Hábi a y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, no iemb e de 2017 289
h p://dx.doi.o g/10.12795/Habi a ySociedad.2017.i10.16
* Abogada especialis a en De echos Sociales y Hábi a . Los Robles s/n-Bosque Pe al a Ramos, (7600), Ma del Pla a. C.e.: sole_a @
ho mail.com.
** Consejo Nacional de In es igaciones Cien í icas y Técnicas/Cen o de Es udios Sociales y Polí icos-Uni e sidad Nacional de Ma
del Pla a (CONICET-CESP/UNMDP). C.e.: [email p o ec ed].
Abs ac
The egula ion o access o land cons i u es a unda-
men al componen o he gua an ee o he igh o he
ci y and, a he same ime, i s main obs acle. This was
e idenced in he public policies implemen ed in A -
gen ina du ing he pe iod 2004-2015 ha , e en in he
con ex o he inc ease o he s a e in e en ions in he
housing p oblem, ound hei limi a ions in he access
o he land.
As a co ela e o his dilemma, he e a e se e al ex-
plana ions ha con e ge in he idea ha he S a e did
no ad ance subs an ially in modi ica ions o he igh
o p ope y, cons i u ing i sel as one o he main im-
pedimen s in he gua an ee o he igh o he ci y. The
pu pose o his a icle is o discuss his pe spec i e, an-
alyzing a ious egula ions o he p ope y igh s p o-
duced in ecen yea s ha unc ion as in e s ices in his
di ec ion, and om hem, o quali y ha a gumen .
Key wo ds
Access o land, Regula ions, Righ o he ci y
Resumen
La egulación del acceso al suelo cons i uye un compo-
nen e undamen al de la ga an ía del de echo a la ciu-
dad y, al mismo iempo, su p incipal obs áculo. Es o se
e idenció en las polí icas públicas implemen adas en
A gen ina du an e el pe íodo 2004-2015 que, aún en
el ma co del inc emen o de las in e enciones es a ales
en la p oblemá ica habi acional, encon a on sus limi-
aciones en el acceso al suelo.
Como co ela o de es a enc ucijada exis en di e sas
explicaciones que con luyen en la idea de que el Es-
ado no a anzó sus ancialmen e en modi icaciones al
de echo de p opiedad, cons i uyéndose es e como uno
de los p incipales impedimen os en la ga an ía del de-
echo a la ciudad. El p opósi o de es e a ículo es po-
ne en deba e es a pe spec i a, analizando di e sas e-
gulaciones al de echo de p opiedad p oducidas en los
úl imos años que uncionan como in e s icios en es e
de o e o y, a pa i de ellos, ma iza aquel a gumen o.
Palab as cla e
Acceso al suelo; Regulaciones; De echo a la ciudad
La egulación de suelo como componen e del
de echo a la ciudad (A gen ina, 2004-2015)
Land egula ion as a componen o he igh o he ci y
(A gen ina, 2004-2015)
Ma ía Soledad A enaza* y Ma ía Lau a Canes a o**
Fecha de ecepción: 01-05-2017 – Fecha de acep ación: 18-07-2017
Hábi a y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, no iemb e de 2017, pp. 289-302.
h p://dx.doi.o g/10.12795/Habi a ySociedad.2017.i10.16
Ma ía Soledad A enaza y Ma ía Lau a Canes a o
290 Hábi a y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, no iemb e de 2017, Uni e sidad de Se illa, pp. 289-302
h p://dx.doi.o g/10.12795/Habi a ySociedad.2017.i10.16
In oducción
La egulación del suelo cons i uye uno de los p incipales obs áculos
pa a el de echo a la ciudad1 en A gen ina. Desde el p oceso de o ma-
ción de los Es ados Nacionales en oda Amé ica la ina, las ins i uciones
del lib e me cado y los de echos de p opiedad se ie on ue emen-
e a o ecidos pa a pode ga an iza la ep oducción de acumulación
de capi al (Salaza , 2012). Con la apa ición del Es ado de bienes a en
el siglo xx, las ensiones y con adicciones que ello gene aba pa a las
polí icas públicas ue on con a es adas con lógicas egula o ias e-
dis ibu i as. Sin emba go, con la c isis del Es ado Social y la pos e-
io ees uc u ación neolibe al, la lógica egula o ia pasó a se p edo-
minan emen e compe i i a, suje a a la disciplina de me cado. En es e
nue o con ex o, se in ensi icó la me can ilización de odos los aspec-
os de la ida social, de la mano de ins umen os inancie os especu-
la i os o ien ados a allana nue os nichos de acumulación de capi al
(B enne , Peck y Theodo e, 2011). Desde en onces, ha pe sis ido una
legislación eli is a y excluyen e, que no condice con los p ocesos ea-
les de p oducción de las ciudades en Amé ica la ina y que ha e o zado
una dinámica de seg egación, inc emen ando las si uaciones de in o -
malidad u bana y a o eciendo las p ác icas especula i as (Fe nandes,
1999, 2003; Rolnik, 1996).
Como con aca a de es os p ocesos, hacia ines del siglo xx, dis-
in os países de la egión comenza on a b ega po la ma e ialización
de una e o ma u bana que ga an iza a el de echo a la ciudad bajo la
adopción de nue as egulaciones, en las cuales, an o la plani icación
del e i o io como los usos del suelo, cob an cen alidad. En ese ma -
co, y des acándose las expe iencias de B asil y Colombia,2 su gen di-
e sos deba es que ponen en cues ionamien o el ol del me cado en el
o denamien o del e i o io, p omo iendo la adopción de nue os ins-
umen os egula o ios que e ie an la ausencia de lími es a la concen-
ación del suelo y a la especulación inmobilia ia y pe mi an el desa o-
llo de polí icas que omen en el acceso a la ie a pa a los g upos más
desa en ajados, a la luz de la unción social de la p opiedad (Ab amo,
2003; Duhau, 2002; Fe nandes, 1998, 1999; Maldonado, 2004; Maldo-
nado y Smolka, 2003; Mo ales Schechinge , 2003; Smolka, 2003; Smo-
lka y Mullahy, 2007).
En A gen ina se cons i uye en 2005 el Mo imien o po la Re o ma
U bana,3 que de i a á pos e io men e en la c eación de “Habi a A -
gen ina”, una inicia i a mul isec o ial po el de echo a la Tie a, la Vi-
ienda y el Hábi a , o ien ada a gene a di e sos p oyec os de ley pa a
p omo e el acceso al hábi a y a la i ienda. También en el con ex o
local eme ge una discusión c ecien e, aunque aún p imigenia, sob e
nue as egulaciones u banas (Cliche sky, 2001; C a ino, 2006; Sca o-
lini, 2011; Canes a o, Gua dia y Layus, 2014; Bae , 2016) en la que la
inexis encia de una ley de o denamien o e i o ial a ni el ede al, en
coexis encia con un de echo de dominio ci ilis a de ma iz libe al, son
señaladas como dos de los p incipales impedimen os en la ga an ía del
de echo a la ciudad (A enaza y Dua e, 2010; Mau ino, 2012; Tedes-
chi, 2012; Le enzon, 2014).
En e ec o, la imposibilidad de log a la sanción de un ma co no -
ma i o de o denamien o e i o ial, como el p opues o po el Pode
Ejecu i o en 2009, y de inco po a el p incipio de la unción social de
la p opiedad en la e o ma al Código Ci il de 2014, e o zó la idea de
que en la úl ima década no se p oduje on modi icaciones sus an i as a
1 La Ca a Mundial po el De echo a la
Ciudad ue o mulada en Qui o en el año
2004. La misma de ine el de echo a la
ciudad como el eje cicio pleno de la ciu-
dadanía, en endido como la ga an ía de
odos los de echos humanos que asegu-
an el bienes a colec i o de los habi an-
es; la ges ión democ á ica de la ciudad,
concebida como la pa icipación en la
plani icación y adminis ación de la ciu-
dad; y, inalmen e, la unción social de la
p opiedad, pos ulada como el p edomi-
nio del bien común po sob e el de echo
indi idual de p opiedad, p omo iendo el
uso socialmen e jus o y ambien almen e
sus en able del espacio u bano (Ma hi e ,
2010).
2 En B asil, la ap obación de la Ley Fe-
de al 10527, conocida como el “Es a u o
de la Ciudad”, que pos ula un i aje en la
comp ensión e in e p e ación del ma co
ju ídico, consag a nue os de echos colec-
i os. En el caso de Colombia, la no e-
dosa no ma i a, plasmada en la Ley 388
de 1997, es ipula di e sas egulaciones
en el alo del suelo pa a bene icia a la
comunidad en su conjun o. También se
des aca el caso de Ecuado , que explici a
el de echo a la ciudad como pa e de los
de echos undamen ales es ipulados en
su Cons i ución, den o de los de echos
del buen i i (“sumak kawsay”). Además,
es ablece p incipios de la ges ión demo-
c á ica de las ciudades, la unción social
y ambien al de la p opiedad y de la ciu-
dad y el eje cicio pleno de la ciudadanía
(Le enzon, 2014). Finalmen e, en o os
países se han ap obado leyes de O de-
namien o Te i o ial que inco po an di-
e sas he amien as pa a el desa ollo
sos enible, p e iendo ins umen os de e-
gulación del suelo u bano, como en U u-
guay y El Sal ado .
3 En su p ime a decla ación aboga po
la p o ección legal del de echo a la i ien-
da y a la ciudad, el de echo a la egula i-
zación dominial, la de ogación del deli o
de usu pación, la democ a ización del ac-
ceso a los se icios públicos y el acceso a
las á eas cen ales u banas, en e o os.
La egulación de suelo como componen e del de echo a la ciudad (A gen ina, 2004-2015)
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la egulación del suelo desde un en oque de de echos (CELS, 2015a),
o aleciéndose incluso el pa adigma libe al del de echo de p opie-
dad.4 F en e a es o, y aun asumiendo que la es uc u a de la p opie-
dad de la ie a no ue modi icada sus ancialmen e desde el p oceso
de o ganización nacional (Fe nández Wagne , 2012), el p opósi o de
es e ensayo es isibiliza la exis encia de di e sos in e s icios legales que
pe mi i ían a anza en la edis ibución y el acceso al suelo de los y las
habi an es de nues o país. Pa a ello, se analizan di e sas no ma i as
p oducidas en el pe íodo de e e encia que, lejos de cons i ui se como
un co pus no ma i o en é minos de su sis ema icidad, ue on selec-
cionadas en unción del obje o p opues o.5 Es os ma ices, además, dan
cuen a de que al p oducción no ma i a, lejos de se lineal, es más bien
compleja y, po momen os, con adic o ia.
Con ese c i e io, a con inuación p esen amos dos discusiones cen-
ales en o no a la egulación del suelo, cuya igidez impide un cam-
bio de pa adigma en las polí icas de o denamien o e i o ial. Luego
nos cen amos en el análisis de la p oducción de no ma i a ecien e
sob e limi aciones al de echo de p opiedad y que ab en un escena io
de posibilidades pa a la p og esi a ga an ía del de echo a la ciudad.
Las “g andes” discusiones nacionales
“El c ecimien o a mónico de la Nación”
La “Cláusula del Desa ollo Humano”, inco po ada a la Cons i u-
ción Nacional en la úl ima e o ma de 1994, le encomienda al Con-
g eso “p o ee al c ecimien o a mónico de la Nación y al poblamien-
o de su e i o io” y “p omo e polí icas di e enciadas que iendan a
equilib a el desigual desa ollo ela i o de p o incias y egiones”.6 El
cumplimien o de es e manda o p esupone el dic ado de una Ley Fede-
al que es ablezca p esupues os mínimos de o denamien o e i o ial,
compa ibilizando los obje i os, p incipios e ins umen os de es a polí i-
ca, con un abanico de de echos undamen ales cuyo goce es á asociado
indi isible e in e dependien emen e al desa ollo del e i o io.
El p ime desa ío y, a su ez, la p ime a esis encia a los que se en-
en a la adopción de es a no ma es la de ecupe a el ol del Es a-
do en el o denamien o del e i o io, asumiendo es a a ea como una
unción pública indelegable. Es o signi ica pone en agenda a la pla-
ni icación e i o ial a in de o ien a el p oceso de p oducción social
del espacio, al cumplimien o de los obje i os que es ablece la cláusula
de desa ollo humano. En es a cla e, la plani icación debe ía ende a
e e i la agmen ación socio- e i o ial causada po las ue es des-
igualdades que p esen an el acceso a la ie a, a la i ienda y a los equi-
pamien os, in aes uc u as y se icios u banos, en e las dis in as e-
giones, p o incias, ciudades y ba ios del país.
Desde ya que pone en agenda a la plani icación del e i o io e-
quie e no solo de una Ley Fede al que de e mine p esupues os míni-
mos de o denamien o e i o ial,7 sino de un cambio de pa adigma
en la in e ención del Es ado en odos sus ni eles, den o del ma co
de compe encias que deben eje ce las p o incias y los municipios en
ma e ia de egulación y plani icación del e i o io (A enaza y Dua e,
2010). En al sen ido, ale señala que, de 24 p o incias, solo Buenos
Ai es (Dec e o Ley 8912/77) y Mendoza (Ley 8051/09) cuen an con
un ma co no ma i o que egula el o denamien o e i o ial y los usos
4 High on de Nolasco, E. El de echo
de p opiedad en el nue o código ci il
y come cial de la Nación. Recupe ado
el 10 de no iemb e de 2016 de: h p://
www.nue ocodigoci il.com/wp-con en /
uploads/2015/02/El-de echo-de-p opie-
dad-en-el-nue o-Codigo-Ci il-y-Come cial-
de-la-Nacion.-Po -Elena-I.-High on.pd .
5 Ve Anexo 1.
6 El a ículo 75 inc. 19, segundo pá a-
o de la Cons i ución, es ablece: “A ibu-
ciones del Cong eso: P o ee lo condu-
cen e al desa ollo humano, al p og eso
económico con jus icia social, a la p o-
duc i idad de la economía nacional, a la
gene ación de empleo, a la o mación
p o esional de los abajado es, a la de-
ensa del alo de la moneda, a la in es i-
gación y al desa ollo cien í ico y ecno-
lógico, su di usión y ap o echamien o./
P o ee al c ecimien o a mónico de la
Nación y al poblamien o de su e i o-
io; p omo e polí icas di e enciadas que
iendan a equilib a el desigual desa o-
llo ela i o de p o incias y egiones. Pa a
es as inicia i as, el Senado se á Cáma a de
o igen”.
7 A los ines del p esen e ensayo en-
ende emos al o denamien o e i o ial
como una ac i idad écnico-polí ica que
pe mi e oma decisiones en ma e ia de
polí ica e i o ial, ambien al y u bana,
pa a log a que el p oceso de p oducción
social del espacio se desa olle en un de-
e minado sen ido.
Ma ía Soledad A enaza y Ma ía Lau a Canes a o
292 Hábi a y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, no iemb e de 2017, Uni e sidad de Se illa, pp. 289-302
h p://dx.doi.o g/10.12795/Habi a ySociedad.2017.i10.16
del suelo a ni el p o incial, p omo iendo y condicionando la adopción
de planes a ni el municipal. Po su pa e, mien as los municipios ex-
hiben un mayo desa ollo de ma cos egula o ios en ma e ia de usos
del suelo, la g an mayo ía de es a egulación ue ap obada en las déca-
das de los se en a y ochen a.8
Aho a bien, la ins i ucionalización de la plani icación es una condi-
ción necesa ia, pe o insu icien e, pa a pode incidi en los p ocesos de
ocupación, conse ación, ans o mación y uso del suelo, en el sen i-
do de log a un e i o io equilib ado, sus en able y socialmen e jus o.
Pa a es o es necesa io que la noción de “suelo” sea obje o de una e-
concep ualización ju ídica, a a és de la cual es e bien inco po e una
dimensión social, además de la me amen e económica que le ha sido
asignada po los de echos eales y, pa icula men e, po el de echo de
dominio.
Has a el momen o, la Ley Gene al del Ambien e n.º 25675 ha sido
p ác icamen e la única “pue a de en ada” al o denamien o del e i-
o io, que pe mi e egula el uso y ocupación del suelo inco po an-
do la dimensión ambien al de la ie a como un lími e a la lógica del
me cado. Sin emba go, es a concep ualiza al suelo como un ecu so
social e in eg a la polí ica ambien al nacional a una polí ica de plani-
icación e i o ial que p omue a un o denamien o sus en able en el
ámbi o u bano y u al, esgua dando no solo los de echos de inciden-
cia colec i a que se inculan a la unción ambien al del suelo, sino am-
bién a aquellos que se enlazan con su unción social, como el de echo
a un hábi a digno y a la ciudad.9
Desde ya no debe pe de se de is a que la ope a i idad de los obje i-
os y p incipios es ablecidos en la Ley Gene al del Ambien e se debió,
undamen almen e, a la inclusión de ins umen os de la polí ica y la
ges ión ambien al. La e aluación de impac o ambien al y la con a a-
ción de un segu o ambien al, po ejemplo, o nan ope a i o el obje i-
o de p e eni y ecompone el daño ambien al. Siguiendo es a misma
lógica, el dic ado de una Ley Fede al que es ablezca p esupues os míni-
mos de o denamien o e i o ial debe p e e ins umen os de ges ión
u bana que si an pa a conc e a los obje i os del planeamien o e i-
o ial en cada una de las ju isdicciones.
En sín esis, una ley de o denamien o e i o ial implica un eaco-
modamien o de compe encias en e el Es ado y el me cado, pone en
agenda a la plani icación e i o ial, econcep ualiza la noción ju í-
dica de “suelo” y do a de ins umen os a las polí icas u banas. Todo
ello pone en ensión la ma iz p oduc i a del país, basada en el ag o-
negocio y ca ac e izada po la expansión del capi al ag a io en zonas y
p o incias con una i egula idad es uc u al en la enencia de la ie a
y po la expulsión de los sec o es de más bajos ecu sos hacia luga es
cada ez más alejados de las ciudades y de baja calidad u bana (CELS,
2015a).10
Como e idencia de es o, en el año 2009, el Pode Ejecu i o de la
Nación impulsó un bo ado de an ep oyec o de Ley Nacional de O -
denamien o Te i o ial con especial én asis en la ins i ucionalización
de la plani icación.11 En líneas gene ales, es e p e eía la obliga o iedad
de cada p o incia y de la Ciudad de Buenos Ai es de ealiza planes de
o denamien o e i o ial, de e minaba los con enidos mínimos que es-
os debían desa olla , con e ía al Plan Es a égico Te i o ial Nacional
(PET)12 un ango legal y c eaba una nue a ins i ucionalidad de alcan-
ce ede al (el Consejo Fede al de Plani icación y O denamien o Te i-
o ial (COFEPLAN), con el obje i o de pa icipa en la plani icación,
8 Es a in o mación su ge de una en-
cues a ealizada po el Cen o de In es i-
gación de Polí ica U bana y Vi ienda de
la Uni e sidad To cua o Di Tella sob e
egulación de usos del suelo a 190 mu-
nicipios a ni el nacional du an e el año
2011. Recupe ado el 10 de no iemb e de
2016 de: h p://www.u d .edu/ e _con e-
nido.php?id_con enido=8276&id_i em_
menu=16128. Incluso Cliche sky (1999)
señala que has a la década de los no en-
a no exis ió una polí ica u bana explíci-
a inculada a la p oblemá ica del suelo
u bano, si bien se p oduje on di e sas
modi icaciones cons i ucionales con la
e o ma en 1994, es as se subsumie on al
de echo a la i ienda, pe o no p oblema-
iza on la cues ión del acceso al suelo.
9 El coo dinado de la Comisión de Le-
gislación del COFEPLAN ema có la im-
po ancia de es a dimensión al explica el
an ep oyec o de Ley Nacional de O dena-
mien o Te i o ial p omo ido po el Po-
de Ejecu i o en 2009, id.: h p://www.
ca edelasciudades.com.a /planes_poli i-
ca_91.h m.
10 Ha ey (2004, 2008) ca ac e iza es e
p oceso como “la acumulación de bienes
na u ales po desposesión, po medio de
una nue a espacialidad del capi al”. Es-
as p ác icas desposeso ias ambién ie-
nen su co ela o en lo u bano, p o ocan-
do el desplazamien o de poblaciones de
baja en a que han i ido his ó icamen e
en zonas hoy deg adadas, en is as a ia-
biliza p oyec os de edesa ollo u bano
o ien ados a cap u a suelo po encial-
men e alioso. Como dice Ha ey (2004),
“es a es la his o ia de la des ucción c ea-
i a (con odas sus consecuencias socia-
les y ambien ales nega i as) insc i a en la
e olución del paisaje ísico y social del ca-
pi alismo” (p. 103).
11 Recupe ado el 10 de no iemb e de
2016 de: h p://www.co eplan.go .a /
h ml/doc_ins i ucionales/doc/an ep o-
yec o.pd .
12 El an ep oyec o de Ley Nacional de
O denamien o Te i o ial de inía el Plan
Es a égico Te i o ial Nacional en su a í-
culo 14 como el “p oduc o de un p oceso
de cons ucción coo dinado po el Es a-
do Nacional, median e la o mación de
consensos con las ju isdicciones p o in-
ciales y la Ciudad Au ónoma de Buenos
La egulación de suelo como componen e del de echo a la ciudad (A gen ina, 2004-2015)
Hábi a y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, no iemb e de 2017, Uni e sidad de Se illa, pp. 289-302 293
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a iculación e implemen ación de la polí ica e i o ial que comp ome-
ie an la acción conjun a de la Nación, las p o incias y la Ciudad Au-
ónoma de Buenos Ai es. En segundo é mino, es e an ep oyec o e-
de inía la noción de “suelo” al econoce lo como un “ ecu so na u al,
económico y social”.13 En base a ello, el uso y la disposición del suelo
podían e se es ingidos con o me a su des ino y/o, en cie os casos,
es a acompañados de algún ipo de obligación a ca go del i ula del
de echo de dominio, con el obje i o de compa ibiliza el eje cicio de
es e de echo indi idual con los de echos de incidencia colec i a y con
la p o ección del in e és gene al. Po úl imo, se enunciaban una se ie
de ins umen os especí icos de la polí ica, op a i os pa a las ju isdic-
ciones, a in de conc e a los obje i os que de e minen en sus planes
de o denamien o, enume ando, en e o os, a “la edi icación obliga o-
ia de inmuebles ociosos” y “a la pa icipación del Es ado en la alo i-
zación de inmuebles po acción u banís ica”.14 El p ime o ma e ializa
la unción social del suelo, el segundo, la dis ibución de los cos os y
bene icios del p oceso de u banización en e los ac o es públicos y p i-
ados.
Pese a habe sido p esen ado públicamen e y deba ido en di e sos
ámbi os — écnicos, académicos, o ganizaciones—, es e an ep oyec o
no ue en iado al Cong eso pa a su a amien o pa lamen a io, a cau-
sa de la esis encia gene ada po la in e ención del Es ado en el desa-
ollo del e i o io y la inco po ación de la unción social a la noción
del suelo.
“El de echo de dominio en el Código Ci il”
El de echo de dominio consag ado en la Cons i ución Nacional, y
delimi ado pos e io men e en el Código Ci il, es el de echo eal que
o o ga odas las acul ades de usa , goza y dispone ma e ial y ju ídica-
men e de una cosa, den o de los lími es p e is os po la ley. His ó ica-
men e, ue concebido po el libe alismo ju ídico como un de echo de
ca ác e absolu o, pe pe uo y exclusi o.15
Es e andamiaje libe al del de echo de p opiedad en a iza las libe a-
des ilimi adas del i ula del dominio en e a sus obligaciones. La pe -
pe uidad implica que es e no se ex ingue, aunque el dueño no eje za
sus acul ades, excep o que o o adquie a el dominio po p esc ipción
adquisi i a, es deci , po su posesión en el anscu so del iempo. Pa a
que es o ocu a, el plazo que necesi a quien e ec i amen e habi a un
inmueble es de 20 años,16 a excepción de que cuen e con un jus o í u-
lo, en cuyo caso el plazo se educe a una década.17 Finalmen e, la exclu-
si idad es á anclada a un de echo que se concibe como indi idual an es
que colec i o, o o gando a su i ula la acul ad de exclui a e ce os.
Es a noción de p opiedad di icul a has a la ac ualidad oda in e -
ención del Es ado en el o denamien o del e i o io, a o ece la es-
peculación inmobilia ia y, al mismo iempo, obs aculiza el a ance del
de echo a la ciudad. Po es as azones, desde di e en es espacios (o ga-
nizaciones sociales e ins i uciones académicas) se iene b egando po
la inco po ación de la unción social de la p opiedad al con enido ju-
ídico de los bienes —como el suelo— y/o al eje cicio de los de echos
eales —en e los cuales se encuen a el de echo de dominio—. A pe-
sa de ello, es a econcep ualización de la p opiedad quedó desca ada
en la úl ima e o ma del Código Ci il y Come cial de la Nación, que
en ó en igo el 1 de agos o de 2015 (Habi a A gen ina, 2012; A ena-
za, 2012).18
Ai es, que de ine los lineamien os gene-
ales pa a el log o de un e i o io nacio-
nal equilib ado, sus en able y socialmen e
jus o. Dichos lineamien os ep esen an al
modelo de e i o io nacional al que aspi-
an el conjun o de las ju isdicciones que
lo componen, exp esando las elaciones
en e el medio bio ísico, población, ac i i-
dades económicas y lujos de bienes y pe -
sonas en e las dis in as egiones del país.
A su ez, cons i uyen el undamen o pa a
la a iculación y concu encia de los pla-
nes y p oyec os de impac o e i o ial p o-
mo idos po los o ganismos de Gobie no
nacional, p o incial o municipal”.
13 Ob. ci ., 8, a . 1.
14 Ob. ci ., 8, a . 5
15 Código Ci il de la Nación A gen ina,
a ículos 1941-4.
16 Código Ci il de la Nación A gen ina,
a ículo 1899.
17 Código Ci il de la Nación A gen ina,
a ículo 1897.
18 Vale señala como an eceden e que
en el a ículo 38 de la Cons i ución de
1949 se sancionó la unción social de la
p opiedad, pe o la misma ue de ogada
en 1956.

Ma ía Soledad A enaza y Ma ía Lau a Canes a o
294 Hábi a y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, no iemb e de 2017, Uni e sidad de Se illa, pp. 289-302
h p://dx.doi.o g/10.12795/Habi a ySociedad.2017.i10.16
F en e a los al os ni eles de in o malidad u bana y u al, es as p o-
pues as, además, hacían hincapié en la necesidad de inco po a “al e -
na i as de egula ización pa a las o mas de habi a popula ” en los ca-
sos de p esc ipción sob e inmuebles pa a ines de i ienda.19 Sin que
eso se log e, ampoco se inco po a on o as “he amien as de in e en-
ción es a al pa a esol e el acceso al suelo y al e i o io que a ec an a
cien os de miles amilias pob es en á eas u banas y u ales”.
En el ámbi o u bano, las “nue as o mas de dominio” inco po adas
al Código econocie on, en cambio, a las “p opiedades mode nas”20
bajo la igu a de conjun os inmobilia ios, en la que se engloban los
clubes de campo y los ba ios ce ados o p i ados.21 De es a mane a,
mien as “unos se queda on a ue a”, el nue o Código pe mi e egu-
la iza los ac uales modos de i i de los sec o es medios y al os (Be -
co ich, 2012). En simul áneo se in oduce el de echo de supe icie,22
como un nue o de echo eal empo a io sob e un inmueble ajeno que
o o ga a su i ula la acul ad de usa , goza y dispone ma e ial y ju í-
dicamen e de cons ui en el e eno, haciendo p opio lo cons uido,
en coexis encia con la p opiedad sepa ada del i ula del suelo. Es a i-
gu a u o una buena ecepción en e los desa ollado es inmobilia ios,
en i ud de implica una educción de la in e sión inicial necesa ia
pa a los g andes p oyec os come ciales al disminui el cos o del suelo.
En é minos de ga an ía del de echo a la ciudad, y más conc e amen-
e del acceso a la i ienda, exis en as os ejemplos de la pe sis encia de
una cul u a pa imonialis a que edunda en la cen alidad del í ulo
de p opiedad y, po ende, en la di icul ad de iabiliza una p ác ica de
es a índole.
En el ámbi o u al, es e de echo de supe icie o maliza el desdobla-
mien o en e la p opiedad de un campo ( i ula idad del suelo) y el de-
echo de plan a o la p opiedad de lo plan ado, o aleciendo el capi al
ag a io, en ez de acili a el acceso al suelo median e la p esc ipción
adquisi i a de ie as ocupadas con ines de i ienda y p oducción.
Po úl imo, el nue o Código edujo de 35 a 15 me os la es ic-
ción al dominio de los p opie a ios de e enos colindan es con íos
públicos y además sup imió el ca ác e de calle o camino público de
esa anja de e eno. Es a medida implicó una de las mayo es p i a i-
zaciones del espacio público en el Código Ci il, a o eciendo la p o-
li e ación de ba ios ce ados y coun ies —po ejemplo, en el Del a
bonae ense, los íos de la Pa agonia y la Mesopo amia— y, a su ez, el
aniquilamien o de la posibilidad de accede a es os espacios po pa e
de los demás ciudadanos (Viale, 2012).
Fue a de bene icia a los sec o es medios y al os, el nue o Código e-
p oduce el econocimien o cons i ucional de los de echos de los pue-
blos indígenas, en pa icula el de echo a la p opiedad comuni a ia de
las ie as que adicionalmen e ocupan y de aquellas o as ap as y su i-
cien es pa a el desa ollo humano (a . 18), aunque emi iendo la ope-
a i idad de es e de echo al dic ado de una ley especial.
En de ini i a, y como sin e izó una minis a de la Co e de la Na-
ción, “nada ha cambiado en ma e ia de p opiedad en el nue o Código
Ci il y Come cial de la Nación. Y si algo ha cambiado, ha sido pa a a-
o ece la”.
Aho a bien, desca ada la unción social de la p opiedad, el nue o
Código e o mula algunos p incipios gene ales del de echo que si en
de in e p e ación al de echo p i ado, econoce de echos de inciden-
cia colec i a como el de echo al medio ambien e y el de echo de con-
sumo y sis ema iza p incipios de ambas amas, lo que en su conjun o
19 Ob. ci ., 10. En igo , el único supues-
o que pa ece habe p io izado a la un-
ción social de la p opiedad po sob e el
dominio o mal es la posibilidad de a i-
bui la i ienda amilia al cónyuge que
es á en si uación económica más des en-
ajosa pa a p o ee se de una i ienda po
sus p opios medios (a . 443, Cód. Ci il).
20 Ob. Ci ., 14.
21 Código Ci il de la Nación A gen ina,
a ículo 2073-2086.
22 Código Ci il de la Nación A gen ina,
a ículo 2114-2128.
La egulación de suelo como componen e del de echo a la ciudad (A gen ina, 2004-2015)
Hábi a y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, no iemb e de 2017, Uni e sidad de Se illa, pp. 289-302 295
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puede o alece el ol del Es ado en el o denamien o del e i o io y
la egulación del suelo (Lo enze i, 2012). En igo , la e o ma no se
ago a en el econocimien o de es os de echos. Ab e la posibilidad de
limi a el eje cicio especula i o del de echo de p opiedad sob e el sue-
lo, al no ampa a el eje cicio abusi o de los de echos indi iduales, en la
medida en que es e con a íe un de echo de incidencia colec i a como
el de echo a un hábi a digno o a la ciudad.23
Es a conside ación se e ue za con la exigencia de ajus a el eje ci-
cio de los de echos indi iduales al de echo adminis a i o nacional y
local dic ado en el in e és público.24 Sin emba go, pa a hace ope a i a
es a limi ación, esul a á necesa io que el de echo adminis a i o na-
cional o local consag e el de echo a un hábi a digno o la ciudad en sus
espec i as leyes de o denamien o e i o ial y usos del suelo.
In e s icios I. Lími es a la concen ación de la ie a y
egímenes de excepción a la in o malidad
En el año 2011, el Cong eso Nacional sancionó la Ley 26737 de P o-
ección al Dominio Nacional sob e la P opiedad, Posesión o Tenencia
de las Tie as Ru ales, más conocida como “Ley de Tie as”. De acue do
con el ex o de la no ma, el p ime obje i o de es e égimen se cen a
en “de e mina la i ula idad, ca as al y dominial, de la si uación de po-
sesión, bajo cualquie í ulo o si uación de hecho de las ie as u ales, y
es ablece las obligaciones que nacen del dominio o posesión de dichas
ie as”.25 El cumplimien o de es e obje i o ep esen a ía un a ance im-
po an e en e a las de iciencias que p esen an los sis emas ca as ales
de algunas p o incias, como son: la exis encia de egis os incomple os,
duplicados y/o de á eas p o inciales con acíos impo an es de in o ma-
ción (Sili y Soumoulou, 2011). En an o diagnós ico, p esupone un ele-
amien o del es ado de si uación de las ie as u ales en odo el e i o-
io nacional, aba cando a “ odo p edio ubicado ue a del ejido u bano,
independien emen e de su localización o des ino”26 y sis ema izando no
solo los de echos de p opiedad o nidos de í ulos, sino ambién las si-
uaciones de posesión bajo cualquie í ulo o si uación de hecho. Así, el
ele amien o de la in o mación abandona la pe spec i a no ma i is a,
haciéndose eco de la in o malidad u al. Finalmen e, queda plan eada
la adopción de una egulación especí ica en ma e ia de obligaciones in-
culadas al eje cicio del de echo de p opiedad y/o de los de echos pose-
so ios sob e la ie a de alcance gene al.
Pese al alcance gené ico de es e p ime obje i o, y a la impo ancia
de su desa ollo pa a una polí ica de o denamien o e i o ial en el
ámbi o u al, es únicamen e el segundo obje i o p opues o po la Ley
de Tie as, en cuan o e ie e a “ egula , espec o de las pe sonas ísicas
y ju ídicas ex anje as, los lími es a la i ula idad y posesión de ie as
u ales, cualquie a sea su des ino de uso o p oducción”,27 el que aca-
ba á plasmado en limi aciones conc e as a los de echos poseso ios y a
la i ula idad de la ie a en el ámbi o u al,28 así como en la c eación
de un sis ema de in o mación, moni o eo y con ol pa a la implemen-
ación de es a polí ica,29 de la mano de un ó gano in e minis e ial con
ep esen ación p o incial enca gado de ejecu a la.
La ope a i idad dada a es e segundo obje i o es consis en e con los
undamen os del p oyec o en iado po el Pode Ejecu i o al Cong e-
so.30 Sin emba go, el mismo p esen a cues ionamien os desde el pun-
o de is a de los de echos undamen ales, po su incong uencia con la
23 Código Ci il A gen ino, a ículo 14.
24 Código Ci il A gen ina, a ículo 241.
25 Ley 26737, a ículo 2 inc. a.
26 Ley 26737, a ículo 1.
27 Ley 26737, a ículo 2 inc. b.
28 Ley 26737, a ículos 3-13.
29 Ley 26737, a ículos 14-15.
30 En los undamen os del p oyec o en-
iado po el Pode Ejecu i o Nacional al
Cong eso se des aca “la necesidad de im-
pedi la consolidación de p ocesos que
pod ían comp ome e g a emen e el de-
sa ollo, la sobe anía nacional y la i ula-
idad del pueblo a gen ino sob e sus e-
cu sos es a égicos no eno ables, como
la ie a y el agua dulce […], dicha egu-
lación de iene necesa ia pa a ena el
p oceso de adquisición de g andes ex en-
siones de ie a po pa e de capi ales i-
nancie os ansnacionales, el que se iene
p o undizando en los úl imos años a aíz
de la especulación desa ada con mo i o
de la a iación de los p ecios de los p o-
duc os p ima ios en el me cado in e na-
cional […]”.
Ma ía Soledad A enaza y Ma ía Lau a Canes a o
296 Hábi a y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, no iemb e de 2017, Uni e sidad de Se illa, pp. 289-302
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igualdad de de echos en e ciudadanos a gen inos y ex anje os consa-
g ada en la Cons i ución Nacional,31 en e los que se incluye el de echo
a eje ce el come cio y a adqui i bienes inmuebles.32 Desde el pun o
de is a del o denamien o e i o ial y los usos del suelo, la limi ación a
es e úl imo obje i o abandona la posibilidad de p oyec a se como una
polí ica de o denamien o e i o ial de alcance gene al, eo ien ando la
p oducción social del espacio u al hacia la di e si icación de la ma iz
p oduc i a, la sobe anía alimen a ia y la p o ección de la ie a como
ecu so na u al, económico y social, con independencia del o igen del
capi al que la explo e. Aun así, la Ley 26737 no deja de se un in e s i-
cio en un campo signado po la ausencia de p esupues os mínimos de
o denamien o e i o ial a ni el ede al y un de echo de p opiedad an-
clado en una ma iz libe al, es ableciendo un lími e a la concen ación
de la ie a u al que se p oyec a en la ocupación del e i o io a u u o.
En la misma enc ucijada encon amos a o o ipo de ma cos egula-
o ios sancionados en los úl imos 10 años, que ope an como egímenes
de excepción an e la ausencia de mecanismos de egula ización des i-
nados a las o mas de habi a y p oduci de los sec o es popula es. Es
el caso pun ual de la Ley 26160, que decla a la eme gencia en ma e ia
de posesión y p opiedad de las ie as que adicionalmen e ocupan las
comunidades indígenas, y de la Ley 27118, que decla a de in e és pú-
blico la ag icul u a amilia , campesina e indígena. Ambas legislaciones
suspenden empo almen e los desalojos que a ec an a es os colec i os.
Como medidas de ondo, sendas leyes o denan la ealización de un
ele amien o écnico-ju ídico-ca as al de la si uación dominial de las
ie as ocupadas po es os colec i os, c eando ondos pa a inancia di-
cho ele amien o y los p og amas de egula ización dominial. Po su
pa e, la Ley 27118 c ea un Banco de Tie as pa a la Ag icul u a Fami-
lia , con el obje i o de con a con ie as ap as pa a adjudica en o ma
p og esi a a los ag icul o es y ag icul o as amilia es.
El impac o de es os ma cos egula o ios, que se cons i uyen en in-
e s icios a la in o malidad dominial, es ela i amen e incie o en al-
gunos aspec os, mien as que en o os se ha demos ado casi nulo. La
mayo ía de los jueces desconocen es as leyes y, po ende, no aplican la
suspensión de los desalojos a a o de es as comunidades. Con elación
a las medidas de ondo, la p ó oga de la Ley 26110 e idencia las di i-
cul ades que p esen a la ealización del ele amien o de ie as comu-
ni a ias indígenas, que además se limi a a las ie as bajo posesión ac-
ual, adicional y pública, sin inclui aquellas ie as de las cuales han
sido despojados. Po su pa e, la Ley 27118 ue sancionada en 2014 sin
g andes a ances en su implemen ación.
In e s icios II. A ance sus ancial en la egulación del
suelo desde una pe spec i a in eg al
Como señalábamos an e io men e, Buenos Ai es es una de las dos p o-
incias de la A gen ina que cuen a con una ley de o denamien o e i-
o ial: el Dec e o-Ley de Uso de Suelo 8912 de 1977, median e el cual
se ijan condiciones pa a la p oducción del suelo u bano, in oducien-
do es icciones y exigencias en cuan o a la zoni icación, el amaño de
los lo es y las ob as de in aes uc u a, en e o os. Ello ae consigo
un doble e ec o: el enca ecimien o de la ie a y, como co ola io, el
c ecimien o de la in o malidad u bana, al no p e e mecanismos que
ga an icen el acceso al suelo u banizado de aquellos sec o es que no
31 Cons i ución Nacional, a ículo 20.
32 Desde o a pe spec i a, se a gumen-
a que no hab ía iolación a la ga an ía
de igualdad, pues o que no se impide en
modo alguno el eje cicio del de echo a
adqui i las ie as po pa e de los ex-
anje os, sino que se es inge su de e-
cho de p opiedad en unción del in e és
social y la sobe anía de la Nación en sus
ecu sos es a égicos, lo que es a ía pe -
mi ido bajo la Con ención Ame icana de
De echos Humanos. El a ículo 21 de la
Con ención Ame icana de De echos Hu-
manos —que e sa sob e el De echo a
la p opiedad p i ada—, dice cla amen e
que “ oda pe sona iene de echo al uso y
goce de sus bienes. La ley puede subo -
dina al uso y goce al in e és social”. Un
análisis exhaus i o de la Ley 26737 y la
discusión en o no a la ca ego ía ex an-
je o puede lee se en He mann Gu ne
(2012).
La egulación de suelo como componen e del de echo a la ciudad (A gen ina, 2004-2015)
Hábi a y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, no iemb e de 2017, Uni e sidad de Se illa, pp. 289-302 297
h p://dx.doi.o g/10.12795/Habi a ySociedad.2017.i10.16
pueden a on a sus cos os. Lo pa adójico es que la mayo ía de la p o-
ducción no ma i a ealizada a pos e io i se ha sus en ado en excepcio-
nes a la 8912, no solo legi imando la asg esión, sino legalizando su
excepcionalidad.33
Pe o las mayo es egulaciones sob e el acceso al suelo se inculan
a la Ley de Acceso Jus o al Hábi a (14449), sancionada en 2012, que
asume la complejidad del dé ici u bano habi acional desde una pe s-
pec i a in eg al median e polí icas u banas y habi acionales basadas en
cua o p incipios: el de echo a la ciudad y a la i ienda, la unción so-
cial de la p opiedad, la ges ión democ á ica de la ciudad y el epa o
equi a i o de ca gas y bene icios.34
A los e ec os de ga an iza la ope a i idad de dichas polí icas, la ley
es ablece un conjun o de ins umen os de ac uación o ien ados a e-
sol e el dé ici u bano-habi acional exis en e, como la in eg ación so-
cio-u bana de illas y asen amien os p eca ios o el omen o del c édi o
pa a la mejo a del hábi a . O os ins umen os egulados en la no ma,
como la p omoción de p ocesos de p oducción social del hábi a y de
u banizaciones plani icadas, las zonas de p omoción del hábi a social
y la pa icipación en las alo izaciones inmobilia ias gene adas po la
acción u banís ica y los conso cios u banís icos, buscan in e eni so-
b e los p ocesos de p oducción y c ecimien o de las ciudades, gene-
ando condiciones es uc u ales pa a el desa ollo de las polí icas de
i ienda y hábi a (A enaza, 2012).
Den o de es os úl imos, el es ablecimien o de Zonas de P omoción
Social35 implica la plani icación de suelo u bano a u u o en an o con-
ie e a los municipios la de inición de planes y no mas especí icas, ya
sea pa a desa olla p ocesos de egula ización u bana y dominial como
pa a u baniza ese as de ie as en p edios acan es. En esa misma lí-
nea, c ea el P og ama de Lo es con Se icios,36 con a es ando la en-
dencia gene alizada a la escasez de o e a de ie a ap a pa a la esiden-
cia de los sec o es de menos ecu sos (Sca olini, 2014; CELS, 2015b).
Po o a pa e, de ine ins umen os pa a limi a las p ác icas espe-
cula i as de la p opiedad p i ada, como el égimen de sanciones con-
a los inmuebles ociosos,37 decla ando el pa celamien o y/o edi ica-
ción obliga o ia pa a baldíos y edi icaciones de uidas o pa alizadas,
pudiéndose aplica un g a amen especial sob e el inmueble, que se á
p og esi o en el iempo, e incluso decla a la u ilidad pública y queda
suje os a exp opiación en caso de no cumplimen a la obligación. Tam-
bién inco po a la pa icipación en las alo izaciones inmobilia ias ge-
ne adas po la acción u banís ica38 a a és de la ecupe ación de plus-
alías u banas.39
Sin dudas, la c eación de odos es os ins umen os no hubiese sido
iable sin la econcep ualización del de echo de p opiedad y su un-
ción social como ga an ía del de echo a la ciudad.
Conside aciones inales
El eco ido ealizado po la no ma i a especí ica sob e egulación del
suelo adop ada en los úl imos años nos pe mi e a i ma que se ha p o-
ducido un a ance en los ma cos ins i ucionales y p og amá icos pa a el
desa ollo de polí icas públicas que ga an icen el de echo a la ciudad.
A ni el ede al, es a no ma i a ep esen a, sin dudas, a ances sec o ia-
les (ambien e, ie a u al, e c.) y, en el con ex o del acaso de la san-
ción de una Ley de p esupues os mínimos de o denamien o e i o ial,
33 Se des aca, además, la c eación de
p og amas inculados a la p oducción de
lo es con se icios y a la egula ización
dominial, como el P og ama Social y Fa-
milia de Tie as (P o- ie a) y el P og a-
ma Familia P opie a ia.
34 Tal como se desc ibe en sus sucesi os
a ículos, es os suponen: en p ime luga ,
el de echo a un luga adecuado pa a i i
que a o ezca la in eg ación a la ida u -
bana, el acceso a equipamien os sociales
e in aes uc u a y se icios, el desen ol i-
mien o ap opiado de ac i idades sociales
y económicas y el usu uc o de un hábi a
cul u almen e ico y di e so. En segundo,
que la p opiedad cumpla con su unción
social, espe ando exigencias gene ales y
egulaciones en la p oducción del hábi a
que ga an icen la calidad de ida, el uso
ambien almen e sos enible del e i o io
y la jus icia social. Seguidamen e, que la
ciudad se ges ione a pa i de un p oceso
de oma de decisiones pa icipa i o, que
asegu e la delibe ación y au oges ión de
la comunidad en gene al y de los ciuda-
danos en pa icula , especialmen e de las
o ganizaciones o asociaciones ci iles que
omen en el acceso al hábi a . Finalmen-
e, la u ilización jus a y azonable de la
acul ad egula o ia po pa e del Es ado,
an o p o incial como municipal, en los
p ocesos de plani icación y o denamien-
o u bano, e i ando la p oducción de des-
igualdades que omen en la concen a-
ción del suelo.
35 Ley 14449, Sección IV, a ículos 44 y 45.
36 Ley 14449, a ículo 17, Sección I. P o-
moción de p ocesos de p oducción social
del hábi a y de u banizaciones plani ica-
das.
37 No ma i a modi ica o ia a los a ícu-
los 84 al 90 y 92 del dec e o-ley 8912 (a .
64).
38 Ley 14449, Sección V, a . 46 al 50.
39 Cabe señala que algunos municipios
ya enían inco po ando no ma i a ela-
i a a la pa icipación en alo izaciones
inmobilia ias, como el caso de T enque
Lauquen y T es A oyos; o os lo hicie on
de mane a p og esi a a pa i de la imple-
men ación de la ley, como en el pa ido
de La Pla a.