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de los P esupues os Gene ales del
Es ado y su aplicación en el
ámbi o de las Comunidades
Au ónomas*
1. LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LOS PRESUPUESTOS
Desde el pun o de is a ju ídico los P esupues os son una ins i ución exqui-
si amen e mode na en cuan o cons i uyen el esul ado y el medio pa a que la
ac i idad inancie a del Es ado pueda se some ida a con ol, es deci , egulada
median e c i e ios ju ídicos. Habla de De echo P esupues a io signi ica, si no
que emos p oduci equí ocos, habla de un conjun o de no mas y p incipios
ju ídicos que suponen di isión de pode es, Cáma as ep esen a i as y
Ejecu i os ju ídicamen e esponsables.
La plasmación de esos p incipios ju ídicos en no mas que inculan a los
pode es públicos suponen el co ola io de es a pe spec i a y el núcleo a pa i del
que se puede habla de la posibilidad de un De echo P esupues a io como pa e
del De echo Financie o, en cuan o conjun o de no mas que ienen po obje o el
égimen ju ídico de la ac i idad inancie a del Es ado.
Desde nues a Cons i ución gadi ana de 1812, en odos los ex os cons i u-
cionales que han jalonado nues o siglo XIX es posible encon a p ecep os que
1. La disciplina cons i ucional de los P esupues os.– 2. Función legisla i-
a, unción p esupues a ia: ace ca del con enido no ma i o de la Ley de
P esupues os, en e lo posible y lo especí icamen e p e is o.– 3. La limi ada
aplicabilidad del a . 134.7 CE en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas:
La STC 116/1994.– 4. La disciplina cons i ucional de la p ó oga de los
P esupues os.– 4.1. Sob e la JTC ace ca de la p ó oga, su au oma icidad y
alcance en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas.– 5. Las limi aciones
cons i ucionales a la modi icación de los P esupues os: cues iones abie as
po las SSTC 223/2006 y 242/2006.
* El o igen de es as páginas es á en las No as que me si ie on pa a mi in e ención en el Cu so de De echo Pa lamen a io que
bajo el lema La unción inancie a y p esupues a ia de los Pa lamen os Au onómicos, se desa olló en la Uni e sidad
Jaume I de Cas ellón y en la magní ica sede de las Co es Valencianas los días 22 de eb e o y 1 de ma zo de 2007 di igido po
el P o eso Ge mán O ón Mo a al, a quien ag adezco su in i ación, así como a F ancisco Visiedo Mazón, Le ado-Di ec o de
Es udios, su exquisi a hospi alidad y sus a enciones. Mi iejo amigo Ra ael Na as, Conseje o Mayo de la Cáma a de Cuen as
de Andalucía, me in i a a pa icipa en es e núme o de AUDITORÍA PÚBLICA y me ha pa ecido opo uno pone po esc i o
y desa olla aquellas ideas.
F ancisco Esc ibano
Ca ed á ico de De echo Financie o y T ibu a io
Uni e sidad de Se illa
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egulaban los P esupues os del Es ado, a ibuían
compe encias pa a su ap obación o es ablecían los
p incipios po los que hab ían de egula se. Con
ello se quie e pone de elie e la impo ancia que en
odo momen o se ha a ibuido al documen o p esu-
pues a io en el seno de la o ganización ju ídico
cons i ucional del pode polí ico. Es a ele ancia ha
lle ado a algunos a a i ma la ín ima conexión exis-
en e en e el p og esi o p o agonismo de las
Cáma as, su e ec i a asunción de compe encias, en
suma, y el égimen ju ídico cons i ucional del
P esupues o.
En e ec o, con no poca ecuencia el deba e p e-
supues a io en la Cáma a ha sido el o igen o la oca-
sión de plan ea cues iones ín imamen e ligadas a
p oblemas ju ídicos cons i ucionales de sup emacía
del pode polí ico. Hace la his o ia del De echo
P esupues a io eu opeo del siglo XIX es hace la
his o ia de la cons an e ensión en e Cáma as
ep esen a i as y Gobie no, es hace la c ónica del
c ecien e some imien o al con ol po pa e de las
Cáma as ep esen a i as de la ac i idad inancie a
del Es ado que se exp esa en ci as en los
P esupues os; ambién, desde luego, la cons a ación
de un ela i o acaso en el e ec i o con ol de esa
ac i idad.
En cualquie caso, es udia el P esupues o desde
la pe spec i a ju ídica es aden a se en el núcleo
esencial del obje o del De echo Público en endido
és e como el conjun o de no mas que egulan la
ac uación de los pode es públicos; es, sin más, es u-
dia uno de los pila es del Es ado de De echo.
Como es sabido, la CE ha seguido con la adi-
ción ya apun ada y ha hecho obje o del a . 134 a
los P esupues os Gene ales del Es ado, sin que
cons i uya el único p ecep o cons i ucional donde
di ec a o indi ec amen e pueden encon a se e e-
encias a es a ma e ia (po ejemplo, los a s. 135 y
136 CE, en e o os).
Es e iden e que en el ci ado p ecep o cons i u-
cional sólo se encon a á el núcleo de las cues iones
que el cons i uyen e conside ó de mayo ele ancia,
an o como pa a ese a lo a la uen e de mayo p o-
ección y es abilidad ju ídica del o denamien o: la
Cons i ución.
En p ime luga , el a . 134 con iene una egla de
a ibución de compe encias: an o en cuan o a la
ijación de los ó ganos que hab án de de en a la,
como en elación con el obje o de esa compe encia.
Se es ablece qué debe á hace , en cada momen o del
p ocedimien o p esupues a io, cada uno de esos
ó ganos, así como qué ó gano es compe en e en
cada uno de los momen os del ciclo p esupues a io.
El a . 134 CE es en es e sen ido un p ecep o que
ija la dis ibución de las compe encias en ma e ia
p esupues a ia. En cie o modo es una no ma sob e
la p oducción no ma i a, es deci , una egla de es a-
blece qué ó ganos deben in e eni en la o mación,
ap obación, y modi icación, en su caso, de los
P esupues os.
En cuan o o malmen e es una Ley el ac o median-
e el que se ap ueban los P esupues os se habla, no
sin cie a imp opiedad, de ese a de Ley en ma e ia
p esupues a ia. Ya e emos, más adelan e, po qué
con end ía, pa a e i a equí ocos, hace e e encia a
una cues ión de a ibución compe encial o uncional
que ad i ie a de las e iden es di e encias que exis en
en e lo que aquí se es á egulando y la ese a de ley.
Con independencia de que así se esponde mejo a lo
que se dispone en el a . 66.2 CE y al p opio égimen
ju ídico de lo que se es ablece en es e a . 134, égi-
men inasimilable al de las ma e ias egidas po el
p incipio de ese a de ley.
Se p oduce en cie o sen ido aquí la quin aesen-
cia del equilib io de pode es que cons i uye uno de
los hilos conduc o es de la in e p e ación de nues-
o ex o cons i ucional en cuan o Gobie no y
Cáma as pa icipan inexo ablemen e en la oma de
decisiones espec o del plan inancie o del Es ado
pa a el eje cicio económico.
En segundo luga , o dena el a 134 CE lo que
debe se el con enido esencial del P esupues o, es
deci , lo que en odo caso hab á de encon a se allí:
la o alidad de los gas os e ing esos del sec o públi-
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co es a al, así como la consignación del impo e de
los bene icios iscales que a ec en a los ibu os del
Es ado. Se á en odo caso la exposición ci ada del
plan inancie o del Es ado, del sec o público es a-
al, con ca ác e anual. La JTC ha e aluado no abi-
lísimamen e es e p ecep o en la medida en que a
pa i de la STC 84/1982 ha comenzado a habla de
con enido esencial; de núcleo indisponible (STC
65/1987); de con enido minímo; en suma, del
P esupues o como ac o de con enido cons i ucio-
nalmen e de inido, ca ac e ización, al cabo, que le
ha se ido pa a disce ni ace ca del con enido e en-
ual y su legi imidad cons i ucional, abandonando
la línea abie a po la STC 27/1981 en la in e p e-
ación del 134.7. Aho a, undando el a gumen o en
el a . 134.2, se llega á a habla de la posibilidad de
que el P esupues o con enga disposiciones de ca ác e
gene al en ma e ias p opias de Ley o dina ia a condi-
ción de que gua den elación con las p e isiones de
ing esos y las habili aciones de gas o de los P esupues os o
con los c i e ios de polí ica económica gene al en que se sus-
en an (STC 63/1986).
No se á és e de la anualidad el único p incipio al
que se e e i á el ex o cons i ucional, ambién a la
uni e salidad se ha á mención en cuan o se p edica
del con enido del P esupues o la exigencia de que
con enga la o alidad de los gas os e ing esos.
Cues ión que cons i ui á una de las ideas base sob e
las que se cimen a á la STC 3/2003, a la que nos
e e i emos más adelan e. La consecuencia del
ca ác e empo al de la no ma p esupues a ia am-
bién encon a á acomodo en el ex o cons i ucional
en la medida en que se p e é asimismo la conse-
cuencia de la inexis encia de P esupues o ap obado
en el momen o de la expi ación del plazo de los del
año an e io (a . 134.4 CE).
La p ác ica sob e la p ó oga p esupues a ia ha
sido deleznable, señaladamen e en el en endimien-
o de la exigencia cons i ucional de su au oma ici-
dad. Con ecuencia és a se ha ob iado, acudiendo a
innecesa ias no mas que la egulaban, con clamo o-
sas ansg esiones de las exigencias cons i ucionales
de i ables de es e a . 134 CE. La única ez que el
TC se ha en en ado con un supues o de p ó oga ha
sido con ocasión de una ka kiana si uación o igina-
da en el ámbi o de la Comunidad Au ónoma del
País Vasco. A la STC 3/2003 p es a emos nues a
a ención más adelan e.
El encaje del ámbi o empo al al que se e ie en
los pá a os 134.5 y 134.6 CE es cues ión p ope-
déu ica de p ime o den que ampoco ha sabido lee
co ec amen e nues o TC. Nó ese que no se á p u-
i o p o eso al el admi i que pa a pode en ende
las elaciones –a p ime a is a, con adic o ias– que
se p oducen en e el a . 134.1 y los dos pá a os
ci ados es necesa io no pe de de is a que se e ie-
en a dos momen os bien di e enciados de la ida de
la no ma p esupues a ia.
El a . 134.1 a ibuye compe encias en el
momen o del alumb amien o del P esupues o. Es
deci , se a a de dis ibui las compe encias de
Gobie no y Co es en el momen o de la ap obación
o, pa a se más p ecisos, a in de que la no ma p e-
supues a ia pueda ap oba se.
Po el con a io, el encaje empo al, es deci , el
momen o al que se e ie en los pá a os 5 y 6 del a .
134 es el de su e en ual modi icación –Ap obados los
P esupues os…–, o lo que es lo mismo, du an e la
ejecución del P esupues o ap obado.
Si a endemos a la JTC, es a dis inción debe
an oja se su il en ex emo; nunca se ha plan eado
así la cues ión el TC; es más, ha con undido ambos
momen os, asladando al ámbi o ( empo al) de la
ap obación, exigencias jus i icables sólo si se p e-
dican del con enido (p esupues a io, es deci , p e-
supues ado) ya p e iamen e ap obado, es deci ,
du an e el momen o de la ejecución de los
P esupues os. De es a cues ión, ecien emen e, se
ha ocupado el TC en dos Sen encias a las que am-
bién me e e i é po que ienen po obje o cues io-
nes susci adas en el ámbi o e i o ial de una
Comunidad Au ónoma, conc e amen e en el caso
de la STC 223/2006, la de Ex emadu a; en el de
la STC 242/2006, la del País Vasco.
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
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Finalmen e se encuen an en el a . 134.7 CE
algunas limi aciones especí icas en elación con el
con enido no ma i o de la no ma p esupues a ia
que han posibili ado di e sas in e p e aciones ace -
ca de la na u aleza ju ídica de la Ley de
P esupues os, aspec o de alcance eó ico indudable
al que nues a ju isp udencia cons i ucional no
acaba de da espues a sa is ac o ia debido a la
ecléc ica posición adop ada en elación con el alcan-
ce de la unción p esupues a ia que indi idualiza
como p opia y especí ica el a . 66.2 CE.
Debe emos empeza po la úl ima de las cues-
iones que acabo de elaciona en a ención a dos
ó denes de conside aciones: po que su in e p e a-
ción se cons i uye en la pau a más sob esalien e,
casi en el con as e, de la co ec a con igu ación
de la ca ac e izada en el a . 66.2 CE como una
unción especí ica de las Co es: la unción p esu-
pues a ia.
En segundo luga , po que su habi ual inco ec a
lec u a po la doc ina al uso, incluso po la JTC en
sus conside aciones, no siemp e cohe en es, ha lle-
ado al TC en su Sen encia 116/1994 a decidi que
el égimen ju ídico cons i ucional de los
P esupues os Gene ales del Es ado que se consag a
en el a . 134 CE no es, necesa iamen e, aplicable
en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas, sal o
que las no mas p opias, Es a u os y o as, así explí-
ci amen e lo es ablezcan.
En conclusión, es g andes bloques de cues-
iones que han sido obje o de decisiones ju isp u-
denciales en el ámbi o de las CCAA: la aplicación
del a . 134.7 en ese ámbi o e i o ial; el alcan-
ce ámbi o y exigencias cons i ucionales del ca ác-
e anual de la no ma p esupues a ia y de su
inexo able igencia a in de p opo ciona cobe -
u a legal a la ac i idad inancie a del en e públi-
co; inalmen e, el análisis de las limi aciones que
se encuen an ecogidas en los pá a os 5 y 6 del
a . 134 CE, e e idas a las CCAA, se á los es
asun os que les p opongo que a emos y a ello
me ap es o.
2. FUNCIÓN LEGISLATIVA, FUNCIÓN PRESUPUESTARIA:
ACERCA DEL CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY DE
PRESUPUESTOS, ENTRE LO POSIBLE Y LO
ESPECÍFICAMENTE PREVISTO
Resul a cuan o menos pa adójico cons a a la
esuel a mane a en que aún algunos p e enden da
po zanjada la cues ión de la na u aleza de la Ley
de P esupues os, al iempo que inmedia amen e se
cons a a su inexo able p esencia en cuan os p o-
blemas ju ídicos su gen en o no a la ins i ución
p esupues a ia. Así se nos plan ea ambién aho a
po que no es inocua su ca ac e ización en cuan as
cues iones que amos a on a ; desde luego, am-
bién, en las que acabo de p opone , como e emos
en seguida.
La na u aleza ju ídica se á el esul ado del análi-
sis del égimen ju ídico de la ins i ución, no p emi-
sa de la que deba de i a se és e, si no que emos ea-
liza un deba e es é il. La ca ac e ización ju ídica de
una ins i ución no es inmanen e, depende á de
múl iples ac o es en e los que con iene no ol ida
el de e minan e: su encaje en el de echo posi i o.
En nues o caso, además, en el ex o no ma i o que
cons i uye y p eo dena odo el o denamien o ju ídi-
co: la Cons i ución.
Cie o es que odo ex o ju ídico, de modo muy
acusado, oda Cons i ución, se á un en amado de
lógica e his o ia, po lo que igno a és a y abusa de
aquélla o p oyec a hechos p e é i os sob e o dena-
mien os con empo áneos, conduci á inde ec ible-
men e a la o malización de las conclusiones. Cie o
se á que conoce el en amado de los p oblemas que
cons i uyen la c ónica his ó ica de una ins i ución y
las sucesi as espues as doc inales a los p oblemas
que se han susci ado se á asimismo imp escindible,
pe o no lo se á menos e i a la pe ezosa endencia a
man ene a oda cos a pe spec i as que u ie on un
o igen bien p eciso que en la ac ualidad no ienen
po qué en u bia el análisis de la ins i ución p o-
pues a.
Si an es as conside aciones pa a o a a i mación
p opedéu ica: conside a una polémica supe ada
debie a supone habe encon ado una ía que dé
azón con incen e al complejo de cues iones que
una ins i ución ju ídica plan ea.
En mi opinión ninguna de las dos p emisas que
acabo de expone se cumplen en lo que pudié amos
cali ica como la posición o icial u o odoxa de la
doc ina en elación con la na u aleza de la Ley de
P esupues os, posición que, desde luego, no com-
pa o.
Y no es cues ión ce ada és a de la na u aleza de
la Ley de P esupues os po que cons i uye el núcleo
du o, el c uce de caminos decisi o, pa a explica el
égimen ju ídico de la ins i ución p esupues a ia y,
al iempo, da azón cohe en e del mismo y de su
encaje en el o denamien o.
En la Ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional
no es a o encon a e e encias a la na u aleza de
la Ley de P esupues os, a la ieja polémica de la
ley o mal y la ley ma e ial –pa a conside a la, a
eces, supe ada y ae , de es a p e endida supe a-
ción, doc ina an poco con incen e como la de la
STC 27/81 que ya ha sido, en buena pa e, co e-
gida po la sucesi a Ju isp udencia del TC–; quie-
o con ello pone de elie e que en la p ác ica
sigue i a la cues ión y, sob e odo, que no es ino-
cua la ca ac e ización que de ella se haga po que
de la misma se de i an impo an ísimos e ec os: la
mejo p ueba de ello es p ecisamen e la necesa ia
a ención que a es a cues ión le ha dedicado la
Ju isp udencia del TC.
En el a . 134.2 CE se encuen a una p ime a
e e encia al con enido de los P esupues os
Gene ales del Es ado (PGE) "...inclui án la o ali-
dad de los gas os e ing esos del sec o público es a-
al y en ellos se consigna á el impo e de los bene-
icios iscales que a ec en a los ibu os del Es ado".
Los PGE incluyen la o alidad o in eg idad de los
ing esos y gas os del sec o público, consag ando
así de o ma posi i a el p incipio de uni e salidad.
En cuan o cons i uyen la exp esión ci ada de ing e-
sos y gas os con end á dis ingui ambos con enidos
y los e ec os que se siguen de su inclusión en los
P esupues os.
Aunque hoy ca ece de sen ido, du an e un iem-
po la dis inción en e P esupues os y Ley de ap o-
bación u o cie a ele ancia ju ídica y aun hoy es
e iden e la posibilidad de dis ingui en e el cue -
po a iculado y los llamados Es ados de Gas os o
Ing esos. Es os esponden es ic amen e a la idea de
P esupues os en cuan o exp esión ci ada y sis emá-
ica de la ac i idad inancie a; el a iculado con ie-
ne las eglas po las que se egi án esos gas os. Con
ecuencia es posible encon a en e las no mas del
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
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a iculado p ecep os que no ienen una di ec a e
inmedia a elación con cues iones p esupues a ias.
Se ha p oducido, así, la iciosa cos umb e de ap o-
echa el cómodo expedien e de la Ley de
P esupues os pa a in oduci en e sus no mas p e-
cep os que no ienen una di ec a elación con el
plan inancie o en que el P esupues o se conc e a.
Es a cues ión es á di ec amen e conec ada con el
especial égimen que la Cons i ución diseña en ela-
ción con las modi icaciones ibu a ias que se pue-
den in oduci median e la Ley de P esupues os.
Mas ceñi a és e las limi aciones del con enido de la
Ley de P esupues os ca ece ía de sen ido.
La Ju isp udencia del TC se ha ocupado en no
escasas ocasiones de es a cues ión po que, con no
a a ecuencia, el P esupues o ha sido la ocasión
de in oduci en el o denamien o no mas cuyo con-
enido p esupues a io e a, cuan o menos, dudoso,
cons i uyendo el g an núme o de decisiones adop-
adas la p ueba más signi ica i a de la ele ancia
del p oblema.
En la p ime a ocasión en que a ó de es a cues-
ión, el TC acuñó una doc ina ex ao dina iamen-
e pe misi a, po cuan o se admi ía, en cie os
supues os, la posibilidad de modi ica la no ma i a
de un ibu o, aun cuando no cons a a la p e isión
de su modi icación en ninguna no ma ibu a ia
sus an i a, que e a exigencia de me idiana cla idad
en el a . 134.7 CE. La STC 27/81 ue acogida con
g andes c í icas; ue nues a opinión que suponía
una de aluación de la unción p esupues a ia, con-
cebida en el a . 66.2 CE como unción di e encia-
da de la especí icamen e legisla i a, al iempo que
no daba espues a cohe en e al a . 134.7 CE, po
cuan o concebido como una limi ación de la un-
ción legisla i a, ceñida exclusi amen e a la ma e ia
ibu a ia, más se an ojaba un cap icho a bi a io
del cons i uyen e.
Como u imos ocasión de esc ibi al hilo de
aquella Sen encia, el a . 134.7 es la consecuencia
lógica de un en endimien o de la unción p esu-
pues a ia como unción di e sa de la unción legis-
la i a. Función que supone la mani es ación condo-
mial del pode a ibuido al Ejecu i o y al
Legisla i o, quienes la desa ollan median e una
disciplina p opia, especí ica, con ca ác e exclusi o
y excluyen e, en cuyo desa ollo sólo de o ma sub-
sidia ia se pod á acudi al p ocedimien o y discipli-
na de la unción legisla i a y no siemp e y en odo
caso, ni en odos los casos.
Tal ez las dos mani es aciones más cla as de es a
concepción no igu osamen e legisla i a del ac o
p esupues a io consis a en a i ma –sin que pa a
ello deba encon a se apoyo no ma i o exp eso–
que uen es al e na i as al ac o legisla i o o dina io
–señaladamen e el dec e o ley– aquí no ienen cabi-
da y en conside a que la unción a ibuida al
Ejecu i o en la elabo ación del P esupues o no
puede se suplida en ningún caso, como sin emba -
go ocu e con el exp eso econocimien o de la posi-
bilidad de elabo ación de p oyec os legisla i os po
quienes no o man pa e del Gobie no.
De ahí ambién que podamos ap ecia , en es e
con ex o, o a bien dis in a in e p e ación del con-
enido y alcance del a . 134.7 CE.
Mayo i a iamen e se ha in e p e ado como una
limi ación. Ya que no se dis ingue en e unción
legisla i a y unción p esupues a ia, se a a de una
limi ación al eje cicio de la unción legisla i a
cuando se conc e a en la elabo ación del
P esupues o. Mas es a in e p e ación no da cohe-
en e espues a al da o no ma i o de que la limi a-
ción se ciña a las no mas ibu a ias, po lo que así
in e p e ado el p ecep o más bien apa ece como una
no ma cap ichosa o a bi a ia y, en odo caso, injus-
i icada.
Mas si admi imos la ci ada di e enciación uncio-
nal, la excepcionalidad adica en la segunda pa e
del p ecep o, al con e i sele e ec os imp opios a la
unción de ap obación de P esupues os. Así la
excepción del a . 134.7 CE no adica en lo que se
p ohíbe, sino en lo que se pe mi e. Y po an o, sólo
a las no mas ibu a ias se ciñe la posibilidad de
inno a el o denamien o median e Ley de
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
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P esupues os. De ahí que nos pa ezca opo uno que
pocos años después haya e minado diciendo el TC
que los P esupues os no son, incluso en elación con
no mas ibu a ias, el con inen e adecuado pa a con-
ene no mas ípicas del de echo codi icado (STC
76/92).
Es a o ma de en ende el pá a o 7 del a . 134
nos lle ó, hace ya bas an e iempo, a a i ma la impo-
sibilidad de que median e el desa ollo de la unción
p esupues a ia pudiese egula se ma e ia no es ic a-
men e p esupues a ia, posición que hoy es ya luga
común en la Ju isp udencia Cons i ucional.
Pa adójicamen e, el mejo apoyo en a o de nues a
esis al ez pueda encon a se en la endeblez a gu-
men al del VP de la STC 76/92 en de ensa del ca ác-
e legisla i o de la unción p esupues a ia y en su
indi e enciada ca ac e ización. De ahí que, en nues a
opinión, no se p oduzca aquí una es icción del
ámbi o de la unción legisla i a sino una ampliación
del que ca ac e iza el de la unción p esupues a ia.
Conside ación especialmen e ele an e, po ejemplo,
a los e ec os de habe a on ado con mayo o una la
cues ión que se susci ó, esuel a de o ma ha o des-
a o unada po la STC 116/1994, que de inmedia o
se á obje o de nues a a ención.
En la ac ualidad no pa ece que pueda a i ma se,
como hacía el P eámbulo de la Ley de P esupues os
pa a 1988, la absolu a idoneidad de la Ley de
P esupues os pa a con ene cualquie ma e ia. A
eno de la Ju isp udencia Cons i ucional los
P esupues os son un ac o ju ídico de "núcleo indispo-
nible" (FJ 3 STC 65/87) o "esencial" (FJ 3 STC
84/82) que se cons i uye en con enido mínimo
–exclusi o ni excluyen e– (FJ 4 STC 65/87) y que,
cali icado como " ehículo de o ien ación y di ección
de la polí ica que co esponde al Gobie no"(FJ 2
STC 27/81), pueden inclui "disposiciones de
ca ác e gene al en ma e ias p opias de ley o dina-
ia...que gua den elación con las p e isiones de
ing esos y las habili aciones de gas o de los
P esupues os o con los c i e ios de polí ica econó-
mica gene al en que se sus en an"(FJ 12 STC
63/86). Se e e i á ambién el T ibunal a la exp esa
p ohibición de c eación de ibu os median e los
P esupues os ayendo a colación los plan eamien-
os del FJ 2 STC 27/81, aunque undándolo en
azones poco p ecisas y sin jus i ica lo que así plan-
eado pod ía cali ica se de cap icho cons i ucional:
es deci , la posibilidad ilimi ada de inno a en el
o denamien o a excepción del ibu a io.
Como puso de elie e Rod íguez Be eijo, el TC
in oduce un nue o lími e al con enido e en ual o
no necesa io de las Leyes de P esupues os, el con-
cep o de ma e ias conexas a la es ic amen e p esu-
pues a ia, concep o inde e minado que e mina á
po pe ila la STC 76/92 en el sen ido de exclui
que cualquie con enido ju ídico sea cons i ucio-
nalmen e posible en la Ley de P esupues os. Se
ex ende á en es e sen ido el FJ 3 de la STC 65/90
an o en la di ección de no conside a p opio de la
Ley de P esupues os cualquie con enido que en
odo caso ha de gua da una di ec a elación con las
p e isiones de ing eso y las habili aciones de gas o,
cuan o en la de conside a que la egulación injus-
i icada de una ma e ia no es ic amen e p esupues-
a ia, en a ención a la ince idumb e que o igina,
puede a ec a al p incipio cons i ucional de segu i-
dad ju ídica.
La incidencia en una ma e ia p opia de la
Hacienda Gene al no es su icien e pa a pode a i -
ma que se da la necesa ia conexión di ec a de la
no ma en cues ión con el P esupues o en sen ido
es ic o o con los c i e ios de la polí ica económica
del Gobie no y si esa incidencia se conside a sólo
acciden al o secunda ia se conclui á insu icien e
pa a legi ima su inclusión en la Ley de
P esupues os "cuyo con enido p opio y su unción
cons i ucional (a s. 66.2 y 134.2 CE) esul a des-
i uado po la inco po ación de no mas ípicas del
De echo codi icado" (STC 76/1992); en la misma
línea y a ando de deja bien di e enciada la ley
p esupues a ia de la ley ibu a ia se mani ies a el
FJ 3 STC 195/94. Con an e io idad se había segui-
do idén ica doc ina en la STC 178/94.
LEGALIDAD
56 Sep iemb e nº 45-2008
En de ini i a, con a las discu ibles a i maciones
del P eámbulo de la Ley de P esupues os pa a 1988
pa ece cla o que el FJ 3 STC 65/87 había ad e i-
do ace ca de la imposibilidad de conside a ajus a-
do a la Cons i ución cualquie con enido y ha seña-
lado la posibilidad de conside a lo incons i ucional
po no ajus a se a lo p opio del P esupues o: no
puede desca a se la posibilidad de cali ica de
"injus i icada inclusión" la de ma e ias que no gua -
den la debida elación con la disciplina p esupues-
a ia (FJ 5 STC 65/87). Se puede, po an o, a i ma
que es exigible una de e minada cohe encia en e el
con enido indisponible o esencial de los
P esupues os, es deci , los ing esos y los gas os, y
las no mas que excepcionalmen e puedan in odu-
ci se, las cuales inde ec iblemen e han de ene
elación con los c i e ios de polí ica económica
gene al en que se sus en an los P esupues os pa a
ese eje cicio. Po deci lo g á icamen e, de es a doc-
ina ju isp udencial se de i a cla amen e que, po
ejemplo, no se ía cons i ucional una modi icación
del Código ci il que se encon a a en la Ley de
P esupues os. El con enido de los P esupues os
es á cons i ucionalmen e asado y la inclusión
indisc iminada de ma e ias en e sus no mas puede
se cali icada de cons i ucionalmen e imp opia en
cuan o no gua den la debida elación con la disci-
plina de los ing esos y los gas os del eje cicio eco-
nómico co espondien e.
La conclusión en elación con es e aspec o del
con enido de los P esupues os as las Sen encias
ci adas es la posibilidad de no desca a una decla-
ación de incons i ucionalidad po no ajus a se la
no ma en cues ión a las p e isiones de ing esos, las
habili aciones de gas o o los c i e ios de polí ica
económica en que las p e isiones p esupues a ias se
sus en an. Hab á de se p obada, po consiguien e,
una " elación di ec a" pa a que pueda ene cabida en
los p esupues os (FJ 5 STC 65/87 que ei e a lo
es ablecido en el FJ 12 STC 63/86).
La posibilidad de in oduci modi icaciones en el
sis ema ibu a io median e Ley de P esupues os
e a un ema la gamen e deba ido en la doc ina y el
deba e en sede de elabo ación de la Cons i ución ue
ex ao dina iamen e cla i icado .
En es e momen o sólo nos in e esa eco da que
la Cons i ución eda a la Cáma a la posibilidad de
c ea ibu os median e Ley de P esupues os y sólo
pe mi e in oduci modi icaciones en su égimen
ju ídico si una ley p e iamen e la ha habili ado.
Responde de o ma cohe en e a es a he mé ica
no ma, si no apa en emen e cap ichosa, sólo es
posible desde la dis inción a que nos hemos e e i-
do y que supone una oma de posición sob e la
na u aleza ju ídica del ac o de ap obación, como
a isamos en el plan eamien o de es e epíg a e.
Nó ese, po an o, que la egla que el a . 134.7
con iene, en con a de lo que puede pa ece , no es
sino el co ola io lógico de una concepción no legis-
la i a del ac o de ap obación. No es un adje i o
p escindible, sino, po el con a io, un elemen o
básico del en amado cons i ucional de los
P esupues os. Supone el elemen o cen al, la cla e
de bó eda que c is aliza el eje cicio de la unción
p esupues a ia, como unción deslindada de la
legisla i a (a . 66.2 CE).
Po que el P esupues o es el esul ado del eje ci-
cio de una unción condomial, es un ac o complejo
en el que con luyen las compe encias a ibuidas al
Gobie no y a las Co es; compe encias exclusi as y
excluyen es; absolu amen e insus i uibles. Es el
co ola io del eje cicio de la unción de gobe na
–del Ejecu i o– y de la unción de con ola esa
unción de gobie no, de p es a le su anuencia, que
es de la Cáma a y que adquie e po ello pe iles pe -
sonalísimos: la unción de ap oba los P esupues os.
En de e minados momen os his ó icos, la Ley,
como ac o p opio y especí ico de la Cáma a, si ió
pa a ca ac e iza ese ac o. Hoy sabemos ya que esa
ca ac e ización es insu icien e y, sin en anga nos en
es é iles nominalismos, cali ica el ac o y la unción
de la que es mani es ación como legisla i o no deja
de se una con ención equí oca. Tene lo p esen e,
no obs an e el es ue zo in elec ual de una o mula-
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
57
Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
ción con aco ien e, nos p opo ciona cohe encia en
el análisis del égimen cons i ucional de la ins i u-
ción, po que pe mi e man ene en el caso conc e o
un alo que eco e el ex o cons i ucional, el equi-
lib io en e los pode es que ienen a ibuida la com-
pe encia.
El P esupues o se á así la mani es ación del
eje cicio condomial del pode , cuyo pa ecido o
semejanza con cualquie o o ac o ju ídico se á,
como ad e ían los no elis as de an año, me a
coincidencia.
Desde es a pe spec i a, e dade amen e causa
pe plejidad que se haya cues ionado –y con éxi o–
la aplicabilidad de una ins i ución nuclea del
Es ado de De echo, cimien o de las elaciones
Gobie no Pa lamen o, en el ma co de la sepa ación
de pode es que ca ac e iza al Es ado mode no. ¿O
acaso las elaciones ju ídico polí icas de los di e sos
ámbi os e i o iales de pode no esponden a simi-
la sime ía que la del Es ado?.
3. LA CONDICIONADA APLICABILIDAD DEL ART. 134.7 CE
EN EL ÁMBITO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS:
LA STC 116/1994
La cues ión que se plan ea en la STC 116/1994
es á di ec amen e elacionada con los p oblemas
que hemos a ado en los dos epíg a es gene ales
an e io es, aunque, al ez, mejo cab ía deci , en
elación, en gene al, con la disciplina cons i ucio-
nal de los P esupues os Gene ales del Es ado y su
igencia y aplicación en el ámbi o au onómico.
Lo plan ea á de o ma concisa el FJ 3 STC
116/1994: ... “debemos de e mina si el men ado
inciso segundo del a . 134.7 CE esul a o no
aplicable a la Comunidad Fo al de Na a a”; al
igual que lo ha á la STC 149/1994, la cues ión
se á esuel a de o ma nega i a.
Apoyándose en an e io es decisiones –ATC
428/1989 y STC 179/1989– se niega que de los
p ecep os cons i ucionales que egulan ins i ucio-
nes del Es ado puedan in e i se, po ía analógica,
sin más, eglas y p incipios de aplicación a las ins-
i uciones au onómicas homólogas. Es a a i mación
p opedéu ica le lle a á a a i ma “La egulación
aplicable a las ins i uciones au onómicas, en es e
caso, a sus uen es no ma i as...es la con enida úni-
camen e en sus espec i os Es a u os de
Au onomía, en las leyes es a ales que, den o del
ma co cons i ucional, se hubiesen dic ado pa a deli-
mi a las compe encias del Es ado y las
Comunidades Au ónomas y, po supues o, en las
eglas y p incipios cons i ucionales aplicables a
odos los pode es públicos que con o man el Es ado
en endido en sen ido amplio...del segundo inciso
del a . 134.7 CE no puede induci se un p incipio
gene al de p ohibición de modi ica ibu os po
medio de las leyes de p esupues os au onómicas o
o ales sin la p e ia habili ación de una ley ibu a-
ia sus an i a“(FJ 5 STC 116/1994). A igual con-
clusión nega i a llega á el TC cuando indague, en
el FJ 6, ace ca de la exis encia de una no ma au o-
nómica que con enga una disciplina simila a la
consag ada en el segundo inciso del a . 134.7 CE.
Disen i á del Fallo y de los undamen os de es a
STC el Magis ado Rod íguez-Be eijo en un unda-
do VP, que no se á único, y se e á acompañado po
el que susc ibe Gabaldón López, al que se adhie en
Díaz Eimil y Mendizábal Allende.
La idea nuclea sob e la que se unda la Sen encia
es, como señala el VP de Rod íguez-Be eijo en su
pun o 1, el esul ado de una in e p e ación o ma-
lis a y posi i is a de la Cons i ución: el a . 134 CE
egula una ins i ución es a al y, po an o, no es de
au omá ica aplicación en el ámbi o au onómico.
Mas ese o malismo denunciado es más ex emo aún
si, en los é minos del mismo FJ 5 STC 116/1994,
se ap ecia que la espues a ambién ue nega i a a la
p oposición de que la egulación cons i ucional de
los PGE o ma an pa e de las eglas y p incipios
cons i ucionales aplicables a odos los pode es
públicos que con o man el Es ado en endido en
sen ido amplio. En nues a opinión, es a es la cues-
ión undamen al.
En e ec o, los P esupues os Gene ales del Es ado,
o de la Comunidad Au ónoma, no cons i uyen sino
LEGALIDAD
64 Sep iemb e nº 45-2008
de la cons i ucionalmen e p e is a en el a . 134
CE. Se a a de de e mina si ju ídicamen e la ela-
ción en e con enido y uen e es exclusi a y exclu-
yen e. Lo que, a su ez, implica es a o a cues ión:
¿Exis en ma e ias que sólo median e Ley de
P esupues os pueden se eguladas? Cues ión a la
que ambién cabe da espues a in en ando con es-
a a es a cues ión: ¿Es la Ley de P esupues os una
uen e del de echo cons i ucionalmen e di e encia-
da?. Si la espues a ue a a i ma i a, ambién debe-
íamos con es a a es a cues ión di ec amen e
conec ada con la an e io : ¿Exis e en e las di e en-
es uen es del de echo cons i ucionalmen e diseña-
das una al e na i a a la Ley de P esupues os?
Ca ác e empo al; con enido indispensable, p o-
pio y exclusi o de los P esupues os; peculia idad de
la uen e Ley de P esupues os e inexis encia de uen e
al e na i a, se ían cues iones cuya espues a condi-
cionan, como un a p io i ca egó ico, cualquie posi-
ción espec o, no ya de la p ó oga, sino de la p ác-
ica habida, siemp e que se ha p oducido la inexis-
encia de P esupues os. P ecisamen e po eso, ya
hemos apun ado que, más aún que la p ó oga en sí,
es necesa io a on a la cues ión del modo en que
és a se ha p oducido; es deci , es p eciso analiza , no
ya an sólo que no se haya p oducido de o ma au o-
má ica, sino qué ha signi icado la écnica al e na i-
a u ilizada. Sob e odo, si se acep a que si no se
buscaba o o obje i o que el de la p ó oga en sí, no
hubiese sido necesa ia la explíci a no ma que la
econocie a. T as es a cues ión p elimina , es á el
es o de las que acabamos de plan ea nos.
Po eso una p ime a cues ión su ge de o ma
inmedia a: ¿Se p o oga odo el P esupues o? ¿La
p ó oga a ec a a la o alidad del ac o p esupues a-
io? ¿La p ó oga au omá ica supone p o oga odo
o pa e del P esupues o del eje cicio an e io ?. ¿Es
posible modi ica median e la p ó oga el con eni-
do de lo que se p o oga? La espues a gené ica a
es as cues iones ha de es a p esidida po el ca ác e
au omá ico que el p ecep o cons i ucional le a ibu-
ye a la p ó oga. La idea de p ó oga es an i é ica
con la idea de inno ación. La idea de p ó oga es
consus ancial a la de imposibilidad de exis encia de
un nue o P esupues o y si se a iende al con enido del
P esupues o y a la elación exis en e en e con eni-
do y ac o ju ídico o uen e que lo con iene, la es-
pues a debe se nega i a.
No pa ece que sea necesa io un pode oso apa a o
a gumen al pa a pode a i ma que lo que no se ha
podido ap oba es el P esupues o y po an o aquello
que o ma pa e indisolublemen e del P esupues o: la
o alidad de los ing esos y gas os del sec o público, así
como el impo e de los bene icios iscales que a ec en
a los ibu os del Es ado. Se a a po an o de un con-
enido que exige una uen e bien p ecisa. An e la
imposibilidad de su exis encia, al iempo que an e la
ineluc abilidad de la misma pa a c ea el ma co de
legalidad de la ac i idad inancie a de gas o, se ha p e-
is o la p ó oga au omá ica.
Mas, como ya sabemos, no ha sido és a la p ác i-
ca que has a aho a se ha p oducido. En e ec o, cuan-
do no se han podido ap oba P esupues os po cual-
quie a de las causas que hemos apun ado, se ha p o-
ducido una no ma especí ica que con enía la p ó o-
ga. ¿Cuál ha sido el con enido de esa no ma?.
¿Cómo se ha jus i icado su p opia exis encia?. ¿Cuál
ha sido la p ác ica habida has a aho a?.
Como ya apun amos, la p ác ica cons i ucional
ha ob iado la au oma icidad y ha acudido a la
ep obable cos umb e del uso del dec e o-ley de
p ó oga: és a es cues ión que sólo se puede en en-
de desde la pe spec i a de la doc ina del TC sob e
el con enido de la Ley de P esupues os y desde la
dis inción en e el a iculado y los es ados de ing e-
sos y gas os, de una pa e; de o a, eniendo p esen-
e los di e enciados e ec os que el P esupues o des-
pliega sob e su p opio con enido: p e isión espec-
o de ing esos, au o ización espec o de gas os. En
elación con el Es ado de Ing esos ya sabemos que
el P esupues os no supone sino me a p e isión, sin
mayo es e ec os ju ídicos. Po an o, la p ó oga
au omá ica, sin ue za inno ado a alguna, cub i ía
el expedien e de la exis encia de P esupues o.

La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
65
Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
Lo mismo cabe deci espec o del Es ado de
Gas o, aunque aquí el e ec o au o iza i o, en cum-
plimien o del p incipio de especi icidad, la hace
imp escindible. Como nos ad ie e Soledad Plaza,
el P esupues os iene el ca ác e de no ma ju ídica
habili an e del gas o público; los Es ados de Gas o
son, como señala el FJ 5 STC 63/86, la uen e ju í-
dica del gas o público y, po an o, espec o de ellos la
p ó oga es absolu amen e imp escindible, de ahí
que se haya concebido cons i ucionalmen e como
au omá ica, lo que supond á, a su ez, en nues a
opinión, la implíci a inexis encia de solución al e -
na i a cons i ucional a és a cuando se p oduce el
supues o de imposibilidad de ap obación del
P esupues o, pa a el eje cicio siguien e.
La nue a LGP 47/2003, con iene en el a . 38
una p e isión que in oduce pequeños aunque sig-
ni ica i os ma ices en la escue a, aunque ca egó ica
a i mación del 134.4 CE que enimos analizando.
En p ime luga , se incide, como no podía se
menos, en el asun o de la au oma icidad, aunque se
in oduce una su il ma ización: esa p ó oga se p o-
duci á espec o de los p esupues os iniciales (a .
38.1 LGP/2003), lo que implíci amen e excluye
que la p ó oga pueda en ende se que alcanza a las
modi icaciones que se hayan podido p oduci
du an e el eje cicio, es deci , en sede de ejecución de
los c édi os p esupues ados. El é mino de la p ó-
oga se p oduci á en el momen o en que los nue os
P esupues os sean ap obados y publicados en el
BOE. El ci ado a . 38 LGP/2003, es ablece en su
apa ado 2 que la p ó oga no a ec a á a los c édi os
pa a gas os co espondien es a p og amas o ac ua-
ciones que e minen en el eje cicio cuyos p esu-
pues os se p o oguen o pa a obligaciones que se
ex ingan en el mismo, lo que pod íamos cali ica de
ob iedad; pe o, al iempo, con end á explici a lo
que ésa puede llega a deci nos, es deci , la p ó o-
ga au omá ica ha de en ende se espec o de aquellos
c édi os que se e ie an al uncionamien o egula u
o dina io de los se icios públicos. Ningún p oble-
ma p esen a la p ó oga en elación con el es ado de
ing esos, en la medida en que la cuan ía allí ijada
no es sino una me a p e isión, ca en e de e ec os
ju ídicos, como ya apun amos.
Cues ión di e sa es la de p egun a se si la p ó o-
ga se ex iende al conjun o de no mas que pueden
cons i ui el ju isp udencialmen e denominado
con enido e en ual de los P esupues os. A eno de
la doc ina ju isp udencial, con igu ada, básica-
men e po las SSTC 63/1986; 65/1987, que ya ana-
lizamos en el epíg a e 2 de es e abajo y cuya c is-
alización de ini i a se puede encon a en la
76/1992, la espues a no puede se uní oca.
Depende á del ca ác e coyun u al de la medida,
po an o, si bien c eemos que es e medio no puede
se el ins umen o pa a in oduci en el o dena-
mien o soluciones de ini i as, y sí, si las mismas
po mo i os coyun u ales, ienen una conexión
di ec a e inmedia a con el con enido esencial de los
P esupues os de ese eje cicio, es e iden e que la
ausencia de P esupues os ap obados pa a el eje cicio
siguien e gene a la necesidad de conside a esa
no ma conyun u al igualmen e igen e pa a el
siguien e, es deci , au omá icamen e p o ogada.
La doc ina ha man enido un g an deba e al es-
pec o, sin que, en nues a opinión se haya alcanza-
do una conclusión sa is ac o ia, dado sob e odo la
he e ogeneidad de c i e ios y de obje o sob e el que
se esuel e la polémica cues ión. En odo caso se á
cues ión siemp e ligada al ca ác e empo al de la
no ma p esupues a ia; en elación con es a no a
ca ac e ís ica del P esupues o, den o del ela i a-
men e pa co núme o de SSTC que se han ocupado,
casi siemp e con decla aciones obi e dic a, de es e
aspec o de los P esupues os, un denominado
común cabe sub aya : el ca ác e anual de es a
no ma se a i ma sin dubi aciones: (FJ 2 STC
83/1983), o bien se habla de la empo alidad p opia
de la Leyes de P esupues os (FJ 6 STC 32/2000), po
cuya causa se es ima á opo uno que los p ecep os
inco po ados al o denamien o median e es a Ley
peculia se inco po en de ini i amen e median e su
ley p opia (en el caso de au os, la ley unciona ial),
LEGALIDAD
66 Sep iemb e nº 45-2008
ci ándose como an eceden e la STC 65/1990, sin
que, se a i ma, el c i e io de empo alidad esul e
en p incipio de e minan e de la cons i ucionalidad o no
de una no ma como la cues ionada desde la pe spec i a de
su inclusión en una ley de P esupues os (FJ 6 STC
32/2000, ayendo en su apoyo el FJ 3 STC
65/1990). De ca ác e esencialmen e empo al la cali i-
ca á el FJ 3 STC 65/1990, en igual sen ido el FJ 3
STC 66/1990 o el FJ 3 STC 67/1990; po in, en el
FJ 8 STC 130/1999 se puede lee : “la inco po ación
de una egulación o denado a del Es a u o de la
Función Pública Regional, cual es la con enida en
la Disposición cues ionada... a la Ley de
P esupues os, cuyo ca ác e empo al esul a exp e-
samen e a i mado en el bloque de la cons i uciona-
lidad aplicable a la ma e ia aquí con emplada, ha
supues o un queb an o del p incipio de segu idad
ju ídica en endido como ce eza del De echo”,
ca ác e empo al que si ió, a mayo abundamien-
o, pa a conside a que el con enido e en ual que se
enjuiciaba no e a p opio de la Ley P esupues os y se
conside ó incons i ucional su inclusión (FJ 7 STC
130/1999, en el que el da o de la empo alidad del
con inen e no es sino un acciden e u ilizado ex
abundan ia). En o as ocasiones, la cues ión se ha
plan eado sólo como hipó esis académica, sin en a
de ini i amen e en el asun o como consecuencia de
no habe se plan eado al cues ión po el ecu en e
(FJ 6 STC 134/1987).
En conc e o, algún au o ha de endido la esis de
la igencia inde inida, po ejemplo, de las inno a-
ciones ibu a ias con enidas en la Ley de
P esupues os, sob e el especioso a gumen o de la
igencia inde inida del a iculado de la Ley de
P esupues os como p incipio acep ado desde la Ley
de P esupues os de 1988. Tesis que, como ya hemos
expues o en o as ocasiones, no iene undamen o y
p e ende basa se en a i maciones ealizadas po la
STC 65/1987, conc e amen e en el FJ 3, que es án
p ecisamen e, en las an ípodas de a i ma el ca ác-
e o dina io de la Ley de P esupues os. El p opio
TC en su Sen encia 76/92 se hacía eco de la desa o -
unada ci a del P eámbulo cuando ad ie ía que los
lími es ma e iales de las Leyes de P esupues os, cie amen-
e, no son an amplios como se señala en el P eámbulo de
la Ley 33/1987, de P esupues os pa a 1988. La a i ma-
ción de la igencia inde inida de oda no ma inclui-
da en la Ley de P esupues os que no haga mención
exp esa de su ca ác e anual, como co ola io de la
Ju isp udencia Cons i ucional, es una a i mación
absolu amen e ca en e de undamen o.
Un aspec o más discu ible de esa misma cues ión
es el que se susci a en elación con las no mas ibu-
a ias modi icadas en i ud del expedien e del a .
134.7 CE, es deci , cuando la p opia no ma sus an i-
a p e é esa posibilidad de modo conc e o y especí-
ico. En elación con és as, aunque en an e io es
ace camien os al p oblema, hemos sido con a ios a
admi i la posibilidad de su inco po ación de ini i-
a al o denamien o, aduciendo el a gumen o de que
se a a de una ía excepcional de al e ación e inno-
ación del o denamien o ibu a io, al ez aho a
seamos más p ocli es a admi i su inco po ación
inde inida al o denamien o ibu a io, desde el
a gumen o de cons i ui el modo de mani es a se el
conjun o abado de limi aciones (STC 182/1997) en
que se conc e a la ese a de ley en ma e ia ibu a-
ia, cuando es cumplida median e el expedien e del
a . 134.7 CE.
Po consiguien e, si la inno ación puede se con-
side ada ealizada con ocación de pe manencia, de
modo implíci o o po que exp esamen e así se expli-
ci e, en nada le a ec a á la p ó oga, siemp e que sea
el esul ado del eje cicio excepcional de la unción
legisla i a en sede de eje cicio de la unción p esu-
pues a ia que e a, como se eco da á, el modo en
que explicábamos la solo apa en emen e cap ichosa
no ma con enida en el a . 134.7 CE.
En odo caso, desde la ju isp udencia cons i u-
cional podemos conside a lo aún un ema abie o,
aun cuando, a eces, el TC lo p esen e como una
cues ión ya ce ada, como lo hace el FJ 5 STC
34/2005 al deci nos: “es e T ibunal, ya desde la
STC 65/1990, ha admi ido la inclusión en una Ley
de P esupues os de disposiciones con ocación de
pe manencia […], aun cuando de e minadas egu-
laciones lle adas a cabo en es a Ley encuen en su
sede no ma i a na u al y écnicamen e más co ec-
a en las disposiciones gene ales que disciplinan los
egímenes ju ídicos a los que se e ie en (STC
32/2000). En consecuencia, puede a i ma se que
oda no ma incluida en el con enido e en ual o dis-
ponible del ins umen o p esupues a io iene, en
p incipio, una igencia inde inida, sal o disposi-
ción exp esa de la Ley en sen ido con a io”. Si se
iene la cu iosidad de comp oba cada una de las
e e encias que se hacen en es e pasaje a las an e io-
es decisiones del TC, segu amen e se nos da á la
azón de que el asun o es á lejos de pode conside-
a se de ini i amen e esuel o, aunque sólo sea po
la imp ecisión de lo que se a i maba en las decisio-
nes que se aen en su apoyo.
Pa a e mina con es a cues ión, sólo nos queda
e e i nos a la desa o unada p ác ica de acudi al
ins umen o del Dec e o-ley como con inen e de la
no ma que e i ica la p ó oga. El úl imo ejemplo,
po aho a, es el Dec e o-Ley 12/1995 (BOE de 30
de diciemb e). En su P eámbulo se hace una a i ma-
ción esencial que supone la culminación de una en-
dencia: ap eciada la insu iciencia de la p ó oga au o-
má ica, se acude a una no ma de con enido paladi-
namen e p esupues a io, al ene po obje o ma e-
ias que o man pa e del con enido indisponible o
p opio de los P esupues os. En a ención a que las
Co es no es án eunidas du an e el mes de ene o y
a que se p e eía su p óxima disolución, se adop a la
o ma de dec e o-ley. Me in e esa sub aya la ans-
pa encia in encional de la no ma que no ocul a la
especí ica jus i icación de su exis encia en a ención
a la insu iciencia de la p ó oga au omá ica.
Se econoce un p ime e ec o a la p e isión
cons i ucional de p ó oga au omá ica: median e
ella se conside an p o ogados los es ados de
ing esos y gas os, así como el impo e de los bene-
icios iscales. Ello supone la ex ensión de la p ó-
oga au omá ica al con enido esencial o núcleo
indisponible del P esupues o. Asimismo se consi-
de an p o ogadas aquellas no mas que gua dan
conexión di ec a con ese con enido. Se exclui án
del e ec o de la p ó oga an o los c édi os pa a
gas os coyun u ales, en aplicación del a . 38.2
LGP, al que ya nos e e imos, como las no mas de
igencia inde inida que excepcionalmen e se hubie-
an incluido en su a iculado.
La con i mación de una endencia se p oduce si
nos a enemos a las conside aciones que p e enden
jus i ica la p opia exis encia del dec e o-ley. En e ec-
o, nó ese que odas las cues iones has a aho a ano a-
das suponen el despliegue de los e ec os de la au o-
ma icidad de la p ó oga. Po consiguien e, la p opia
exis encia del dec e o-ley de p ó oga sólo puede se
la consecuencia de un in en o de i más allá, de
encon a una ó mula que haga en e a las conse-
cuencias de una p ó oga que, po sus p opias limi a-
ciones, no puede sino ex ende en el iempo la igen-
cia de la no ma p esupues a ia ap obada pa a el eje -
cicio an e io . En de ini i a, de encon a un medio,
de cuya cons i ucionalidad dudamos, que pe mi a
in oduci en el o denamien o medidas de indudable
calado p esupues a io, que no han podido se ap oba-
das ya que el P esupues o ha sido echazado.
Se a a, en de ini i a, de consag a la posibilidad
de habe hallado una uen e al e na i a, po mo i-
os de u gencia y ex ao dina ia necesidad, a la Ley
de P esupues os. Si se lee a en amen e el
P eámbulo del RD-l 12/1995 se con end á que
odo él es á eco ido po la in ención de encon a
en el des ina a io de la no ma una jus i icación de
la p opia exis encia de la no ma excepcional, una
jus i icación de opo unidad, al ez, pe o, ¿y su
encaje cons i ucional?
La cues ión esencial que es a no ma gene a es i-
ba en de e mina si es posible p ecisamen e aquello
que aho a se ha dado po sen ado. La Cons i ución
p e é la posibilidad de llega al úl imo día del eje -
cicio sin que se hayan ap obado el nue o
P esupues o, y a es a e en ualidad hace en e
median e la écnica de la p ó oga au omá ica.
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
67
Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
LEGALIDAD
68 Sep iemb e nº 45-2008
La cues ión plan eada se gene a po la insu icien-
cia de la écnica cons i ucionalmen e p e is a.
Como el p opio P eámbulo del dec e o-ley econo-
ce, la au oma icidad de la p ó oga supone la con-
gelación de sueldos y pensiones, el inc emen o de
p esión iscal como consecuencia de la imposibili-
dad de de lac a , la congelación de la ecaudación
p o enien e de impues os especiales y cuan os i-
bu os e an obje o de ac ualización median e la Ley
de P esupues os. Insu iciencia que se á un e ec o
ineluc able de la causa de la p ó oga. Resol e lo
dec e o-ley median e es una solución go diana, a in
de e i a e ec os –noci os, en odo caso, pa a el p o-
pio agen e de la c isis que la p ó oga au omá ica
p e ende a on a – ine i ables, si se espe an los
pa áme os de equilib io de pode es diseñados en la
Cons i ución, que, como sabemos, es án en la base
del desa ollo de la unción p esupues a ia.
Tal ez no se á supe luo hace aquí alguna con-
side ación en o no a la g a edad del p esupues o de
hecho de la p opia exis encia de la p ó oga, sob e
odo cuando se p oduce debido al echazo de los
P esupues os. Es e iden e que el ex o ju ídico se
hace eco de una c isis de las elaciones en e el
Gobie no y las Cáma as, c isis que ju ídicamen e
no puede ene solución y que el ex o cons i ucio-
nal no p e ende, de ahí la especial g a edad de la
up u a que compo a soluciones, como la que ana-
lizamos, decididamen e no ampa adas cons i ucio-
nalmen e. Pe o al mismo iempo con end á no
deja de ene en cuen a la de aluación a que esa
si uación se e some ida si la au oma icidad de la
p ó oga se e comp ome ida po p ác icas como la
del dec e o-ley y el ó dago que supone pone en la
esi u a de la no con alidación del dec e o-ley, lo
que, sin duda, se ía el co ola io lógico, an o en é -
minos polí icos como ju ídicos, del echazo de los
P esupues os. Y, al mismo iempo, con end á asi-
mismo no ol ida los e ec os que puede ae consi-
go una p ác ica como la que analizamos, que puede
gene a el e ec o pe e so de gene aliza el uso del
echazo, de con e i lo en ins umen o habi ual, no
obs an e habe sido concebido como ins umen o
de c isis, supues o su bajo cos e polí ico pa a quien
lo u iliza.
En nues a opinión, es necesa io dis ingui en e
las no mas de es ic o con enido p esupues a io, es
deci , aquéllas que la JTC ha conside ado que cons-
i uyen el con enido esencial, mínimo, indisponi-
ble e indispensable (a las que en o o luga , hemos
denominado el con enido cons i ucionalmen e de inido)
y aquéllas que con igu an su con enido e en ual.
Sob e las segundas pocas objeciones pueden hace -
se a su egulación median e dec e o–ley, sal o po
aquellos ex emos gene ales de no a ec a al núcleo
esencial del debe de con ibui , en los é minos de
la STC 182/1997, si se a a de no mas ibu a ias,
o espe ando los equisi os gene ales del a . 86
CE, si se a a de o o ipo de no mas, básicamen-
e el cumplimien o del equisi o de la u gen e y
ex ao dina ia necesidad (SSTC 182/1997 FJ 3;
11/2002 FJ 4; 137/2003, FJ 3; 189/205, FJ 3;
68/2007, FJ 3).
En e ec o, nó ese que la excepcionalidad consis e
en su inclusión en la no ma p esupues a ia, en a en-
ción al ca ác e excepcional de su unción legisla i-
a, en nues a concepción del p oblema. La modi i-
cación de una no ma ibu a ia median e dec e o-
ley sólo es a á condicionada a jus i ica la ex ao di-
na ia y u gen e necesidad de habe acudido a es a
uen e excepcional del de echo. Las SSTC 11/81;
25/81; 6/83; 111/83; 29/86; 60/86 con ienen la
doc ina a eno de la cual no es cons i ucionalmen-
e ilegí imo, en odo caso, acudi a es a uen e
excepcional pa a egula la ma e ia ibu a ia, aun-
que, po odas, alga la STC 182/1997 que ija de
modo casi de ini i o la cues ión; más ecien emen-
e, éanse las SSTC 189/2005 o la 68/207).
Cues ión pa cialmen e di e en e es iba á en la
conside ación de la opo unidad o en la necesa ie-
dad de acudi a es a uen e, sob e odo desde la
pe spec i a de la pu a écnica legisla i a. El
P o eso FALCON ha ealizado una aguda c í ica a
es e ex emo del p oblema. En mi opinión no su i-
cien emen e undada, po que se pa e de la posibi-
lidad de en ende las no mas ibu a ias con enidas
en los P esupues os con igencia inde inida. Lo que
no es cie o que sea incues ionable, ni que lo sea,
además, desde la Ley de P esupues os pa a 1988,
pe o sob e odo, en es e conc e o caso, po que el
p opio dec e o ley 12/1995 exp esamen e no le da
la azón. Ninguna de las modi icaciones ibu a ias
del dec e o-ley que comen amos se ealizan en a en-
ción al ca ác e empo al de la no ma, es deci , es-
ponden a la in ención de p o oga su igencia,
como en o as ocasiones se ha hecho, según hemos
is o. Aho a la necesidad de acudi a la no ma
excepcional es iba en que se quie e da una egula-
ción di e sa. Es deci , no se es á p o ogando nada,
se es á inno ando en el o denamien o, e ec o al que,
supe ado el juicio ace ca de la co ec a ap eciación
de la ex ao dina ia y u gen e necesidad, nada ene-
mos que opone .
La no ma es absolu amen e c i icable po aque-
llos ex emos que hacen e e encia al pu o con eni-
do p esupues a io, es deci , a las modi icaciones que
se ealizan en los c édi os en ma e ia de e ibucio-
nes, en ma e ia de pensiones, pa a ope aciones
inancie as no p e is as en el P esupues os pa a
1995 y simila es.
Nos encon amos, lisa y llanamen e, an e una
no ma que p e ende habe encon ado la ó mula
mágica an buscada desde el siglo XIX: pode ap o-
ba un P esupues o sin la con ibución de la
Cáma a. Y ello, sencillamen e, no es á cons i ucio-
nalmen e p e is o. Es más, en nues a opinión es un
abuso de la o ma, una cla a y di ec a ulne ación
de la Cons i ución, que igno a las bases undamen-
ales de las elaciones Gobie no, Co es Gene ales,
en el eje cicio de la unción p esupues a ia. Desde
la pe spec i a de la unción legisla i a de es a com-
pe encia de Co es y Gobie no en elación con el
P esupues o, el echazo de es a solución es menos
a gumen able po que no hay exclusión explíci a
alguna en el a . 86 CE a es a posibilidad, se nos
di á en un eje cicio exquisi amen e o malizado de
la unción del in é p e e ju ídico.
Se á és a, solución que supone la úl ima uel a de
ue ca de la concepción legisla i a de la unción
p esupues a ia. Es la consecuencia, lógica y ex e-
ma, si se quie e, de quienes han man enido que la
Ley de P esupues os no es más que una Ley o dina-
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Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas

ia. Desde esa pe spec i a, sus epígonos nada
pod án obje a a es a écnica de acudi al dec e o-
ley de p ó oga. O, al menos, debe án jus i ica su
echazo como una excepcionalidad de la disciplina
cons i ucional de la Ley de P esupues os, no obs-
an e no es a explíci amen e excluida del obje o
cons i ucionalmen e posible de es a uen e excep-
cional en el a . 86 CE.
Pe o si ob iamos la o ma, si a endemos al con e-
nido p o undo de la ins i ución p esupues a ia la
conclusión no puede se más adicalmen e di e en-
e. En e ec o, no se a a á ya de encon a un eno
li e al más o menos pe misi o en el ex o cons i u-
cional –que no lo hay– sino de p o undiza en el
au én ico signi icado de la no ma que c i icamos y
de la ins i ución p esupues a ia. Nos encon amos
an e una no ma del Gobie no que iene con enido
p esupues a io, que iene a modi ica –en a ención
a u gen e y ex ao dina ia necesidad– el
P esupues o del eje cicio an e io sin espe a la
au oma icidad de la p ó oga, es deci , no p o o-
gando la igencia del an e io , sino ap obando una
no ma que paladinamen e lo modi ica.
En nues a opinión es a es una p ác ica no p e is-
a cons i ucionalmen e. Imp e isión no suscep ible
de se cubie a median e una especie de aplicación
analógica, po que desna u aliza la esencia de la ins-
i ución p esupues a ia. Median e la écnica de la
p ó oga se p e ende un espe o absolu o a la in e -
ención de los dos cen os de pode que p o agoni-
zan la elabo ación y ap obación del P esupues o.
Acudi a la écnica del dec e o-ley, incluso eniendo
en cuen a la in e ención que la Cáma a end á a
pos e io i, median e la con alidación, no es óbice
pa a que cali iquemos el dec e o-ley p esupues a io,
como cínicamen e ha enido en se conocido, como
una bu la de la esencia de la ins i ución p esupues-
a ia. La pos e io con alidación del dec e o–ley po
la Cáma a no puede cons i ui , como han p e endi-
do algunos, un a gumen o en a o de la legi imi-
dad cons i ucional de la uen e empleada. Pues
ambién el ó gano legisla i o es á some ido en el
eje cicio de sus compe encias al manda o cons i u-
cional y la con alidación de un dec e o-ley e e ido,
po ejemplo, al de echo elec o al gene al no sana ía
su e iden e incons i ucionalidad.
Que la cohe encia sea absolu a desde nues o
en endimien o de la unción p esupues a ia, como
deslindada de la unción legisla i a o dina ia, no es
óbice pa a que ambién desde la posición de quien
de iende su na u aleza legisla i a o dina ia sea c i-
icable, aunque cie amen e con a gumen os menos
con unden es. Con una no ma como la c i icada se
ha dado espues a en la p ác ica a a ias de las cues-
iones que susci ábamos al inicio de es e e ce
apa ado. Se ha p e endido que la unción p esu-
pues a ia sea suscep ible de uen e al e na i a: el
dec e o-ley ha sido aquí la no ma elegida. Se ha
conside ado que no hay cues iones exclusi amen e
ese adas a la Ley de P esupues os. Se ha conclui-
do que la p ó oga au omá ica -y sus es ic as con-
secuencias econocidas en el mismo P eámbulo del
dec e o-ley- no e a la única al e na i a posible an e
la inexis encia de P esupues os el p ime día del
eje cicio económico co espondien e.
En suma, en nues a opinión, se ha igno ado la
Cons i ución, en odo lo que es es ic amen e obje o
de la no ma p esupues a ia, con enido que exige una
especí ica no ma –la Ley de P esupues o– mani es a-
ción de una unción especí ica, la unción p esupues-
a ia, cuyo eje cicio es á a ibuido de o ma exclusi a
y excluyen e al Gobie no y a las Co es, y cuya inexis-
encia po las causas que sean, iene p e is a una
solución que sólo en pa e aho a se ha espe ado: la
au omá ica p ó oga de los P esupues os del eje cicio
an e io . Al e um non da u .
4.1. Sob e la JTC ace ca de la p ó oga, su au oma icidad
y alcance en el ámbi o de las CCAA
Has a la STC 3/2003, el TC sólo episódicamen e
se había e e ido a es a cues ión de la p ó oga; con-
c e amen e en el FJ 13 STC 63/1986 donde el TC
maneja, a e ec os a gumen a i os, el Dec e o-ley
24/1982 cali icándolo de no ma de na u aleza pu a-
men e p esupues a ia, elacionada con la p ó oga au o-
LEGALIDAD
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Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
má ica de los P esupues os del eje cicio an e io que el
a ículo 134.4 de la Cons i ución p e é. Sin mayo es
ep oches ace ca de una e en ual incons i ucionali-
dad. Es más, adop ando la ep obable acepción de
dec e o-ley de na u aleza pu amen e p esupues a ia, lo
que pe mi ía a en u a que en a ención al ipo de
uen e que con iene la p ó oga, no se podía p odu-
ci una decla ación de incons i ucionalidad.
Po que es la p ime a ez que el TC analiza mono-
g á icamen e el a . 134.4 CE y, además, en o no a
un P esupues o de la Comunidad Au ónoma del
País Vasco, pa ece obligado que analicemos con
cie o de enimien o la STC 3/2003.
Con end á comenza con un b e e esumen de la
STC 3/2003: se impugna una no ma del
Pa lamen o Vasco (su Ley 1/2002) que iene su o i-
gen en el eje cicio de la unción p esupues a ia y
que se ap ueba median e el p ocedimien o especial
p e is o en el Reglamen o de la Cáma a pa a la
ap obación de la Ley de P esupues os de la
Comunidad Au ónoma. Mas al iempo, dicha
no ma, es un híb ido en el que se con ienen, en
pa e, pa idas que son el esul ado del au omá ico
juego de la ins i ución de la p ó oga de una Ley de
P esupues o an e io , y de o as que han sido obje-
o de nue a inco po ación.
Se impugna ambién la p opia no ma en la medi-
da en que no puede se conside ada p opiamen e
una Ley de P esupues os y, sin emba go, se ha a-
mi ado siguiendo el p ocedimien o p esupues a io
legalmen e es ablecido en el Reglamen o de la
Cáma a.
Po úl imo, al incidi pa cialmen e la nue a
no ma, en pa e, al menos, sob e una no ma p esu-
pues a ia p e iamen e p o ogada se ulne a el
p incipio de segu idad ju ídica, al di icul a se la
de e minación del de echo igen e, impidiéndose
conoce la cuan ía y la na u aleza de los ing esos y
gas os del pe íodo 2002.
Siguiendo doc ina ya es ablecida en an e io es
p onunciamien os del TC, que hemos analizado en
el epíg a e 3, se desc ibe el égimen ju ídico de la
ins i ución p esupues a ia an o en el ámbi o del
Es ado como en el de la Comunidad Au ónoma,
que no necesa iamen e han de se idén icos. Se es a-
blece que se p oduce esa iden idad median e un
análisis del a . 134 CE, de la LOFCA y de las no -
mas au onómicas, señaladamen e el Es a u o, así
como el ex o e undido de las disposiciones legales
igen es sob e el égimen p esupues a io de
Euskadi. Del conjun o de la no ma i a analizada,
se ea i ma la exis encia de una unción especí ica,
la p esupues a ia, deslindable de la legisla i a que
es á a ibuida a las Cáma as y que iene como obje-
i o undamen al ap oba la o alidad de los ing e-
sos y gas os del sec o público, cons i uyendo és e el
con enido ineluc able de la no ma p esupues a ia,
según acend ada doc ina cons i ucional ya analiza-
da en el epíg a e 2 (SSTC 27/1981; 65/1987;
76/1992; 178/1994; 171/1996; 203/1998;
234/1999; 274/2000; 62/2001; 109/2001;
67/2002).
Median e el eje cicio de es a unción se cum-
plen, en e o os los siguien es obje i os: el ase-
gu amien o del con ol democ á ico de la ac i i-
dad inancie a del Es ado; la pa icipación demo-
c á ica en el eje cicio de la plani icación econó-
mica del Gobie no y el con ol de la asignación
de los ecu sos públicos. De o a pa e, ese con-
ol pa icipa i o y democ á ico ha de lle a se a
cabo de o ma cíclica, eniendo en cuen a que la
no ma p esupues a ia iene una na u al igencia
empo al que se conc e a en la anualidad.
Ca ac e ís ica que impond á la exis encia de una
ins i ución ambién conna u al con aquélla: la de
la p ó oga de los del eje cicio an e io , en aque-
llos supues os en los que, po di e sas causas, no
se log a a la ap obación de los P esupues os pa a
el nue o eje cicio.
El epaso de la no ma i a au onómica aplicable
pe mi e al TC a i ma que exis e una iden idad de
égimen ju ídico pa a los P esupues os au onómi-
cos espec o de las ca ac e ís icas esenciales enun-
ciadas has a aho a.
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
LEGALIDAD
72 Sep iemb e nº 45-2008
Ap eciada la me i ada iden idad, p ocede el TC a
analiza la mencionada Ley au onómica 1/2002.
Ap ecia á el TC que la Ley 1/2002 no es una Ley de
P esupues os, si se a iende al ya mencionado con e-
nido esencial que su égimen ju ídico analizado le
a ibuye, aunque ue el esul ado del eje cicio de la
unción p esupues a ia exclusi amen e a ibuida al
Gobie no, es deci , la de elabo a unos P esupues os
a in de que las Co es, en el eje cicio de la mencio-
nada unción p ocedie a a su examen, enmienda y
ap obación, lo que sólo de o ma agmen a ia e
incomple a se log a, al in.
En su inicio, pues, a eno de la ap eciación del
TC, la Ley 1/2002 esponde a la dinámica p esu-
pues a ia, su ami ación pa lamen a ia con inúa
espondiendo a la misma, mas los di e sos a a a es
de és a y su p opio con enido desna u alizan esa
ap eciación pues dan como esul ado una no ma
que sólo en pa e con iene nue as pa idas p esu-
pues a ias y en o a no es sino el esul ado del juego
de la ins i ución de la p ó oga, co ola io lógico de
la na u aleza empo al de la no ma.
El esul ado, no es o o que la exis encia de una
mul iplicidad de leyes egulado as de los
P esupues os Gene ales de la Comunidad
Au ónoma del País Vasco pa a el eje cicio de 2002.
Tal si uación se conside a incompa ible con el égi-
men an e io men e desc i o de la ins i ución p esu-
pues a ia, po p oduci , además, una agmen ación
de la ins i ución p esupues a ia con adic o ia con
el con enido de p incipios como el de unidad y uni-
e salidad, ínsi os en el me i ado égimen ju ídico
de los P esupues os. Asimismo es con a io a dicho
égimen la posibilidad de unos P esupues os sólo
pa cialmen e p o ogados, como es el caso de la
no ma que analizamos. La p ó oga debe ealiza se
en bloque, po lo que no cabe una p ó oga pa cial
o sólo a inen e a pa e de las secciones p esupues a-
ias. Como ampoco se ía posible, is o el p oblema
desde o a pe spec i a, que, supues a la p ó oga
an e la inexis encia de la ap obación de la nue a
no ma p esupues a ia, se modi iquen de e minadas
pa idas median e una Ley que no siendo p opia-
men e p esupues a ia p oduzca, o lo p e enda, los
e ec os que le son p opios y exclusi os de aquélla.
Dicha si uación se conside a ulne ado as del p in-
cipio de segu idad ju ídica.
P ocede á aho a que nos ijemos en las cues iones
capi ales que ya hemos plan eado a in de analiza la
p opia lógica de la STC, sin desdeña que nos aso-
memos a su undado VP. Tal ez no se ía inopo u-
no o ece ya, asimismo, una eseña de su con enido.
El disen imien o del VP pa e de una objeción de
ca ác e me odológico que se cen a an o en el obje-
o de la ju isdicción cons i ucional, cuan o en el
obje o p eciso y cla o de es e ecu so. Po lo que se
e ie e a lo p ime o, se a a ía de pone de elie e
cómo la Sen encia no en a en un análisis pa icula-
izado de las no mas que se some en a su juicio y
ye a en la de e minación del núcleo undamen al
del p oblema a analiza que no es o o sino el égi-
men ju ídico de la aplicación de la p ó oga, al iem-
po que, y es o es lo cen al y básico, ace ca de si exis-
e capacidad del Gobie no o del Pa lamen o pa a
in oduci modi icaciones o al e aciones espec o del
P esupues o p o ogado. En suma, los disiden es
sos ienen que la Sen encia alcanza conclusiones de odo
pun o ajenas al supues o que nos co esponde enjuicia ,
sob e odo po habe equi ocado el núcleo del p o-
blema plan eado. Una segunda objeción, de suma
impo ancia, que de ec a el VP se cen a en la cues-
ión –que en opinión de los ub ican es del VP, la
Sen encia no a a con –de si el con enido cons i u-
cionalmen e de inido p opio de los P esupues os
supone la exis encia de una ese a ma e ial de Ley
de P esupues os o, po el con a io, que lo que exis-
e en la Cons i ución es un con enido cons i ucio-
nalmen e de inido de la Ley de P esupues os. Los
i man es de VP se inclinan po es a segunda opción
y conside an que la Sen encia ha con undido ambas
ideas, a ándolas como símiles, siendo, en su opi-
nión, adicalmen e di e en es. El núcleo esencial del
p oblema plan eado no es o o que de e mina si la
disciplina cons i ucional de la p o oga au omá ica
73
Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
pe mi e a una no ma ju ídica –e iden emen e no
p esupues a ia– modula el égimen de p ó oga median-
e la modi icación de un impo an e núme o de secciones
p esupues a ias. De ahí que es ime el VP que lo que
se ha ulne ado di ec amen e es es e égimen, meca-
nismo excepcional que solo debe se sus i uido o empo al-
men e sucedido po unos nue os p esupues os gene ales ap o-
bados median e la co espondien e Ley del Pa lamen o
Vasco. Po consiguien e, se a a de que la p ó oga
ha sido pa cialmen e ex inguida po una Ley que la
desna u aliza al man ene la subsis en e sólo en una
de e minada pa e y al sus i ui la, pa cialmen e
ambién, po nue as au o izaciones de gas o. En
opinión de los i man es del VP es e doble égimen p e-
supues a io ulne a el a . 134.4 de la Cons i ución de
modo di ec o o on al, en cuan o se asigna una unción
ma e ialmen e p esupues a ia (aunque sea pa cial) a una
ley que no es ap oba o ia de los P esupues os Gene ales de
odas las en idades in eg an es de la Comunidad
Au ónoma Vasca, y ambién de modo e lejo a en a con a
los e e idos p incipios de unidad y uni e salidad.
Se insis i á en los de ec os me odológicos que
ienen una consecuencia noci a en la Sen encia:
señaladamen e que no se en a en el análisis po -
meno izado de los p ecep os que pueden se consi-
de ados incons i ucionales y se c i ica que se haya
concluido en un juicio global de una Ley que al no
se p esupues a ia, no debe se enjuiciada desde
los pa áme os exigidos po el a . 134, señalada-
men e en lo que a añe a su con enido, ni a los
p incipios que in o ma ían aquélla que e ec i a-
men e sí lo uese.
Aunque es amos básicamen e de acue do con las
objeciones que se acaban de desc ibi en el VP, con
las p ecisiones que pos e io men e desa olla emos,
la Sen encia, sin emba go, sí hace una se ie de a i -
maciones en elación con los PGE que conside amos
de in e és, po que aunque no ue an de in e és
di ec o, sí cons i uyen un p ime ace camien o ela-
i amen e mejo ponde ado de lo que nos iene
habi uado el TC al analiza los p oblemas de i ados
de la aplicación del a . 134 CE.
En p ime luga , se a on a con pleno acie o la
ca ac e ización de los P esupues os desde la pe s-
pec i a no alcanzada como p emisa de su esolución
po la STC 116/1994: la ins i ución de los
P esupues os y su égimen ju ídico e ela la esencia-
lidad de la ins i ución p esupues a ia pa a el Es ado
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
LEGALIDAD
80 Sep iemb e nº 45-2008
cia euni á los equisi os pa a no se decla ado
incons i ucional; en suma, un supues o donde cla-
amen e se di e encian unciones y p ocedimien os
po azón de la ma e ia obje o del eje cicio de
aquéllas que hab án de desa olla se median e p o-
cedimien os donde no po in e eni las Co es
Gene ales, el ac o emanado debe se cali icado de
ley. Hab á que ol e sob e es e aspec o de la cues-
ión susci ada al hilo de la STC 3/2003, desde la
pe spec i a que nos ab e la STC 155/2005.
Una cues ión de g an ele ancia queda abie a, po
an o, la de si es posible habla de una ese a ma e-
ial de Ley de P esupues o y de e mina qué elación
o in e conexión iene esa a i mación con la del con e-
nido cons i ucionalmen e de inido. Pe o ésa es cues-
ión de g an calado, és a sí di ec amene elacionable
–de nue o– con la posición que se adop e en elación
con la unción p esupues a ia, que comp ende án
que deje aplazada pa a o a ocasión.
No sin an es apun a una hipó esis: una es-
pues a a i ma i a blinda ía más e icazmen e las
compe encias de las Co es en el eje cicio de la
unción p esupues a ia. E impedi ía, al iempo,
abusos como los denos ados dec e os-leyes p esu-
pues a ios, au én ica abe ación cons i ucional.
Cla o que esa hipó esis y sus consecuencias, son
más cohe en emen e asumibles desde la posición
que de iendo de la peculia idad de la unción p e-
supues a ia, di e enciada de la legisla i a, que,
como es sabido, cons i uye siemp e el pun o de
a anque de cualquie cues ión que a on emos
sob e el égimen cons i ucional de los
P esupues os, y a la que siemp e e mina emos
llegando pa a pode ce a un cí culo i uoso, en
una especie de pe pe uum mo um, aunque en es e
asun o, no p ecisamen e sin gas o de ene gía.
5. LAS LIMITACIONES CONSTITUCIONALES A LA
MODIFICACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS: CUESTIONES
ABIERTAS POR LAS SSTC 223 Y 242 DE 2006
Sob e es e asun o me an a pe mi i que me e ie-
a a a ios abajos de mi au o ía que se pueden
esumi así: los pá a os 5 y 6 del 134 CE son no -
mas que es án con emplando los P esupues os en el
momen o de su ejecución. Las limi aciones que
con ienen sólo se pueden explica cohe en emen e
si se pa e de es a p emisa, p emisa que no es di í-
cil o mula si se conoce el deba e del cons i uyen-
e y el p oceso que conducjo a la de ini i a edac-
ción de ambos pá a os, e a as incluidas.
La JTC nunca ha sabido dis ingui en e el
momen o de la ap obación de los P esupues os y el
p ocedimien o de modi icación de los mismos.
En e ambos, desde luego, exis en señaladas di e-
encias si se analizan los a s. 134.1 y 134.5 y 134.6
CE. En sede de ap obación de P esupues os, la
Cons i ución no condicionó el de echo de enmien-
da ni limi ó el alcance del examen. Se án compe en-
cias de las Cáma as que se p esen an incondiciona-
das e ilimi adas. Fue el Reglamen o del Cong eso y
el Senado quien asladó los equisi os y condicio-
nes de las modi icaciones p esupues a ias al
momen o de la ap obación. El deba e de lo que o i-
gina iamen e e a pá a o único, pos e io men e
di idido en dos, es absolu amen e cla i icado . El
ex o o igina io del An ep oyec o de Cons i ución
publicado en ene o de 1978 en elación con es a
cues ión (a . 124.5) decía así: “Ap obados los
P esupues os Gene ales del Es ado, únicamen e el
Gobie no pod á p esen a P oyec os de Ley que
impliquen aumen o del gas o público o disminu-
ción de los ing esos y oda p oposición o enmienda
que en añe aumen o de gas o o disminución de
ing esos eque i á la con o midad del Gobie no
pa a su ami ación”.
Las es icciones a las p oposiciones de ley y al
de echo de enmienda del 134.6 se e ie en a los
ing esos y gas os p esupues ados, es deci , a los que
es án igen es, a los e e idos al eje cicio p esu-
pues a io en cu so. El o zamien o de esa no ma
cohe en e y azonable, desde la pe spec i a de la
unción que el Gobie no iene a ibuida en el p o-
agonismo de la ejecución del P esupues o, ca ece
de sen ido, no espe a, en suma, el diseño cons i-
ucional si se aslada al momen o de la ap oba-

81
Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
ción o se p edica de o ma indisc iminada espec-
o del eje cicio de la inicia i a legisla i a no
gube namen al, en aquellos casos en que las con-
secuencias de esa p oposición o esa enmienda no
a ec en a los ing esos y gas os p esupues ados. Si
se conoce el deba e que o igina es e pá a o en sede
de Comisión, se eco da á que p ecisamen e es a
e en ualidad e a la que se que ía e i a a oda
cos a; a ello an di igidas enmiendas que apa en-
emen e log an su obje i o. Enmiendas que ienen
po inalidad p ecisa que el aumen o o disminu-
ción de los ing esos se e ie en al mismo eje cicio,
pues en o o caso se concedía una posibilidad al
Gobie no pa a co a oda p oposición de ley.
En igual sen ido se p oduce el Deba e en sede
de Comisión, en endiéndose que el equisi o de la
con o midad pa a la ami ación de p oposiciones
se exija sólo en aquéllas que a ec en al equilib io
del mismo eje cicio p esupues a io. El ex o de i-
ni i o, aun con algunos e oques en el Senado,
como el di idi lo en dos apa ados, lo que cie a-
men e ha en a ecido su co ec a in e p e ación, es
el esul ado de una enmienda ansaccional
median e la que se p ecisaba el ámbi o empo al
haciendo e e encia a ing esos y gas os p esupues ados,
pa a deja cla o que la limi ación se p ecisaba
siemp e que el obje o ue a el P esupues o igen-
e, es deci , el mismo eje cicio p esupues a io. Como
es sabido, un e o en la ansc ipción del p ecep-
o ap obado hizo que desapa ecie a el é mino que
plasmaba magní icamen e es a idea de ceñi el
equisi o de la con o midad a los ing esos y gas os
del eje cicio en cu so: aumen o de c édi o o dismi-
nución de los ing esos p esupues ados. Los p opios
p oponen es del Deba e se elici an de habe
log ado plasma median e es a enmienda in oce
esa idea: "Quie o ag adece en p ime luga al
G upo de Unión de Cen o Democ á ico que haya
acep ado la enmienda de Don Licinio de la Fuen e
incluyendo la palab a "ing esos p esupues ados".
Nos pa ece sa is ac o io, y po an o nada enemos
que obje a al apa ado 5". Como se eco da á, la
enmienda p e endía simila obje i o haciendo
e e encia al mismo eje cicio. El e o de ans-
c ipción del ex o ap obado se p oduce en el ex o
ep oducido en el BOC nº 121 como Dic amen de
la Comisión. En ese ex o se ha sus i uido el é -
mino p esupues ados po p esupues a ios. Has a
la pequeña his o ia del p oceso de o mación de los
pá a os 5 y 6 del a . 134 CE.
En las escasas ocasiones que el TC ha enido oca-
sión de plan ea se es as cues iones ha seguido la
ónica de un pasaje que es posible encon a en la
STC 27/1981, con mani ies o desconocimien o del
o igen del p oblema y de la in ención del ex o
cons i ucional de i ada, desde luego, no sólo del
cla i icado deba e a que hemos hecho e e encia. El
ci ado pasaje es el siguien e: “Es a especi icidad de
la unción pa lamen a ia de ap obación del
P esupues o conec a con la peculia idad de la Ley
de P esupues os, en e e encia a cualquie o a Ley.
Singula idad, que excede la cues ión, en es os
momen os supe ada, del ca ác e o mal o ma e ial
de es a Ley. De i a, como se ha dicho, del ca ác e
ins umen al del p esupues o en elación con la
polí ica económica; pe o, po o a pa e, las no as
singula es de la Ley p esupues a ia ha de econoce -
se que ambién ienen impues as po el hecho de
que su deba e es á, de alguna mane a, es ingido
po las disposiciones eglamen a ias de las Cáma as
que egulan su p ocedimien o. Cie o que quizá
pueda deci se que ales limi aciones no de i an de
la Cons i ución, pe o ambién lo es que el equisi o
de con o midad del Gobie no pa a oda p oposición
o enmienda que suponga aumen o de gas os o dis-
minución de ing esos que a ec a a cualquie Ley
en uel e en es e caso una es icción cons i ucional
del deba e. Y son es as limi aciones las que de e -
mina on que la p opia Cons i ución eduzca el
papel de la Ley de P esupues os, como ehículo de
e o mas ibu a ias (FJ 2 STC 27/1981)”.
Como es sabido la exigencia de con o midad del
Gobie no pa a pode ami a p oposiciones de ley
o enmiendas se ha lle ado no sólo al momen o de la
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
LEGALIDAD
82 Sep iemb e nº 45-2008
ap obación de los P esupues os (a . 133.4 RCD),
en e iden e in e p e ación abusi a del obje o del
a . 134.6 CE; asimismo al eje cicio de la inicia i a
legisla i a median e p oposiciones de ley, las cuales
pa a se ami adas hab án de se emi idas al
Gobie no pa a que mani ies e su c i e io espec o a la
oma en conside ación, así como su con o midad o no a la
ami ación si implica a aumen o de los c édi os o dismi-
nución de los ing esos p esupues a ios, es deci , sin limi-
a es a acul ad exo bi an e del Gobie no a los
ing esos y gas os p esupues ados, es deci , a los
co espondien es al P esupues o en ejecución.
Finalmen e, espec o del de echo de enmienda, asi-
mismo se ha omado el a . 134.6 pa a aplica lo
indisc iminadamen e a las que pudie an signi ica
aumen o de c édi os o disminución de ing esos,
ob iando el lógico ámbi o empo al de e e encia
del a . 134.6 CE: el de los P esupues os igen es.
En ese sen ido, se p oduce el emo mani es ado en
la enmienda que o iginó odo el Deba e ace ca del
a . 134.6: no deja cla o que el aumen o de gas os
o disminución de ing esos se e ie e al mismo eje -
cicio p opo ciona al Gobie no la posibilidad de
e a la ami ación de cualquie p oposición de
Ley, aunque las modi icaciones inancie as que és a
pueda p oduci no a ec en al P esupues o en cu so,
es deci , al que se es á ejecu ando.
Es e es el es ado de la cues ión, sin que de modo
inmedia o o di ec o se le haya o ecido al TC opo u-
nidad de en a en su análisis. Las dos SSTC inclui-
das en la úb ica de es e epíg a e, e e idas además a
los P esupues os de una Comunidad Au ónoma, ha
sido la p ime a ocasión de que el TC se haya podido
e e i a es a cues ión de modo monog á ico. De ahí
nues o in e és en ae las como la e ec a de las
g andes cues iones a a a en es a sede.
En la p ime a de las Sen encias ci adas, la
223/2006, se plan ea un ecu so de incons i u-
cionalidad con a la e o ma de dos p ecep os
(a s. 111.1 y 121.4) del Reglamen o de la
Asamblea de Ex emadu a en i ud de los cuales
se al e a signi ica i amen e la acul ad que en
base al a . 61.b) EAE se a ibuía al Ejecu i o
ex emeño de opone se a las al e aciones de las
p e isiones de gas os e ing esos pa a cada eje ci-
cio p esupues a io. La al e ación consis ía esen-
cialmen e en pe mi i un juicio de alo po
pa e de la Asamblea ace ca de los undamen os
de esa acul ad del Ejecu i o cuando no p es aba
la co espondien e con o midad a la ami ación
de esas modi icaciones o a que se ami a an p o-
posiciones de leyes o enmiendas que al e a an el
P esupues o ap obado.
El mo i o de la Re o ma obje o de es e ecu so
de incons i ucionalidad ue la ap eciación po
pa e de los se icios ju ídicos de la Asamblea de
Ex emadu a de que la ami ación de algunas
p oposiciones adolecía de al a de mo i ación. La
discon o midad a que se e e ía el a . 61.b) EAE
no exigía mo i ación alguna. Con el égimen
aho a igen e, no sólo se p e é la e en ualidad de
una disc epancia en e el ejecu i o y el legisla i o
en elación con la ci cuns ancia de que una
enmienda o una p oposición supongan un aumen-
o de los c édi os o una disminución de los ing e-
sos, sino que se dispone que su esolución sea ob a
de la olun ad del Pleno. O a no edad in oduci-
da po la e o ma, consis en e en que odas es as
p e isiones sólo se e ie en al eje cicio p esupues-
a io en cu so, no es obje o de discusión po los
aho a ecu en es, quienes en ienden que única-
men e se ha hecho explíci a una p e isión implíci-
amen e con enida ya en el p opio Es a u o de
Au onomía de Ex emadu a.
Así las cosas, la cues ión a esol e es si la a i-
bución al Pleno de la Asamblea de la acul ad de
echaza po no o iamen e in undada la oposi-
ción del Gobie no a la ami ación de una
enmienda o de una p oposición de ley, que al e-
en las p e isiones p esupues a ias en elación
con los c édi os y los ing esos, es o no con a ia
al a . 60 b) EAE.
No obs an e, sí es de in e és sub aya que los p o-
pios ecu en es, es deci , el Ejecu i o sí ha hecho
83
Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
una co ec a in e p e ación de la cues ión: esa con-
o midad a la ami ación sólo es oponible en e a
modi icaciones del P esupues o en ejecución, es
deci , espec o de ing esos y gas os p esupues ados, no
en gene al, como desg aciadamen e se iene hacien-
do en el ámbi o es a al, con una in e p e ación
iciada del au én ico sen ido de los pá a os 5 y 6
del a . 134 CE.
O a cues ión a sub aya , como ya hacíamos en
elación con la STC 3/2003, que acabamos de
analiza es una cie a modulación del c i e io
es ic o de dis ingui en e ins i uciones es a a-
les y au onómica pa a a i ma que el égimen de
aquéllas no necesa iamen e es aplicable en el
ámbi o de és as: una aplicación es ic a de la doc-
ina iniciada con ocasión de la STC 116/1994,
hubie a obligado al TC a analiza si esas limi a-
ciones que se encuen an ecogidas en los pá a-
os 5 y 6 del a . 134 CE, son asimismo de apli-
cación a los P esupues os de las Comunidades
Au ónomas. El TC no ha p ocedido así, y se limi-
a en el FJ 5 a a i ma que los mismos undamen-
os que se aplican en el ámbi o es a al en sen ido
es ic o espec o de sus P esupues os son asimis-
mo aplicables en el ámbi o de la Comunidad
Au ónoma. Razones odas que son p edicables espec-
o de los p esupues os y de las elaciones en e Gobie no
y Pa lamen o an o en el ámbi o nacional como en el
au onómico. Po consiguien e, pa ece que el TC ya
no man iene un c i e io an es ic o en la di e en-
ciación en e ins i uciones es a ales y au onómi-
cas y en la STC 3/2003 y en la que aho a analiza-
mos se nos an oja más p ocli e a admi i la apli-
cación de egímenes ju ídicos p opios de una ins-
i ución es a al a la simila de la Comunidad
Au ónoma, lo que no sólo no se hizo con ocasión
de la STC 116/1998, sino que el mé odo de
a on a el p oblema pa ía de la p emisa diame-
almen e opues a.
Un segundo acie o de la STC 223/2006 es que
ha en endido pe ec amen e el ma co de e e en-
cia en el que hay que conside a las limi aciones
del 134.5 y 134.6: du an e la ejecución del
P esupues o en cu so, en p ime luga ; no menos
ace ado ha es ado el TC en la undamen ación de
es a limi ación, lo que iene a ompe con la dis-
locación a que an as eces nos enía acos umb a-
do el TC cuando suge ía que esas limi aciones en
la ap obación de los P esupues os de e minaban
un cie o modo de se del ac o de ap obación y
e a el undamen o de la exis encia del a . 134.7
(a modo de ejemplo y po que ue la p ime a,
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
LEGALIDAD
84 Sep iemb e nº 45-2008
éanse las conside aciones que se hacen en el FJ 2
STC 27/1981).
Aho a el TC ha es ablecido el momen o al que e e-
i esas dos no mas y explici a de modo co ec o su
undamen o: “el Gobie no puede p e ende legí i-
mamen e que las p e isiones económicas en él con-
enidas se obse en igu osamen e en el cu so de su
ejecución. Puede p e ende , en de ini i a, que sólo
sea ele an e la oposición a su p og ama de gobie -
no aducida en una e i ada o mal de la con ianza
ob enida con la in es idu a y que, cons an e esa
con ianza, no se di icul e la ejecución del p og ama
del Gobie no haciéndolo imp ac icable con la des-
na u alización del p og ama económico sob e el que
se asien a. És e es el undamen o de la acul ad que
se le econoce al Ejecu i o pa a opone se a la ami-
ación de inicia i as legisla i as que puedan des i -
ua el ins umen o económico de su acción de
gobie no (FJ 5)”.
La Re o ma de los p ecep os que aho a se enjui-
cian p e ende p i a al ejecu i o ex emeño de esa
acul ad que le a ibuye el Es a u o y ésa es p eci-
samen e la cues ión que se some e a juicio del TC:
“La e o ma del Reglamen o de la Asamblea de
Ex emadu a lle a, en el pun o aho a examinado,
pu a y simplemen e a p i a al Consejo de
Gobie no de la Jun a de Ex emadu a de la acul-
ad que iene econocida en el a . 60 b) EAE,
acul ad que iene jus i icada como consecuencia
de la asunción de los p incipios básicos del llama-
do "pa lamen a ismo acionalizado" po pa e
an o del Tex o cons i ucional español como de
los Es a u os de las di e en es Comunidades
Au ónomas”.
A pa i de la e o ma, se ían la Mesa y el Pleno
de la Asamblea de Ex emadu a quienes juzga ían
ace ca de la concu encia de las ci cuns ancias que
pe mi en al Consejo de Gobie no de la Jun a opo-
ne se a la ami ación de inicia i as no ma i as que
al e en el equilib io p esupues a io. Es c i e io del
TC que ello supone modi ica la egla p e is a en el
Es a u o de Au onomía de Ex emadu a, que en su a í-
culo 60 b) es ablece que co esponde al Consejo de
Gobie no de la Jun a de Ex emadu a la con o midad
pa a ami a oda p oposición o enmienda que suponga
aumen o de los c édi os o disminución de los ing esos p e-
supues a ios, sin p e e los lími es a dicha po es ad que se
de i an de las no mas ecu idas.
Las p e isiones del a . 60.b) EAE que ep odu-
cen las que se con ienen en los a s. 134.5 y 134.6
CE son el co ola io del equilib io que cons i ucio-
nalmen e se ha diseñado; la e o ma p oduce un
no able desequilib io po que a ibuye a quién no
iene la compe encia de la ejecución del
P esupues o la posibilidad de de e mina si la p es-
ación o no de la con o midad del Ejecu i o a esas
e en uales modi icaciones iene undamen o, cuan-
do la p es ación de la mencionada con o midad es
incondicionada.
P ecisamen e po que es compe encia del
Ejecu i o la ejecución del P esupues o, es asimismo
de su exclusi a e incondicionada compe encia p es-
a con o midad o no a modi icaciones del
P esupues o que se es á ejecu ando. …es cla o en el
sen ido de que solamen e se pod án al e a dichos comp o-
misos con el consen imien o del Ejecu i o au onómico, que-
dando acul ado és e, con oda libe ad, pa a opone se a
las inicia i as que p e endan modi ica los, y sin que pue-
dan los ó ganos pa lamen a ios emi i un juicio sob e el
ca ác e de mani ies amen e in undada o no de al oposi-
ción, pues o que al in oduci se una no ma que los habi-
li a pa a ealiza dicha a ea se es á cla amen e asla-
dando la po es ad de decidi del Gobie no a la Asamblea
de la Comunidad Au ónoma, al e ando así el equilib io
de pode es p e is o en el Es a u o de Au onomía, equili-
b io de pode es diseñado en línea con las in e p e aciones
más ecien es del égimen pa lamen a io (a las que espon-
de, sin duda, el diseño de la o ma de gobie no en la
Comunidad Au ónoma de Ex emadu a), en las que se ha
p e endido e o za la posición de los ejecu i os y, singu-
la men e, de sus p esiden es, en a as de do a a odo el sis-
ema de una mayo es abilidad y mejo a su unciona-
mien o. … Pe o es cla o que, una ez ap obados, y du an-
e su ejecución (que co esponde en exclusi a al Gobie no -
85
Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
con olada, eso sí, po la Asamblea), no pueden, sin el
consen imien o del Ejecu i o, plan ea se inicia i as que
al e en el equilib io de los p esupues os.
Es cla o que la ele ancia de la Sen encia pi o a
sob e dos conside aciones: la p ime a, una especie
de ma ización ace ca del ígido c i e io (po in un-
dado y escasamen e azonado) del Fallo de la STC
116/1994. En segundo luga , po una azón mucho
más ele an e: es la p ime a ez que el TC abie a-
men e ha enma cado las limi aciones de los pá a os
5 y 6 del a . 134 en el momen o de la ejecución del
P esupues o. Sólo es a que se desdiga de su a i ma-
ción de que es as limi aciones son de aplicación asi-
mismo en el momen o de la ap obación del
P esupues o, aunque és a decisión del TC ya implí-
ci amen e lo dice al jus i ica su undamen o, ace -
adamen e en nues a opinión; el cual no apa ece si
del p ocedimien o de ap obación de la no ma p e-
supues a ia se a a a o si de al e aciones con p o-
yección de u u os eje cicios ue e el obje o de esa
p e endida con o midad.
La segunda decisión del TC que que emos ae a
nues a conside ación es la STC 242/2006; se a a
en es e caso de un ecu so de ampa o p esen ado po
los miemb os del G upo Pa lamen a io Popula
Vasco con a el Acue do de la Mesa del Pa lamen o
Vasco de 30 de ene o de 2001, deses ima o io de la
solici ud de econside ación del Acue do de 29 de
diciemb e de 2000, po el que se inadmi ió a ámi-
e la p oposición de Ley del G upo Pa lamen a io
Popula Vasco sob e modi icación del a . 133 del
Dec e o Legisla i o 1/1994, de 27 de sep iemb e,
po el que se ap ueba el ex o e undido de las dis-
posiciones legales igen es sob e égimen p esu-
pues a io de la Comunidad Au ónoma. La inalidad
de dicha e o ma e a la de ga an iza que en supues-
os de p ó oga de los p esupues os gene ales del
País Vasco ambién quedasen p o ogadas las apo -
aciones que las Dipu aciones Fo ales es án obliga-
das a hace a la hacienda gene al del País Vasco.
El Consejo de Gobie no del País Vasco, adop ó el
Acue do de mani es a su c i e io con a io a la
oma en conside ación de la ci ada p oposición de
Ley, así como su discon o midad con su ami ación
de acue do con lo p e is o en el a . 105.2 del
Reglamen o pa lamen a io. Aunque ambas mani-
es aciones se con ienen en un mismo Acue do,
cabe des aca , que ya el TC en el Au o 240/1997, de
25 de junio, FJ 3, en un caso ela i o a
Ex emadu a, es ableció que se a a de dos acul a-
des del ejecu i o sus ancialmen e dis in as. Así,
mien as el c i e io del Gobie no en elación con la
oma en conside ación en modo alguno condiciona
la ami ación de la p oposición de Ley, sino que se
limi a a da a conoce a la Cáma a su pos u a es-
pec o a la oma en conside ación de la misma en
unción de c i e ios de opo unidad, polí icos o de
o a índole, la con o midad p esupues a ia del
Gobie no pa a su ami ación, si implica un
aumen o de los c édi os o una disminución de los
ing esos p esupues a ios, cons i uye una condición
insoslayable pa a la misma que, en su caso, impide
la celeb ación del deba e plena io de oma en con-
side ación.
En es a úl ima conside ación del TC comienzan
a apa ece las dubi aciones que es posible ap ecia
en es a decisión del TC, si la compa amos con la
que acabamos de analiza : no se p ecisa el momen-
o al que hay que e ei esa limi ación, ese condi-
cionan e pa a que la ami ación de la p oposición
pueda segui su cu so, ello no obs an e ansc ibi
la p opia STC 242/2006, FJ 3, el a . 103 del
Reglamen o que unda es a decisión del Gobie no
asco, en a ención al cual “no se en ende á que
suponen aumen o de los c édi os las enmiendas
que, caso de se ap obadas de ini i amen e, di ie-
an su e ec i idad a un eje cicio p esupues a io
u u o, ni aquéllas espec o de las que, si supe a-
en el olumen o al de c édi os p esupues ados,
el Pa lamen a io o G upo p oponen e indicase en
el momen o de su p esen ación con ca go a qué
pa ida del P esupues o en igo hubiesen de
su aga se los gas os que ocasione”. Esa de icien e
lec u a del TC es aún más ep obable po cuan o
La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas

el p ecep o, en la línea de in e p e ación que ya
p opusimos en 1981 y que la STC 223/2006 ha
hecho, con p ecisión, acla a el momen o espec o
del que dichas limi aciones ienen su ol que no
es o o, como acabamos de asc ibi , que el de un
p esupues o u u o.
La Sen encia, poco cla a en muchos de sus pasa-
jes, apun a en de e minados momen os que el asun-
o que se discu ía e a si la p oposición de ley a ec a-
ba ya a los ing esos del eje cicio o, po el con a io,
a los de eje cicios pos e io es. La cues ión, no sólo a
nues os e ec os, es c ucial, ya que se a a de pene-
a en el au én ico núcleo de lo que se dispone en
el a . 134.6 CE y en los a s. 103 y 105.2 del egla-
men o del Pa lamen o Vasco.
Sin la cla idad exposi i a de la que acabamos
de comen a , es a STC 242/2006 no igno a del
odo la undamen ación cons i ucional de la
egla eglamen a ia: “en el caso que nos ocupa
esul a decisi o ene en cuen a que es á en juego
una po es ad del Gobie no, econocida en el caso
del País Vasco en el a . 105.2 de su Reglamen o
pa lamen a io (y en el ámbi o es a al en el a .
136.6 CE), que se basa en la con ianza concedida
al Gobie no a a és de la ap obación del p esu-
pues o pa a ejecu a su p og ama anual de polí i-
ca económica sin que és e sea desna u alizado a
a és de inicia i as legisla i as pa lamen a ias”
(FJ 3), conside ación que es á en la línea de eco-
noce que esa p e oga i a del Gobie no es ac i-
ble si las modi icaciones se e ie en al eje cicio
p esupues a io en ejecución, pe o no en elación
con los eje cicios u u os.
La Sen encia, pos e io men e, discu e po o os
de o e os y se á el acue do de la Mesa del
Pa lamen o Vasco el obje o del ampa o, básicamen-
e analizando si sus Acue dos impugnados han ul-
ne ado los a s. 23.1 y 23.2 CE. No obs an e, es
posible lee en su FJ 5: “la esolución del p esen e
ecu so de ampa o debe pa i , de la cobe u a legal
de los Acue dos ecu idos. Como hemos señalado
en los undamen os ju ídicos an e io es, an o la
p esen ación de la p oposición de Ley como su ini-
cial admisión a ámi e y su pos e io inadmisión
ienen su apoyo o mal en di e sos p ecep os del
Reglamen o pa lamen a io asco. En el caso de es a
úl ima decisión, que es la ealmen e ecu ida,
esul a e iden e que las no mas que la undamen an
son las con enidas en los a s. 103 y 105.2 (en lo
que a la discon o midad del Gobie no se e ie e), y
en el a . 23, apa ados 4 y 5 (po lo que espec a a
las acul ades de o denación de la Mesa del
Pa lamen o Vasco). Ello impide admi i la alega-
ción que en algún momen o han hecho los ecu en-
es en el sen ido que la decisión de la Mesa ca ece
de cobe u a legal en la medida en que los e ec os
p esupues a ios de la p oposición de Ley no a ec an
al eje cicio igen e, sino al u u o. En el ondo, es a
alegación iene po obje o la in e p e ación de los
a s. 103 y 105.2 del Reglamen o pa lamen a io y,
conc e amen e, la mo i ación dada po la Mesa del
Pa lamen o pa a lle a a cabo dicha in e p e ación.
De ahí que el p oblema del p esen e ecu so de
ampa o no a ec e a la legalidad de la decisión
impugnada, sino a su mo i ación”.
Se admi e po el TC que la discon o midad del
Gobie no ha de se mo i ada, aunque el incumpli-
mien o de es e equisi o no a ec e necesa iamen e al ius
in o icium consag ado en el a . 23 CE, que es, a la pos-
e, el obje o undamen al de la decisión del TC. No
obs an e econoce se en el amo inal del FJ 6 “que los
ecu en es han conocido en odo momen o los mo i-
os po los cuales el Gobie no conside aba que su p o-
posición de Ley implicaba una disminución de los
ing esos p esupues a ios. P ueba de ello es que los
mismos han sos enido que dicha disminución, que en
ningún momen o han negado, no se iba a p oduci en
el eje cicio p esupues a io en cu so y que, en su caso,
se a aba de una disminución ansi o ia y condicio-
nada a la ap obación de los p esupues os de la
Comunidad Au ónoma pa a el año 2001”.
Es deci , que a pesa de que el TC en odo
momen o p e ende ae el ecu so al e eno de la
e en ual ulne ación del a . 23, la eclamación
LEGALIDAD
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La disciplina cons i ucional de los P esupues os
Gene ales del Es ado y su aplicación en el ámbi o
de las Comunidades Au ónomas
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Audi o ía Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88
plan eada ambién gi aba en o no a la o ice a
maniob a de nega la con o midad a la ami ación
de la p oposición de ley, aun econociendo que la
misma no a ec a ía al eje cicio en cu so, sino p o
u u o. Mas ampoco es cues ión que el TC deje
cla a en ningún momen o, ya que de una pa e,
econoce á que en el ondo se es á discu iendo si la
discon o midad p ocede en odo caso, o sólo cuando
a ec e al P esupues o en ejecución: “Es os a gumen-
os lle an implíci a una de e minada in e p e ación
de los a s. 103 y 105.2 del Reglamen o pa lamen-
a io que incula los e ec os de la inicia i a comba-
ida po el Gobie no con el eje cicio p esupues a io
en igo . Pa a pos e io men e decla a que
Pa iendo de las conside aciones uncionales que
odean a es a ins i ución, no puede a i ma se que la
mo i ación del Gobie no Vasco pa a undamen a
su discon o midad ca ezca de e osimili ud y de
lógica. Pa a conclui : Po o o lado, lo que en el
ondo discu en los ecu en es y el Minis e io Fiscal
es el ámbi o empo al en que debe p oduci se dicha
disminución de ing esos, que ambas pa es si úan
en el mismo eje cicio en que se p esen ó la p oposi-
ción de Ley obje o de discusión. Pe o el c i e io del
Gobie no, compa ido implíci amen e po la Mesa
del Pa lamen o, en sen ido con a io, no puede con-
side a se a bi a io o i azonable. Debe ene se en
cuen a que la inalidad de la discon o midad del
Gobie no es ga an iza la ejecución del p og ama
económico ap obado con la Ley de p esupues os o
p o ogado como consecuencia de la no ap obación
de es a Ley”.
Sólo si es cie o el con enido del úl imo pasaje
ci ado del FJ 6 STC 242/2006, pod íamos conside-
a ace ada la decisión de denega el ampa o.
Lamen ablemen e las mani ies as con adicciones
de es a decisión del TC no pe mi en, en nues a
opinión llega a ninguna conclusión segu a.
BIBLIOGRAFÍA
Mi dedicación a los asun os elacionados con la disciplina cons i ucional de los P esupues os iene de
lejos, como es no o io. Cons i uyó el asun o de mi esis en Bolonia (
Analisi unzionale del Bilancio dello
S a o
) que pos e io men e con e í en monog a ía animado po el p o . Ga cía Año e os, quien po cie -
o e a el au o de unos excelen es apun es de De echo P esupues a io que es udiamos en el cu so 1971/72
en el cua o año de la Licencia u a. Si se lee el P ólogo que u o la de e encia de hace a esa monog a-
ía, se cons a a á que el mé odo al que él hace e e encia e a una de las líneas sub ayables de mis p i-
me os ace camien os a las cues iones elacionadas con el De echo P esupues a io, de és e es inmedia o
u o un abajo que inalmen e publiqué en
Ci i as REDF,
ya que la Re is a a la que necesa iamen e iba
di igido, que había inanciado la in es igación no quiso publica lo po azones que inmedia amen e se
en ende án si se ecue da su í ulo y la echa de su publicación:
P esupues o del es ado y unidad de
pode
(Oc ub e-Diciemb e 1976). El a . 134.7 CE, au én ico e e en e y pun o de con as e pa a cualquie
posición eó ica que se adop e en e a la disciplina ju ídico cons i ucional de los P esupues os lo es u-
dié con de enimien o en esa monog a ía (
P esupues o del Es ado y Cons i ución
. Madid. IEF. 1981) y en
una apo ación pos eio [Re o ma ibu a ia y ap obación de P esupues os: análisis de una expe iencia
(1978-1981) en
Funciones Financie as de las Co es Gene ales
. Mad id. Cong eso de los Dipu ados. 1985
–la a danza en publica se ese abajo me lle ó a edac a una
Addenda
:
1981-1984
que incluí en ese a-
bajo). Con es e abajo se daba espues a a una a inada a i mación del P o eso Ga cía Año e os, en el
ci ado P ólogo, que ya ad e ía de la ele ancia de las cues iones que hab ían de susci a se al hilo del
a . 134.7 CE. Las icisi udes de es e p ecep o al hilo de las innume ables SSTC han enido a con i ma
el ace ado ase o del Maes o, en cuyo lib o
In Memo iam
que mis colegas del Depa amen o me
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
88 Sep iemb e nº 45-2008
hicie on el hono de enca ga me de su coo dinación, ya daba gene al no icias: Los P esupues os
Gene ales del es ado en la Ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional en
DERECHO FINANCIERO CONSTI-
TUCIONAL
.
Es udios en Memo ia del P o eso Jaime Ga cía Año e os
. UIA. Ci i as. Mad id. 2001.
Un segundo ilón aliosísimo pa a lle a a cabo es e abajo es á en las nume osas apo aciones
de Ál a o Rod íguez Be eijo al asun o; me pe mi o eco da su imp escindible es udio in oduc o io
a la aducción cas ellana de
El De echo P esupues a io
de Paul LABAND (IEF. Mad id. 1979) bajo el
í ulo
Laband y el De echo P esupues a io del Impe io alemán
; ya an es había publicado su magní-
ica monog a ía
El P esupues o del Es ado. In oducción al De echo P esupues a io
. Mad id. Tecnos.
1970. Pos e io men e, sus abajos di ec amen e elacionados con el égimen cons i ucional de los
P esupues os, como La Ley de P esupues os en la Cons i ución española de 1978 en
Hacienda y
Cons i ución
. IEF. Mad id. 1979; Sob e écnica ju ídica y Leyes de P esupues os en
Es udios de
De echo y Hacienda
. IEF. Mad id. 1988; Ju isp udencia cons i ucional y De echo P esupues a io.
Cues iones esuel as y emas pendien es en
REDC 44 (1995)
. Cuando comienzo a explica a mis
alumnos de la Licencia u a los emas de De echo P esupues a io, siemp e les aconsejo que se lean
con a ención, p ecisamen e, el VP de la STC 116/1994, au én ico compendio y sín esis de odo lo
que signi ica, en el con ex o cons i ucional, el égimen ju ídico de los P esupues os; como se dedu-
ce del ex o, pa icipo plenamen e de ese plan eamien o del P o eso Rod íguez Be eijo, a cuya ieja
amis ad me pa ece opo uno endi le, con es e pequeño abajo, mi econocimien o.
En la pis a de las dos Sen encias que se a a on en el amo inal de es e abajo me puso o o
g an cul i ado del De echo P esupues a io y del De echo Financie o Cons i ucional, mi buen amigo
el p o . Ma ínez Lagos quien ha ealizado apo aciones aliosísimas al es udio del De echo.
P esupues a io:
Los lími es a la inicia i a de las Co es Gene ales en ma e ia p esupues a ia
.
Mad id. Ins i u o de Es udios Fiscales. 1990;
Manual de De echo P esupues a io
. Mad id. Colex. 1992.
Ley de P esupues os y Cons i ución
. T o a. Mad id. 1998;
Las es icciones de los deba es pa lamen-
a ios sob e P esupues os en Asamblea. Re is a Pa lamen a ia de la Asamblea de Mad id.