlagen einer Theorie der Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik Hypothesen über die Bestimmungsgründe der Entwicklung staatlicher Sozialpolitik lassen sich ableiten, wenn man davon ausgeht, daß es auch in der Sozialpolitik für die Träger der hoheitlichen Gewalt darum geht, bestimmte Ziele mit knappen Ressourcen zu erreichen. Daraus folgt, daß primär drei Größen die Notwendigkeit und die Möglichkeiten der Sozialpolitik bestimmen, nämlich: 1. die Problemlösungsdringlichkeit. Damit ist zum einen gemeint die Dringlichkeit der Deckung sozialpolitischen Bedarfs im Vergleich zu anderen gesellschaftlichen und individuellen Bedarfen und zum anderen Unterschiede in der Dringlichkeit verschiedenartiger sozialpolitischer Bedarfe; OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 31 2. die Problemlösungsfähigkeit. Darunter wird verstanden die Möglichkeit, über wirtschaftliche Mittel für sozialpolitische Zwecke verfügen und geeignete Instrumente, insbesondere auch Institutionen, einsetzen zu können; 3. die Problemlösungsbereitschaft der Träger der politischen Verantwortung. Sie spielt neben der Problemlösungsfähigkeit eine eigenständige Rolle, weil trotz eines bestimmten Grades an Problemlösungsdringlichkeit und des Vorhandenseins einsetzbarer Ressourcen Entscheidungsspielräume bestehen, ob, in welchem Umfang und wie gehandelt wird. Verbindet man diese Hypothese über die drei Primärdeterminanten mit der keines Beweises bedürftigen Einsicht, daß diese Determinanten simultan wirksam sind, dann lassen sich Entwicklungsunterschiede der Sozialpolitik zwischen verschiedenen Gesellschaftssystemen und Veränderungen der Sozialpolitik innerhalb eines Systems durch unterschiedliche Kombinationen bestimmter qualitativer Ausprägungen dieser drei Determinanten und durch die Veränderung des Gewichtes der Determinanten erklären. Diese Theorie läßt sich zu einer anwendungsorientierten, wirklichkeitsnahen Theorie ausbauen, wenn man in einem weiteren Schritt jene Größen erfaßt, die als sekundäre Determinanten die Primärdeterminanten nachhaltig beeinflussen und Interdependenzen innerhalb des Determinantensystems begründen. Praktische Sozialpolitik kann dann durch die Erfassung der Ausprägung und des Zusammenwirkens dieser primären und sekundären Bestimmungsgründe der Sozialpolitik erklärt werden. 2.2. 2. Das Determinantensystem staatlicher Sozialpolitik In diesem Abschnitt sollen die Elemente des Determinantensystems und die zwischen ihnen bestehenden Beziehungen dargestellt werden (vgl. dazu die folgende Abbildung)M. Ich beginne dabei mit der Primärdeterminante, die als auslösende Ursache staatlicher Sozialpolitik angesehen werden kann, nämlich mit der Existenz sozialpolitischen Bedarfs bestimmter Art und bestimmten Umfangs, dessen Deckung im Vergleich zu anderen Bedarfen eine hohe Dringlichkeit aufweist. Die Bedeutung der Problemlösungsdringlichkeit ist unmittelbar einsichtig. Unterstellt man zunächst eine bestimmte Problemlösungsbereitschaft, dann entspricht es rationalem Handeln, einen Teil der für politische Zwecke verfügbaren Mittel der Deckung sozialpolitischen Bedarfes zu widmen, wenn der gesellschaftliche Grenznutzen dieser Mittelverwendung größer ist als der anderer Mittelwidmung. Ein politisches System wird daher bei einer mehr oder minder großen Gefahrdung sozialpolitisch relevanter Ziele, wie z. B. des sozialen 64 In der Abbildung sind die durch Rechtecke gekennzeichneten s ekundären Determinanten aus Gründen der Übersichtlichkeit nicht vollständig wiedergegeben. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 32 Heinz Lampert Friedens, der Sicherung minimaler Existenzbedingungen für alle, der Erhaltung der Volksgesundheit und des Arbeitskräftepotentials, sozialpolitische Maßnahmen ergreifen. Auch die Entscheidung, welche sozialpolitischen Bedarfe zunächst in bestimmtem Umfang gedeckt, welche sozialpolitischen Handlungsbereiche also zunächst oder verstärkt entwickelt werden, läßt sich mit Hilfe unterschiedlicher Problemlösungsdringlichkeiten der verschiedenen sozialpolitischen Bedarfe erklären; denn es ist ein Gebot der Rationalität, die verfügbaren knappen Mittel dort einzusetzen, wo sie nach dem Urteil der Träger politischer Macht und aus der Sicht des verfolgten Zielsystems den größten Nutzen stiften. Wenn dieses Prinzip angewendet wird, werden die Mittel, die für sozialpolitische Zwecke verfügbar gemacht werden, so eingesetzt, daß die Grenznutzen verschiedener sozialpolitischer Maßnahmen gleich werden (Grundsatz des Ausgleichs der gesellschaftlichen Grenznutzen sozialpolitischen Handelns). Die Problemlösungsdringlichkeit ihrerseits beeinflussen folgende sekundäre Determinanten: 1. der Grad der Gefährdung der für die Sozialpolitik relevanten Ziele, der wiederum unter anderem durch das Wirtschaftssystem beeinflußt wird, weil ein Wirtschaftssystem einen mehr oder minder hohen sozialen Grundgehalt aufweist, der z. B. durch die angewendeten Mechanismen gesamtwirtschaftlicher Koordinierung, durch die Verteilung der wirtschaftspolitischen und wirtschaftlichen Dispositionsbefugnisse in der Gesellschaft, durch die Eigentumsverfassung, die Produktionsverfassung und die Verfassung der Arbeitsmärkte geprägt wird 65 • Für das Wirtschaftssystem der Sozialen Marktwirtschaft ist es charakteristisch, die Wirtschaftsordnung so auszugestalten, daß soziale Ziele a priori bei der Ausgestaltung der Wirtschaftsordnung berücksichtigt werden 66 ; 2. das einer Gesellschaft zugrunde liegende Wertesystem67 • In einer Gesellschaft, in der die freie Entfaltung der Persönlichkeit, Humanität und die soziale Gerechtigkeit einen hohen Stellenwert haben, wird die Dringlichkeit der Reduzierung oder Beseitigung einer Überbeanspruchung der Gesellschaftsmitglieder durch lange Arbeitszeiten, ungünstige Arbeitsplatzund Arbeitsumweltbedingungen und eine ungerechte Verteilung wirtschaftlicher Risiken der Produktion auf die Produktionsfaktoreneigentümer höher eingeschätzt werden als in Gesellschaftssystemen, in denen die genannten 65 Vgl. dazu H. Lampert, Die Wirtschaftsund Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland, 10. Aufl., München 1990, S. 64ff. 66 Vgl. dazu H. Lampert, Soziale Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland, in: Ludwig-Erhard-Stiftung (Hrsg.), Orientierungen zur Wirtschaftsund Sozialpolitik 1/1988, S. 47fT. 67 Dieses Wertesystem ist seinerseits wieder durch (tertiäre) Determinanten beeinflußt, wie z. B. Einzelpersönlichkeiten - man denke an den Einfluß von R. Owen, E. Abbe, Bischof Ketteler, Johann Hinrich Wichern und Kar! Marx auf das sozialpolitisch relevante Wertesystem -, die Ideologie sozialer Gruppen und Verbände und -nicht zuletzt -normative Wissenschaft. Der Regreß soll hier aber nicht weitergeführt werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 r--·------ 1 I I I I I II I I L politische Kreativität Natürliche Ressourcen Grad der L..------------- ____ , -----------------1 ---------- - --- -, ~ I Wirtschafts- -- aystem ---------l ------, I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I ~-=-y---}J I I I I I I I I I I I I f I I GeselJschaftliche -·-·-·_j I Organisation 1 1 ---- I ---------~ I L------------ ------------J ~ Q;l" [ 8. ! .:: ~ ('I> ~· i ::l. ('I> ~ 1;1) §. !::. ~ ~ .... .... OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 34 Heinz Lampen Ziele geringere Bedeutung besitzen. Die Sozialpolitik wird quantitativ und qualitativ unterschiedlich entwickelt sein, je nachdem, ob sozialdarwinistische, kalvinistische, protestantische, katholische oder sozialistische Wertvorstellungen das Menschenund Gesellschaftsbild prägen 68 • In der Abbildung der Determinanten sozialpolitischer Entwicklung ist unterstellt, daß das durch Religion, Weltanschauung, Ethik und Kultur geprägte Wertesystem nicht nurdirekt, sondern auch über das Wirtschaftssystem und über das politische System auf die Problemlösungsdringlichkeit einwirkt; 3. das Problembewußtsein gesellschaftlicher Gruppen in bezug auf die Änderungsbedürftigkeit und Änderungsmöglichkeit ihrer eigenen Lage. Die Bedeutung dieser Bestimmungsgröße ist daran ablesbar, daß in den Feudalgesellschaften der vorindustriellen Zeit die Angehörigen bestimmter Schichten über Generationen hinweg ihre soziale und wirtschaftliche Position, Hunger und Not, Ausbeutung und Demütigung ertragen haben, während andererseits die im 19.Jahrhundert entstandenen Sozialbewegungen zu der wohl stärksten Triebkraft sozialpolitischer Entwicklung wurden, so daß die drohende Gefährdung des inneren Friedens Sozialpolitik erzwang 69 • Dieses Problembewußtsein wiederum und die Bereitschaft von Bevölkerungsgruppen, absolute oder relative wirtschaftliche und soziale Schwäche zu akzeptieren oder auch nicht, hängt sowohl von der herrschenden Weltanschauung ab, insbesondere von religiösen Lehren und Einstellungen, als auch von der Einschätzung der politischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten einer Änderung der Lage, d. h. von der vermuteten oder tatsächlich vorhandenen Problemlösungsfähigkeit; 4. das Problembewußtsein der Träger der Politik, das die Einschätzung der Problemlösungsdringlichkeit bestimmt. Dieses Problembewußtsein seinerseits ist zum einen abhängig vom Problembewußtsein sozial und wirtschaftlich schwacher Gruppen, weil von diesem Problembewußtsein sozialer Gruppen der Grad der Gefährdung des inneren Friedens beeinflußt wird, zum anderen vom politischen System, weil es zum einen von ihm abhängt, ob bei fehlendem Problembewußtsein der Träger der Politik und ausbleibenden 68 Vgl. dazu die Arbeit von J. Higgins, States of Welfare, Comparative Analysis in Social Policy, Oxford 1981, Kap. 5-7. Zum ethischen Gehalt der Sozialen Marktwirtschaft vgl. G. Gutmann, Ethische Grundlagen und Implikationen der ordnungspolitischen Konzeption "Soziale Marktwirtschaft", in: G. Gutmann u.a. (Hrsg.), Ethik und Ordnungsfragen der Wirtschaft, Monographien der List-Gesellschaft, Baden-Baden 1989. 69 Für die Entstehung der neuzeitlichen Sozialpolitik in Europa spielte - wie empirische Untersuchungen vielfältig belegen -die soziale Bewegung, vor allem die Arbeiterbewegung, eine herausragende Rolle. Vgl. dazu W. Fischer, Wirtschaftliche Bedingungen und Faktoren bei der Entstehung und Entwicklung von Sozialversicherung, a.a.O., S. 91 tf. ; G. V. Rimlinge r, Th e EmergenceofSocial Insurance before 1914, in: P. A. Köhler, H. F. Zacher (Hrsg.), a. a. 0., S. 111 tf.; G. A. Ritt e r, Die Entstehung der Sozialversicherung besonders in Deutschland und in Großbritannien, in: P. A. Köhler, H. F. Zacher (Hrsg.), a.a.O., S. 79fT.; P. Flora, J. Alber, a.a .O., S. 43 . OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 35 sozialpolitischen Maßnahmen eine Beeinträchtigung oder ein Verlust der politischen Macht droht oder nicht. Zum anderen bestimmt die Qualität des politischen Systems darüber, welche gesellschaftlichen, sozialen und wirtschaftlichen Interessen sich in welchem Umfang durchsetzen können. Ohne Zweifel haben die Gesellschaftsmitglieder in verbändestaatlich organisierten Mehrparteiendemokratien größeren Einfluß auf die Entwicklung der Sozialpolitik als in Volksdemokratien oder in absolutistischen Monarchien - nicht zu reden von Diktaturen 70 • Die Stärke des Einflusses von Verbänden und sozialen Gruppen auf die Träger politischer Verantwortung wiederum wird auch durch den Organisationsgrad und die Stärke von Verbänden beeinflußt 71 • Schließlich wird das Problembewußtsein der Politiker durch das gesellschaftliche Wertesystem beeinflußt, weil sie in ihrer Erziehung und Entwicklung durch dieses System geprägt worden sind und sich mehr oder minder an diesem Wertesystem orientieren 72 • Als zweite Primärdeterminante soll die Problemlösungsfähigkeit interpretiert werden. Als notwendiger materieller Bedingung für das Zustandekommen staatlicher Sozialpolitik kommt ihr größeres Gewicht zu als der Problemlösungsbereitschaft. Die Problemlösungsfähigkeit wird durch folgende Sekundärdeterminanten beeinflußt: 1. den Reichtum an natürlichen Ressorcen 73 ; 2. das Niveau wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, d. h. die Höhe des Sozialproduktes. Da für die überwiegende Mehrzahl sozialpolitischer Maßnahmen wirtschaftliche Mittel eingesetzt werden müssen und auch für den Staat kostenfreie sozialpolitische Maßnahmen, wie z. B. Gebote und Verbote an die Adresse von Wirtschaftssubjekten, vielfach mit ökonomischen Belastungen für diese Wirtschaftssubjekte verbunden sind, liegt es auf der Hand, daß der sozialpolitische Möglichkeitsbereich einer Gesellschaftbei gegebener und gleicher Problemlösungsdringlichkeitum so größer ist, je größer die 70 Vgl. dazu P. Flora, J. Alber, a. a. 0., S. 43 f. sowie H. G. Hockerts, Die Entwicklung der Sozialversicherung vom 2. Weltkrieg bis zur Gegenwart, in: P. A. Köhler, H. F. Zacher (Hrsg.), a.a.O. , S.141ff., insbes. S.153. 71 Vgl. dazu H. L. Wilensky, Democratic Corporation, Consensus and Social Policy, in: OECD (Hrsg.), The Welfare State in Crisis, S. 185ff., insbes. S. 189ff., der die Wohlfahrtsstaaten nach korporatistischen Demokratien (z. B. Niederlande, Schweden, Bundesrepublik), Korparatismus ohne volle Partizipation der Arbeitnehmer (Japan, Frankreich) und Ländern mit schwach ausgeprägtem Korporatismus (USA, Canada) einteilt und mit abnehmender korporatistischer Ausprägung abnehmenden sozialpolitischen Konsens konstatiert. 72 Z. B. stellten P. Flora, J. Alber, a. a. 0., S. 43 fest, daß Länder mit starken protestantischen Staatskirchen sich früher für die öffentliche Wohlfahrt verantwortlich fühlten als religiös gemischte und katholische Länder, in denen private Wohltätigkeit und das Subsidiaritätsprinzip Tradition haben. 73 Paradebeispiel für eine außerordentlich hohe sozialpolitische Problemlösungsfähigkeit aufgrund natürlicher Ressourcen sind die erdölfördernden arabischen Staaten in den 70er und 80er Jahren. 3* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 36 Heinz Lampert wirtschaftliche Leistungsfahigkeit dieser Gesellschaft ist und je effizienter das sozialpolitische Instrumentarium ist, das für die Deckung sozialpolitischer Bedarfe zur Verfügung steht, weil dann die Ergiebigkeit der für Sozialpolitik verwendeten Mittel höher ist. Die positive Korrelation zwischen dem mit Hilfe des Indikators "Sozialleistungsquote" gemessenen Umfang staatlicher Sozialpolitik und der Höhe des Sozialprodukts pro Kopf der Bevölkerung ist vielfach belegt 74 • Daß damit noch nichts über die Qualität der Sozialpolitik ausgesagt ist, bedarf keiner Erläuterung. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit beeinflußt nicht einseitig die Möglichkeit staatlicher Sozialpolitik, sondern die Sozialpolitik ihrerseits wirkt in vielfältiger Weise auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ein. Positiv beeinflußt die Sozialpolitik Sozialprodukt und Wirtschaftswachstum durch alle Maßnahmen, die -----: den Umfang des Arbeitskräftepotentials vergrößern und seine qualitative Struktur verbessern, -negative externe Effekte und soziale Kosten der Produktion verhindem und vermindern, -den Eintritt sozialer Risiken prophylaktisch verhindem und -eingetretene Schäden durch Rehabilitation beheben, statt sie finanziell zu kompensieren. Diese Einflüsse der Sozialpolitik auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und das Wachstum sind noch wenig untersucht75 • Negativ kann die Sozialpolitik die Leistungsfähigkeit beeinflussen, wenn bestimmte Maßnahmen kontraproduktiv wirken, d. h. wenn sie die Leistungsbereitschaft der Wirtschaftssubjekte durch vergleichsweise hohe Lohnersatzleistungen oder andere Sozialtransfers oder auch durch hohe Sozialbeiträge und steuerliche Belastungen beeinträchtigen, oder wenn sie die Leistungsfähigkeit der Unternehmungen verringern, sei es durch hohe Abgabenbelastungen oder durch direkte oder indirekte merkliche Erschwerung der Ausübung unternehmenscher Dispositionsbefugnisse; 3. die sozialpolitische Kreativität der Gesellschaft, d. h. ihre Fähigkeit, sozialpolitische Konzeptionen, Einrichtungen und Instrumente zu entwickeln, die wirtschaftlich und sozial möglichst optimale Lösungen bestimmter Probleme erlauben. Diese Kreativität wiederum ist unter anderem vermutlich vor 74 Vgl. dazu den Überblick über zahlreiche einschlägige empirische Untersuchungen bei J. Alber, Die Entwicklung sozialer Sicherungssysteme, a. a. 0., S. 123 ff. , der zeigt, daß ein positiver Zusammenhang zwischen Sozialprodukt und Sozialleistungsquote besteht, wenngleich bei geringen Unterschieden im Entwicklungsniveau der Länder keine deutliche Tendenz besteht, daß reichere Länder einen größeren Teil des Sozialproduktes für soziale Zwecke aufwenden als weniger reiche. Aberangesichts der Vielzahl der die Sozialpolitik beeinflussenden Determinanten ist dies nicht überraschend, sondern zu erwarten. 75 Vgl. dazu den Überblick über Wirkungen des Systems sozialer Sicherung bei H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik, a.a.O ., S. 187ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 37 allem von der gesellschaftlichen Organisation abhängig, d. h. davon, welche Rolle in einer Gesellschaft der Wettbewerb als Instrument der Innovation spielt, welche Funktionen die Organisationen des intermediären Bereiches, die Verbände und sozialen Gruppen haben, welches Gewicht die staatliche Bürokratie hat, welche Aufgaben der Wissenschaft zugeteilt sind. In wettbewerblieh organisierten Gesellschaftssystemen mit föderalistischem Staatsaufbau und selbstverwalteten Subsystemen ist der soziale und sozialpolitische Erfindungsreichtum größer als in zentralistisch verwalteten hierarchisch gesteuerten Gesellschaftssystemen 76 • Die gesellschaftliche Organisation ihrerseits ist abhängig vom gesellschaftlichen Wertesystem und vom politischen System, die beide Prinzipien für die gesellschaftliche Organisation enthalten (Prinzip der Gewaltenteilung, eines Mehrparteiensystems oder der Subsidiarität). Wenn man die Problemlösungsdringlichkeit und die Problemlösungsfähigkeit als gegeben unterstellt, dann hängt die betriebene staatliche Sozialpolitik von der Problemlösungsbereitschaft der Träger der politischen Macht ab. Auf diese Problemlösungsbereitschaft wirken vor allem folgende drei Sekundärdeterminanten ein: 1. das politische System, das seinerseits durch das gesellschaftliche Wertesystem geprägt wird. Um hier nur die Extreme politischer Systeme vergleichend gegenüberzustellen: in einem autokratischen System können die Träger der politischen Macht relativ autonom über Umfang und Qualität der Sozialpolitik entscheiden, während sie in pluralistischen Mehrparteiendemokratien auf den Wählerwillen und die wahlrelevanten organisierten Gruppen Rücksicht nehmen werden, um ihr politisches Mandat zu erhalten 77 • Selbst innerhalb demokratischer Systeme lassen sich unterschiedliche Einflüsse auf die Sozialpolitik feststellen, je nachdem, welche Parteien in der Regierungsverantwortung stehen 78 • Die sozialpolitischen Konzepte bürgerlicher Parteien unterscheiden sich gewöhnlich erkennbar von denen sozialistischer Parteien. Wichtige Komponenten innerhalb des politischen Systems, die auf die Problemlösungsbereitschaft und die Sozialpolitik nach Umfang und Art im Rahmen des sozialpolitischen Willensbildungsund 76 V gl. dazu Th. Thiemeyer, Soziale Selbstverwaltung unter ökonomischem Aspekt, in: Zeitschrift für Sozialreform, 1975, S. 540fT .; F. A. Hay ek , Die Verfassung der Freiheit, Tübingen 1971 , S. 46 f. und H. Lampert, Soziale Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Prinzip staatlicher Sozialpolitik, in: H. Winterstein (Hrsg.), Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Problem des Sozialstaates II, Schriften des Vereins für Socialpolitik, N.F., Bd. 133, Berlin 1984, S. 52fT . 77 V gl. dazu die empirische Überprüfung der einschlägigen Theorie von Stein Rokkan bei P. Flora, J. Alber, a. a. 0., S. 37 ff. sowie H. P. Widmaier, Sozialpolitik im Wohlfahrtsstaat, a.a.O., S. 66ff. 78 Vgl. dazu P. Flora, J. Alber, a.a.O., S. 47 und H. G. Hockerts, Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland. Alliierte und deutsche Sozialversicherungspolitik 1945-1957, Stuttgart 1980, S.153f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 38 Heinz Lampert Entscheidungsprozesses einwirken, sind die Bürokratie und das Verbändesystem79. Bürokratien könnenje nachdem, welche Typen von Bürokratien dominieren 80 , wie groß der auf dem Informationsmonopol und der Sachkenntnis der Bürokraten beruhende Einfluß der Bürokraten auf die Politiker ist, wie die Kompetenzen innerhalb der Ministerialbürokratie gegliedert sind und welchen Einfluß die Verbände auf die Bürokratie haben 81 -innovativ und reformerisch, aber auch retardierend und konservierend wirken 82 ; 2. der Grad der Güterknappheit in der Gesellschaft. Bekanntlich lassen sich Umverteilungen um so schwerer bewerkstelligen, je niedriger das Niveau wirtschaftlicher Leistungsfahigkeit und je geringer das wirtschaftliche Wachstum ist; denn in absolut oder relativ armen Gesellschaften treffen Umverteilungen von Rechten, Chancen, Einkommen und Vermögen die relativ Begünstigten spürbarer als in relativ oder absolut wohlhabenden Gesellschaften und der Widerstand der besser gestellten sozialen Schichten wird in eine entsprechende, geringere oder größere Problemlösungsbereitschaft der Träger der politischen Macht transformiert - und zwar um so mehr, je größer die Identität zwischen besser gestellten Schichten und gesellschaftlich sowie politisch führenden Schichten ist; 3. das Wertesystem der Gesellschaft als eigenständig wirksame Determinante, weil dieses Wertesystem mehr oder weniger ausgeprägt sozialpolitische Ziele enthält. 83 Wenn in einer Gesellschaft z. B. eine stark individualistisch geprägte Sozialethik dominiert, wie z. B. in den USA 84 , wird die staatliche Problemlösungsbereitschaft geringer sein als dann, wenn eine stärker solidarisch orientierte Sozialethik vorherrscht. Das Wertesystem seinerseits wird beeinflußt durch religiöse und kirchliche Wertvorstellungen. 79 Vgl. dazu H. P. Widmaier, Bürokratie im Wohlfahrtsstaat. Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen, in diesem Band. 80 Vgl. dazu die Bürokratietypologie bei A. Downs, Inside bureaucracy, Boston 1968 sowie P. M. Jackson, The Political Economy ofBureaucracy, Oxford 1982; T. Leuenberg, K. H. Ruffmann (Hrsg.), BürokratieMotor oder Bremse der Entwicklung, Bern u. a. 1977, U. Roppel, Ökonomische Theorie der Bürokratie, Freiburg i. Br. 1979. 81 V gl. zu den Wirkungen der zuletzt genannten Bürokratieeigenschaften V. v. BethusyHuc, a.a.O., S. 256ff. 82 Es gibt zahlreiche Beispiele aus der deutschen Sozialpolitikgeschichte, die belegen, daß die Ministerialbürokratie innovative Anstöße gab. V gl. dazu H. Lampert, Sozialpolitik, a. a. 0., S. 94ff. und die dort zitierte Literatur. 83 Ein Beispiel für die Wirksamkeit dieser Determinante ist der Einfluß der wohlfahrtsstaatlich-patriarchalischen Tradition des Absolutismus in Deutschland schon vor Einführung des sozialstaatlich orientierten Verfassungsstaates. Vgl. dazu D. Grimm, Die sozialgeschichtliche und verfassungsrechtliche Entwicklung zum Sozialstaat, in : P. Koslowski u. a. (Hrsg.), Chancen und Grenzen des Sozialstaates, Tübingen 1983, S. 41 ff., insbes. S. 53 . 84 Vgl. dazu R. N. Bellah u.a., Gewohnheiten des Herzens. Individualismus und Gemeinsinn in der amerikanischen Gesellschaft, Köln 1987. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 39 Die drei erläuterten Primärdeterminanten sind -jeweils für sich genommen - notwendige Bedingungen für staatliche Sozialpolitik, jedoch nur zusammengenommen hinreichend. Sie sind teilweise positiv miteinander korreliert. So kann man davon ausgehen, daß eine hohe Problemlösungsdringlichkeit die Problemlösungsbereitschaft erhöht, weil eine durch eine starke oder zunehmende Zielverfehlung steigende Problemlösungsdringlichkeit den inneren Frieden und damit Stabilität und Entwicklung der Gesellschaft bedroht. Auch die Problemlösungsfähigkeit dürfte die Problemlösungsbereitschaft erhöhen, weil mit steigender Problemlösungsfähigkeit nicht nur der Möglichkeitsbereich der Sozialpolitik ausgeweitet wird, sondern auch die politischen Kosten und Risiken der Sozialpolitik geringer werden und die Sozialpolitik in Mehrparteiendemokratien sogar politische Erträge, sprich Wählerstimmen, bringt. Bestimmte sekundäre Determinanten beeinflussen mehrere Primärdeterminanten und erhöhen oder verringern den Bedarf an Sozialpolitik durch gleichgerichtete Effekte. Z. B. reduziert ein wirtschaftlich leistungsfähiges Wirtschaftssystem durch eine geringere Gefährdung sozialpolitisch relevanter Ziele, etwa der Sicherung der wirtschaftlichen Existenzen der Gesellschaftsmitglieder, die Problemlösungsdringlichkeit und verstärkt gleichzeitig über seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit die sozialpolitische Problemlösungsfähigkeit. Weniger leistungsfähige Wirtschaftssysteme dagegen erzeugen bestimmte Arten sozialpolitischen Bedarfs und weisen überdies eine geringere Problemlösungsfähigkeit auf. Andere Determinanten können dagegen den Bedarf an Sozialpolitik in entgegengesetzter Richtung beeinflussen. Pluralistische Mehrparteiendemokratien z. B. weisen eine sehr hohe Problemlösungsbereitschaft auf, können aber durch die Kosten sozialbzw. wohlfahrtsstaatlicher Expansion die Problemlösungsfähigkeit über die Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verringern. Schließlich können sich die Effekte sekundärer Determinanten auf die primären Determinanten auch kompensieren. Z. B. kann die ökonomische Effizienz eines Wirtschaftssystems die sozialpolitische Problemlösungsfähigkeit erhöhen, das politische System dagegen kann sie durch sozialpolitische Fehlentscheidungen beeinträchtigen, ohne daß aber eine absolute Effizienzminderung des Gesamtsystems erkennbar wird. Unterschiede in der staatlichen Sozialpolitik müssen bereits dann auftreten, wenn sich Gesellschaftssysteme nur in bezug auf die Ausprägung einer Bestimmungsgröße unterscheiden. Da das Determinantensystem relativ viele Variablen aufweist undinfolgedessen zahlreiche Determinantenkonstellationen mit jeweils unterschiedlichen Ausprägungen der Variablen denkbar sind, sind von der Theorie her sehr verschiedenartige Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik zu erwarten. Vermutlich kann das dargestellte Determinantensystem wenigstens zweierlei leisten, nämlich : 1. deutlich unterschiedlich ausgeprägte Entwicklungen staatlicher Sozialpolitik erklären, wie sie in industrialisierten Mehrparteiendemokratien einerseits OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 46 Heinz Lampert 2.2.4.3. Gesellschaftliches Wertesystem, politisches System, soziale Bewegungen und Wirtschaftssystem als sozialpolitische Determinanten Da das gesellschaftliche Wertesystem, das politische System und das Wirtschaftssystem aufgrundder Interdependenz der Ordnungen eng zusammenhängen, ist es zweckmäßig, diese Größen als einen Einflußkomplex zu behandeln, wenngleich in einschlägigen Untersuchungen auch jede dieser Größen für sich analysiert wird. Das gesellschaftliche Wertesystem enthält eine Vielzahl von Werten, die durch Religion und Kirche, Ethik, Sitte, Tradition, Staat und Politik inhaltlich bestimmt und verändert werden und wirtschaftliche sowie soziale Einstellungen prägen. Joan Riggins hat darauf aufmerksam gemacht, daß bei sozialpolitischen Ländervergleichen der Einfluß von Religion und Kirche auf die Systeme der Sozialpolitik ungebührlich vernachlässigt wurde 104 , und gezeigt 105 -was im Grunde leicht nachvollziehbar ist -, wie religiöse Auffassungen sowohl als Quelle der Kritik an gesellschaftlichen Zuständen als auch als Quelle der Legitimierung wirtschaftlicher und sozialer Zustände auf die Sozialpolitik allgemein und im besonderen auf die Sozialpolitik im katholischen Irland eingewirkt haben. Sie führte auch die für die Sozialpolitik relevanten Wertvorstellungen der protestantischen Ethik vor Augen, die Grundlage für individualistisch geprägte, auf die Selbstverantwortung und ein besonderes Arbeitsethos der Einzelnen abstellende Wirtschaftsund Sozialsysteme geworden sind 106 . Mit dem Einfluß der "Ideologie", im besonderen von politischen Richtungen, auf die Sozialpolitik, haben sich Peter Flora und Jens Alber 10 7, Harold Wilensky 108 , Gerhard A. Ritter 109 und Robert Kudrle sowie Theodore Marmor110 beschäftigt. Auch für Gaston Rimlinger spielt die Art der dominierenden Wirtschaftsund Gesellschaftstheorien eine die Sozialpolitik prägende Rolle111 • 1 04 J. Higgins, a.a.O., S. 72fT. 105 Dies., a. a. 0., Kapitel 3 bis 5. 106 Vgl. zum Einfluß der Religion auf die Sozialpolitik auch F. X. Kaufmann, Christentum und Wohlfahrtsstaat, Zeitschrift für Sozialreform 1988, S. 65 ff. ; A. Rauscher (Hrsg.), Der soziale und politische Katholizismus, Bd. I, München und Wien 1981; H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik, a.a.O., S. 46fT. sowie die dort angegebene Literatur. 107 P. Flora, J. Alber, a.a.O ., S. 48fT. 108 H. Wilensky, The Welfare State and Equality, a.a. 0., S. 21fT. Wenngleich Wilensky den Einfluß von Ideologien und politischen Systemen für gering hält, meint er doch, daß diese Determinanten Unterschiede in der Sozialpolitik von Ländern auf etwa gleichem Entwicklungsniveau zu erklären vermögen. 109 Vgl. G. A. Ritter, a. a. 0., S. 59, der die Stärke des politischen und ökonomischen Liberalismus in Großbritannien als Ursache für die späte Entstehung der dortigen Sozialversicherung ansieht. 110 Vgl. R. T. Kudrle, Th. R. Marmor, The Development of Welfare States in North America, in: P. Flora, A. J. Heidenheimer, a. a. 0., S. 81 ff ., insbes. S. 111; Kudrle und OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 47 Das gesellschaftliche Wertesystem läßt nach den vorliegenden Untersuchungen zwar Umfang und Entwicklungstempo der Sozialpolitik nicht unbeeinflußt, wirkt sich jedoch stärker auf die Qualität der Sozialpolitik hinsichtlich der Prinzipien sozialer Sicherung und der Ausgestaltung des Leistungssystems aus. Demgegenüber wirkt das politische System eher auf Entwicklungstempo und Umfang der Sozialpolitik. Das politische System ist die neben der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in quantitativen Analysen am meisten untersuchte Bestimmungsgröße der Sozialpolitik112. Sein Einfluß läßt sich verstehbar machen, wenn man von den Hauptkomponenten dieses Systems ausgeht, nämlich von der Qualität und dem (grund-und sozial-)rechtlichen Gehalt der Verfassung eines Staates und seinem Prozeß politischer Willensbildung und Entscheidung, der wiederum durch das Parteiensystem und das Verwaltungssystem wesentlich geprägt wird. Das politische System wirkt vor allem auf die Problemlösungsbereitschaft. Es definiert für soziale Gruppen die Möglichkeiten der Artikulation sozialpolitischen Bedarfs und die Möglichkeiten ihrer Einflußnahme auf die Deckung dieses Bedarfs. Für die deutsche Sozialpolitik ergibt sich dies nicht nur aus einem Vergleich der sozialpolitischen Zielsetzungen im Kaiserreich, in der Weimarer Republik, im Nationalsozialismus und in der Bundesrepublik nach Inhalt und Umfang, sondern auch aus einem Vergleich der tatsächlich verfolgten Sozialpolitik113. Mehrere Untersuchungen belegen, daß staatliche Sozialpolitik früher, zügiger und umfassender in Demokratien entwickelt wird als in nicht-demokratischen und autoritären Systemen 114 . Für demokratische Systeme wird das politische System als Determinante der Sozialpolitik durch die Art des Parteiensystems in einer Weise modifiziert 115 , die als bekannt unterstellt werden darfund nicht weiter erläutert zu werden braucht. Marmor zeigen, daß Unterschiede in der Sozialpolitik zwischen den USA und Canada vor allem durch unterschiedliche Ideologien bedingt sind. 111 Vgl. G. V. Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia, a.a.O. 112 Vgl. dazu den Überblick bei J. Alber, Die Entwicklung sozialer Sicherungssysteme, a.a.O., S. 150ff. und S.192ff. 113 V gl. dazu die ausführliche Darstellung bei H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik, a.a.O., S. 65ff . 114 Vgl. dazu G. V. Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia, a.a .O., passim; H. Wilensky, The Welfare State and Equality, a.a .O., S. 22 (Wilensky hält die Korrelation zwischen Sozialausgaben und demokratischen bzw. totalitären Systemen allerdings für eine Scheinkorrelation, weil Demokratien reich, totalitäre Systeme jedoch wirtschaftlich weniger leistungsfähig sind); S. Kuhnle, The Growth of Social Insurance Programs in Scandinavia: Outside Influences and Interna! Forces, in: P. Flora, A. J. Heidenheimer, a.a.O., S. 125fT.; fürdasDeutsche Reich und die Bundesrepublik wurde der Einfluß der Verfassung auf die sozialpolitische Entwicklung aufgezeigt von D. Grimm, a.a.O. 115 Vgl. dazu H. P. Widmaier, Sozialpolitik im Wohlfahrtsstaat, a.a.O., S. 66ff. sowie H. G. Hockerts, Die Entwicklung der Sozialversicherung vom 2. Weltkrieg bis zur OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 48 Heinz Lampert In bezug auf die Staatsverfassung wurde ein spezifischer Einfluß des Zentralitätsgrades staatlicher Organisation in dem Sinne nachgewiesen, daß zentralstaatliche Systeme Sozialpolitik stärker entwickeln als dezentralisierte Systeme 116 • Dabei könnte die in der Literatur genannte bessere Finanzierbarkeit von Leistungen auf zentralstaatlicher Ebene weniger bedeutend sein als der Einsatz der Sozialpolitik durch die Parteien als Wahlinstrument. Mehrere Arbeiten stellen innerhalb des Willensbildungsund Entscheidungsprozesses die Rolle der Bürokratie, ihrer eigenen Interessen, ihres Verantwortungsethos und ihrer Interessen in bezugauf Staat und Gesellschaft117 sowie ihrer Erfahrung118 heraus. Besondere Erwähnung verdient in diesem Zusammenhang die Analyse der Rolle der Bürokratie für die sozialpolitische Entwicklung bei BethusyHuc119. In engem Zusammenhang zum politischen System stehen soziale Bewegungen, insbesondere Arbeitnehmerorganisationen, die die sozialpolitischen Bedarfe bestimmter Gruppen artikulieren, ihre Deckung fordern und notfalls um die Durchsetzung ihrer Interessen kämpfen. Zu diesem Einflußfaktor liegen bekanntlich zahlreiche Untersuchungen vor120• Ohne einen solchen politischen Druck oder die Befürchtung, daß solcher Druck im Falle großer sozialpolitischer Zurückhaltung entstehen könnte, hätte sich nach aller Erfahrung die Sozialpolitik sowohl in den pluralistischen Mehrparteiendemokratien wie auch in totalitären Staaten oder in konstitutionellen Monarchien weniger schnell und weniger umfassend entwickelt 121 • Gegenwart, a.a .O., S. 153f.; nach Meinung von Hockerts sind sogar Unterschiede in der Sozialpolitik zwischen bürgerlichen und sozialdemokratischen Regierungen feststellbar. 116 H. Wi/ensky. The Welfare State and Equality, a.a.O., S. 52f. 117 Vgl. dazu H. Heclo. Modem Social Politics in Britain and Sweden, New Haven and London, 1974 sowie G. V. Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia, a. a. 0., der darauf hinweist, daß politische Eliten Sozialpolitik als Instrument zur Herrschaftsstabilisierung verstehen und einsetzen. 118 Vgl. dazu J. Alber, Die Entwicklung sozialer Sicherungssysteme, a. a.O. , S. 143ff. und die dort zitierten Arbeiten. Alber sieht in der Prägung der Sozialausgaben durch die institutionelle Tradition der Sicherungssysteme das empirisch am besten gesicherte Ergebnis aller quantitativen Analysen der Sozialleistungen. 119 Vgl. V. v. Bethusy-Huc, a.a.O ., S. 255ff. undS. 285ff. Beachtungverdient vorallem ihre dort zu findende Theorie der eingeschränkten Reformierbarkeit 4es Systems sozialer Sicherung. Vgl. auch die Bürokratietheorie von W. A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Govemment, Chikago 1971. 120 Hier seien genannt P. Flora, J. Alber, a.a .O., S. 41 ff.; H. Wi/ensky, The Welfare State and Equality, a. a. 0., S. 65 ff.; G. A. Ritter, a. a. 0 ., der das Fehlen einer starken Arbeiterbewegung in Großbritannien alsUrsacheder späten Einführung einer Sozialversicherung betrachtet; H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik, S. 53 ff. und die dort zitierte Literatur. 121 V gl. dazu auch H. U. Weh/ers Interpretation der politischen und sozialen Reformen in den deutschen Ländern Anfang des 19 . Jahrhunderts als "defensive Modemisierung" (in: Deutsche Gesellschaftsgeschichte, Bd. 1, 1700-1815, München 1987, S. 345ff.). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 49 Zur Rolle des Wirtschaftssystems liegenwie erwähntdie Untersuchungen von Cutright, Pryor und Wilensky vor. Die kritischen Einwände zu den Auffassungen der genannten Autoren wurden bereits genannt. Wenn man nicht überwiegend mit Korrelationsanalysen für grobe makroökonomische Aggregate arbeitet, sondern die Pro-Kopf-Aufwendungen für die soziale Sicherheit in den letzten Jahrzehnten für ausgewählte Länder miteinander vergleicht und dabei die Leistungen in bezug auf Anspruchsvoraussetzungen, Leistungshöhe und Leistungsdauer berücksichtigt und ferner die Sachleistungen und die Qualität der sozialen Infrastrukturen nicht außer acht läßt, dann zeigen sich doch zwischen den Gruppen jeweils führender primär marktwirtschaftlich gesteuerter Systeme einerseits und staatlich gelenkten Volkswirtschaften andererseits gravierende Unterschiede122• Die ökonomische Überlegenheit vorwiegend marktwirtschaftlich gesteuerter Systeme gegenüber den sozialistischen Wirtschaftssystemen, die als erwiesen gelten darf, ist systemspezifisch, so daß das Wirtschaftssystem über das Niveau der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit die sozialpolitischen Handlungsmöglichkeiten determiniert. Aufgrund der größeren Systemdynamik, der größeren räumlichen und sozialen Mobilität der Bevölkerung, die in freiheitlichen Systemen bestimmter Anreize und sozialer Absieherungen bedarf, und entsprechend der größeren Niederlassungsfreiheit, d. h. der Offenheit des Systems, ist vermutlich der Bedarf an Sozialpolitik in freiheitlichen Gesellschaften größer. Ein direkter Einfluß des Wirtschaftssystems auf die Sozialpolitik ist auch deswegen zu erwarten, weil das realisierte Wirtschaftssystem das sozialpolitische Leitbild mitprägt 123 • 2.2.4.4. Gesellschaftliche Organisation und Kreativität als Einflußfaktoren der Sozialpolitik Eine in enger Beziehung zum politischen System stehende Determinante staatlicher Sozialpolitik ist die gesellschaftliche Organisation 124• Ihr kommt um so größere Bedeutung und Eigenständigkeit zu, je freiheitlicher und dezentralisierter das politische System ist und je begrenzter das politische System die Rolle des Staates definiert. Gesellschaftliche Organisationen hatten vor der Herausbildung der Nationalstaaten und in den Anfangsperioden der Nationalstaaten in großem Umfang Funktionen sozialer Sicherung und sozialer Hilfe erfüllt: die Kirchen, ständische Organisationen, Selbsthilfeorganisationen wie die Gewerk122 Vgl. dazu B. Schönfelder, a. a. 0.; Materialien zu den Berichten zur Lage der Nation für die Jahre 1954ff., die Vergleiche der Sozialleistungen in beiden deutschen Staaten enthalten; P. Mitzscherling, Zweimal deutsche Sozialpolitik, Berlin 1978; K. Löw, Rechtsstaat, Demokratie und Sozialstaat. Verständnis und Wirklichkeit in beiden Teilen Deutschlands, 4. Aufl., München u.a. 1980; H. Ströer, Zur sozialen Sicherung in beiden Teilen Deutschlands, in: Zeitschrift für Sozialreform 1983, S. 624ff.; H. Michalsky, Sozialpolitik im SystemvergleichBundesrepublik Deutschland und DDR, in: Sozialwissenschaftliche Informationen für Unterricht und Studium 1983, S. 89ff. 123 V gl. dazu H. Sanmann (Hrsg. ), Leitbilder und Zielsysteme der Sozialpolitik, a. a. 0 . 124 Man könnte sie auch als Teilelement des politischen Systems auffassen. 4 Schrif1en des Vereins f. Socialpolilik 193 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 50 Heinz Lampert schaften, die Genossenschaften und Vereine waren Träger bzw. Organe der Sozialpolitik. Die in diese Arbeit einbezogenen empirischen Analysen berücksichtigen die gesellschaftliche Organisation als Determinante nicht explizit, sondern über Einflußgrößen wie "Ideologie" 125 oder in Form der Tradition 126 • Ideologie und Tradition können mehr oder weniger auf die soziale Selbstverwaltung und nichtstaatliche Träger bzw. Organe der Sozialpolitik einschließlich der Möglichkeiten privater Versicherung 127 setzen 128 • Zahl, Vielfalt, Spielräume nicht-staatlicher Träger bzw. Organe der Sozialpolitik und der Wettbewerb zwischen nichtstaatlichen Institutionen können sozialpolitische Kreativität bewirken und auf die Problemlösungsfähigkeit einwirken 129 • 2.2.4.5. Empirische Arbeiten über Tendenzen der sozialpolitischen Entwicklung Im Rahmen von Darstellungen der Sozialpolitik und Theorien ihrer Entwicklungsbedingungen nehmen die Herausarbeitung und die Analyse von Entwicklungstendenzen breiten Raum ein 130 • Neben der Frage nach Entwicklungsetappen der gesamten nationalstaatliehen Sozialpolitik im Sinne von Phasentheorien 131 findet dabei die Frage nach der Reihenfolge der Erschließung sozialpolitischer Handlungsfelder132 sowie die Frage nach Entwicklungsgesetzlichkeiten der Sozialversicherung133 besonderes Interesse. 125 Vgl. dazu R. T. Kudrle, Th. R. Marmor, a .a .O. , S. 89 und S.111. 126 Vgl. dazu z.B. G. A. Ritter, a.a.O., insbes. S. 96; G. V. Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia, a.a.O. ; J. Alber, Die Entwicklung sozialer Sicherungssysteme, a.a.O., S. 143ff. 127 Vgl. dazu A. Maurer, Bedingungen für die Entstehung und Entwicklung von Sozialversicherung: Zusammenhänge mit der Entwicklung der Privatversicherung, in: H. F. Zacher (Hrsg.), a.a.O., S. 355ff. sowie J. Higgins, a.a.O., Kap. 7. 128 V gl. dazu auch die besondere Rolle von Institutionen, Verbänden und Steuerungsinstrumenten im intermediären Bereich zwischen Markt und Staat in verschiedenen Systemen sozialer Sicherung, mit deren Analyse sich vor allem Ph. Herder-Domeich beschäftigt (u. a. in: Zur Ordnungstheorie des Sozialstaates, Tübingen 1983; Zur Verbandsökonomik, Berlin 1973). 129 Dazu liegen Untersuchungen vor, u.a. von Th. Thiemeyer, a.a.O.; F. A. Hayek, a.a.O.; St. Kuhnle, a.a.O ., insbes. S.145. 130 Vgl. dazu H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik, a.a.O., S. 102ff. und S. 195ff. sowie die dort angegebene Literatur. In diesem Zusammenhang verdient auch die These von Wolfgang Zapf(in: The Future ofthe Welfare State: The German Case, Arbeitspapier Nr. 148 des SFB 3, S. 32ff.) Aufmerksamkeit, daß die gegenwärtige Krise des Sozialstaats keine Krise des Systems sei, sondern eine vorübergehende, durch Problemkumulationen verursachte Krise, die nicht zuletzt aufgrund des innovatorischen Potentials in der neuzeitlichen Industriegesellschaft überwunden werden und zu einer Weiterentwicklung des Wohlfahrtsstaats führen wird. 131 Vgl. dazu G. V. Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia, a. a. 0 . 132 Vgl. H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik, a.a.O., S. 119f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 51 2.2.4.6. Schlußfolgerungen aus dem Stand empirischer Analysen Der Überblick über empirische Analysen zu den Entstehungsund Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik hat gezeigt, daß eine große Zahl quantitativer Analysen über die Entwicklung der Sozialausgaben in Abhängigkeit von bestimmten Makrogrößen vorliegen. Ohne den Informationswert dieser Studien und ihren Beitrag zur Gewinnung theoretischer Erkenntnisse zu verkennen, sollte nicht übersehen werden, daß diese Arbeiten -jeweils viele (zu viele) Länder einbeziehen, nur die quantifizierbaren Teile der Sozialpolitikkeineswegs alle wichtigen inhaltlichen Komponenten des Wohlfahrtsstaates -abdecken, einen sehr hohen Abstraktionsgrad aufweisen, der zahlreiche Ursachen und nationale Ausprägungen der Sozialpolitik verdeckt, bei der Interpretation des statistischen Materials wichtige Faktoren außer acht lassen, die die Qualität der Gesellschaftsund Wirtschaftssysteme bestimmen und häufig nur auf die Ermittlung von Korrelationen abstellen, ohne die logische Qualität der Beziehungen zwischen überprüften Größen abzuklären. Weitere stark theoriegestützte und in bezug auf die Zahl der jeweils analysierten Länder bescheidenere Untersuchungen sowie die Präferierung von Längsschnittanstelle von Querschnittuntersuchungen 134 erscheinen daher geboten, zumal sich zeigt: daß die Entwicklung des Umfangs, insbesondere aber der Qualität der Sozialpolitik nicht überwiegend durch die wirtschaftliche Entwicklung determiniert wird, daß weder die Sozialpolitik noch die Wirtschaftssysteme unterschiedlicher Gesellschaftssysteme konvergieren, daß eine große Zahl von Variablen auf die Sozialpolitik einwirken, ganz unterschiedliche Ausprägungen zeigen und in unterschiedlichem Kontext stehen, daß soziale Aufwendungen wie der Arbeitnehmerschutz, Aufwendungen für Bildung, Mobilitätshilfen u. ä. die wirtschaftliche Entwicklung fördern, die Sozialpolitik alsowie in der Abbildung S. 33 zum Ausdruck gebracht - auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit positiv zurückwirkt. Aus diesen Gründen sind komplexere Theorien als die vorliegenden, zum Teil monokausalen Theorien erforderlich 135• Solche komplexeren Theorien sollten 1 33 Vgl. P. Flora, J. Alb er, a.a.O., S. 52ff. sowie St. Kuhnle, a.a.O., S. 138fT. 134 Vgl. J. Alber, Die Entwicklung sozialer Sicherungssysteme, a. a. O., S. 181f. 135 Vgl. auch J. Alber, Die Entwicklung sozialer Sicherungs sy steme, a.a.O ., S. 183 und J. Higgins, a.a.O., passim und S. 159fT. 4* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 52 Heinz Lampert vor allem geeignet sein, Unterschiede in der Sozialpolitik verschiedener Länder zu erklären. Die Analyse empirischer Untersuchungen zeigte, daß sich in der Literatur folgende fünf Erklärungsparadigmen für die staatliche Sozialpolitik finden 136 : 1. das (dominierende) funktionalistische Erklärungsmodell, das auf die sozialpolitischen Voraussetzungen und Folgen der Industrialisierung abstellt; 2. das demokratietheoretische Paradigma, das Sozialpolitik als Reaktion auf politische Forderungen mobilisierter Gruppen interpretiert; 3. das elitentheoretische Modell, nach dem politische Eliten zum Zweck der Systemstabilisierung oder/und aus sozialer Verantwortung Sozialpolitik initiieren; 4. die Interpretation der sozialpolitischen Entwicklung als Folge des Eigenlebens und der Dynamik sozialer Institutionen im Sinne eines bürokratietheoretischen Modells und 5. das Diffusionskonzept, nach dem sich Sozialpolitik durch Nachahmung verbreitet. Es kann als sicher gelten, daß keines dieser Paradigmen für sich genommen die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik zufriedenstellend erklären kann, sondern daß für realistische Erklärungen der Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik zumindest die unter den Ziffern 1 bis 3 angeführten Paradigmen integriert angewendet werden müssen. 2.3 Anmerkungen zu einer Theorie der Wirkungen staatlicher Sozialpolitik 2.3.1. Vorbemerkung Im Rahmen einer Theorie der Sozialpolitik verdient neben der Erklärung der Entstehungsund Entwicklungsbedingungen der Sozialpolitik die Ableitung und Analyse der (ökonomischen und nicht-ökonomischen, positiven und negativen) Wirkungen dieser Politik auf die Gesellschaft, soziale Gruppen, Familien, Individuen und Haushalte aus wenigstens zwei Gründen besondere Aufmerksamkeit: 1. Ein Teil dieser Wirkungen ist unzureichend erforscht. Das gilt vor allem für die Wirkungen sozialpolitischer Maßnahmen auf die Lebensformen und die sozialen Verhaltensweisen der Individuen 137 , aber auch für wirtschaftliche Effekte, wie z. B. die Wirkungen des Sozialleistungssystems auf die Struktur 136 Vgl. dazu J. Alber, Die Entwicklung sozialer Sicherungssysteme, a.a .O., S. 177fT. 137 Beispiele für solche Wirkungen sind der Einfluß der Alterssicherung bestimmter Art auf die intrafamiliale Solidarität und die Familiengröße, das Fehlen einer eigenständigen sozialen Sicherung der nicht-erwerbstätigen, kindererziehenden Frau auf das generative und auf das Erwerbsverhalten und der Einfluß der Altenhilfepolitik auf das Verhalten der jüngeren gegenüber der älteren Generation. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 53 der Nachfrage nach Gütern und Leistungen, auf das Güterund Dienstleistungsangebot und das wirtschaftliche Wachstum. 2. DieUnvollständigkeit unserer Kenntnisse über die Wirkungen der Sozialpolitik führt dazu, daß die Bewertung sozialpolitischer Maßnahmen und Entwicklungen unvollständig, d. h. möglicherweise auch unzutreffend ist. Dies gilt verstärkt dann, wenn an sich im Fach bekannte sozialpolitische Wirkungen in aktuelle, vorwiegend von reinen Ökonomen geführte Diskussionen über wirtschafts-und sozialpolitische Fragen aus zwei Gründen nicht eingehen: zum einen nicht, weil für viele Ökonomen Sozialpolitik eher als Kosten verursachende Politik sozialer Hilfen und sozialen Schutzes für weniger Leistungsfähige und Leistungswillige gilt denn als entwicklungsstabilisierende, gesellschaftsgestaltende Politik und zum anderen nicht, weil die meisten Ökonomen den wirtschaftlichen und den Kostenaspekten Vorrang vor sozialen Zielen einräumen 138 • Aufgrund dieser Situation sollen in den folgenden Abschnitten nach meinem Urteil gewichtige, gesamtwirtschaftliche und gesellschaftlich bedeutende Wirkungen staatlicher Sozialpolitik in Erinnerung gerufen werden, die unverzichtbare Funktionen der Sozialpolitik belegen 139 • 2.3.2. Sozialpolitik als Politik der Vermeidung von Sozialkosten und der Sicherung der Wirtschaftsgrundlagen Eine wirtschaftliche Hauptwirkung des Arbeitnehmerschutzes (Arbeitszeit-, Unfallund Gefahrenschutz) sowie der an Prophylaxe und Rehabilitation orientierten Gesundheitsund Rentenversicherungspolitik ist die gezielte Vermeidung von Sozialkosten und die Sicherung eines leistungsfähigen Arbeitskräftepotentials, d. h. einer der Wirtschaftsgrundlagen der Volkswirtschaft. Erhebliche wirtschaftsgrundlagenpolitische, aus der Sicht der Unternehmen positive Effekte haben auch die allgemeine Bildungspolitik und die Berufsbildungspolitik einschließlich der Maßnahmen der beruflichen Umschulung, Fortund Weiterbildung. Sowohl die Vermeidung von Sozialkosten wie auch die Förde138 Ergänzend sei hinzugefügt, daß umgekehrt für Sozialpolitiker die Gefahr besteht, Kosten der Sozialpolitik und negative wirtschaftliche Effekte unterzubewerten. Vgl. zur Bewertung der Sozialpolitik durch Nationalökonomen auch G. Kleinhenz, Das Elend der Nationalökonomie mit der Sozialpolitik, a. a. 0 . 1 39 Vgl. zu den positiven und negativen Wirkungen der Sozialpolitik auch R. Havemann, Challenge of the Welfare State -An Appraisal and Some New Directions, Arbeitspapier Nr . 173 des Sonderforschungsbereiches 3. Havemann behandelt als positive Wirkungen: Die Reduktion von Unsicherheit, die Vermehrung des Humankapitals, die Verringerung der Einkommensunterschiede, die Vergrößerung ökonomischer Stabilität, die Erleichterung technologischer Änderungen und die Verstärkung des sozialen Zusammenhaltes; als Verluste behandelt er die Verringerung der Arbeitsbereitschaft, der privaten Ersparnis, des Produktivitätswachstums und der Freiheit der Konsumwahl sowie Erhöhungen der Verwaltungskosten und eine Vergrößerung der Schattenwirtschaft. Vgl. ferner G. Kleinhenz, Das Elend der Nationalökonomie mit der Sozialpolitik, a. a. 0. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 54 Heinz Lampert rung der Wirtschaftsgrundlagen mit ihren die Produktivität fördernden Effekten sind auch wachstumspolitisch positiv zu beurteilen. 2.3.3. Sozialpolitik als Politik wirtschaftlicher Stabilisierung und der Stabilisierung der Gesellschaftsund Wirtschaftsordnung Die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der Politik sozialer Sicherung hängen von zahlreichen Faktoren ab -unter anderem vom gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungsgrad, von der Art der Finanzierung der Leistungen, von den Unterschieden in der Verbrauchsneigung der Steuerund Beitragszahler einerseits und der Leistungsempranger andererseits. Dennoch kann man davon ausgehen, daß das System der sozialen Sicherung insgesamt die konjunkturelle Entwicklung durch Stabilisierung der Konsumgüternachfrage stabilisiert 140 , insbesondere in Zeiten niedrigen Beschäftigungsgrades 141 , wenngleich das Gesamtsystem und seine Teile nur unter ganz bestimmten Bedingungen als eingebaute Stabilisatoren angesehen werden können 142 • Die Stabilisierung des Wirtschaftsprozesses bewirkt in Verbindung mit dem System sozialer Sicherheit und einem (partiellen) Ausgleich von Lebenslageunterschieden gleichzeitig eine Stabilisierung der Gesellschaftsund Wirtschaftsordnung. Gesonderte Erwähnung verdient in diesem Zusammenhang die Bedeutung der Institutionalisierung des Arbeitsmarktes und der betrieblichen sowie überbetrieblichen Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern für den sozialen Frieden. 2.3.4. Sozialpolitik als Politik der Förderung und der sozialen Absicherung des wirtschaftlichen Strukturwandels Wirtschaftliche Entwicklung istwirtschaftssystemunabhängiggleichbedeutend mit einem Wandel wirtschaftlicher und sozialer Strukturen (Produktions-, Preis-, Beschäftigungs-, Einkommens-, Unternehmensund Betriebsgrößenstruktur, räumliche Struktur, Vermögensstruktur, Familienstruktur)l 43 • Es treten "Entwicklungskosten" im Sinne von Anpassungslasten auf1 44 • Die Sozialpolitik hat daher die Funktion, für Betroffene die Anpassungslasten zu 140 Vgl. dazu H. Zimmermann. D. Henke, a.a.O., S. 316; R. A. Musgrave, P. B. Musgrave, L. Kullmer, Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, 4. Bd., Tübingen 1978, s. 51f. 141 Dabei ist unterstellt, daß in einer Rezession auf Beitragssatzerhöhungen verzichtet wird, also ein vorübergehendes deficit-spending in Kauf genommen wird. 142 Vgl. dazu H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik, a.a.O., S. 186f. und die dort angegebene Literatur. 143 Schumpeter spricht treffend von einem "Prozeß schöpferischer Zerstörung". 144 Genannt seien: derUntergangvon Unternehmen, die Entwertung von Sachkapital, die Freisetzung von Arbeitskräften, finanzielle und soziale Kosten räumlicher Mobilität, Kosten der Anpassung des beruflichen Qualifikationspotentials an Änderungen der Nachfrage, der Technik und der Arbeitsplatzumweltverhältnisse. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 55 erleichtern, die Anpassungslasten gleichsam sozial akzeptabel zu machen und sie gerecht zu verteilen. Dadurch werden auch Widerstände gegen den Strukturwandel abgebaut. Die auf die Kontrolle der Anpassungslasten gerichtete Sozialpolitik kann aber gleichzeitig die strukturwandelbedingte Vernichtung wirtschaftlicher Werte zu minimieren suchen und gleichzeitig durch Förderung und Sicherung einer hohen Anpassungsflexibilität der Wirtschaftssubjekte den Strukturwandel erleichtern. 2.3.5. Sozialpolitik als gesellschaftsgestaltende Politik Ein Teil der Wirkungen der entfalteten Sozialpolitik als gesellschaftsgestaltender Politik ist schon vor 30 Jahren von Achinger beschrieben worden 145 • Er arbeitete heraus bzw. sprach an: 1. die Setzung "neuer Lebensdaten für alle" mit der "wichtigen Konsequenz" der Beiseitigung von Elendszuständen und Lebensläufen von äußerster Bedrängnis sowie der Beseitigung von Obdachlosigkeit, Kälte und schmerzhaften, unheilbaren Krankheiten 146 ; 2. "die makroökonomischen Folgen sozialpolitischer Handlungen, die dem gemeinten Sinn nach nur auf die Lebenssituation einzelner oder einzelner Familien abzielen", nämlich: "Produktionsverlagerungen, Veränderungen der Lohn-, Preis-, Beschäftigungsund Währungsentwicklung und schließlich Veränderungen des gesamten Habitus der Wirtschaftsgesellschaft, etwa ihres Wettbewerbscharakters" 147 ; 3. eher negativ zu beurteilende Wirkungen wie die Herausbildung von Simulantenturn und Rentenhysterie 148 , verbunden mit einer Gefährdung des Sozialversicherungssystems, ferner "eine fortschreitende und immer erfolgreichere Entpersönlichung des Hilfsaktes" als Folge der Verrechtlichung und lnstitutionalisierung der Sozialpolitik 149 . Auch die Frage nach den weiteren Entwicklungsmöglichkeiten und nach den Grenzen der Sozialpolitik ist bei Achinger schon angesprochen 150 • Bevor diese Frage aufgegriffen wird, sei die Funktion staatlicher Sozialpolitik als gesellschaftsgestaltende Politik im historischen Kontext herausgestellt. Die zentrale gesellschaftsgestaltende Wirkung neuzeitlicher staatlicher Sozialpolitik bestand darin, die nach der Französischen Revolution in die Verfassung der kontinentaleuropäischen Nationalstaaten aufgenommenen freiheitlichen und sozialen Rechtsnormen aus der Welt der geschriebenen Verfas145 H. Achinger, Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik, a.a.O. 146 Ebenda, S. 97 ff. 1 47 Ebenda, S. 136ff. 148 Eben da, S. 117. 149 Ebenda, S. 102ff. 150 Ebenda, S. 156ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 62 Heinz Larnpert werden die verfügbaren Einkommen der Erwerbstätigen relativ immer stärker belastet, d. h. ihre wirtschaftlichen Entscheidungsspielräume und die Möglichkeit sowie die Bereitschaft zu selbstverantwortlicher Zukunftsvorsorge werden verringert. Im Zusammenhang mit Beeinträchtigungen der Freiheit kommt nicht nur dem erreichten Sicherungsniveau und der Höhe der Belastung Bedeutung zu, sondern auch der Qualität sozialpolitischer Regelungen. So stellen z. B. starre Altersgrenzen eine (unnötige) Einschränkung der Entscheidungsfreiheit älterer Menschen dar. Eine unnötige Einengung der Freiheit kann es auch bedeuten, wenn -z. B. in der Krankenversicherung - auf die Einführung größerer Wahlfreiheit für die Versicherten in bezug auf die Versicherungen verzichtet wird, obwohl bei Vergrößerung der Wahlfreiheit auch mit einer Verbesserung der ökonomischen Effizienz des Gesundheitssystems zu rechnen wäre. Die Solidarität als gesellschaftlicher Grundwert kann durch die Sozialpolitik gefahrdet werden, wenn die Belastungen der Steuerund Beitragspflichtigen so groß werden, daß die einzelnen dazu neigen, die Sicherungseinrichtungen so stark wie möglich auszubeuten. Andererseits ergeben sich Beeinträchtigungen der Solidarität, wenn sozialund wirtschaftspolitische Optima der Höhe und der Dauer der Leistungsgewährung überschritten werden, weil dann mehr oder minder große Teile der Anspruchsberechtigten zu einer mißbräuchlichen Inanspruchnahme der Leistungen angereizt werden und über die erzwungene Leistungsexpansion Belastungserhöhungen induziert werden, die von den Wirtschaftssubjekten als schwer tragbar angesehen werden 167 • Eine sinkende Grenzmoral in bezug auf die Sozialversicherung gefahrdet natürlich auch die soziale Gerechtigkeit 168 • Gleiches gilt für den Fall nicht leistungsgerechter Entlohnung 169• Die Gefahr der Überschreitung von Grenzen staatlicher Sozialpolitik führt zur Frage nach Möglichkeiten der Vermeidung systemgefährdender Grenzüber166 So auch V. v. Bethusy-Huc, a.a.O., S. 28fT.; W. Albers, a. a.O ., S. 960; H. Winterstein, Sozialpolitik mit anderen Vorzeichen, a.a.O., S. 282. 167 V gl. dazu auch Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel, Wirtschaftlicher und sozialer Wandel in der Bundesrepublik Deutschland, Göttingen 1977, S. 450: "Unter den Lebensbedingungen der modernen Industriegesellschaft bestehen zwischen dem Leistungsverhalten des einzelnen Bürgers und seiner sozialen Sicherung vielschichtige wichtige Zusammenhänge. Soziale Sicherung ist eine unerläßliche Voraussetzung für die Entwicklung des Leistungsstrebens. Der einzelne kann durch Leistung seinen sozialen Status absichern und verbessern. Maßnahmen der sozialen Sicherung können diesen Leistungsanreizjedoch abschwächen. Hier ist ein grundlegendes Dilemma der Sozialpolitik zu sehen. Sie ist einerseits auf ein effizientes System der Leistungserstellung angewiesen, andererseits kann sie aber, indem sie ihren Sicherungsauftrag erfüllt, zum Abbau von Leistungsmotivationen beitragen." 168 Vgl. dazu A. Rauscher, Grenzmoral im Sozialstaat, in: A. Rauscher, Krise des Sozialstaats?, a.a.O., S. 39ff., insbes. S. 55fT. 169 So auch G. Gäfgen, a.a.O ., S. 55. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik 63 schreitungen. Auf diese Möglichkeiten sollte im folgenden kurz eingegangen werden. 2.4.3. Möglichkeiten zur Vermeidung von Verletzungen sozialstaatlicher Grenzen Wenn die Gefährdungen des Sozialstaates, d. h. die Grenzen staatlicher Sozialpolitik, der Art und ihrem Gewicht nach ausreichend genug bestimmt sind, ist die Ableitung von Möglichkeiten zur Vermeidung von Grenzüberschreitungen primär eine Frage Jogischer Deduktion. Kriterien zur Vermeidung sozialpolitischer Fehlentwicklungen sollen hier nicht systematisch und umfassend abgeleitet werden. Jedoch sollen exemplarisch einige dieser Kriterien aufgezeigt werden. Ein erstes Kriterium ist das Postulat nach maximal möglicher ordnungskonformer Ausgestaltung der Sozia1politik. Damit ist nicht nur gemeint, daß die Sozialpolitik soweit wie möglich gesellschaftsund wirtschaftsordnungskonform betrieben, also an deren Ordnungsprinzipien, Grundwerten und Grundzielen ausgerichtet werden soll, sondern daß die sozialpolitischen Einrichtungen und Maßnahmen den in der sozialpolitischen Konzeption enthaltenen Prinzipien und Grundwerten entsprechen. Das bedeutet z. B., daß das Träger-, Leistungsund Finanzierungssystem der Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland ausgerichtet wird an den Zielen der Wahrung der Menschenwürde und der Förderung der freien Entfaltung der Persönlichkeit durch solidarische, möglichst weitgehend selbstverwaltete Einrichtungen, die gleichzeitig ein hohes Maß an Entscheidungsspielräumen und Selbstverantwortung zulassen. In diesem Sinne sollte Sozialpolitik immer auch verstanden werden als Ordnungspolitik170. Zu beachten ist allerdings, daß soziale Ordnungspolitik im Rahmen einer sozialen Marktwirtschaft nicht bedeuten kann, durchweg marktwirtschaftliche Lösungen zu suchen und zu präferieren, weil sie weder für alle Märkte geeignet sind -man denke z. B. an Versicherungen gegen Arbeitslosigkeit oder angeborene Beeinträchtigungen -noch in allen Fällen prinzipiell möglicher marktwirtschaftlicher Organisation der Produktion sozial befriedigende Ergebnisse zeitigen, so daß es unvermeidlich werden kann, marktinkonforme Instrumente einzusetzen, wie z. B. auf den Arbeitsmärkten oder im Bereich der betrieblichen Mitbestimmung171 • Daß bei jeweils gleicher Eignung alternativer Instrumente das systembzw. marktwirtschaftskonformere den Vorzug verdient, bedarf keiner weiteren Begründung. Für die Bundesrepublik z. B. würden in bestimmten Leistungsbereichen (Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, Mutterschaftsleistungen) versicherungsrechtliche Lösungen den Vorzug vor arbeitsrechtlichen Lösungen verdienen, weil erstere wettbewerbsneutral sind. 17 0 Vgl. dazu Ph. Herder-Dorneich. H. Klages, H. G. Schlotte r, a. a.O., insbe s. S. 8f . 171 Vgl. zu dieser Problematik auch H. Lampert, A. Bossert, a.a.O. , S. 120f . OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 64 Heinz Lampert Eine systemkonforme Sozialpolitik bedeutet für eine soziale Marktwirtschaft übrigens auch, Vermögensbeschädigungen und Beeinträchtigungen der Rechte Dritter zu vermeiden, d. h. z. B. Schadstoffemissionen mit negativen Sanktionen zu belegen 172 und negative externe Effekte soweit wie möglich zu internalisieren. Letzteres gilt insbesondere für die wirtschaftlichen und sozialen Schäden, die Arbeitnehmern aus Entlassungenaufgrund unternehmenscher Fehldispositionen erwachsen.173 Ein zweites Kriterium stellt das Postulat dar, die sozialpolitischen Leistungen in bezug auf die Anspruchsvoraussetzungen, den Leistungsumfang und die Art der Leistungsgewährung so zu konzipieren, daß ein Mißbrauch dieser Leistungen so weit ausgeschaltet wird wie es mit den sozialpolitischen Zielsetzungen verträglich ist. 174 Es ist zu vermuten, daß in dieser Beziehung in der Bundesrepublik beachtlicher Reformbedarf besteht. Eine dritte Gruppe von Kriterien stellen -wenn auch mit Einschränkungen -Postulate dar, die dazu dienen können, die Abgabenbelastung der Unternehmungen und damit alle daraus folgenden negativen Effekte auf Beschäftigung und Wachstum in Grenzen zu halten. Dazu gehört der Grundsatz, daß die Kosten für die Beschäftigung eines Arbeitnehmers einschließlich der Personalnebenkosten nicht stärker steigen sollten als die Arbeitsproduktivität 175 und der Grundsatz, daß die Lohnkosten je Produkteinheit nur dann stärker steigen sollten als die Kapitalkosten, wenn es der Veränderung der Knappheitsverhältnisse entspricht, weil andernfalls ein Anreiz zur Substitution von Arbeit durch Kapital gesetzt wird 176 • Beide Postulate gelten mit der Einschränkung, daß die Verzinsung des Kapitals marktgerecht ist und die Gewinne überwiegend Leistungs-, nicht aber Monopolgewinne sind. 172 Diese Forderung hat in aller Deutlichkeit W. Stütze/, Marktpreis und Menschenwürde, Stuttgart 1981, S. 15, erhoben. 173 Für eine Soziale Marktwirtschaft sollte es selbstverständlich sein, nicht mehr allein die Kapitaleigner und die Unternehmen, sondern auch die Arbeitnehmer als Risikoträger anzusehen, die bei Unterbeschäftigung im Falle von Entlassungen mit Einkommensverlusten, fehlenden Verwertungsmöglichkeiten ihrer Arbeitskraft, Entwertung ihres Arbeitsvermögens, Kosten beruflicher und regionaler Mobilität sowie mit Einbußen an sozialer Sicherheit belastet sind. 174 Vgl. dazuauch W. Albers, a.a.O., S. 942fT. sowie W. Stütze/, Sicherungder Sozialen Marktwirtschaft durch eine konsequente Ordnungspolitik, in: Ludwig-Erhard-Stiftung (Hrsg.), Fundamentalkorrektur statt Symptomtherapie, Stuttgart 1978, S. 19fT., insbes. s. 33. 175 Vgl. dazu W. Stütze/, Sicherung der Sozialen Marktwirtschaft durch eine konsequente Ordnungspolitik, a.a.O., S. 29fT. sowie H. Albeck, Marktwirtschaftliche Lösungen von Ungleichgewichten am Arbeitsmarkt, Volkswirtschaftliche Korrespondenz der Adolf-Weber-Stiftung, Nr. 5/1987. 176 Vgl. W. Stütze/, Sicherung der Sozialen Marktwirtschaft durch eine konsequente Ordnungspolitik, a.a.O ., S. 29fT. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundzüge einer Theorie der Sozialpolitik Literaturverzeichnis Achinger, Hans, Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik, Harnburg 1958. -Sozialpolitik und Wissenschaft, Stuttgart 1963. 65 Albeck, Hermann, Marktwirtschaftliche Lösungen von Ungleichgewichten am Arbeitsmarkt, Volkswirtschaftliche Korrespondenz der Adolf-Weber-Stiftung, Nr. 5/1987. Alber, Jens, Die Entwicklung sozialer Sicherungssysteme im Lichte empirischer Analysen, in: H. F. 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Der "relative" Erfolg einer Handlung ist das Verhältnis zwischen dem mit ihr bewirkten Grad der Zielverwirklichung und dem Grad der Zielverwirklichung, den eine andere Handlungsweise bewirkt hätte, wobei als Referenzgröße besonders der höchste Grad der Zielverwirklichung in Betracht kommt, der mit einer der möglichen Handlungsalternativen erreichbar gewesen wäre. Die methodische Richtschnur für die Erfolgsermittlung ist in beiden Fällenwie bei umfassenden technologischen Prognosendas "With and without"- Prinzip: Bei der Ermittlung des absoluten Handlungserfolgs kommt es darauf an, den Grad der Zielverwirklichung, der nach Ausführung einer Handlung beobachtbar ist, mit demjenigen Grad zu vergleichen, der ohne dieses Handeln eingetreten wäre. "Der Unterschied dieser beiden Zustände, zwischen einer Welt mit dieser Handlung und einer ,hypothetischen' Gegenwelt ohne sie, geht kausal auf die Wirkungen der Handlung zurück, und die Bewertung dieses U nterschiedes durch ein Ziel ergibt, ob die Handlung ,erfolgreich' oder ein ,Mißerfolg' war" (Tietzel1987, 18). Zur Ermittlung des relativen Handlungserfolgs wären die so verstandenen Wirkungen des tatsächlich ausgeführten Handeins zusätzlich mit den hypothetischen Wirkungen anderer Handlungsalternativen (und besonders mit denen der "besten") zu vergleichen (ähnlich Tietzel19). Wenngleich Erfolgsanalysen die gleiche Art von Wissen erfordern wie technologische Prognosen, können sich wegen des dazwischenliegenden Zeitabstandsnach bzw. vor dem Zeitpunkt des Handeins-divergierende Resultate ergeben. Denn sowohl das theoretische Wissen wie auch die Einschätzung der Anfangsund Randbedingungen mögen sich in der Zwischenzeit geändert haben. Erfolgsanalysen können mithin einerseits zuvor unerwartete positive oder negative Wirkungen des Handeins aufdecken, andererseits vorhandenes technologisches Wissen korrigieren und damit eventuell der künftigen Politik bessere kognitive Grundlagen vermitteln. 2. Der Umfang des Theoriebedarfs wissemchaftlicher Sozialpolitik Die sozialtechnologischen Teildisziplinen benötigen theoretisches Wissen unterschiedlichen Umfangs. Als Lehren von der Wirtschafts-, Finanz-, Unternehmens-, Sozialpolitik etc. konzentrieren sie sich gewöhnlich auf bestimmte OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik 79 Arten instrumentellen Handelns. Sie bevorzugen zudem oft Perspektiven, die aus vieldimensionalen Zielbündeln eine oder einige Dimension(en) in den Vordergrund rücken und andere zurücktreten lassen. Aus dieser zweifachen Blickrichtung resultieren leicht intraund interdisziplinäre Lücken und Überschneidungen. Denn für ein und dieselbe "häusliche" Zieldimension können mehrere Instrumentarien in Betracht kommen, und das "häusliche" Instrumentarium kann zugleich die von anderen beachteten Ziele tangieren. Der jeweilige Umfang des Theoriebedarfs hängt darum zum Teil davon ab, wie solche Inkongruenzen in der Wissenschaftspraxis bewältigt werden. a) Der Handlungsbereich "Sozialpolitik" Otto von Zwiedineck-Südenhorst hat seinerzeit die Sozialpolitik u. a. als "die auf Sicherung fortdauernder Erreichung der Gesellschaftszwecke gerichtete Politik" definiert (1911, 38). Diese sehr breite Sichtweite wirkt bis heute in Formeln nach, die Sozialpolitik mit einer nicht näher differeniierten "Gesellschaftspolitik" gleichsetzen (Beispiele und Kritik bei Sanmann 1973, 72ff. und Winterstein 1973, 82f.). Die meisten Fachgenossen zogen und ziehen indes Eingrenzungen vor. Als Zuordnungskriterium fungiert dann vorwiegend der Zweck, zu dem eine Maßnahme bestimmt ist, gelegentlich auch die Wirkung, die man ihr zuschreibt (Beispiele bei Kleinhenz 1970, 29-39). Damit lassen sich Politikbereiche freilich bestenfalls vage umgrenzen. Denn worauf politische Aktivitäten unmittelbar oder mittelbar abzielen, ist oft ebenso schwer eruierbar (v. Wiese 1926, 616) wie das, was sie bewirken. Von wessen Zweckvorstellung etwa hängt es ab, ob eine Maßnahme oder Institution unter den Sozialpolitik-Begriff fällt? Auf welche Weise soll diese ermittelt werden: genügen z. B. verbale Bekundungen oder bedarf es (tiefen-)psychologischer Analysen? Was gilt, wenn eine Maßnahme mehrere Urheber oder Interpreten hat, die ihr unterschiedliche, vielleicht einander widerstreitende Zwecke setzen, oder wenn schon beim einzelnen mehrere Zwecke im Streit stehen? Geläufige Beispiele für solche Zuordnungsprobleme bieten das berühmte "Preußische Regulativ" von 1839, die Bismarcksche Sozialgesetzgebung mit ihrer zweifachen Zweckbestimmung in der "Kaiserlichen Botschaft" von 1881 und die Instrumente des Arbeitsförderungsgesetzes von 1969 nach dessen Zielvorgaben in den §§ 1, 2, 14, 26. Der Rückgriff auf "Sachzwecke" oder auf "Zwecke eines Kollektivsubjekts", z. B. "der Gesellschaft", hilft hier kaum weiter. Die Schwierigkeiten der Wirkungsermittlung wurden schon angesprochen (s.o. 76ff.). Obgleich kaum ein einziger Sozialpolitik-Begriff seiner Abgrenzungsfunktion gerecht wird, besteht über das Definiendum weithin Konsens (Külp und Schreiber 1971, 11). Nimmt man Lehrbücher, Vorlesungsprogramme, das Themenspektrum dieses Ausschusses als Indizien, dann hat das Wort "Sozialpolitik"-unabhängig von der jeweils favorisierten (zweck-oder wirkungsbezogenen) Definitionsformel -offenbar einenunstrittigen Kerngehalt (Winterstein OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 80 Ulrich Pagenstecher 1973, 78): Es bezeichnetparallel zu der juristischen Unterteilung in Arbeitsund Sozialrecht -einerseits arbeitspolitische Aktivitäten, zu denen, nach dem Vorbild der "Labor Economics", besonders die Arbeitsmarktpolitik und die Gestaltung der Beschäftigungsbedingungen (Löhne, Arbeitszeit, Arbeitsbedingungen und ähnliches) zählen, andererseits das Instrumentarium der sozialen Sicherung, wobei jeweils die Maßnahmen des Staates und der Tarifverbände im Vordergrund stehen. Etwas strittig ist, wieweit auch die entsprechenden einzelwirtschaftlichen Regelungenals "betriebliche" Sozialpolitikdazugehören, und noch mehr, ob auch entfernter verwandte, zum Teil neuartige Aktivitäten noch als Sozialpolitik gelten sollen, von der Vermögens-, Wohnungs-, Familienpolitik über Verbraucherschutz und Bildungswesen bis hin zu Entwicklungshilfe und Umweltschutz. Im folgenden wird "Sozialpolitik" in diesem, an den Rändern offenen Sinne verwendet. Man mag einer solchen "Enumerativdefinition" entgegenhalten, sie verschöbe das Identifikationsproblem nur auf eine niedrigere Ebene, weil Aktionsbegriffe, bis hin zu alltäglichen Handlungen, fast immer intentionalistisch definiert sind (Anscombe 1963, 45 f.). Dies konzediert, zeigt aber doch die Erfahrung, daß über deren Designata umso eher Konsens besteht oder erreichbar ist, je besser uns der bezeichnete Aktionstyp aus der Lebenspraxis vertraut ist. Ob z. B. ein Handeln darauf gerichtet ist, Lohnsätze anzuheben und mithin in den Aktivitätsbereich "Lohnpolitik" fallt, kann offensichtlich ungleich leichter konsensfahig geklärt werden als die Frage, ob das gleiche Handeln (primär oder überhaupt) dazu bestimmt ist, z. B. Klassengegensätze abzuschwächen oder die Lebenslage sozial Schwacher zu verbessern. b) Sozialpolitische Zielperspektiven Oft sind die praxisbezogenen Teildisziplinen klarer an ihrer Zielperspektive erkennbar. Das gilt namentlich für die Abgrenzung der wissenschaftlichen Sozialpolitik von der ihr eng benachbarten wissenschaftlichen Wirtschaftspolitik. Denn das Aktionsbündel, das zuvor als "Sozialpolitik" bezeichnet wurde, wird teilweise zugleich der Wirtschaftspolitik zugeordnet. Beide Disziplinen sind überdies für ihre praktischen Äußerungen darauf angewiesen, auch Instrumente des jeweils anderen Politikbereichs zu berücksichtigen (Lampert 1970, 351354). In den Zielperspektiven hingegen zeigen sich divergierende Denktraditionen. Die wissenschaftliche Wirtschaftspolitik richtet ihre Aufmerksamkeit vorwiegend auf "wirtschaftliche" Ziele: auf ordnungspolitische Leitbilder des Wirtschaftens, auf die ökonomisch effiziente Allokation der Produktionsfaktoren, auf Größe und Wachstum des Sozialprodukts, auf die Ziele, die im Gesetz über den Sachverständigenrat und im Stabilitätsgesetz kodifiziert sind. Die Sozialpolitiklehre hingegen hat immer zuerst auf Verteilungsziele geachtet. Das zeigen z. B. zahlreiche Sozialpolitik-Begriffe, die -wenngleich als Definitionen fragwürdig - deutlich die Blickrichtung markieren, die die sozialpolitische OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik 81 Forschung charakterisiert (zu dieser Funktion von Sozialpolitik-Begriffen s. Weddigen 1933, 8). Ich verweise aufWendungen, nach denen es der Sozialpolitik darum gehe, "Mißstände im Gebiete des Verteilungsprozesses ... zu bekämpfen" (Adolph Wagner 1891, 4), "auf die Befriedung von Klassengegensätzen durch Änderung der ihnen zugrundeliegenden gesellschaftlichen, insbesondere wirtschaftlichen Zustände (hinzuwirken)" (Weddigen 1933, 4; 1957, 2) oder ganz allgemein: "Ungerechtigkeiten zu verringern" (Külp und Schreiber 1971, 12). Anders als wissenschaftliche Wirtschaftspolitiker sahen sich indes wissenschaftliche Sozialpolitiker stets genötigt, auch die Perspektive ihrer "Gegenspieler" mit zu berücksichtigen ( s. z. B. Lampert 1990, in diesem Band, 9 ff. ), offensichtlich deshalb, weil Verteilungsziele voraussetzen, daß überhaupt ein Distribuendum produziert wird. Die Verknüpfung der beiden Aspekte läßt sich lange zurückverfolgen. Ich erinnere an Weddigens Darlegungen über die "Produktivität" der Sozialpolitik (1933, 32-35,64-79, 88-98; 1957, 60-76) sowie an die Diskussionen über deren "wirtschaftlichen Wert" in der Gesellschaft für Soziale Reform und im Verein für Socialpolitik (näheres bei Kleinhenz 1986). Heute manifestiert sich diese breite Sichtweise zumal in der von der Sozialpolitiklehre weithin akzeptierten Leitperspektive der ., Verbesserung der Lebenslagen sozial Schwacher" (z. B. Kleinhenz 1973,187; Lampert 1980, 6; ders.1990 in diesem Band 9ff.), deren Ausformung aufGerhard Weisser zurückgeht (1956, 412; 1957, 3; 1972, 770; zu Elementen dieser Perspektive in älteren Sozialpolitikkonzeptionen s. Kleinhenz 1970, 70 f. ). Denn "Verbesserung" meint nicht nur "relative" Besserstellung Schwächerer gegenüber Stärkeren, die schon durch reine Umverteilung erreichbar wäre, sondern ebensowohl die "absolute" Verbesserung der Lebenslagen Schwacher, die sich auch durch Vermehrung der Gütermenge bei gleichbleibenden Anteilen, unter Umständen sogar bei abnehmendem Anteil der Schwachen bewerkstelligen läßt. Die traditionelle Mehrdimensionalität sozialpolitischer Zielperspektiven stellt offenkundig erhöhte Anforderungen an den Wissensbedarf der Sozialpolitiklehre. Sie erfordert vor allem differenzierteres "Kompatibilitätswissen" als eng wirtschaftspolitische Analysen. Die wissenschaftliche Wirtschaftspolitik kann, als partielle Sozialtechnologie, durchaus davon ausgehen, daß "die Regeln der Verteilung des Wohlstandes ... dessen Entstehung nicht behindern (dürfen)" (Sachverständigenrat 1986/87, Ziff. 308; ähnlich 1987/88, Ziff. 292), daß mithin "eine gute Wirtschaftspolitik zugleich die beste Sozialpolitik ist." Demgegenüber hat die wissenschaftliche Sozialpolitik zu berücksichtigen, daß die Ziele der relativen und der absoluten Verbesserung der Lebenslagen Schwacher in einem Spannungsverhältnis stehen können, was Untersuchungen über die jeweils in Betracht kommenden "Mischungsverhältnisse" erfordert. Dafür sind Informationen über die "Kosten" nötig, die bei stärkerer Akzentuierung des einen gegenüber dem anderen Ziel zu erwarten sind. 6 Schriften des Vereins f. Socialpolitik 193 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 82 Ulrich Pagenstecher Weitere Informationsbedarfe ergeben sich, weil die Sozialpolitiklehre gewöhnlich nicht nur auf Wohlstandsmaße achtet. Ihre Zielperspektiven richten sich auch auf "Nicht-Marktgüter" (Schreiber 1963, 359f.) wie beruflicher oder sozialer Status, persönliche Freiheit und Selbstverantwortlichkeit, angemessene Arbeitsbedingungen, Mitbestimmung in Wirtschaft und Gesellschaft, Bildung, Gesundheit, familiengerechtes Wohnen. Die in dieser Hinsicht breiteste Blickrichtung involviert das "Lebenslagenkonzept" (zu seiner Interpretation s. auch Kleinhenz 1970, 73 f.; Möller 1978), das neben Marktgütern prinzipiell alle anderen Mittel zur Befriedigung individueller Bedürfnisse einschließt. Für Ökonomen sind die außerwirtschaftlichen Güter nur relevant, wenn sie sich über den ökonomischen Wohlstand hinaus auf die individuelle Wohlfahrt schlechthin einlassen, wie etwa in Teilen der "Wohlfahrtsökonomik". Die wissenschaftliche Sozialpolitik benötigt mithin, soweit sie die Lebenslagenperspektive zugrundelegt, nicht nur Informationen über die Inhalte aller jener Bedürfnisse, von deren Befriedigungschance das Lebenslageniveau abhängt, sondern auch realistische Vorstellungen über die Bereitschaft sozial Schwacher, zugunsten nicht-monetärer Bedürfnisse, z. B. nach "humanen" Arbeitsbedingungen, aufsonst mögliche Verbesserungen ihrer Marktgüterversorgung zu verzichten. Auch dazu bedarf es, schon wegen der Zeitdimension des politischen Handelns, theoriegestützter Prognosen. Zu bedenken ist ferner, daß sich der Lebenslage-Begriff nicht allein, wie viele ökonomische Wohlfahrtskonzepte, auf die manifesten Bedürfnisse, die sog. "tatsächlichen Interessen" der Individuen bezieht, sondern auch oder nur (für unterschiedliche Versionen s. Weisser 1959, 635; 1972, 770; 1978, 298; dazu auch Engelhardt 1978, 1191) auf ihre "wohlverstandenen" (meritorischen) Interessen, die von jenen oft abweichen mögen. Deren Definition involviert u. a. größtmögliche Freiheit von theoretischen und faktischen Irrtümern bei der GüterwahL Diese Spezifizierung des Lebenslage-Begriffs erfordert zusätzliches theoretisches Wissen darüber, was denn nun jeweils im wohlverstandenen - namentlich: langfristigen -Interesse der sozial Schwachen liegt. Zu prognostizieren wäre des weiteren die Entwicklung der für die Lebenslagenniveaus Schwacher relevanten "äußeren Umstände". Denn je nach zu erwartender Entwicklungsrichtung kann politisches Handeln zur "Verbesserung" von Lebenslagen -das die Destinatare bessersteilen will, als sie ohne dieses Handeln gestellt wären -bestrebt sein, entweder einen im Zeitablauf ohnehin zu erwartenden (absoluten oder relativen) Anstieg des Lebenslageniveaus zu verstärken oder eine sonst zu erwartende Senkung zu verhindern oder abzuschwächen. Dazu könnten unterschiedliche Handlungsarten in Betracht kommen: in bezugauf das Realeinkommen z. B. bei erwarteter Geldwertstabilität Lohnerhöhungen, bei Inflationserwartung monetäre Stabilisierungsmaßnahmen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik 83 c) Auswege aus einem Dilemma Will die Sozialpolitiklehre ihre breite Zielperspektive voll ausfüllen, so reicht es nicht aus, den Blick nur auf das ihr vertraute Instrumentarium zu richten, also auf "Sozialpolitik" im oben umschriebenen Sinn. Eine Technologie zur besseren Befriedigung der wirtschaftlichen Bedürfnisse sozial Schwacher, die die Mittel der Wirtschaftspolitik ausklammert, bliebe ein Torso. Und für die "immateriellen" Bedürfnisse sind mannigfache Techniken anderer Bereiche bedeutsam, von angewandter Psychologie über die Stadtplanung bis zu Medizin und Umweltschutz. Zur Analyse der komparativen Eignung so disparater Aktionsmöglichkeiten unter einer höchst komplexen Zielperspektive bedürfte es eines idealtypisch-vollständigen Theoriensystems. Das aber besitzt die Sozialpolitiklehre nicht. "Die Sozialpolitik als Wissenschaft besteht . . . in einer Summe von Problemen, die unter theoretisch-systematischen Gesichtspunkten kaum eine besondere Verwandtschaft miteinander haben. . . Es gibt praktisch keine Theorie der Sozialpolitik, die diesen Namen verdient, und es ist ein utopisches Unterfangen, eine Theorie zu konstruieren, die gerade auf diese Ansammlung praktisch bedeutsamer Probleme passen würde" (Albert 1967, 183. Hervorhebung im Original). Dieses Dilemma läßt sich indessen pragmatisch abmildern. Die Sozialpolitiklehre könnte (1.) in ein, auch von anderen geübtes, enges "Ressortdenken" zurückfallen, z. B. so, daß sie ihr Forschungsprogramm auf mit "Sozialpolitik" lösbare Verteilungsprobleme reduzierte. Ihre Ratschläge stünden dann unter dem Vorbehalt, nur unter dem Blickwinkel eines eng gefaßten "sozialpolitischen Standpunkts" zu gelten, was impliziert, daß ihnen nur dann gefolgt werden mag, wenn sie mit den übrigen Zielen der Adressaten vereinbar und keine Instrumente anderer Ressorts wirksamer sind. Kompetenzskrupel mögen diesen Ausweg oft nahelegen, allerdings mit der Folge, daß dann der Ratempfänger einen Großteil seiner Probleme selbst lösen muß . Die Sozialpolitiklehre mag (2.) einige Nachbardisziplinen dazu anregen, ihre Gegenstände zugleich unter gewissen "sozialpolitischen Aspekten" zu analysieren, um so Theorieelemente beizusteuern, die ihr selbst fehlen. Dies wird in Grenzen schon praktiziert. Man denke etwa an die Randgruppenund Selbsthilfeforschung der Soziologie sowie an die mehrgleisigen Ansätze im Gesundheitsbereich. Das sozialpolitisch relevante Wissen kann sich dann freilich mehr und mehr fragmentieren (Kaufmann 1977, 57). Für die wissenschaftliche Sozialpolitik sind diese beiden Wege wohl nur Resignationslösungen. Der anspruchsvollere und vielleicht nächstliegende Ausweg wäre es (3.), alle sozialpolitisch bedeutsamen Theoriebestände der anderen Sozialwissenschaften in die Sozialpolitiklehre zu integrieren (ähnlich Kleinhenz 1970, 15 f. ; Engelhardt 1978, 1188 f.; Zerehe und Gründger 1982, 38). Der Blick wird sich dann in erster Linie auf die theoretischen Grunddisziplinen richten, auf die Nationalökonomie, die Soziologie, die Psychologie. Die Sozialpolitiklehre könnte die dort gefundenen Gesetze übernehmen und sich 6* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 84 Ulrich Pagenstecher darauf konzentrieren, sie zu technologischen Handlungsanleitungen zu verarbeiten (Külp und Schreiber 1971, 13). Dieser Weg wird in bezug auf die Ökonomik seit langem beschritten. Daß auch er eher ein "Trampelpfad" denn ein "Königsweg" ist, folgt schon aus der prinzipiellen Begrenztheit des wissenschaftlichen Wissens. Die Erwartung, für alle sozialpolitischen Probleme verläßliche theoretische Lösungen vorzufinden, bliebe selbst dann utopisch, wenn sie sich an die Sozialwissenschaften insgesamt richtet (ähnlich Kleinhenz 1970, 125). Erlangbar ist bestenfallswie in den Naturwissenschaftenein Theoriefundus mit einer offenen Menge untereinander mehr oder weniger verbundener nomologischer (deterministischer oder statistischer) Hypothesen mit universellem (nicht raum-zeitlich beschränktem) Geltungsbereich, die sich bislang in adäquaten empirischen Prüfungen bewährt haben. Sieht man sich in den Sozialwissenschaften um und vertraut dabei ihren Etikettierungen, so scheinen diese in der Tat über eine imposante Zahl solcher Theorien oder Gesetze zu verfügen. Die Frage ist aber, wieweit die hypothetischen Generalisierungen der Sozialwissenschaften dem genannten Konzept "bewährter erfahrungswissenschaftlicher Theorien" entsprechen, das der zeitgenössischen Wissenschaftstheorie als Richtschnur gilt. II. Das Theoriedefizit der Sozialwissenschaften Unter Wissenschaftsforschern ist heute kaum strittig, daß die meisten sozialwissenschaftliehen Theorien nicht entfernt jenen episternischen Optimalitätsstandards gerecht werden, welche die Wissenschaftstheorie im Blick auf die exakten Naturwissenschaften entworfen hat (z. B. Hayek 1972, 37; Nagel1979, 449; Hutebison 1979, 255; Lenk 1986, 175). Die Sozialwissenschaften gelten ihnen durchweg als "weiche" Wissenschaften, deren Theorien, wenn überhaupt, nur sehr schwache Erklärungsoder Vorhersagekraft haben-(Hicks 1986, 98). Dafür ist schwerlich intellektuelles Unvermögen oder die "noch jugendliche Unreife" der sich seit immerhin mehr als zweihundert Jahren abmühenden Sozialwissenschaften verantwortlich zu machen. Die Gründe sind eher in der Eigenart des Gegenstandes sozialwissenschaftlicher Theoriebildung zu suchen. Gemäß dem Paradigma des "methodologischen Individualismus" (z. B. Watkins 1972, 336-342) ist es die Hauptaufgabe der theoretischen Sozialwissenschaften, die, oft unbeabsichtigten, gesellschaftlichen Resultate des Handeins von Mengen von Individuen zu erklären (Hayek 1959, 28, 48-52), z.B. Marktpreise, Streiks, soziale Gruppen, Gesetze, Institutionen. Dies setzt offenbar Theorien über die Bestimmungsgründe individuellen Handeins voraus. Eine singuläre Handlungsbehauptung enthält, neben zumeist latenten Verhaltenshinweisen, einerseits Annahmen über die Zwecke des Akteurs und deren Rangordnung sowie über den Inhalt seiner verhaltensleitenden kognitiven Vorstellungen (Informationen), andererseits ein generelles Rationalitätsprinzip OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik 85 (Pagenstecher 1987, 9-11). Dies besagt in seiner einfachsten Variante, daß Individuen sich jeweils mehr oder weniger bewußt für die Ausführung jener unter allen ihnen als faktisch möglich erscheinenden Verhaltensweisen entscheiden, die im Lichte ihrer subjektiven Präferenzen und Informationen am besten geeignet sind, ihre Zwecke zu verwirklichen (ökonomisch gesprochen: ihren Nutzen zu maximieren), und daß sie diese Verhaltensentscheidung auch ausführen, soweit sie dazu faktisch in der Lage sind. Die Problematik sozialwissenschaftlicher Theoriebildung läßt sich dann auf die Frage reduzieren: inwieweit erscheint es möglich, solche "intentionalistischen" Interpretationen individuellen Verhaltens nomologisch zu verankern? Diese Frage betrifft zunächst das Rationalitätsprinzip. Ältere Auffassungen wollten es als a priori wahren synthetischen Satz (Mises 1933, 13) oder als empirisch wahres, indes prinzipiell testbedürftiges "Motivationsgesetz" (Hutchison 1938, 111, 114) verstanden wissen. Neueresehen in ihm entweder nur ein methodisches Prinzip (Wright 1974, 110; Schwemmer 1976, 142) oder einstreng genommen falsches, jedoch der Realität nahekommendes vorerst unentbehrliches und darum nicht weiter zu überprüfendes -theoretisches Grundpostulat (Popper 1967, 144-147). Es könne in der sozialwissenschaftliehen Theoriebildung als metaphysische Hintergrundannahme (Koertge 1979, 67f.) oder als (Lakatos'scher) "harter Kern" (Latsis 1972, 240) fungieren. Wie immer man hier philosophisch optiert, eines ist offensichtlich: für nomologisch gestützte Voraussagen von Handlungsabläufen reicht das Rationalitätsprinzip nicht aus. Dazu bedürfte es vielmehr gesetzesähnlicher Hypothesen über die Ziele und Informationen der Akteure. Diese können (1.) den Akteurengenerell oder für bestimmte Konstellationen -gewisse Präferenzcharakteristika oder kognitive Vorstellungen (oder Fähigkeiten) zuschreiben oder auch nur (2.) Bedingungen angeben, unter denen bestimmte handlungsleitende Dispositionen erworben werden. Damit ließen sich sodann, zusammen mit dem Rationalitätsprinzip und geeigneten Situationsannahmen, empirisch kritisierbare Theoreme ableiten, die darüber informieren, wie Menschen aufihre Umwelt oder deren Veränderungen reagieren. Den ersten Weg haben die Ökonomen, den zweiten die Soziologen bevorzugt, doch sind beide bislang nicht sehr weit gekommen. Die Gründe dafür hat Ludwig von Mises mit den klassischen Worten benannt: "There is in human valuations and consequently in human actions no such uniformity as in the field investigated by the natural sciences" (1978, 26) und: "Da wir nicht wissen, wie sich im Innern der Menschen die ... ihr Sein determinierenden Faktorenangeborene Qualitäten ... , natürliche, soziale und geistige Umwelt- ... in Wollen umsetzen, um dann als Verhalten ... nach außen wirksam zu werden, ... (vermögen) wir dies (ihr Wollen) nur ex post festzustellen, keineswegs aber aus erkannter Gesetzlichkeit im voraus abzuleiten" (1933, 110; Klammerzusätze U. P. ). Das klingt gewiß recht apodiktisch. Dennoch: die Schwierigkeiten, auf OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 86 Ulrich Pagenstecher der mentalistischen Ebene streng allgemeine und empirisch bewährbare Gesetzesaussagen zu finden, sind unübersehbar. Wenn, was kaum strittig ist, die Ausformung handlungsleitender Präferenzen und Informationen sowohl von der genetischen Ausstattung als auch von individuellen Naturund Kulturerfahrungen beeinflußt wird, können nomologische Hypothesen über menschliche Handlungsdispositionen, wie schon Schmoller erkannte, nur für in bezug auf diese Einflüsse "gleiche Menschen" gelten (1911, 485). Sie könnten demnach durch beobachtete Ausnahmen nur widerlegt werden, wenn diese Gleichheitsbedingung erfüllt ist. Ob sie das ist, läßt sich indes kaum feststellen. Selbst wenn die rasante Entwicklung der Genetik es demnächst ermöglichen sollte, den Einfluß der Erbinformationen zu isolieren, blieben doch die Einflüsse der stets unterschiedlichen Erfahrungen. Daß diese jemals hinreichend erfaßt werden könnten, ist schwer vorstellbar. Dagegen spricht schon, daß sich die in einem Menschenleben erfahrbaren Sachverhalte unendlich weit differenzieren lassen (z. B. die Art des väterlichen Stirnrunzeins angesichts kindlicher Berufswünsche). Keine noch so minutiöse Lebensgeschichte könnte zeigen, was alles einem Menschen begegnet ist und was er davon tatsächlich mehr oder weniger bewußt "erfahren" hat. Überdies ist stets mit mehr oder weniger erlebnisunabhängigen "spontanen Deutungseinfällen" zu rechnen. Die von Popper aufgezeigte Unvorhersagbarkeit des wissenschaftlichen Fortschritts gilt für alle schöpferischen Leistungen (Albert 1986, 62f.) Es mag immerhin möglich sein, den Einfluß gewisser "Schlüsselerlebnisse" theoriezugänglich zu machen, oder einige abstrakte mentale Reaktionsmuster nomologisch zu fassen, z. B. die Abhängigkeit des Grades der (inhaltlich offenen) Erfolgsmotivation vom Erziehungsstil (McClelland 1961) oder die Erfolgsabhängigkeit handlungsleitender Anspruchsniveaus (Lewin et al. 1944). Ob aber sozialwissenschaftliche Theorien mehr leisten können als gewisse "Mustervoraussagen" oder "Erklärungen des Prinzips" nach Art der Evolutionstheorie (Hayek 1972, 25 ff.) zu ermöglichen, erscheint sehr fraglich. Für die Vorhersage konkreten Handeins reichen solche Theorien sicher nicht aus. Anscheinend sind demnach die Sozialwissenschaften darauf angewiesen, ihr Theoriedefizit mit pragmatischen Aushilfen zu überbrücken. Für praxisbezogene Disziplinen wie die Sozialpolitiklehre gilt das umso mehr, als man von ihnen oft sehr spezielle Voraussagen erwartet. Das dazu nötige nomologische Detailwissen könnten wohl selbst gut ausgebaute theoretische Grunddisziplinen nicht liefern (Kleinhenz 1970, 125). Soziologen sehen das heute sehr deutlich: "Da in unserer Disziplin andere Relevanzstrukturen bestehen als im Alltag und andere Realitätsausschnitte behandelt werden als in den einzelnen (sozialtechnologischen, U. P.) Handlungswissenschaften, erreichen wir deren Wirklichkeitsnähe nie" (Lautmann und Meuser 1986, 686 ; ähnlich Kaufmann 1977, 51). Und von Nationalökonomen wird konzediert, daß ihre Theorien bestenfalls Voraussagen der Richtung zulassen, in der ökonomische Größen (z. B. Marktpreise, Produktionsmengen) auf Datenänderungen reagieren (Machlup 1978, 421). Solche OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik 87 Theorien können aber nur "das prinzipielle Funktionieren bestimmter sozialer Mechanismen unter typischen Bedingungskonstellationen angeben" (Albert 1978, 154). "Je mehr man sich konkreten Wirtschaftsdaten (oder Problemlagen) nähert, desto größer muß der Bereich jener Fragen werden, die durch die Verallgemeinerung der Theorie nicht mehr gedeckt werden. . . Wegen der Leerstellenwo die Theorie also den Wirtschaftspolitiker im Stich läßt- (ist) eine ununterbrochene Neugestaltung der Theorie (erforderlich), die noch dazu, weil die Zeit drängt, ad hocvorgenommen werden muß" (Morgenstern 1934, 10 f. ; Klammerzusätze U. P. ). Das gilt zumal für sozialpolitische Eignungsvergleiche zwischen alternativen Regulierungsoder Deregulierungsmaßnahmen, die vielfach quantitative Wirkungsvoraussagen-mindestens auf Intervallskalenniveauerfordern, darunter auch solche über schwer meßbare "immaterielle" Größen. Denn ohne Hilfshypothesen, die allenfalls "Theoriesurrogate" sind, wären wohl oft nur Neutralitätsurteile möglich. 111. Sozialwissenschaftliche Theoriesurrogate in der Sozialpolitiklehre Auf welche Typen von Theoriesurrogaten Sozialwissenschaftler und speziell wissenschaftliche Sozialpolitiker zurückgreifen, ist m. W. noch nicht näher untersucht worden. Das ist auch kaum verwunderlich, bleiben diese doch oft unausgesprochen oder skizzenhaft angedeutet. Um sie systematisch analysieren zu können, wäre erst einmal eine Vielzahl sozialpolitischer Empfehlungen darauf zu untersuchen, an welchen Stellen theoretische Lücken in der Argumentationskette bemerkbar sind, und mit welchen, vielleicht impliziten Hilfsannahmen diese, wenn überhaupt, überbrückt werden. Dies kann hier nicht geleistet werden. Ich muß mich mit einer provisorischen, mehr illustrativen als kohärentsystematischen Liste vermuteter Aushilfen begnügen. Die Grundannahme ist, daß es sich regelmäßig um mehr oder weniger generelle kognitive Hintergrundvorstellungen handelt, die irgendwie als "plausibel" erscheinen, weil sie sich anscheinend im Einklang mit Elementen lebensweltlicher oder wissenschaftlicher Erfahrung befinden. Sie unterscheiden sich von Theorien "harter" Wissenschaften durch die Vagheit ihres Inhalts oder ihres präsumtiven Geltungsbereichs. Es ist deshalb regelmäßig schwer erkennbar, an welchen Beobachtungen sie kritisch überprüft werden könnten. Damit bleibt dann auch offen, ob bzw. unter welchen Bedingungen sie als empirisch bewährt oder widerlegt gelten können. Ich werde an Beispielen aus der wissenschaftlichen Sozialpolitik zu zeigen versuchen, daß die im folgenden vorgestellten Theoriesurrogate nicht nur selbsterfundene Fiktionen sind. Eine überschneidungsfreie Grenzziehung er - scheint schwer möglich, weil der logische Charakter der einzelnen Typen auch von dem subjektiv gemeinten Sinn abhängt, den verschiedene Forscher mit ihnen verbinden. Die Reihung folgt hauptsächlich den mutmaßlichen Präzisierbarkeitsgraden der Geltungsbereiche. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 94 Ulrich Pagenstecher 3. Quasi-Theorien Die meisten sozialwissenschaftliehen Theorien können keine raumzeitlich unbegrenzte Geltung für sich beanspruchen (ähnlich schon Schmoller 1911, 485; Albert 1980a, 131; Lenk 1986, 175f.). Selbst für idealisierte theoretische Gesetze wird mitunter ein Einfluß von Zeitströmungen konzediert. So schreibt Machlup in bezugauf das Gewinnstreben: "The relative strength of non-profit objectives changes with the conditions of the time ... We know . . . that there are times when many businessmen refrain from following the most profitable courses of action and instead act to meet some demands of ,patriotism' ... " (1978, 497f.). Theorien, deren Geltungsanspruch oder deren faktische Geltung auf gewisse Epochen, Kulturkreise oder Personengesamtheilen begrenzt ist, hat Albert "Quasi-Theorien" genannt (1980a, 131). Im Allgemeinheilsgrad stehen sie zwischen streng-allgemeinen Hypothesen und strikt raum-zeitlich umgrenzten historischen Generalisierungen, die nur an Beobachtungen aus demselben Raum-Zeit-Bereich überprüft werden können, auf den sie sich beziehen. Quasi-Theorien sind oft schwer als solche erkennbar, weil ihre Geltungsbeschränkungen selten explizit genannt werden. Mitunter kann man sie hinter "Ceteris-paribus-K/ause/n" vermuten, die ihrerseits implizit bleiben mögen. Viele ökonometrische Projektionen blieben Zahlenspielerei, wenn es keinerlei Grund gäbe, mit einer gewissen zeitlichen Konstanz ihrer Strukturparameter zu rechnen. Das gilt z. B. für Projektionen des Arbeitspotentials, die nur dann für beschäftigungspolitische Entscheidungen hilfreich sein können, wenn die errechneten Trends der Erwerbsbeteiligung eine mindestens quasi-theoretische Basis haben. Als solche mag u. a. die Annahme dienen, die derzeitige, zuvor theoretisch unerwartete Neigung der Frauen zur "Selbstverwirklichung durch Erwerbsarbeit" entspreche einer länger anhaltenden Zeitströmung (über nicht-spezifizierte bzw. nicht spezifizierbare Trägheitsannahmen in ökonometrischen Projektionen s. u. 100). Als Wilfrid Schreiber seinerzeit das dynamische Rentenmodell vorschlug, galt dessen Befürwortern (und, trotzeiniger Vorbehalte, auch ihm selbst) die Annahme "gleichbleibenden generativen Verhaltens" anscheinend als hinreichend verläßliche Grundlage für einen auf Dauer gedachten "Generationenvertrag". Daß sie nur eine Quasi-Theorie von kurzer zeitlicher Geltung war, ließ sich damals wohl nicht voraussehen. In anderen Fällen verbergen sich Quasi-Theorien hinter einer universellen Gewandung. Auf ihre raum-zeit-begrenzte Geltung deutet dann allenfalls hin, daß es an Hinweisen auf "allgemeine Eigenschaften der menschlichen Natur" fehlt oder daß Erfahrungsindizien gegen eine solche Generalisierung sprechen. Oft wird ihre begrenzte Allgemeinheit erst bei historischen oder interkulturellen Vergleichen bemerkbar. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik 95 So wird der betrieblichen Sozialpolitik vielfach attestiert, sie sei, z. B. aufgrund religiöser, ethischer, patriarchalischer Haltungen "nicht ausschließlich ökonomisch motiviert. Die Sorge um das Wohl der Arbeitnehmer . .. wird im allgemeinen als Verpflichtung empfunden, die unabhängig von den ökonomischen Auswirkungen für den Betrieb besteht" (Hax 1977, 78). Im Bereich der Sozialen Sicherung beruht die präsumtiv größere Zielkonformität der Sozialversicherung gegenüber Versorgungsund Fürsorgesystemen zum Großteil auf zwei Annahmen mit scheinbar universellem Geltungsanspruch: ( 1) die durch Beitragsfinanzierung erreichbare "Individualisierung von sozialen Lasten (ist) eine wirkungsvolle Schranke gegen ständig neue Ansprüche an den Staat" (Transferenquete-Komrnission 1981, 295) und (2) "die meisten Menschen wollen als eigenverantwortliche Person anerkannt werden, daher wollen die meisten Menschen auch nicht ihre Rente als zugeteilte Wohltat, sondern als durch Beiträge erworbenes Anrecht erhalten" (Koslowski 1986; ähnlich Albers 1977, 870). Die Vorstellung, bei eigenen Einkommenseinbußen vom Staat Kompensationen beanspruchen zu können, ist indes erst ein Produkt neuerer Staatsphilosophien. Auch das Bedürfnis nach Anerkennung als selbstverantwortliches Individuum wird man vor der Renaissance und in weiten Erdregionen noch heute eher bei wenigen als bei der Mehrzahl vorfinden. Speziell gegen das Fürsorgeprinzip macht die wissenschaftliche Sozialpolitik seit langem den "Stigmatisierungseffekt" geltend. Die dahinterstehende - und bislang wenig geprüfte (Rainwater 1982, 20 , 37-40) -Annahme, ein Nachweis der eigenen Bedürftigkeit werde von den Betroffenen als Schandmal empfunden, dürfte gleichfalls eine Quasi-Theorie sein, namentlich für moderne westliche Gesellschaften, in denen Erfolge im Diesseits hoch im Kurs stehen. Denn für die mittelalterliche Vorstellungswelt hatte auch der Almosenernpranger seinen fraglos hingenommenen Platz in der göttlichen Weltordnung. Analoges gilt für die Gegenthese Elisabeth Liefmann-Keils, daß "die Erkundigung, welche mit dem Bedürftigkeitsnachweis verbunden ist, keine Benachteiligung (bedeutet), da in der Gegenwart von der Öffentlichen Hand zu umgekehrten Zwecken (Steuern) ständig Angaben über die Einkommen der einzelnen Haushalte verlangt werden" (1961, 136). Sozialwissenschaftliche Quasi-Theorien sind insofern nur Theoriesurrogate, als ihr Geltungsbereich nicht nur de facto vage oder völlig im dunkeln bleibt, sondern mangels allgemeineren nomologischen Wissens auch gar nicht präzise bestimmt werden kann. Ihre Inhalte betreffen Denkund Handlungsweisen, die kaum anders als auf zeitund kulturbedingte, also variable, Erfahrung zurückführbar sind, z. B. auf Einflüsse religiöser, philosophischer oder wissenschaftlicher Traditionen und Zeitströmungen, auf umwälzende Entdeckungen, Wirtschaftskrisen, Kriege, Revolutionen, Umweltkatastrophen. Solche potentiell erfahrungstiftenden individuellen Vorgänge lassen sich schwerlich theoretisch kodifizieren. Für die Umstilisierung zu abstrakten, nomologisch verwertOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 96 Ulrich Pagenstecher baren Ereignistypen sind sie in der Regel zu vielschichtig. Man wird allenfalls, in der Art der Hayekschen "Mustervoraussagen", vermuten können, daß sie das Denken und Handeln vieler Menschen beeinflussen, aber kaum imstande sein, näher anzugeben, wieweit das der Fall sein wird, oder gar festzuschreiben, daß ihr Auftreten stets (oder mit angehbarer Häufigkeit) gerade jene Sachverhalte hervorruft, auf die sich die betreffende Quasi-Theorie bezieht. Da wir ex ante nicht wissen -und vielleicht auch nie wissen werden (s.o. 86) -wann und wieweit solche Ereignisse schon vorhandene Erfahrungen verdrängen oder modifizieren, müßten nomologische Voraussagen über ihre Wirkungen eine nichtspeziflzierbare Ceteris-paribus-Klausel enthalten, die sie nahezu unüberprüfbar macht. Der Geltungsbereich sozialwissenschaftlicher Quasi-Theorien ist aber auch kaum durch klare Raum-Zeit-Begrenzungen präzisierbar. Man mag vielleicht sicher sein, daß die Papua bis vor kurzem nichts von den Ideen der Aufklärung wußten. Wer aber wollte behaupten, daß alle nach 1750 geborenen Einwohner Frankreichs, Englands und der Vereinigten Staaten und nur sie sich von diesen Ideen beeinflussen und sie dann auch in ihrem Denken und Handeln aufscheinen ließen? Ist aber der Geltungsbereich nur vage umgrenzbar, so kann man bei inkonformen Testresultaten schwer unterscheiden, ob sie die Quasi-Theorien entkräften, oder ob deren unscharfe Anwendungsbedingungen nicht erfüllt waren (Helmer and Rescher 1969, 184). Dennoch wird die Sozialwissenschaft auch diese Art Theoriesurrogat schwerlich entbehren können (ebd. 185). 4. Einfühlend-verstehende Generalisierungen Für die Überprüfbarkeil sozialwissenschaftlicher Theorien ist mitunter die Art ihrer Gewinnung bedeutsam. Denn die Theoriebildung kann auf Hintergrundannahmen fußen, die implizit in die "Endprodukte" eingehen und deshalb bei deren Anwendung berücksichtigt werden müssen. Dies gilt namentlich für sozialwissenschaftliche Generalisierungen, die der Methode des "einfühlenden Verstehens" entstammen. Bei diesem Verfahren versucht der Sozialwissenschaftler, (1) sich gedanklich in die Lage seiner Mitmenschen zu versetzen, (2) introspektiv zu erkunden, was er selbst in ähnlicher Lage empfunden oder getan hat (oder was er empfinden oder tun würde), um sodann (3) die Resultate seiner Introspektion für die relevanten anderen zu verallgemeinern (Hayek 1976, 86f.).2 Solchen Verallgemeinerungen liegen anscheinend sehr allgemeine und zugleich vage Prämissen über gewisse anthropologische Grundeigenschaften der Menschen zugrunde. Es wird etwa unterstellt, "that other selves ... have similar 2 Das "einfühlende" Verstehen ist nicht identisch mit dem oben (85) skizzierten Verfahren der intentionalistischen Interpretation menschlichen Verhaltens und Handelns. Das "Verhaltensund Handlungsverstehen" kann sich des einfühlenden Verstehens bedienen, ist aber nicht auf introspektive Einfühlung angewiesen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik 97 states of consciousness to our own" (Harrod 1938, 400), im besonderen, "daß andere Menschen verschiedene Dinge genauso wie wir als gleich oder ungleich behandeln" (Hayek 1959, 30). Fügt man dem die wohl zumeist mitgedachte Prämisse hinzu, daß unsere (mentalen und Verhaltens-)Reaktionen auf unsere Umwelt u. a. erfahrungsabhängig sind, dann scheint sich der gemeinte Geltungsanspruch einfühlend-verstehend gewonnener Hypothesen implizit auf Personen zu beschränken, deren Erfahrungshintergrund dem des Urhebers (oder Verfechters) dieser Hypothesen ähnelt. So wird manin dem vielzitierten Beispiel des Verstehensinterpreten Theodore Abel (1964, 179f.)- die bei einem Temperatursturz eventuell an uns selbst erlebten Reaktionen des Frösteins und Wärmesuchens nicht ohne weiteres jemandem zuschreiben, der uns aufgrund seiner Lebensumstände als abgehärtet erscheint. Wir können "immer weniger verstehen ... , je weiter wir uns von uns ähnlichen Wesen entfernen" (Hayek 1976, 89). "Das Verstehen ... (setzt) eine Gemeinschaft von Institutionen, Praktiken und technologischen Einrichtungen voraus, in die man durch Lernen . .. eingeführt worden ist ... Ein Verhalten, das uns völlig fremd ist, können wir nicht verstehen" (Wright 1974, 108). Wenn sich aber die Reichweite von einfühlend-verstehenden Generalisierungen auf Menschen mit gleichen oder ähnlichen Lebenserfahrungen beschränkt, so ist der für intersubjektive Überprüfungen in Betracht kommende Bereich ihrer präsumtiven Geltung offenbar aus den früher genannten Gründen (86) kaum eindeutig umgrenzbar. Dann ist aber auch schwer zu sehen, wie die von Kritikerndes einfühlenden Verstehen~ (z. R. Stegmiiller 1983, 417)immerwieder erhobene Forderung erfüllt werden könnte, desseu Resultate selbständig empirisch zu überprüfen, insbesondere in Fällen, in denen es sich um Hypothesen für mehr oder weniger offene Personenklassen handelt. Zu dieser fundamentalen Testproblematik gesellen sich nicht selten weitere Schwierigkeiten. Verstehend gewonnene Hypothesen mögen, zumal nach längerem Gebrauch, in einer Form präsentiert werden, die ihre Herkunft nicht mehr erkennen läßt, z. B. als streng-allgemeine Propositionen, empirische Gesetze, Quasi-Theorien. Dies kann auch dann der Fall sein, wenn sie in der Sicht ihrer Verwender nach wie vor die Hintergrundannahmen ihres Entstehungszusammenhangs enthalten ("ich würde in Situation S so und so reagieren"; "Menschen mit gleichen Erfahrungen reagieren in S ebenso wie ich"). Der Allgemeinheilsgrad der Formulierung erlaubt deshalb für sich allein keine verläßlichen Schlüsse auf Charakter und Geltungsanspruch der betreffenden Hypothese. So mag z. B. die oben (88) als "universelle Generalisierung" behandelte Hypothese der Dominanz des Arbeitsleids ebensowohl als "einfühlend-verstehende Generalisierung" interpretiert werdenmit der Konsequenz, daß dann zu den Testproblemen des einen Theorietyps die des anderen hinzukämen. Die stets präsente Möglichkeit des einfühlend-verstehenden Charakters sozialwissenschaftlicher Theorien vermehrt somit die diesen Theorien ohnehin anhaftenden Vagheiten ihrer Überprüfbarkeitsbereiche. 7 Schriften des Vereins f. Socialpolitik 193 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 98 Ulrich Pagenstecher Einfühlend-verstehende Generalisierungen beziehen sich des weiteren mitunter auf mentale Sachverhalte, für die es bisher keine breit akzeptierten Beobachtungskorrelate oder Meßverfahren gibt. In solchen Fällen ist es, unabhängig von der Frage des Geltungsbereichs, schwer oder unmöglich, überhaupt konsensfahige (bestätigende oder widerlegende) Testbefunde beizubringen. Gerade der letztgenannte Theorietyp spielt in der wissenschaftlichen Sozialpolitik eine bedeutende Rolle. -Der traditionellen Befürwortung von Strategien zur Abschwächung von Einkommensunterschieden liegt gewöhnlich -außer dem Gerechtigkeitspostulat der interpersonellen Angleichung der Nutzenniveausdie interpersonelle Variante des "Gesetzes vom abnehmenden Grenznutzen des Einkommens" zugrunde (z. B. Marshall 1920, 80f.). Die Verfechter dieses Gesetzes scheinen weithin auf die Korrektheit ihrer einfühlend-verstehenden Begründungen zu vertrauen (z.B. Rarrod 1938, 396 mit 419). Denn ein Konsens über Verfahren zur objektiven Messung interpersoneller Nutzenunterschiede ist bislang nicht in Sicht (Möller 1983, 66, 176). -Gewisse sozialpolitische Schutzmaßnahmen werden nicht selten wegen ihrer präsumtiven "Bumerangeffekte" verworfen, z. B. Mindestlöhne, weil sie Entlassungen verursachten, und Senioritätsklauseln, weil sie die Beschäftigungschancen Jüngerer beeinträchtigten. Dabei wird vielfach konzediert, daß es bei solchen Maßnahmen nicht nur "Verlierer", sondern auch "Gewinner" unter den betroffenen Arbeitnehmern gibt. Für ihre Ablehnung mag oft die stillschweigende, vermutlich auf einfühlendem Verstehen beruhende Annahme sprechen, der Nutzenentgang der Verlierer sei regelmäßig größer als der Nutzenzuwachs der Gewinner. -Mitunter scheint das einfühlende Verstehen geradezu als Prüfstein für die Validität empirischer Befunde zu dienen. In Debatten über die "Arbeitshumanisierung" wird vielfach unterstellt, eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen sei heutzutage dringlicher als Lohnerhöhungen, weil man die nichtmonetären Arbeitsbedürfnisse in der Vergangenheit zugunsten der monetären vernachlässigt habe (für nähere Hinweise s. Pagenstecher 1983, 93 f. ). Die Arbeitszufriedenheitsforschung liefert indes keine Anhaltspunkte für solche Diskrepanzen. Sie zeigt nicht nur insgesamt hohe Zufriedenheitswerte, sondern gerade für die Arbeitsbedingungen z. T. höhere Werte als für die Löhne (ebd. 95). Diesen Befunden wird nun aber weithin mißtraut, und zwar mit Argumenten - z. B. Abgabe sozial erwünschter oder das Selbstwertgefühl schützender Antworten, kognitiv verfalschte Anspruchsniveaus -, die ihrerseits so gut wie gar nicht empirisch gestützt sind (Gawellek 1987, 65). Dies läßt vermuten, daß viele Proponenten der Arbeitshumanisierung mehr auf introspektiv begründete Verallgemeinerungen vertrauen als auf relativ gut gesicherte Ergebnisse empirischer Sozialforschung. Diese Neigung zur "Umkehrung der Beweislast" scheint auch sonst recht verbreitet zu sein. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik 99 Wenngleich das einfühlende Verstehen von Wissenschaftstheoretikern zumeist als unzuverlässige Spekulation abgetan wird, die allenfalls für Erklärungseinfä.lle tauge (Stegmüller 1983,417 -419), scheint es als Theoriesurrogat vorerst kaum entbehrlich zu sein. Solange es keine anerkannten Meßtechniken für interpersonelle Nutzenunterschiede und interpersonelle Vergleiche von Beschäftigungsbedingungen mit arbeitsbezogenen Arbeitnehmerbedürfnissen gibt, ist schwer zu sehen, wie die wissenschaftliche Sozialpolitik "soziale Schwäche" (oder Stärke) konsensfähig diagnostizieren, technologische Ratschläge für eine nutzenausgleichende Verteilungspolitik abgeben oder eine "Humanisierung der Arbeit" empfehlen könnte -es sei denn, mit Hilfe plausibel erscheinender Resultate des einfühlenden Verstehens. Gewiß gibt es für Teilfragen gewisse (meß-)theoretische Ansätze (Möller 1983, 128-141, 177). Ob sie sich jemals so ausbauen lassen, daß Introspektionsschlüsse überflüssig werden, ist indes völlig offen. Bislangjedenfalls dürfte für viele Generalisierungen des einfühlenden Verstehens immer noch gelten, was Rarrod vor einem halben Jahrhundert speziell für interpersonelle Nutzenvergleiche konstatiert hat: "If the incomparability of utility to different individuals is striktly pressed ... the economist as an advisor is completely stultified, and, unless bis speculations be regarded as of paramount esthetic value, he had betterbe suppressed completely" (1938, 397). 5. Induktivistische Aushilfen Das vorerst letzte und theoretisch schwächste Glied meiner Liste sind induktivistische Verallgemeinerungen. Ihr Kennzeichen ist, daß Folgerungen behauptet oder nahegelegt werden, deren Gehalt über den der zugrundegelegten Prämissen hinausgeht. Sie supponieren zumal, daß früher oder woanders vorgefundene Sachverhalte auch künftig oder hier auftreten werden, wobei für die Übertragbarkeit kaum mehr als der Umstand zu sprechen scheint, daß keine Theorien oder Befunde zur Hand sind, die solche Verallgemeinerungen verbieten. Sie fungieren oft als theoretische "Lückenbüßer" oder als "Verstärker" theoretischer Argumente, denen sie mehr Überzeugungskraft verleihen sollen. Im Umkreis der wissenschaftlichen Sozialpolitik begegnet man mindestens fünfVarianten des lnduktivismus. Eine von ihnen besteht in der theorieähnlichen Generalisierung empirischer Befunde. -Die sozialpolitisch folgenreiche Annahme, "that distribution is largely independent of what happens in the Iabor market" (Boulding 1956, 148), wird oft primär aufhistorische Datenreihen gestützt, die auf eine langfristige Konstanz der gesamtwirtschaftlichen Lohnquote hinzudeuten scheinen (vgl. Külp 1965, 247fT. und die dort geäußerte Kritik). 7* In den Segmentationsansätzen der Arbeitsmarkttheorie "wurden die zentralen Theoreme ... angesichts empirischer Befunde ... bzw. praktischer OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 100 Ulrich Pagenstecher Erfahrungen ... , die sich der Erklärung durch die verfügbaren Theorien entzogen, ad hocund induktiv entwickelt. Nur vereinzelt finden sich bisher Versuche ... , die Bedingungen ihrer Geltung zu explizieren und die Beziehungen zu konkurrierenden oder benachbarten Theoremen zu klären" (Lutz 1987, 6). Ihre Verfechter sind gleichwohl geneigt, die in einzelnen Ländern, Branchen oder Betrieben beobachteten Abschottungstendenzen auf andere zu übertragen, um die dort vorgefundene Differenzierung der Beschäftigungsbedingungen verständlich zu machen (Lutz und Sengenherger 1980, 293) und zugleich generelle Abhilfeimplikationen nahezulegen (295 ff.; zur Kritik des induktiven Empirizismus in der Arbeitsmarkttheorie s. schon Rottenberg 1956, 635f. ). Ähnliches gilt für die aus dem vorigen Jahrhundert stammenden Befunde über gewisse Mißstände bei der gewerblichen Stellenvermittlung, z. B. Parteilichkeit und Förderung häufigen Stellenwechsels aus Verdienstinteresse. Aus ihnen wird nicht selten generell gefolgert, die erwerbswirtschaftlich betriebene Arbeitsvermittlung habe sich als unzulänglich erwiesen (Liefmann-Keil1961, 248; Lampert 1980, 289), eine Verallgemeinerung, diedann trotzanderslautender amerikanischer Erfahrungen (Zerche 1979, 39) zugunsten der Zweckmäßigkeit des staatlichen Vermittlungsmonopols ins Feld geführt wird. Zu erwähnen ist ferner die Vermutung des verbreiteten Mißbrauchs der gesetzlichen Krankenversicherung, die sich mangels eines objektivierbaren Krankheitsbegriffs u. a. (s. u. 108) auf ubiquitäre Alltagsindizien stützen dürfte. Viele sozialpolitisch relevanten Makrovoraussagen wären nicht möglich, wenn man vor theoretischen Platzhaltern in der Form weitreichender unspezifizierter Trägheitsannahmen zurückschreckte. -So wird in Projektionen des Arbeitskräftebedarfs -die u. a. als Anhaltspunkte für die Bildungspolitik und die Berufsberatung dienenunterstellt, daß die ökonomischen und technischen Determinanten der Nachfrage nach den verschiedenen Ausbildungsabschlüssen und Qualifikationen den bislang beobachteten Trends folgen werden, "denn Strukturen sind träge und ändern sich selten abrupt" (Mertens 1988; über Verfeinerungsmöglichkeiten in der Berufsprognostik s. ders. 1982, 143 -170). So weit gespannte Trägheitsannahmen lassen sich schwerlich als QuasiTheorien interpretieren, wie sie etwa Projektionen der Größe und Altersstruktur der Bevölkerung oder der Erwerbsbeteiligung zugrundeliegen mögen. Diese könnten sich immerhin auf erkennbare und erfahrungsgemäß selten erratisch hin und her schwankende Zeitströmungen (abnehmende Bereitschaft zur Kinderaufzucht, Streben der Frauen nach Selbstverwirklichung durch Erwerbsarbeit) berufen, zum Teil sogar auf quasi-gesetzliche physiologisch-soziale Zusammenhänge (Anstieg der Lebenserwartung). Demgegenüber ist schwer zu sehen, welche spezifischen Quasi-Theorien eine OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik 101 strukturelle Trägheit der Resultanten einer Vielzahl interdependenter Determinanten der Nachfrage nach Berufsqualifikationen begründen könnten. In Erfolgsanalysen wird statt des" With and without-Prinzips" nicht selten das ,.Before-and-after-Prinzip" praktiziert. Sofern es mangels geeigneter Theorien nicht möglich erscheint, nach einem politischen Eingriff hypothetisch-kontrafaktisch zu prognostizieren, was ohne ihn eingetreten wäre, mißt man seinen Erfolg daran, ob und wieweit nach dem Eingriff eine zielrelevante Verbesserung oder Verschlechterung zu beobachten ist. -So wurde der von einigen Ökonomen aus theoretischen Erwägungen gefolgerte negative Produktivitätseffekt der Förderung des Gastarbeiterzustroms (z.B. Föhl 1967, 130) empirisch mit dem Hinweis auf Daten bestritten, die einen ungebrochenen Produktivitätsanstieg anzeigten (Böhning and Maillat 1974, 35, 102; Kühl1976, 31). -Der beschäftigungspolitische Erfolg von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wird zum Teil an der Zahl der bezuschußten Arbeitskräfte gemessen ( Autorengemeinschaft 1978, 61 f.; 1979, 27; 1981, 58), wobei evtl. induzierte Mitnahmeund Substitutionseffekte außer acht bleiben (Lampert 1982, 127). Man geht dann scheinbar von impliziten theoretischen Annahmen aus, die ohne den Eingriff eine Fortdauer des Anfangszustandes (z. B. des Produktivitätsanstiegs, des Rekrutierungsverhaltens) nahelegen. Da aber solche Theorien nicht verfügbar sind, läuft das Before-and-after-Verfahren de facto darauf hinaus, den Anfangszustand einfach bis zum Zeitpunkt der Erfolgsbeurteilung fortzuschreiben, also die dafür an sich benötigten Theorien durch induktive Adhoc-Verallgemeinerungen zu ersetzen.Auf dieser Denkweise beruhen mitunter auch Wirkungsvermutungen unter Ex-ante-Aspekten. -Das bekannteste Beispiel ist der gängige, von der Wissenschaft freilich disqualifizierte Hinweis auf die "rechnerischen" Beschäftigungseffekte von Maßnahmen zur Verkürzung der Arbeitszeit. Induktivistisch sind ferner nicht näher geprüfte generelle ,.Paral/elitätsannahmen", die ohne erkennbare theoretische Grundlage unterstellen, daß das, was für den einen Analyseaspekt oder Realitätsbereich gilt, zugleich für einen anderen zutrifft. Paradigmatisch dafür ist Pigous "presumption -what Edgworth calls an ,unverified probability'- that qualitative conclusions about the effect of an economic cause upon economic welfare will hold good also of the effect on total welfare" (Pigou 1932, 20). Pigou versteht diese bereichsübergreifende Verallgemeinerung eher als "Beweislastregel". Andere sind weniger vorsichtig. In der Debatte um die allokative Wirksamkeit zwischenbetrieblicher Lohndifferenzen wird z. T. ungeprüft unterstellt, "that differences in pleasantness of working conditions tend to parallel differences in wage rates" (Reder 1958, 76). Nach diesem Muster wird dann auch "sometimes ... OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 102 Ulrich Pagenstecher much to easily assumed that the effect of economic policies on political or social objectives, or values, will tend tobe in the same favourable direction, if it is shown the narrowly economic effects are favourable. Consequently, such effects on political or social objectives are left unexamined, on the utopian presumtion that desired objectives tend tobe complementary rather than competitive" (Hutchison 1985, 162f.). -Manche Handlungsempfehlungen lassen zwar gewisse Hintergrundtheorien durchscheinen, verweisen aber hauptsächlich, statt auf die Erfüllung der Geltungsbedingungen für den vorliegenden Fall, auf erfolgreiche Vorbilder aus anderen Raum-Zeit-Bereichen. So führen "angebotstheoretische" Plädoyers für eine Deregulierung der Arbeitsmärkte in der Bundesrepublik zur empirischen Abstützung mitunter wenig mehr als das "amerikanische Beschäftigungswunder" an (z.B. Gundlach und Schmidt 1985; Woll1987). Selbst hinter formal deskriptiven Befunden über aktuelle soziale Tatsachen mag häufig die Annahme stehen, sie hätten die Qualität quasi-theoretischer Konstanten und seien deshalb auf künftige Zeitabschnitte übertragbar. Das dürfte namentlich dann gelten, wenn die Faktenforschung nicht eigens dazu bestimmt ist, Theorien zu prüfen oder sie erklärend oder prognostisch anzuwenden oder historische Vergleiche zu ziehen. Denn andernfalls könnten "aktuelle Momentaufnahmen" wohl nur insoweit Interesse beanspruchen, wie sie Denkoder Situationstypen wiedergeben, für die eine gewisse zeitliche Persistenz zu erwarten ist. Unter diesem Aspekt dürften z. B. vielen Erhebungen zum Wertewandel oder zum Anspruchsdenken "krypto-theoretische" und Forschungsbefunden über den Charakter der Industriearbeit oder die Nicht-Inanspruchnahme der Sozialhilfe mitunter zudem "krypto-technologische" Züge anhaften. Dem induktivistischen Vorgehen wird bekanntlich entgegengehalten: eine von Fakten ausgehende Forschungsstrategie möge zwar bei der Theoriebildung heuristisch fruchtbar sein, es gebe indes keine tragfähige epistemologische Grundlage für gehaltserweiternde Induktionsschlüsse (Albert 1980b, 26f.). Gleichwohl ist nicht zu verkennen, daß induktive Verallgemeinerungen in der Geschichte der Wissenschaften eine respektable Tradition haben (Lenk 1986, 53). Man verweist etwa auf Newtons berühmtes "hypotheses non fingo" (Hicks 1986, 95). Besonders in den Sozialwissenschaften mag es oft schwerfallen, Induktionsschlüsse aus einer Reihe von Beobachtungen klar gegen theoretische Postulate abzugrenzen, für die gleichfalls nicht mehr als eine Reihe konformer Beobachtungen spricht, zumal diese wegen der bekannten Testschwierigkeiten (z. B. Vagheit des Geltungsanspruchs, Ceteris-paribus-Klauseln) vielfach nur illustrativen Charakter haben (Machlup 1978, 155). Hinge die Zuordnung nur davon ab, ob es für eine generalisierte Datenreihe handlungswissenschaftliche Ex-post-Deutungen gibt oder nicht, so fielen wohl die meisten zunächst induktiven Generalisierungen alsbald in die "theoretische" Schublade, weil nachträgliche Rationalisierungen bekanntermaßen rasch bei der Hand sind. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Aufgaben und Grundlagen wissenschaftlicher Sozialpolitik I 03 Von einer theoretischen Basis wird man indessen erst dann sprechen können, wenn mit dem "Überbau" neue Fakten, möglichst aus anderen Bereichen, erschließbar sind. Wieweit dies im Einzelfall gelingen mag, läßt sich oft nicht sogleich abschätzen. Induktive Verallgemeinerungen sind nicht selten "Theorien in statu nascendi". Man wird deshalb induktivistische Theoriesurrogate nicht a limine als uninformativ abtun können. Wenn alle anderen Aushilfen versagen, mögen sie -wie im Alltag -mitunter den einzigen Anhalt für die vorausschauende Orientierung bieten. Ihre Hauptschwäche ist, daß sie keinerlei Hinweise auf ihre raumzeitliche Reichweite enthalten. Sie sind darum noch weit weniger überprüfbar als andere Surrogattypen und lassen es demzufolge noch mehr als jene im Dunkel, wann den auf sie gestützten Ratschlägen vertraut werden mag. IV. Schlußbetrachtung Zum Leistungsvermögen sozialwissenschaftlicher Kunstlehren Es wäre nun reizvoll zu untersuchen, was die Sozialpolitiklehre mit ihren Theoriesurrogaten für praktische Zwecke leisten kann. Dies zu tun war zunächst beabsichtigt, erwies sich aber im Rahmen dieses Beitrags als unmöglich. Eine Tour d'horizon zur Problemsituation muß hier genügen. l. Leistungsgrenzen Von praxisbezogenen Sozialwissenschaften wird erwartet, daß sie der Politik Orientierungshilfen bieten. Sie selbst sehen das weithin als ihre gesellschaftliche Aufgabe an. Die Wissenschaft solle helfen, komplexe Zusammenhänge durchschaubar, begreifbar, gestaltbar zu machen (Lampert 1980, 9). Die Politiker seien den Denkmustern des Alltags verhaftet; sie dächten, gerade in der Sozialpolitik, in "zu kurzen Zweckreihen" (Achinger 1979, 4). Sie würden zweckmäßiger handeln, wenn sie sich von der Wissenschaft beraten ließen (so, im Blick auf die Nationalökonomie, Jöhr und Singer 1969, 32; Boulding 1971, 334). Es bedürfe "neuer Anstrengungen, die einen möglichst schnellen und wirkungsvollen Transfer neuer Einsichten in die gesellschaftliche Praxis ermöglichen" (Badura 1982, 94). Wieweit sind solche Fremdoder Eigenerwarlungen erfüllbar? Über die sozialtechnologische Leistungskraft der wissenschaftlichen Sozialpolitik ist kaum Fundiertes zu erfahren. Blickt man auf ihre ökonomische Nachbardisziplin, so trifft man bei methodologisch versierten Betrachtern auf Skepsis. Vor einem Vierteljahrhundert hat Hutebison resumiert: "No one would dream of building a bridge, putting a new aircraft in service, or a new vaccine in public use, on the basis of hypotheses of anything approaching the degree of uncertainty on which economic policy-makers have to rely" (1964, 185). Dies scheint heute OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 110 Ulrich Pagenstecher vorliegende Situation von Hintergrundannahmen abhängt, die gleichfalls nur schwer prüfbare Surrogattheorien sind -, ist wohl kein durchschlagender Einwand. Albert sieht im schrittweise kontrollierten Festhalten und Loslassen von interdependenten Wissenselementen eine erkenntnisfördernde "Regelkreistechnik" (1987, 4, 72f.). "Jede Kunstlehre ist darauf angewiesen, hypothetisches Wissen zu verwerten, um die Produktion solchen Wissens zu ermöglichen" (85). 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Welche staatlichen Maßnahmen auch getroffen werden, ob sie in die Kategorie "Verbote und Anreize" fallen oder als "Infrastruktur" subsumierbar sind oder mit dem Begriff "Prozedurale Steuerung" erfaßbar sein sollen (vgl. Offe 1975, S. 85 ff.), stets ist der bürokratische Apparat in der einen oder anderen Weise eingeschaltet. Die Formen, über die dies geschieht, sind dabei durchaus vielfältig. Während im einen Fall sozialpolitische Maßnahmen unmittelbar von der Bürokratie erstellt werden, wie bei der Arbeitslosenunterstützung, wird ihre Aufgabe im anderen Fall eher überwachend sein, etwa wenn Bildungsmaßnahmen für Arbeitlose von privaten Institutionen durchgeführt werden (öffentliche Bindung). Dabei steht ganz außer Zweifel, daß das Wachstum der staatlichen Bürokratie in der Vergangenheit beträchtlich war (vgl. Achinger 1953, S. 26 und 134; vgl. Wunder 1986). Gerade bei jenen Teilen des bürokratischen Apparats, die mit sozialpolitischen Aufgaben im engeren Sinne befaßt sind, war in den 70er Jahren die stärkste Ausdehnung zu verzeichnen. "In den Bereichen Bildung, Gesundheit, innere Sicherheit usw. fand ... die Personalausdehnung des öffentlichen Dienstes in den letzten Jahrzehnten statt." Daraus zu folgern: "der Staat steht mehr und mehr im Dienste des Bürgers" (alles Ehrenberg, Fuchs 1981, S. 95), erscheint allerdings vorschnell, denn gerade die Risiken, die durch den Ausbau des Sozialstaates abgefedert werden sollen, sind ebenfalls beträchtlich gewachsen, wie etwa die ebenfalls während der siebziger Jahre angestiegenen Arbeitslosenzahlen belegen. Trotz der steigenden Ausgaben für den Sozialstaat, trotz des Wachstums von Bürokratie und der Anzahl an Bürokraten hielt der Sozialstaat mit dem gesteigerten Auftreten sozialer Risiken keineswegs Schritt. Dies ist an den erheblichen Kürzungen im Sozialbereich abzulesen, die im Rahmen mehrerer "Sparhaushalte" seit 1975 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 126 Hans Peter Widmaier und Uwe Blien -ersetzen den fehlenden Markt für den Output als Kontrollmaßstab; -ermöglichen eine effiziente Koordination komplexer Aktivitäten; -sind für den Verkehr mit Außenstehenden erforderlich, um die dabei verlangte Gleichheit vor dem Gesetz zu realisieren; -erleichtern die Beschränkung der Ausgaben, die sonst unkontrollierbar ansteigen würden, weil alle in der Bürokratie zu erledigenden Aufgaben leichter mit einem größeren Etat bewältigt werden können. Bis hierher deckt sich die Aufzählung der Merkmale von Bürokratien mit dem entsprechenden Katalog bei Weber. Zur informellen Struktur des Büros (die übrigens für die Soziologie in den 30er Jahren im Rahmen der sogenannten Hawthorneexperimente ,entdeckt' wurde (vgl. Roethlisberger, Dickson 1939 und Mayo 1946), die Downs ebenso für notwendig hält, findet sich jedoch keine Entsprechung. Im Webersehen Bürokratiebegriff "fehlt . . . die Beachtung informeller Elemente in der Organisation, also jener Abweichungen vom und Hinzufügen zum formellen Sollschema, die durch die soziale Natur der Mitglieder, ihre persönlichen Wertvorstellungen und Bedürfnisse entstehen." (Mayntz 1968, S. 29). Die in diesem Zusammenhang vorgetragene und auch bei Downs aufklingende Kritik beruht jedoch auf einem "Mißverständnis. Selbstverständlich haben Weber und die frühen Organisationstheoretiker um die Existenz der sogenannten informellen Phänomene gewußt, aber es kam ihnen nicht auf eine Beschreibung der Wirklichkeit, sondern gerade auf die Formulierung des maximal zweckmäßigen Sollschemas an" (ebenda). Dieses Verfahren entsprang also Webers Methode der Typenbildung. Zweifellos kommt den informellen Strukturen große Bedeutung zu. Sie erfüllen unverzichtbar positive Funktionen für die betreffenden Organisationen, indem sie den Beschäftigten wichtige Belohnungen zukommen lassen. Außerdem füllen sie unvorhergesehene Lücken der formellen Organisation bzw. gleichen ihre Inkonsistenzen aus. Da die informelle Struktur jedoch auf die von den ,offiziellen' Vorgaben abweichenden Ziele der Organisationsmitglieder bezogen ist, wird sie andererseits eine stete Quelle der Inefflzienzen von Bürokratien, worauf noch einzugehen sein wird (vgl. Downs 1968, S. 65). (4) Wie erwähnt, werden Bürokraten als nutzenmaximierende Individuen betrachtet. Um so Voraussagen über ihr Verhalten zu gelangen, müssen jedoch weitere Annahmen über ihre Ziele getroffen werden. Dazu entwickelt Downs eine Typologie der Beamtenschaft. "Rein eigennützige Amtsinhaber lassen sich nur durch Ziele leiten, die ihnen selbst, nicht unbedingt aber ihren Ämtern oder der Gesellschaft Nutzen bringen. Es gibt zwei Typen dieser Art Amtsinhaber: (1) Aufsteiger ... (2) Bewahrer" (Downs 1974, S. 201f.). Beide wollen Macht, Einkommen, Bequemlichkeit maximieren. Erstere versuchen dies durch die Förderung der eigenen Karriere zu erreichen (vgl. auch Tullock 1965, S. 28f.), letztere legen OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen 127 mehr Wert auf Sicherheit, auf die erreichte Position und sperren sich gegen Veränderungen aller Art. "Am tsi n ha ber gern i sch ter Motivation haben Ziele, die sich aus Eigennutz und altruistischer Loyalität zu höheren Werten zusammensetzen" (ebenda). Die Umfassenheit der Werte, denen sie anhängen, ergibt das Kriterium für die weitere Einteilung der Bürokraten in (3) "Eiferer", die "relativ engen politischen Konzepten" anhängen, (4) "Anwälte" und (5) "Staatsmänner", deren Loyalität der gesamten Nation gilt. Ein Problem dieser Typologie ist, daß ohne eine psychologische Charakteristik der betreffenden Bürokraten keine Prognose ihres Verhaltens möglich ist. Da eine solche normalerweise nicht vorliegt, besteht die Gefahr von Zirkelschlüssen: Einerseits soll das Verhalten von Organisationen aus den Entscheidungen ihrer Mitglieder rekonstruiert werden, andererseits wird auf deren Zielstruktur nur aus dem Verhalten geschlossen. Auch Downs erklärt darüber hinaus, daß eine Sozialisation der Bürokraten auf einen bestimmten Typ in der Behörde selbst erfolgen kann (Downs 1968, S. 89), wenn dort ein bestimmtes Verhalten erwartet wird (ebenda, S. 103). (5) Da zwischen den Zielen der jeweiligen Organisation und denen der Bürokraten keine Deckung besteht, wird in einer empirischen Bürokratie stets ein bestimmtes Maß an abweichendem Verhalten festzustellen sein, wie es sich etwa in der informellen Struktur wiederfindet (ebenda, S. 76f.). Hieraus resultieren bedeutende Ineffizienzen, die im Falle von Bürokratien größer sind als bei profitmaximierenden Firmen, weil das objektive Kriterium zur Beurteilung der Effektivität, eben der Profit, fehlt. Solche Ineffizienzen sind insbesondere: a) Verzerrung der Kommunikation. Schon Tullock ( 1965, S. 137 ff.) hat darauf hingewiesen, daß von den niedrigeren zu den höheren Rängen einer Hierarchie eine Informationsverdichtung stattfinden muß, die jedoch dadurch beeinträchtigt wird, daß jedes Organisationsmitglied weitergegebene Informationen nach Möglichkeit so auswählt, daß es bei seinen Vorgesetzten in einem möglichst günstigen Licht erscheint. Daraus und aus der schlichten Größe der Bürokratie folgt, daß niemand mehr genau weiß, was in ihr eigentlich abläuft (Downs 1968, S. 58 und 116fT.) . Statt Informationen wird vielfach nur "Lärm" produziert und weitergegeben. b) Von der Spitze einer Bürokratie können Ziele nur sehr allgemein vorgegeben werden. Auf jeder Hierarchieebene werden sie konkretisiert und spezifiziert. Dazu ist dort ein Entscheidungsspielraum von bestimmtem Umfang erforderlich. Wenn aber rationale Individuen über eine gewisse Entscheidungsgewalt verfügen, werden sie diese zu ihren Gunsten nutzen. Das Abweichen der Ziele einer Bürokratie von den Zielen, die die in ihr Beschäftigten verfolgen, führt dann zu einer Diskrepanz zwischen den Anweisungen der Spitze und den tatsächlich ausgeführten Aktionen. Die Diskrepanz wächst dabei kumulativ mit der Zahl der Hierarchieebenen, weil auf jeder das gleiche Problem von neuem OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 128 Hans Peter Widmaier und Uwe Blien auftritt (vgl. Downs 1968, S. 132fT. und Tullock 1965, S. 142fT.). Die Folge wird sein, daß niemand mehr in der Lage ist, das Verhalten einer großen Organisation vollständig zu kontrollieren. Je weiter diese wächst, desto schwächer wird die von der Spitze ausgeübte Kontrolle und desto schwächer die Koordination ihres Verhaltens (Downs 1968, S. 143). c) Der Versuch der Leitung, die Kontrolle ZUrückzugewinnen oder überhaupt erst herzustellen (Downs 1968, S. 144 ff. ), erbringt jedoch nicht den gewünschten Erfolg, da die Untergebenen entsprechende Anstrengungen unternehmen, um die Kontrolle zu unterlaufen. Die Einführung selbständiger organisatorischer Stellen, die die Überwachung übernehmen und eine separate Hierarchie bilden, erweist sich als eine wichtige Kontrollmöglichkeit, weil sie die Überwachungskapazitäten vervielfacht. Daraus folgt das "Gesetz der Kontrollverdoppelung: Jeder Versuch, eine große Organisation zu kontrollieren, hat die Neigung, eine neue hervorzubringen" (ebenda, S. 148). Der Versuch, mit dem Problem der Bürokratisierung fertig zu werden, führt zu neuen Bürokratien, so daß man nach Tullock von "bürokratischem Imperialismus" (1965, S. 134) oder in Anlehnung an den Keynesschen Begriff von einem Bürokratiemultiplikator sprechen könnte (vgl. Widmaier 1976). d) Das Bemühen der Leitung, die Kontrolle wiederzugewinnen, hat jedoch noch andere, vergleichbar schädliche Effekte. Es führt zur Verknöcherung und Erstarrung der Abläufe in den Büros (Downs 1968, S. 158ff.). Das Defizit an Kontrolle wird nämlich dadurch auszugleichen versucht, daß die Handlungen der jeweiligen Untergebenen genau vorgeschrieben werden. Flexible Reaktionen auf bestimmte, nicht vorgesehene Situationen werden durch eine Zwangsjacke starrer Regeln verunmöglicht. Das Büro verwendet als weitere Folge einen wachsenden Teil der ihm zur Verfügung stehenden Ressourcen, um dem Bedürfnis des Auftraggebers nach Information nachzukommen bzw. um sich der Kontrolle in einer Gegenreaktion so weit wie möglich zu entziehen. Diese ganze Entwicklung wird beschleunigt bzw. erst in Gang gesetzt, wenn die Bürokratie wächst. Da die Kontrollspanne der verschiedenen Vorgesetzten nur beschränkt mitvergrößert werden kann, werden neue Ebenen in die Hierarchie einbezogen, mit der Konsequenz, daß der hierarchische Abstand zwischen den obersten und den untersten Rängen immer größer wird und die Organisation immer schwerer gelenkt werden kann. Im Zuge des Wachstums können zwar auch Skalenerträge erzielt werden, die dabei vorausgesetzte zunehmende Spezialisierung trägt jedoch ebenfalls zur weiteren Verknöcherung bei. "Das Büro wird zu einer gigantischen Maschine, die langsam und unflexibel in die Richtung schrammt, in die sie ursprünglich gezielt wurde" (ebenda, S. 160), so daß der Soziologe Crozier, der gelegentlich ähnliche Gedanken wie Downs verfolgt, eine Bürokratie geradezu als "Organisationssystem" bestimmt, "das unfahig ist, seine eigenen Fehler zu korrigieren" (1968, S. 284). e) Ein Schrumpfen der Organisation kehrt diese Entwicklung nun keineswegs um. Als Parkinsons Gesetz wurde bezeichnet, daß gerade kein oder wenigstens OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen 129 kein enger Zusammenhang zwischen der Größe der Aufgabe und des mit ihr beschäftigten Personals besteht. Es kann vielmehr angenommen werden, daß die starren Regeln und Strukturen bzw. das Selbstinteresse der Beschäftigten an fortwährender Zahlung bei abnehmender Arbeit ein Fortbestehen der Organisation bei abnehmenden Aufgaben oder ihr unterproportionales Schrumpfen erlaubt. Da die Bezahlung von Bürokraten oft entsprechend der Anzahl ihrer Untergebenen erfolgt, haben sie kein Interesse an einer Reduktion des Personals (Tullock 1965, S. 134). 3. Bürokratie als Produzent nicht über den Markt gehandelter Dienste und Leistungen (1) Die Vertreter der modernen "Public Choice"-Schule betrachten die Beiträge von Downs und Tullock als Vorläufer eines konsequent formulierten "Bürokratiemodells", das dann von Niskanen (1971) tatsächlich realisiert wurde und welches großen Einfluß auf die Analyse von Bürokratie ausgeübt hat (Holcombe, Price 1978, S. 55; vgl. Mueller 1979, S. 156). Niskanen betrachtet Bürokratien als Produzenten nicht über den Markt gehandelter Dienste und Leistungen. Er vernachlässigt den Herrschaftsaspekt und fragt stattdessen nach der allokativen und der Produktionseffizienz von Büros. Sein Grundproblem ist: .. Welches Budgetierungsund Outputverhalten sollte von Büros unter verschiedenen Bedingungen zu erwarten sein?" (1971, S. 9). Dies unterscheidet ihn von Downs, der eher auf das Verhalten im Büro abstellt und die Struktur der internen Kommunikation betrachtet. Bei beiden Theorien gelten jedoch vergleichbare Annahmen, insbesondere ist jeweils der homo oeconomicus unterstellt -wenn auch in ganz unterschiedlicher Ausformung. In der Sichtweise von Niskanen spezialisieren sich Büros darauf, jene Güter und Dienstleistungen bereitzustellen, die bei einem Verkauf zu Stückpreisen wegen des Vorliegens von Informationsproblemen und externen Effekten nicht in ausreichender Menge angeboten werden, um den Bedarf verschiedener Leute zufriedenzustellen. Die betreffenden Bürger schließen sich dann zu einer kollektiven Organisation zusammen, der sie die erforderlichen Ressourcen zur Verfügung stellen. Die kollektive Organisation kann dabei nach Ansicht Niskanens z. B. ein Staat sein, der , wie private Zusammenschlüsse, als kooperative Organisation betrachtet werden muß, weil normalerweise die Möglichkeit besteht, eine Regierung zu wählen bzw. den betreffenden Staat durch Auswanderung zu verlassen. Private wie öffentliche Organisationen üben insofern Zwang aus, als ihre Mitgliedschaft an die Anerkennung von Regeln und die Zahlung von Beiträgen gebunden ist (Niskanen 1971, S. 18f.); sie sind insofern nicht frei von einer hierarchischen Binnenstruktur. Diese "Staatstheorie" vernachlässigt allerdings, daß ein Auswandern in einen staatsfreien Raum nicht möglich ist, weil überall auf der Welt Staaten existieren, 9 Schriften des Vereins f. Socialpolitik 193 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 130 Hans Peter Widmaier und Uwe Blien so daß nur die Wahl unter verschiedenen bleibt. Darum kann nicht mehr von freiwilliger Mitgliedschaft gesprochen werden, wie z. B. bei einem Fußballverein, wo der Austritt sehr einfach möglich ist, ohne daß der Eintritt in einen anderen notwendig wäre. Während der Eintritt in einen Verein ein freiwilliger Entschluß ist, unterwirft ein Staat bereits Neugeborene seinen Gesetzen und behandelt sie als seine Bürger, die mit zunehmendem Alter vermehrte Rechte und Pflichten erhalten. Niskanens Bestreben, den Tatbestand von Herrschaft auszublenden, wurde damit deutlich. Dies kontrastiert seine Theorie scharfmit den Vorstellungen von Max Weber. (2) Doch nun zum konkreten Modell: Weil bestimmte Güter und Leistungen über Bürokratien und nicht über Märkte angeboten werden, entsteht ein Problem der Überwachung. Da die genaue Abgrenzung des bürokratisch produzierten Outputs schwierig ist, kann die Effizienz von Büros nur schlecht beurteilt werden (ebenda, S. 20ff.). Dies wird noch durch die Art der Beziehung zwischen Bürokratie und der beauftragenden Instanz verschärft, die eine Form des bilateralen Monopols darstellt, weil bestimmte Leistungen und Aktivitäten gegen ein Budget getauscht werden. Die Monopolsituation erschwert Effizienzvergleiche. Anders als private Monopole maximieren Bürokratien nicht ihren Profit. Während Manager in der Privatwirtschaft vielfach am erwirtschafteten Ertrag beteiligt werden, besteht eine solche Beziehung für die leitenden Bürokraten i. d. R. nicht. Diese maximieren ihren Nutzen vielmehr auf anderem Wege. Es kann angenommen werden, daß in die Nutzenfunktion folgende Variablen eingehen: "Gehalt, Nebenbezüge, öffentliches Ansehen, Macht, Patronatenturn, Einfachheit der Verwaltung des Amtes sowie Einfachheit der Durchführung von Veränderungen. Alle diese Variablen, behaupte ich, sind eine positiv monotone Funktion des Gesamtbudgets des Amtes. Die Budgetmaximierungsannahme dürfte eine gute Annäherung darstellen, selbst für jene Bürokraten mit relativ geringer pekuniärer Motivation und relativ hoher Motivation, im öffentlichen Interesse Veränderungen durchzuführen" (Niskanen 1974, S. 209). Mueller (1979, S. 158) weist daraufhin, daß ein Zweig der Forschung über die kapitalistische Firma auch empirisches Material erbracht hat, das eine ähnliche Verhaltensannahme bei den Managern großer Gesellschaften stützt und das u. U. benutzt werden kann, um die parallele Annahme für leitende Bürokraten zu untermauern. (3) Den Gegenpart zu den Bürokraten spielen die Vertreter der kollektiven Organisation. Ihr Verhalten wird durch eine Wohlfahrtsfunktion beschrieben, eine Budget-Output-Funktion. Jede Kombination der beiden Variablen, die diese Funktion liefert, "repräsentiert das maximale Budget, das der Sponsor dem Büro für ein spezifisches Outputniveau zuteilen will" (Niskanen 1971, S. 25). Entsprechend der üblichen mikroökonomischen Analyse bildet dann die Ableitung dieser Funktion die Nachfragefunktion der kollektiven Organisation OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen 131 nach Output, die zum Vergleich mit einer üblichen Marktkonstellation unter Konkurrenz aufgegriffen wird. Die Verknüpfung von Output und maximalem Budget ist nicht nur der bewilligenden Instanz, dem "Sponsor" also, bekannt, sondern auch den leitenden Bürokraten, weil sie sich i. d. R. auf vergangene Erfahrungen und auf den Ablauf des Budgetierungsprozesses bei der kollektiven Organisation stützen können. Umgekehrt basiert die im folgenden "entwickelte Theorie" auf "einem passiven Sponsor . .. , der keinen Anreiz oder keine Gelegenheit hat, um Informationen über das Minimalbudget" zur Erstellung der geforderten Dienste "zu erhalten" (ebenda, S. 30). Immerhin bilden die Verknüpfungen von Budget und erwartetem Output durch die bewilligende Instanz die Restriktion, mit der sich die Bürokraten bei ihrem Maximierungsverhalten konfrontiert sehen. Eine weitere Restriktion ist, daß das Budget die totalen Kosten zur Erstellung des Outputs abdecken muß (ebenda, S. 45f.). (4) Da der kollektiven Organisation, die den Auftraggeber für das Büro darstellt, die wahren Kosten für die Erstellung des Outputs unbekannt sind, eröffnet sich ein Verhaltensspielraum für die Bürokraten, um das Budget zu maximieren (eben da, S. 45 ff. ). Die Folge wird in jedem Falle sein, daß weit mehr produziert wird, als an jenem Punkt, wo der Grenzwohlfahrtsgewinn der kollektiven Organisation ihren Grenzkosten entspricht. Der Output wird vielmehr soweit ausgedehnt, daß die gesamte Konsumentenrente gleich Null wird, der Auftraggeber des Büros also indifferent zwischen dem produzierten Output und überhaupt keinem Output reagiert. Dabei unterscheidet Niskanen zwischen zwei möglichen Fällen: In der "Budgetbeschränkten Region" entsprechen sich die minimalen Gesamtkosten und das Budget, "und keine Kosteu-Effizienzanalyse würde irgendeine Ineffizienz enthüllen. Der Output dieses Büros ist jedoch höher als das optimale Niveau" (ebenda, S. 47). Ist die Nachfrage nach den vom Büro hergestellten Leistungen im anderen Fall extrem hoch, so bindet die Restriktion Minimalkosten ~ Budget nicht mehr. In der "Na chfragebeschränkten Region" sind die Kosten kleiner als das Budget, und der Grenzwohlfahrtsgewinn fällt auf Null. "Dieses Büro hat keinen Anreiz, effizient zu sein. Im Gegenteil, es sollte erwartet werden, daß es in der Absicht, das genehmigte Budget auszuschöpfen, Ausgaben über den minimal erforderlichen auswählt. Eine sorgfältige Kosten-Effizienzanalyse würde anzeigen, daß der gleiche Output bei einem niedrigeren Budget erreichbar wäre, aber der Untersuchende sollte keine Kooperation seitens des Büros erwarten, da es keinen Anreiz hat, die minimale Kostenfunktion zu kennen oder aufzudecken. In diesem Bereich wird der Gleichgewichtsoutput nur durch Nachfragebedingungen beschränkt und keine (kleine) Änderung in den Kostenbedingungen wird das Budget ändern" (ebenda, S. 48). Dies ist das wesentliche Ergebnis, zu dem Niskanen gelangt. Kurz gefaßt lautet die Behauptung, daß das primäre Problem von Bürokratisierung e in zu hoher Output der entsprechenden Leistungen ist, wozu sekundäre Probleme mit der Produktionsineffizienz treten. 9• OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 132 Hans Peter Widmaier und Uwe Blien Niskanens Modell hat folgende Gestalt (vgl. 1971, S. 45fT.): (1) a B=aQ-bQ 2• O<Q<- ' - 2b (gibt an, welches Budget die kollektive Organisation für ein bestimmtes Aktivitätsniveau zu zahlen bereit ist) (2) (Kostenfunktion) (3) Die Maximierung von (1) ergibt ein oberes Niveau von a Q=- 2b Die Gleichsetzung von (2) und (3) ergibt ein unteres Niveau von a-c Q=b+d Erstere Lösung gilt, wenn a ~ 2bc f bd, ansonsten gilt die zweite. B' 82' C' X y z Q Die beiden, von B1' und C' begrenzten Dreiecke sind gleich groß x würde einem Konkurrenzgleichgewicht entsprechen (B' = C') y = Lösung im Bereich der budgetbeschränkten Region z = Lösung im Bereich der nachfragebeschränkten Region (ftir die sehr große Nachfrage B2 ') (5) Auf der Basis der vorgetragenen Ergebnisse folgert Niskanen zunächst, daß ein wesentlicher Unterschied zwischen privaten und öffentlichen Monopolen besteht . Anders als Firmen, die unter den Bedingungen der vollständigen Konkurrenz produzieren, liefern private Monopole einen Output , der niedriger OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen 133 als optimal ist, indem sie Waren verknappen, um die Preise in die Höhe zu treiben, während öffentliche Monopole eine suboptimal höhere Menge anbieten, so daß es keinen Sinn ergibt, private durch öffentliche Monopole zu ersetzen (ebenda, S. 64, vgl. auch Niskanen 1974, S. 212fT.) . Freilich sind die ermittelten Ergebnisse an die Voraussetzung gebunden, daß die leitenden Bürokraten nicht von den Vertretern der kollektiven Organisation unter Druck gesetzt werden, und ihnen das beschriebene Verhalten nicht unmöglich gemacht wird. Um diesen Punkt zu klären, geht Niskanen der Frage nach, welche Interessen von den genannten Vertretern verfolgt werden und verknüpft seine Bürokratietheorie mit dem Medianwählermodell (Niskanen 1971, S. 138fT.). Dazu trifft er die zusätzliche Annahme, daß zur Überwachung der diversen Bürokratien Ausschüsse gebildet werden, in denenjedoch Vertreter der Bevölkerungsgruppe mit dem höchsten Bedarf an den betreffenden bürokratisch produzierten Leistungen sitzendenn diese werden weniger Schwierigkeiten haben, sich zu organisieren, als die Opposition, die eher zerstreut auftritt. Die Folge dieser Annahme ist, daß die Tendenzen, die der bürokratische Apparat aus sich selbst heraus hervorbringt und die auf die Steigerung des Outputs hinauslaufen, eher bestärkt werden. Unter bestimmten Konstellationen werden allerdings auch partielle Interessenkonflikte zwischen den Bürokraten und den Vertretern ihrer Auftraggeber entstehen, insbesondere deshalb, weil letztere im Gegensatz zu ersteren sehr wohl an effizienter Produktion interessiert sind. (6) Auf der Basis der vorgetragenen Analysen entwickelt Niskanen sodann einige Vorschläge, um den von ihm kritisierten Mißständen abzuhelfen. Insbesondere sollte dem behaupteten Wachstum des bürokratischen Apparates entgegengewirkt werden (Niskanen 1971, S. 195fT.). Die wichtigste dabei angeführte Maßnahme ist die Zulassung von Konkurrenz unter den Büros, wo immer dies möglich ist. Auf diese Weise sollen Kostenvergleiche und die Kontrolle des Staates über die Büros erleichtert werden. Die mit der Konkurrenz verbundene Steigerung der Nachfrageelastizität für die von den Büros erstellten Leistungen erhöht die Wahrscheinlichkeit, daß die betreffenden Büros im Bereich der budgetbeschränkten Region produzieren. Um die Konkurrenz zu befördern, sollten "bestehende Büros ermutigt und es ihnen gestattet werden, Dienste anzubieten, die jetzt von anderen Büros angeboten werden" (ebenda, S. 200). Die Folgen wären einschneidend: Die Konkurrenz zwischen bürokratischen Systemen würde ein "ziemlich ungeordnet(es) und chaotisch(es)" Bild ergeben (ebenda). Auf Basis der Zulassung von Konkurrenz könnte eine weitere Maßnahme eingeführt werden, von der sich Niskanen ebenfalls beträchtliche Effizienzsteigerungen verspricht. Den leitenden Bürokraten sollten Anreize geboten werden, die Differenz zwischen dem erreichbaren Budget und den minimalen Kosten der Leistungen zu maximieren (ebenda, S. 201 ff.). Auf diese Weise sollen sowohl Überangebot wie Ineffizienzen bekämpft werden. Die bürokratische KonkurOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 134 Hans Peter Widmaier und Uwe Blien renz gilt dabei allerdings als Voraussetzung, weil andernfalls Anreize der genannten Art nur zu einem Unterangebot der geleisteten Dienste bzw. zu einer Senkung ihres Qualitätsstandards führen würden. Für die Form der Anreize werden verschiedene Vorschläge gemacht, wobei der radikalste zweifellosjener ist, der die Bürokraten mit einem festen Anteil an den eingesparten Mitteln beteiligen will. Aber auch die Zuweisung von Prämien für besonders effektives Management wird genannt. Als weitere Maßnahme zur Verbesserung der Büros werden die Mittel von Systemanalyse und Information angeführt (ebenda, S. 209ff.), die jedoch vor allem helfen, zwischen alternativen Techniken zu entscheiden, um einen bestimmten Output zu produzieren, weshalb sie für das generelle Problem des Überangebots von Leistungen kein wirksames Gegenmittel darstellen. U. U. sind die genannten Techniken in einer Reihe von Spezialfällen hilfreich, bei denen die Bürokraten selbst ein Interesse an Effizienz zeigen. Letzteres ist folglich vorausgesetzt. Zusätzlich zu den genannten Vorschlägen, die Veränderungen der Struktur der Bürokratien beinhalten, sieht Niskanen die Einführung von Marktalternativen vor: Eine Vielzahl von Leistungen und Diensten, die der Staat finanziert, werden privat auf dem Markt gehandelt oder könnten gehandelt werden (ebenda, S. 213ff.). Der Vorteil von Marktlösungen besteht in der Durchbrechung der Monopolmacht von Bürokratien und der sie überwachenden staatlichen Stellen. Wo keine unmittelbare Substitution von Bürokratie durch Markt möglich ist, schlägt Niskanen Subventionen an Private zur Erstellung der Dienste und Leistungen vor und plädiert für die Ausgabe von Bezugsscheinen, wenn die Leistungen direkt einer bestimmten Bevölkerungsgruppe zugute kommen sollen. Doch Niskanen beläßt es nicht bei solchen relativ konventionellen Vorschlägen. Sein Wunsch ist, daß Firmen den Unterhalt von staatlichen Gebäuden und der dazugehörigen Ausrüstung in privater Regie durchführen. Er denkt dabei sogar an die Kontrolle von Waffen der Streitkräfte, insbesondere von Atomraketen ( !), weil dies ein eher technischer Dienst sei. Schließlich will Niskanen auch den politischen Prozeß verändern, der bürokratischen Entscheidungen zugrunde liegt (ebenda, S. 219ff. ). Um zu verhindern, daß Kontrollausschüsse vorrangig mit Vertretern jener Bevölkerungsgruppe besetzt werden, die hohe Nachfrage nach den betreffenden Leistungen aufweist, sollen die Abgeordneten den Ausschüssen durch Los zugewiesen werden oder umgekehrt jedem Ausschuß per Zufall sein spezieller Fachbereich mit zugehöriger Bürokratie zugeteilt werden. Verbesserungen wären nach Niskanens Ansicht auch von der Einführung der Zweidrittelmehrheit bei parlamentarischen Entscheidungen zu erwarten, weil zu erwartende Pattsituationen das Wachstum des bürokratischen Apparats reduzieren könnten. Auch ein progressives Steuersystem würde Wohlfahrtssteigerungen mit sich bringen, weil die Bezieherhoher Einkommen mehr öffentliche Güter nachfragen und entsprechend mehr belastet werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen 135 (7) Zwar beinhalten Niskanens "Reformvorschläge" wohl gerade das, "was man von einem ökonomischen Ansatz zu dem ,bürokratischen Problem' erwarten durfte . .. -mehr Konkurrenz, mehr Verwendung des Profitmotivs" usw. (Mueller 1979, S. 163), sie habenjedoch wohl genau deshalb beträchtlichen Einfluß auf die Diskussion speziell konservativer und neoklassischer Ökonomen ausgeübt (vgl. Lepage 1979, S. 158ff.). In einer Reihe von Beiträgen wurde Niskanens Theorie kritisiert, andere Autoren griffen hingegen ihre Thesen auf und versuchten, Bestätigung für sie zu finden oder ihren Anwendungsbereich zu erweitern und zu konkretisieren (Mueller 1979, S. 163fT.). Kritik und Erweiterung zugleich will eine Arbeit von Migue und Belanger (1974) sein. Die Autoren wollen den Zielkatalog der Manager bzw. Bürokraten -für beide Typen von Autoren gelten die vorgetragenen Argumente gleichermaßen -erweitern, indem neben dem Zweck Outputsteigerung weitere nicht näher spezifizierte Ziele eingeführt werden, unter denen man sich z. B. Aufstockung des Personals, Verbesserung der Büroausstattung, des Verdienstes etc. (vgl. S. 29) vorstellen kann. Die Gemeinsamkeit der Ziele ist, daß sie durch Ausgabe von diskretionärem Profit, d. h. durch Einsatz von Geldmitteln, deren Verwendung in das Belieben des Managers/Bürokraten gestellt ist, verwirklicht werden können. Der diskretionäre Profit ergibt sich dabei als Differenz aus dem gerade noch akzeptablen Minimalgewinn (der im Falle öffentlicher Büros gleich Null ist) und dem maximal erreichbaren Gewinn. In dieser Konstellation besteht folglich ein Trade-off zwischen Output und diskretionärem Profit, wobei die gewählte Kombination den Präferenzen des Managers/Bürokraten entspricht. Da diese im Regelfall nicht die "Randlösung" Outputmaximierung sein wird, folgern Migue und Belanger, anders als Niskanen, daß das primäre Problem bei Büros nicht der zu große Output wäre, sondern, daß Büros ausgeben, was ihnen als Budget bewilligt wird (S . 34). Da Büros nur Teile ihrer Ressourcen für den Organisationszweck verwenden, reagieren sie auch inflexibel auf Veränderungen der Nachfrage nach ihren Leistungen, 1 ein Phänomen, das in der Literatur unter dem Begriff "Parkinsons Gesetz" geführt wird. Auch die ebenfalls mit dem Namen Parkinson verbundene Ineffizienz auf der Seite der Kosten wird von den Autoren systematisch abgeleitet: Büros reagieren inflexibel auf Veränderungen der Kosten. (8) Eine schärfere Kritik als Migue und Belanger formulieren Breton und Wintrobe (1975), deren Überlegungen sich teilweise mit denen von Dobra (1983) decken. Ihr Angriff richtet sich u. a. gegen die grundlegende Verhaltenshypothe1 Präziser gesagt, hängt dies damit zusammen, daß die Funktion des diskretionären Profits konkav ist. Diese Eigenschaft kann wiederum auf die Annahme hinsichtlich der Gestalt der sie konstituierenden Funktionen zurliekgeführt werden: Die Grenzkostenkurve wird als fallend, die Nachfragekurve als ansteigend angenommen. Die konka ve Kurve des diskretionären Profits führt dann bei Änderungen verschiedener Parameter zu nicht proportionalen Substitutionseffekten von Output und diskretionärem Profit. Näheres ist aus der Arbeit von Migue und Belanger (1974, S. 34fT.) zu ersehen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 142 Hans Peter Widmaier und Uwe Blien Sorgepflichten aus dem Sorgeverband Familie ... auf größere, tragkräftigere Gebilde. Dann aber vollzieht sich die Abwanderung der Verantwortung weiter, nämlich innerhalb der Ersatzleistungsträger ~elber" (Achinger 1966, S. 45). Parkinsan behandelt Zentralisierung als wichtigstes Kennzeichen einer bürokratischen Verwaltung, das bedeutende Ineffizienzen zur Folge hat , da Überlastung des Zentrums und Bürgerferne die verbreitete Folge sind (1978, S. 93ff.). Gotthold behauptet, daß Zentralisierung nur insoweit erfolgt, "soweit Monetarisierung und Verrechtlichung (i. S. von Programmierung) möglich ist" (1983, S. 255). Wo die unmittelbare Betreuung von Klienten erforderlich ist, also z. B. im sozialpädagogischen Bereich, werden die Institutionen des Sozialstaats ,vor Ort' angesiedelt sein, ist keine Übertragung an zentrale Instanzen möglich (ebenda, ff.). Zu der Kritik an der Zentralisierung ist allerdings anzumerken, daß sie - wenigstens in der Version des Arguments, die bei Achinger zu finden ist____: das Problem etwas verkürzt wiedergibt. Die Kriterien, nach denen im Familienverband "Verantwortung" für den einzelnen getragen wird, unterscheiden sich durchaus von denen, die der Sozialstaat anlegt. Im Familienverband werden persönliche Verhältnisse eine starke Rolle spielen, während die Sozialbürokratie nach politischen Kriterien, also Wirtschaftswachstum, Staatsverschuldung etc., urteilt. Insofern findet nicht nur eine Zentralisierung der "Sorge" statt, sondern auch ein Wechsel des Maßstabs. D) Kritik der Monetarisierung und Ökonomisierung (1) Viele Sozialleistungen werden in monetärer Gestalt gewährt. Jedoch: "Die Probleme, die die menschliche Existenz jeweils des arbeitsteiligen Leistungsverkehrs aufwirft, wären gründlich mißverstanden, wollten wir sie als Fragen der Einkommensverteilung formalisieren" (v. Ferber 1967, S. 26). "Diese Form der Sozialpolitik" verkennt "die conditio humana" und "verfremdet die schlichten menschlichen Existenzbedingungen" (Tennstedt 1976, S. 142). (2) Insgesamt gesehen scheint die Debatte um Ökonomisierung, Zentralisierung und Monetarisierung der Bürokratien im Sozialstaat einige perspektivische Verkürzungen aufzuweisen: So greift die Kritik an der Bürokratie zu kurz: "Das Verfassungsprinzip von der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ist ... der Grund dafür, daß Bürokratiekritik in aller Regel zugleich Gesetzgebungskritik sein muß" (Herzog 1978, S. 84). Absichten und gewählte Mittel der maßgeblichen Teile der Legislative wären also näher zu untersuchen. -Als Maßstab der Kritik dient ein Ideal, das von der Wirklichkeit des Sozialstaates abgelöst ist. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen 143 4. Das Verhältnis der Sozialbürokratie zu Freiheit und Demokratie A) Sozialbürokratie als Hindernis für Markt und Leistung (1) Die Auffassung, daß Bürokratisierung als Schranke einer effizienten Marktwirtschaft auftrittalso die Freiheit des Wirtschaftens behindert-, ist weit verbreitet. Das Argument findet sich dabei in zwei Varianten, in einer ,einfachen' und in einer ,indirekten' Version. Die einfache Variante lautet dabei schlicht: "Die Dynamik von Wirtschaft und Gesellschaft erstickt in bürokratischen Fesseln" (Geissler 1978, S. 7). Oder in leicht ausgeschmückter Fassung: "Die deutsche Wirtschaft wird ... durch ein immer engeres bürokratisches Verordnungsnetz eingeschnürt. Eine Fülle von Gesetzesbarrieren blockiert die Federn eines elastischen Marktsystems, so daß die Kräfte wirtschaftlicher Selbstregeneration, die in der Vergangenheit wesentlich zur Überwindung konjunktureller Talsohlen beigetragen haben, nur noch schwer zum Zuge kommen ... Durch das administrative Dickicht von Gesetzen, Verordnungen und Bestimmungen (wirddie Verf.) die Motivation für mehr Unternehmensengagement bereits in Planungsvorphasen abgewürgt" (Broicher 1978, s. 29). Dabei wird die Bürokratisierung im Bereich des Sozialstaats als besonders schwerwiegend empfunden, weil sie den Einsatz von Arbeitskräften behindert und die ,Leistung', auf der Staat, Gesellschaft und Wirtschaft beruhen, nicht me hr zum Zuge kommen läßt. So schmälern Arbeitsschutzmaßnahmen dieser Argumentation gemäß den Unternehmerischen Gewinn, was zum Ausfall von Investition und Wachstum führt. Werden Sonderregelungen für Frauen (z. B. Mutterschutz) oder ältere Arbeitnehmer (etwa Kündigungsschutz) eingeführt, dann reduziert dies nicht nur die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, sondern auch die Beschäftigungschancen der betroffenen Arbeitnehmergruppen. (2) Die ,umwegige' Variante des angesprochenen Arguments findet sich z. B. bei Schober: Das Ausufern von Bürokratisierung und die Vielfalt von gesetzlichen Regeln bringt eine Verunsicherung des Bürgers mit sich: "Denn Gesetze, die er nicht durchschaut, und in denen er nicht vorzukommen scheint, zumal, wenn er noch das Gefühl hat, daß andere sie schematisch-bürokratisch gegen ihn handhaben, wirken bedrohlich, vermitteln das Gefühl des Ausgeliefertseins und wirken dem Bedürfnis nach Sicherheit und Geborgenheit entgegen. Die Eigeninitiative erlahmt, eine neue Staatsverdrossenheit kündet sich an und die Sucht nach immer neuen Forderungen an diesen ,Moloch Staat' wächst. Dennangesichts einer anonymen Sozialstaatsapparatur fühlt sich der Bürger für das für ihn geknüpfte Netz der sozialen Sicherung nicht mehr verantwortlich. Daraus erwachsen überhöhte Anspruchserwartungen des einzelnen und Gruppenegoismen. Die Distanz zum Gesetzgeber und zum Gesetzesanwender wird so groß, daß der Bürger die Grenzen des Machbaren nicht mehr erkennt" (1978, S. 75). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 144 Hans Peter Widmaier und Uwe Blien Die weitere Folge ist, daß der "Leistungswert" absinkt, daß also die individuelle Leistung und ihr Erfolg nichts mehr gelten. Die Bürger setzen angeblich nicht mehr auf die eigene Tüchtigkeit und Durchsetzungsfahigkeit (vgl. Klages 1978), mit der Folge, daß der Ertrag der gesamten Wirtschaft abnimmt. (3) Die Konsequenz, die aus der Kritik ableitbar ist, liegt auf der Hand: Abbau des Wildwuchses an Regelungen: Entbürokratisierung. Diese Forderung ist jedoch nur eine Verkleidung für einen anderen Inhalt: "Es ist zu offenkundig, daß ein großer Teil der konservativen Kritik Entbürokratisierung sagt und Abbau von Sozialstaatlichkeil meint" (Ehrenberg, Fuchs 1981, S. 93). Der Kritiker der "Anspruchsinflation" trägt sein Argument als teilnehmende Sorge um die Nöte des verwirrten und hilflosen Bürgers vor, während er auf eine Kürzung von Sozialleistungen abzielt (zum Teil verkleidet als Wiedereinführung von Marktelementen), die den angeblich umsorgten Bürger u. V. materiell erheblich schlechter stellt. In der Differenz zwischen der vergeblichen Absicht und der realen Konsequenz wird deutlich, daß nicht gesetzliche Regeln und Bürokratie schlechthin zur Debatte stehen, sondern immer ihr bestimmter Inhalt, der für die wirtschaftliche Entwicklung in der vorliegenden Situation für schädlich befunden wird (obwohl sich Maßnahmen der Sozialpolitik für eine marktwirtschaftlieh-kapitalistische Ökonomie im Prinzip als funktional erweisen, was z. B. von Ferber nachdrücklich betont, vgl. 1967, S. 44fT.). B) Sozialbürokratie als Instrument und Subjekt von Herrschaft (1) An die Kritik des Sozialstaates als Hindernis für Markt und Leistung schließt unmittelbar eine andere Polemik an, die eine ähnliche Stoßrichtung hat. So wird insbesondere von Autoren konservativer Provenienz behauptet, daß durch den Sozialstaat die Freiheit gefahrdet wird. H. Baier vertritt "die These eines HerrschaftswandeIs vom NationaIs t aa t zum Sozials ta a t" (1977, S. 136). Entsprechend dieser Behauptungrichtete sich die Macht des Staates im 19. Jh. in erster Linie nach außen. Der Zweck des Primats der Außenpolitik war die Stabilisierung (insbesondere des deutschen) Nationalstaats, um "damit eine fundamentale Sicherheit im Lebensgefühl der neuen Reichsbürger zu verbürgen" (ebenda, S. 134). Mit dem Zusammenbruch des Nationalstaats in den Weltkriegen wurde ein neues Muster der Legitimationssicherung notwendig, dessen Basis die "verläßliche Zuteilung von Sozialleistungen nicht mehr im persönlichen Krisen-, sondern im Normalfall" (ebenda, S. 137) bildet. Die neuen Herrscher sind dann die Inhaber von Spitzenpositionen in den Bürokratien und Organen des Sozialstaats bzw. in den Interessenverbänden. Zwischen beiden Gruppen von Institutionen entstehen enge Verflechtungen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen 145 (2) Eine ähnliche Beurteilung der Lage findet sich bei von Hayek, der ebenfalls die Macht betont, die der Sozialstaat ausübt. Von Hayek verbindet seine Analyse mit einer scharfen Polemik gegen die freiheitsbedrohende Wirkung der Institutionen der Sozialen Sicherheit. "Die Freiheit ist in bedenklicher Gefahr, wenn der Regierung die ausschließliche Macht gegeben wird, gewisse Dienstleistungen bereitzustelleneine Macht, die sie, um ihren Zweck zu erreichen, zu Zwang nach ihrem Ermessen auf die Einzelnen gebrauchen muß" (1971, S. 367). Die Institution der Sozialversicherung z. B. führt dazu, daß der Schutz auch auf jene ausgedehnt wird, die eigentlich noch nicht genug Beiträge einbezahlt haben, um einen Anspruch zu erwerben. Darüber hinaus werden im Sinne des Generationenvertrages die Renten nicht aus Kapitalerträgen der Beiträge bezahlt, sondern aus den laufenden Zahlungen der Versicherten. Im Resultat wird das "ganze System zu einem Werkzeug der Politik" gemacht, "zu einem Spielball für stimmenfangende Demagogen" (ebenda, s. 375). Von Hayek plädiert statt dessen für die Sicherung eines gewissen Existenzminimums als Sozialleistung. Alle anderen Maßnahmen und Methoden der Vorsorge, die in Notfällen oder im Alter den Lebensstandard sichern sollen, sind hingegen privaten Unternehmern zu überlassen, die dem freien Wettbewerb unterliegen (ebenda, S. 382). Die Konsequenzen liegen auf der Hand und werden von v. Hayek auch nicht bestritten. Er führt z. B. an: "Es mag hart klingen, aber es ist wahrscheinlich im Interesse aller, daß in einem freiheitlichen System die voll Erwerbsfähigen oft schnell von einer vorübergehenden und nicht gefährlichen Erkrankung geheilt werden, um den Preis einer gewissen Vernachlässigung der Alten und Sterbenskranken" (ebenda, S. 379). 5. Das problematische Verhältnis von Sozialbürokratie und Demokratie Zu der soeben vorgetragenen Bürokratiekritik konservativer Autoren existiert ein Gegenstück: .. Sozialdemokratische Bürokratiekritiker befürchten in einer zu selbständig werdenden Bürokratie das Weiterbestehen und die Verfestigung von demokratisch nicht legitimierten Herrschaftsstrukturen. Sie sehen das Ziel einer demokratischen Durchdringung der gesamten Gesellschaft gefährdet und befürchten, daß bürokratische Herrschaftsausübung vor allem zu Lasten der sozial Schwächeren und wenig Ausgebildeten geht" (Ehrenberg, Fuchs 1981, s. 93). Unterschiede zwischen den verschiedenen Kritikern der Sozialbürokratie finden sich dann in erster Linie in den vorgeschlagenen Maßnahmen zum Abbau der Bürokratisierung. Zwar ist auch da beiden Lagern die Devise ,Hilfe zur Selbsthilfe' gemeinsam -weshalb sich auch beide Argumentationsfiguren zur Legitimation des Abbaus von Sozialleistungen (vgl. Olk, Heinze 1985, S. 233) zum Nachteil der Betroffenen eignen-, die vorgeschlagenen Wege differieren jedoch: Die konservative Kritik empfiehlt als Ausweg die Privatisierung der Leistungen, "die Wiederbelebung ehrenamtlicher Arbeit" (Lütke 1988, S. 136), 10 Schriften des Vereins f. Socialpolitik 193 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 146 Hans Peter Widmaier und Uwe Blien die Herstellung von Konkurrenz und (als Ergänzung) die Stärkung der Familie (vgl. Pfarr 1988), während linke Kritiker eher Partizipation und selbstorganisierte Hilfe befürworten (vgl. Gotthold 1983, S. 249 f.). "Sie setzen darauf, daß es in unserer Gesellschaft ein großes Potential an sozialem Engagement gibt, das aufgrund der weitgehenden Professionalisierung und Monopolisierung sozialer Dienste kaum Möglichkeiten der Betätigung erhält" (Strasser 1979, S. 172). Literaturverzeichnis Achinger, H. 1953: Soziale Sicherheit, Stuttgart. -1966: Soziologie und Sozialreform, in: Soziologie und moderne Gesellschaft. Verhandlungen des 14. Soziologentages, Stuttgart, 2. Aufl. Akerlof, G. A. 1 Yellen, J. L. 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OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42 Zur Theorie sozialpolitischer Institutionen 147 Edwards, R. 1981: Herrschaft im modernen Produktionsprozeß, (arnerikanisches Original: Contested Terrain, New York 1979), Frankfurt a.M., New York. Ehrenberg, H./ Fuchs, A. 1981: Sozialstaat und Freiheit, Frankfurt a. M. Ferber, C. v. 1967: Sozialpolitik in der Wohlstandsgesellschaft, Harnburg. Frank, J. 1974: Neue Politische Ökonomie als Kritik der herrschenden Wirtschaftstheorie?, in: Widrnaier 1974. Geißler, H. 1978: Alternativen zu einer verbürokratisierten Gesellschaft, in: Geißler 1978B. -1978 B (Hrsg.): Verwaltete Bürger -Gesellschaft in Fesseln, Frankfurt a. M., Berlin, Wien. Gotthold, J. 1983: Privatisierung und Entbürokratisierung kommunaler Sozialpolitik, in: Voigt 1983 B. Grass, P. 1985 : Liebe, Mühe, Arbeit. Abschied von den Professionen?, in: Soziale Welt. 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Parteien Kapital Arbeit als Parlament Konsumenten CD Q) 0 G) ® <.V Staatsbürokratie (Exekutive) I produktionsorientiert ® distributionsorientiert (antagonistisch) preduziert pluralistisch) @ @ 1 Einfluß (Restriktionen: Stabilitätserhaltung, Attraktivität für den Stimmbürger). 2 Einfluß, Interessenartikulation, Loyalität (Restriktionen: Organisationsfähigkeit, Konfliktfähigkeit [vgl. 5]; Beispiel: parlamentarische Mitgliedschaft von Interessenvertretem). 3 funktionale Abhängigkeit, direktes Interessenclearing. Beispiele: zunehmende ökonomische Aufgaben der Staatsverwaltung, Entscheidungskompetenz von wenigen Großkonzernen, Konsenszwang staatlicherseits. 4 Einfluß (Restriktionen: Organisationsfähigkeit, Konfliktfähigkeit; Beispiel: "konzertierte Aktion"). 5 Einfluß (Restriktionen: Organisationsfähigkeit, Konfliktfähigkeit; Beispiel: Bürgerinitiativen). 6 Einfluß (Wirksamkeit fraglich, da Gesetzesinitiativen und politische Grundsatzentscheidungen oft in die Exekutive verlagert sind und das Parlament von der Tolerierung ökonomischer Machtgruppen abhängig ist). 7 Einfluß (Personalunion, Macht des bürokratischen Informationsund Kontrollapparats ). 8 Konkurrenz, Konflikt (Beispiele: Umweltschutz, Budgetverteilung). 9 Steuerungsleistungen (determiniert durch: ökonomische Stabilität, Massenloyalität, außenpolitische, außenwirtschaftliche, militärische Stabilität). a) z. B.: Einkommens-, Investitionspolitik, Planung des technischen Fortschritts, Koordination der privaten Pläne usw. sowie non-decisions (political bads) b) z. B.: Daseinsvorsorge, Tarifpolitik, Fürsorge, Bildung, Verkehr, Gesundheit, sozialer Wohnungsbau, Freizeit, Umweltschutz, Politik der sozialen Sicherung usw. sowie nondecisions (political bads). Quellennachweis: Hans Peter Widmaier, Sozialpolitik im Wohlfahrtsstaat, S. 91, Reinbek bei Harnburg 1976 . OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-46960-4 | Generated on 2023-01-16 12:45:42