LAS LIMITACIONES
DEL PARLAMENTO RECIÉN
CONSTITUIDO DURANTE
LA PRORROGATIO GUBERNAMENTAL
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Suma io
I. CUESTIONES PRELIMINARES. II. EL GOBIERNO EN FUNCIONES.
II.1 El Gobie no cen al en unciones. II.2 El Gobie no en unciones en el
sis ema au onómico español. III. POSICIÓN Y FUNCIONES DEL PARLA-
MENTO RECIÉN CONSTITUIDO DURANTE LA PRORROGATIO GU-
BERNAMENTAL. III.1 O ganización in e na de las Cáma as. a) Cons i ución
de las comisiones pa lamen a ias. b) Imposibilidad de inclui asun os en el o -
den del día. III.2 Funciones pa lamen a ias. a) Po es ad legisla i a. b) Función
p esupues a ia. c) Función de con ol de la acción del Gobie no. d) Función de
impulso.
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DEL PARLAMENTO RECIÉN
CONSTITUIDO DURANTE
LA PRORROGATIO GUBERNAMENTAL
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P o eso a Ti ula de De echo Cons i ucional
Uni e sidad de Se illa
I. CUESTIONES PRELIMINARES
La c isis económica, polí ica, social e ins i ucional que España lle a a as-
ando desde hace unos años ha p o ocado un sunami en el pano ama elec o al,
con la apa ición de nue as o maciones que han i umpido con ue za en la esce-
na polí ica.
Es os hechos, p oducidos en un país con un bipa idismo más que asen ado y
un sis ema elec o al que cas iga a las o maciones que no ocupan los dos p ime os
pues os de la ci cunsc ipción, han p o ocado si uaciones que sin se o almen e
nue as1, sí se han gene alizado como no lo habían hecho nunca. En es a línea, las
* Depa amen o de De echo Cons i ucional. Facul ad de De echo. Uni e sidad de Se illa.
C/ En amadilla 18-20. 41071 Se illa. España. Co eo elec ónico: [email p o ec ed]
1 En la Comunidad Au ónoma Cán ab a, as la dimisión del P esiden e Ho maechea el 5 de
no iemb e de 1994, mo i ado po una condena penal po p e a icación y mal e sación de cauda-
les públicos, con inuó en unciones casi nue e meses, has a el 14 de julio de 1995, echa en que
ue in es ido el nue o P esiden e de Can ab ia. Sob e es e pa icula , puede consul a se Re i ie-
go Picón, F., «La egulación del gobie no en unciones en los o denamien os au onómicos. A
p opósi o del caso cán ab o», Lucas Mu illo de la Cue a, P., Gobie no y Cons i ución, Valencia,
Ti an lo Blanch, 2005.
Fecha ecepción: 19.04.2016
Fecha acep ación: 24.05.2016
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elecciones au onómicas celeb adas en nues o país en 2015 —las de Andalucía el
22 de ma zo y las ece CCAA que accedie on a la au onomía po la ía del 143
CE el 24 de mayo— a oja on unos esul ados que obligan a desa olla una nue a
cul u a de pac os no muy asen ada en e noso os. La apa ición de nue os ac o es
polí icos, la e osión del bipa idismo y la pola ización en o no a cues iones como
la unidad de España, han p o ocado ecuaciones imposibles, que ala gan el pe íodo
que media en e la celeb ación de elecciones y la in es idu a del nue o Gobie no.
Buena p ueba de ello es lo sucedido en Ca aluña, donde as las elecciones del 27-S
se alcanzó la in es idu a dos ho as an es de que inaliza a el plazo de dos meses
desde la p ime a o ación que ma ca el Es a u 2.
Los mismos esul ados de las gene ales del 20 de diciemb e de 2015, son una
mues a más, con un mapa en el Cong eso de los Dipu ados que dejaba muchas
opciones abie as y que han abocado a unas nue as elecciones gene ales an e la
al a de acue do. Es os cambios epe cu en en el p oceso de o mación del
Gobie no que se ala ga y complica al necesi a en ocasiones el concu so de más
de dos o maciones polí icas. No obs an e, es e pe íodo iene un lími e empo al
en e noso os: dos meses desde la celeb ación de la p ime a o ación de in es-
idu a3 o desde la cons i ución de la Cáma a4, a di e encia de lo que sucede en
o os sis emas de nues o en o no5.
En lo que espec a al Gobie no cen al, la Cons i ución en su a ículo 101 es
muy pa ca a es e espec o y no es ablece las po es ades del Ejecu i o en unciones.
En el caso de las Comunidades Au ónomas, el papel del Gobie no que se encuen-
a en es a si uación es algo que suele eni de allado, con sus a ibuciones y
lími es, en las dis in as leyes del Gobie no de las CCAA y que no debe ía p o o-
ca p oblemas si no ue a po que la in e inidad, que es una si uación de no ma-
lidad democ á ica, se in oduce en el deba e polí ico de mane a ine i able6.
2 A ículo 67.3 de la Ley O gánica 6/2006, de 19 de julio, de e o ma del Es a u o de Au o-
nomía de Ca aluña.
3 Es el caso de Andalucía, Can ab ia, Cana ias, Cas ila y León, Ca aluña, Mad id, Valencia,
Ex emadu a, Balea es, La Rioja, País Vasco, Mu cia y Galicia. En el caso del País Vasco, el plazo
es de 60 días desde la con oca o ia del Pa lamen o pa a la in es idu a.
4 As u ias y A agón. Na a a es ablece el plazo máximo de es meses desde la celeb ación
de las elecciones.
5 Bélgica ha llegado a es a 541 días con un gobie no en unciones, de junio de 2010 al 6 de
diciemb e de 2011. No e a la p ime a ez. En 1988, a da on 150 días y en 2007-2008, nue e
meses y medio.
6 Como sucedió en Andalucía a aíz de las elecciones del 22 de ma zo, las unciones y lími es del
gobie no en unciones sal a on a la opinión pública, llegando a habla se de pa alización de los se icios
públicos has a an o no se p oduje a la in es idu a del i ula de la p esidencia del Gobie no.
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Mucho más g a e, a mi juicio, es la pa álisis ins i ucional a la que los pa i-
dos mayo i a ios in en an some e en ocasiones a los Pa lamen os, con el a gu-
men o de que un Pa lamen o sin gobie no no puede unciona 7. Es a a i mación,
que in ie e los p esupues os del sis ema pa lamen a io de gobie no, se encuen-
a incluso en algunos Reglamen os Pa lamen a ios au onómicos, que únicamen-
e pueden inclui asun os de u gencia en el o den del día has a an o no se haya
p oducido la in es idu a.
Más allá de la posible incons i ucionalidad de unas p e isiones de es e ipo,
lo cie o es que pa ecen abunda en el gi o p esidencialis a que la doc ina ha
pe cibido en los sis emas au onómicos de gobie no8. Gi o p esidencialis a que
en odo caso supone un e o zamien o del papel del P esiden e pe o que debe
deja in ac os los p esupues os del sis ema pa lamen a io de gobie no. Es o es,
Pa lamen o elegido po la ciudadanía y P esidencia del Gobie no elegida po la
Asamblea y suje a, po an o, a su con ol.
Como es sabido, el con apeso de pode es en el sis ema pa lamen a io, lejos
de p oduci se en e el Legisla i o y el Ejecu i o, se a icula en o no a dos ejes,
Gobie no y mayo ía que lo apoya po un lado y oposición pa lamen a ia po o o.
Aho a bien, lle a es a concepción al ex emo de desdibuja la posición y un-
ciones del Pa lamen o es algo que no se puede compa i , aun admi iendo las
di icul ades éó icas que se plan ean cuando el Gobie no y el Pa lamen o no
ienen la elación de iducia p opia del sis ema pa lamen a io de gobie no po que
se han p oducido nue as elecciones.
En las páginas que siguen amos a abo da la cues ión del Gobie no en un-
ciones, como paso p e io al núcleo de es e es udio, el papel del Pa lamen o
du an e ese iempo, a ando de desci a las conc e as po es ades del Pa lamen-
o en es e in e egno. Po más que esul e habi ual, no se puede admi i que el
Pa lamen o sea un me o espec ado has a an o el Gobie no se cons i uya o -
malmen e as la in es idu a.
7 En Andalucía, las Comisiones Pe manen es Legisla i as no se pudie on c ea has a el día 2 de
julio, a pesa de que el Reglamen o Pa lamen a io de la Cáma a andaluza es ablece un plazo de
ein e días desde la sesión cons i u i a, que u o luga el 16 de ab il. En es e caso, el pa ido mayo-
i a io en el Pa lamen o se negaba a la cons i ución de las comisiones como un elemen o más de
p esión pa a consegui la in es idu a de su candida a.
8 «El modelo pa lamen a io au onómico es á mu ando de mane a acele ada hacía esquemas
p esidencialis as». Mo ales A oyo, J. M., «El alcance de la ga an ía es a u a ia de las ins i u-
ciones de au ogobie no», en Cascajo Cas o, J. L. y Ma ín de la Vega, A., Pa icipación,
Rep esen ación y Democ acia, XII Cong eso de la Asociación de Cons i ucionalis as de España, Ti an
lo Blanch, Valencia, 2015, pág. 11.

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De hecho, el nue o pano ama polí ico apa ecido as las elecciones del 20D ha
supues o un gi o en es a mane a de ac ua y nada más cons i ui se las Co es Gene-
ales, los dis in os G upos Pa lamen a ios han comenzado a p esen a inicia i as
pa lamen a ias, a ojando una nue a isión sob e la cen alidad del Pa lamen o
an e la imposibilidad de sabe a co o plazo quién o quiénes con o ma án el nue o
Ejecu i o y cuándo se cons i ui á. Quién sabe si el nue o pano ama polí ico a a
acaba p o ocando un eequilib io de las posiciones espec i as de Pa lamen o y
Ejecu i o, que en los úl imos años se había inclinado del lado de es e úl imo9.
En las páginas que siguen amos a es udia es a cues ión. An es de ello, unas
b e es no as sob e el Gobie no en unciones.
II. EL GOBIERNO EN FUNCIONES
La Cons i ución Española, en su a ículo 101 CE, es ablece que «El gobie -
no cesa as la celeb ación de elecciones, en los casos de pé dida de la con ianza
pa lamen a ia p e is os en la Cons i ución, o po dimisión o allecimien o de su
P esiden e»10. En el apa ado segundo, des aca que «el Gobie no cesan e con i-
nua á en unciones has a la oma en posesión del nue o Gobie no».
De es a mane a, el ex o cons i ucional in oduce la p o oga io, que es «aquel
ins i u o po medio del cual un ó gano ya cesado iene la posibilidad de eje ci a
sus pode es, aunque sea de o ma limi ada, y es o no en i ud de un ac o especial
que concede la p ó oga, sino del De echo»11. No había muchas opciones habida
cuen a de que la ac i idad del Es ado no se puede pa aliza po el hecho de que
el gobie no cese en su ac i idad.
9 Como ha des acado Ál a ez Conde, «La acep ación del o alecimien o del Ejecu i o y la
p oclamación del Es ado social y Democ á ico de De echo implica un cambio sus ancial en las ela-
ciones en e el Gobie no y o os ó ganos cons i ucionales, no solo el Pa lamen o, implicando un mayo
ma gen de au onomía de aquel, que a a de conjuga el p incipio de es abilidad gube namen al y el
necesa io con ol pa lamen a io a a és del p incipio de ep esen ación popula », Ál a ez Conde,
E., «El Gobie no en unciones», Documen ación Adminis a i a, 246-247, 1996-1997, pág. 11.
10 El An ep oyec o de Cons i ución p e eía la con inuación del gobie no en unciones cuando
el cese se debie a a la celeb ación de elecciones y únicamen e la con inuidad de los Minis os, excep-
cionando al P esiden e del Gobie no, en los casos de dimisión o pé dida de la cues ión de con ianza.
11 De la Peña Rod íguez, L., «El con ol pa lamen a io del Gobie no en unciones a la luz
de la Cons i ución», en Pau i Vall, F. (coo d.), Pa lamen o y con ol del Gobie no, A anzadi,
Cizu Meno , 1998, pág. 346. La p o oga io ue de inida po Tosa o du an e la elabo ación de la
Cons i ución i aliana y supone que «un ó gano ya cesado pueda con inua eje ciendo, aunque de
mane a limi ada, sus a ibuciones, y ello no en i ud de un ac o especial que concede la p ó oga,
sino de de echo». Ci ado po D’O azio, G, «Conside azione c i iche sulla p o oga io nella o ga-
nizacione cos i uzionale i aliana», en Ri is a T imes ale de Di i o Pubblico, 3, 1980, pág. 819.
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Es e ins i u o, que no es exclusi o del Gobie no12, esponde a la elemen al
necesidad de que las cosas sigan uncionando aun cuando el Ejecu i o se encuen-
e en si uación de in e inidad13, sal agua dando los in e eses gene ales, con un
lími e: e i a en la medida de lo posible que su ac uación pueda condiciona la
aplicación del p og ama del u u o Gobie no14.
Como señala Aguia de Luque, la p o oga io no pe mi e po sí sola explica la
posición del gobie no en unciones, sino que dos elemen os gene ales ma izan dicha
si uación. Po un lado, la elación iducia ia inexis en e en e el gobie no y el pa la-
men o en el caso del gobie no cesado. Cie amen e, el elemen o undamen al del
sis ema pa lamen a io de gobie no adica en la con ianza que media en e el ó gano
de ep esen ación di ec a de la ciudadanía, el Pa lamen o y la P esidencia del Gobie -
no, in es ido po aquél. En el caso del Gobie no cesan e, es a elación ya no exis e,
bien po que se ha queb ado as la no supe ación de una cues ión de con ianza, po que
el p esiden e del gobie no ha dimi ido o no puede ya segui eje ciendo su esponsa-
bilidad (mue e, incapacidad). O, el caso más habi ual, po la celeb ación de elecciones.
Po o o, la he e ogeneidad, ambigüedad —y ampli ud añadi ía— de las
unciones del gobie no, que sumado a la imposibilidad de u iliza los ins umen-
os más con unden es de exigencia de esponsabilidad —moción de censu a-
p o ocan una cu iosa si uación en la que el gobie no cesan e iene amplias
capacidades de ac uación y el pa lamen o, muy pocos ins umen os de con ol15.
Cie amen e, es os elemen os a ibuyen a la p o oga io gube namen al unas
ca ac e ís icas que hacen muy necesa io su es udio, desa ollado ampliamen e po
la mejo doc ina. Supone una limi ación de las unciones que sin emba go no
siemp e se encuen a explíci a en los ex os no ma i os. La Cons i ución, como
acabamos de e , únicamen e alude a que el gobie no cesan e con inúa en unciones.
Como ha sos enido Re i iego Picón, «La con inuidad en unciones del ó gano
gube namen al dibuja en és e una na u aleza di e enciada que se asien a en la ina-
lidad de su ac uación, que, eco demos, no es o a di e en e que impedi que se
p oduzca una pa álisis de la unción del gobie no y posibili a el aspaso de pode-
12 Piénsese en los magis ados del T ibunal Cons i ucional o en los in eg an es del Consejo
Gene al del Pode Judicial.
13 Ya Locke hablaba de la necesidad de que el Pode Ejecu i o se encuen e siemp e en un-
ciones. Locke, J., The Second T ea ise on Ci il Go e nmen , Capí ulo XIII.
14 De la Peña Rod íguez, L., «El con ol pa lamen a io del Gobie no en unciones a la luz
de la Cons i ución», en Pau i Vall, Pa lamen o y con ol del Gobie no, A anzadi, Pamplona, 1998,
pág. 347.
15 Aguia de Luque, L., «La posición del Gobie no cesan e o en unciones en el o dena-
mien o cons i ucional español», en Ga o ena Mo ales (ed.), El Pa lamen o y sus ans o macio-
nes ac uales, Tecnos, Mad id, 1990, págs. 261 y 262.
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es y la o mación de un nue o Ejecu i o. Es o debie a aduci se, eó icamen e, y
desde conside aciones polí icas, en la inhabili ación del mismo pa a el desa ollo de
su p og ama de gobie no con o me a conside aciones polí icas, y la limi ación de
su ac i idad a la o dina ia adminis ación de los asun os públicos con la lógica
habili ación –con independencia de ales c i e ios— pa a los supues os en que la
u gencia de la medida así lo pudie a hace p eciso; se limi a así la acción del Gobie -
no, condicionando la libe ad de sus ines, con enido y o mas de ac uación»16.
El legislado es a al no desa olló la posición, a ibuciones y lími es del
gobie no cesan e has a 1997, con la ap obación de la Ley 50/1997, de 27 de
no iemb e, del Gobie no. Todo lo con a io a lo sucedido en el ámbi o au onó-
mico, donde las Comunidades Au ónomas ejecu a on muy p on o es a a ea,
habiendo pasado algunas de ellas po egulaciones di e sas has a la echa17. La
egla gene al, como no podía se de o o modo, es la a ibución del despacho
o dina io de los asun os de su compe encia, concep o ju ídico inde e minado
que iene su o igen en los a ai es cou an es del Consejo de Es ado ancés, que
limi a la ac uación del Ejecu i o en aquellos asun os que pudie an comp ome e
la acción del u u o gobie no18.
No odos los casos de p o oga io gube namen al son iguales po que no odos
ienen p o ocados po la misma causa. De hecho, puede admi i se la modulación
de la ac uación de un Gobie no cesan e, no sólo po la causa del cese, sino ambién
po la adecuación o inadecuación en e mayo ía pa lamen a ia y composición del
Gobie no cesan e19. En es a línea, señala Re enga cómo «el eje cicio del pode po
pa e del Gobie no en unciones queda suje o a lími es más o menos educidos en
unción de la causa de e minan e de su cese y en especial de la adecuación o inade-
cuación en e mayo ía pa lamen a ia (eme gen e o subsis en e as el cese) y com-
posición del gobie no cesan e. No es lo mismo, en e ec o, asumi la p ó oga de
16 Re i iego Picón, F., El Gobie no cesan e o en unciones en el o denamien o cons i ucional español,
Uni e sidad Ca los III de Mad id-BOE, Mad id, 2003, págs. 199 y 200.
17 Sob e es e pa icula , Re i iego Picón, F., «La egulación del Gobie no en unciones en
los o denamien os au onómicos. A p opósi o del caso cán ab o», ob. ci ., pág. 663.
18 A ê Syndica Regional des Quo idiens d’Alge ie, de 4 de ab il, de 1952 y pos e io men e
con i mado. En es e caso, el Consejo de Es ado anuló un dec e o de 1946 del Gobie no dimisio-
na io, po conside a que las unciones del mismo debían ceñi se a la adminis ación o dina ia. Ya
en la V República, la sen encia del Consejo de Es ado de 19 de oc ub e de 1962 ea i mó la in a-
lidez de los ac os que excedían de la capacidad de Gobie no, que debía limi a se a la ges ión de
los asun os co ien es.
19 Re i iego Picón, F., «La egulación del gobie no en unciones en los o denamien os
au onómicos. A p opósi o del caso cán ab o», ob. ci ., pág. 676. Re enga Sánchez, M., «El
gobie no en unciones», en AAVV, Gobie no y Adminis ación en la Cons i ución, ol. II, AAVV,
Di ección Gene al del Se icio Ju ídico del Es ado, Mad id, 1988, pág. 1522.
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unciones as una de o a gube namen al en sede pa lamen a ia o an e el elec o-
ado, que hace lo, po ejemplo, as el allecimien o del P esiden e del Gobie no
o as la celeb ación de unas elecciones en las que el pa ido o coalición de pa idos
que sus en aba al gobie no cesan e haya conseguido e alida su mayo ía»20.
En es e es udio amos a cen a nos en el cese del gobie no p o ocado po la
celeb ación de elecciones, limi ando la a ención al pe íodo que media en e la
cons i ución del nue o ó gano pa lamen a io y la in es idu a del p esiden e del
gobie no21.
II.1 El Gobie no cen al en unciones
La Cons i ución, en su a ículo 101 des aca que «El gobie no cesa as la
celeb ación de elecciones, en los casos de pé dida de la con ianza pa lamen a ia
p e is os en la Cons i ución, o po dimisión o allecimien o de su P esiden e».
En el apa ado segundo, des aca que «el Gobie no cesan e con inua á en uncio-
nes has a la oma en posesión del nue o Gobie no»22.
T as la ap obación de la Cons i ución y con base en es e a ículo, la doc ina
española se pola izó en o no a dos pos u as, la de aquellos que conside aban que
el gobie no cesan e no es aba limi ado en sus a ibuciones y los que en endían que
sí, que el gobie no en unciones necesa iamen e enía ce cenadas sus acul ades23.
La p ime a in e p e ación pa ía de la dicción li e al del a ículo 101 CE, de
ese lacónico «el gobie no cesan e con inua á en unciones has a la oma de posesión
del nue o Gobie no», pa a conside a que la Cons i ución apos aba po la con i-
20 Re enga Sánchez, M., «El Gobie no en unciones», ob. ci ., págs. 1521, 1522.
21 Cabe dis ingui es momen os en las elaciones en e el Gobie no y el Pa lamen o, con
independencia del momen o conc e o al que se incule el cese del Gobie no y en consecuencia, el
inicio de la p o oga io gube namen al:
— Un p ime pe íodo que aba ca desde la disolución de las Cáma as has a la celeb ación de
elecciones.
— Un segundo, desde la celeb ación de las elecciones has a la cons i ución del nue o Pa la-
men o.
— Un e ce o, que aba ca desde la cons i ución del Pa lamen o has a la in es idu a gube -
namen al.
22 Un comen a io a es e a ículo puede consul a se en Sa ús egui Gil-Delgado, M.,
«A ículo 101: El cese del Gobie no y el Gobie no cesan e», en Alzaga Villaamil, O., Comen-
a ios a la Cons i ución Española de 1978, Tomo VIII, Mad id, Ede sa, 2006.
23 Sob e es e pa icula , seguimos a Ál a ez Conde, E., «El Gobie no en unciones», ob.
ci ., pág. 215 y ss.
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En Can ab ia, además de la imposibilidad de p esen a una cues ión de con-
ianza y de some e se a una moción de censu a, el Gobie no en unciones no
puede p esen a p oyec os de ley42. En Cas illa-La Mancha, se p ohíbe la p esen-
ación de una cues ión de con ianza y del p oyec o de ley de p esupues os, que-
dando en suspenso las delegaciones legisla i as43.
) El sex o y úl imo g upo es a ía con o mado po aquellas Comunidades
Au ónomas que ecogen una lis a más ex ensa de limi aciones del Gobie no en
unciones, que aba can desde la imposibilidad de acome e cambios en el Ejecu-
i o au onómico, a los ins i u os elacionados con el man enimien o de la con-
ianza pa lamen a ia o p ohibiciones elacionadas con la p esen ación de p oyec-
os de ley o del p oyec o de ley de p esupues os.
En es e supues o se encuen an dos Comunidades Au ónomas, Andalucía y
Ex emadu a. Es e úl imo cons i uye un caso apa e po que es el único que con-
iene una no ma especí ica pa a egula la sucesión en e gobie nos, como ense-
guida e emos.
Andalucía con iene una egulación de allada de la posición y lími es del
gobie no en unciones, que debe limi a se a acili a el no mal desa ollo del p o-
ceso de o mación del nue o Consejo de Gobie no y el aspaso de pode es al
mismo, limi ándose su ges ión al despacho o dina io de los asun os públicos de su
compe encia, sal o casos de u gencia o in e és gene al debidamen e ac edi ados44.
La P esidencia en unciones de la Jun a de Andalucía no pod á se some ida
a una moción de censu a, ni plan ea una cues ión de con ianza. La disolución
ambién es á edada. Tampoco pod á designa o sepa a a las pe sonas i ula es
de las Vicep esidencias o de las Conseje ías; c ea , modi ica o sup imi Vicep e-
sidencias o Conseje ías45.
42 A ículo 23.3 de la Ley 6/2002, de 10 de diciemb e, de Régimen Ju ídico del Gobie no y
de la Adminis ación de la Comunidad Au ónoma de Can ab ia: «En ningún caso, el Gobie no en
unciones pod á p esen a p oyec os de ley al Pa lamen o de Can ab ia, some e se a la cues ión de
con ianza o se obje o de una moción de censu a».
43 A . 18 de la Ley 11/2003, del Gobie no y del Consejo Consul i o de Cas illa-La Mancha:
«3. El Consejo de Gobie no en unciones debe p opicia el no mal desa ollo del p ocedimien o
de o mación del nue o Consejo de Gobie no, no pudiendo ap oba el P oyec o de Ley de P esu-
pues os ni some e se a la cues ión de con ianza. 4. Las delegaciones legisla i as o o gadas po las
Co es de Cas illa-La Mancha queda án en suspenso du an e odo el iempo que el Gobie no es é
en unciones, p ecisando la a i icación de aquéllas cuando la causa de cese sea la celeb ación de
elecciones gene ales».
44 A ículo 37.3 de la Ley 6/2006, de 24 de oc ub e, del Gobie no de la Comunidad Au ó-
noma de Andalucía.
45 A ículo 37.4.

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En lo que espec a a o o ipo de limi aciones, el Gobie no en unciones no
puede ap oba el p oyec o de Ley de P esupues os ni p esen a p oyec os de Ley
al Pa lamen o de Andalucía46.
El caso ex emeño, como decíamos, es di e en e a odos los demás po que
Ex emadu a es la única Comunidad que cuen a con una no ma especí ica pa a
egula es a cues ión, la Ley 4/2015, de 26 de eb e o, de ansición en e gobie -
nos en la Comunidad Au ónoma de Ex emadu a. Es a no ma iene po obje o
el égimen de ac uación y las limi aciones en la acción del Gobie no en uncio-
nes, medidas conc e as sob e el aspaso de pode es y pau as gene ales pa a la
con igu ación del nue o gobie no.
Realmen e, los ámbi os en los que la no ma in oduce limi aciones al gobie -
no en unciones son los mismos que hemos is o pa a o as Comunidades Au ó-
nomas, aunque el ni el de de alle es mucho mayo . Así, el P esiden e en uncio-
nes no puede disol e la Asamblea ni plan ea cues ión de con ianza. Tampoco
puede nomb a o sepa a miemb os de la Jun a de Ex emadu a o modi ica el
núme o y denominación de las Conseje ías. La ley impide ambién la p esen a-
ción de p oyec os de ley, incluido el de p esupues os y las delegaciones legisla-
i as o o gadas po la Asamblea, deben queda en suspenso. Po el con a io, sí
es á p e is a exp esamen e la ap obación de dec e os-leyes, siemp e que la
u gencia lo jus i ique.
Resul an de in e és algunas cues iones más conc e as, que no encuen an
e lejo en ninguna o a Comunidad Au ónoma, como la imposibilidad de soli-
ci a a la Asamblea que se eúna en sesión ex ao dina ia, de ap oba o au o iza
con enios de colabo ación y Acue dos de coope ación con el Es ado y demás
Adminis aciones Públicas o de c ea Comisiones Delegadas del Consejo de
Gobie no.
También se in oduce un capí ulo impo an e de limi aciones que a ec an a
la susc ipción de con enios47, a la ap obación de expedien es de con a os48, a la
concesión de sub enciones49, a la ap obación o publicación de con oca o ias de
46 A ículo 37.5.
47 «Susc ibi con enios con o as en idades públicas o p i adas que supongan econocimien-
o de obligaciones pa a la hacienda pública de Ex emadu a» (a . 5.1.a).
48 «Ap oba expedien es de con a os suje os a egulación a monizada, sal o los de suminis-
os y se icios. Tampoco pod án ap oba se expedien es de acue dos ma co o de sis emas dinámi-
cos de con a ación» (a . 5.1.b).
49 «Concede sub enciones de o ma di ec a sin con oca o ia pública, sal o las que se o o -
guen con o me a los Planes Anuales a que se e ie e la Ley 1/2003, de 27 de eb e o, de Coope a-
ción pa a el Desa ollo» (a . 5.1.c).
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p ocesos selec i os50, a las modi icaciones en las elaciones de pues os de aba-
jo51, al nomb amien o de pe sonal e en ual52 o a la concesión de hono es53. De
hecho, el a ículo 5.2 des aca que «desde el cese del P esiden e y has a la oma
de posesión del nue o gobie no no se pod án nomb a ni sepa a los al os ca gos
de la Adminis ación de la Comunidad Au ónoma.
No cabe duda de que a pesa de la a iopin a egulación au onómica del
ins i u o, odas las comunidades esponden al mismo pa ón, limi ando odo
aquello que implica una decisión de alcance polí ico que puede me ma el ma -
gen de ac uación del gobie no siguien e. Las a iaciones son de de alle po que
la ausencia de una limi ación en una de e minada comunidad no implica au o-
má icamen e que pueda hace odo aquello que no es é exp esamen e p ohibido.
Hab á que e caso po caso.
III. POSICIÓN Y FUNCIONES DEL PARLAMENTO RECIÉN
CONSTITUIDO DURANTE LA PRORROGATIO GUBERNAMENTAL
T as la celeb ación de elecciones y la consiguien e cons i ución de la Cáma-
a pa lamen a ia, se ab e un pe íodo de iempo has a la in es idu a del p esiden-
e o p esiden a del gobie no, pe íodo que en e noso os es limi ado, como se ha
is o más a iba. Du an e ese lapso, el Pa lamen o ecién elegido con i e con un
Gobie no en unciones, que es a á más o menos limi ado en unción de cada
o denamien o ju ídico. En ese pun o, como hemos is o, se oscila en e las
CCAA que no ienen p e is a ninguna limi ación, más que aquellas que puedan
eni dadas po la p opia lógica del sis ema pa lamen a io y las que es ablecen
una egulación con un ni el de de alle más al o. En el caso del Gobie no cen al,
no exis en limi aciones al uncionamien o del Ejecu i o más allá de las p opias
de un sis ema pa lamen a io de gobie no, como se ha is o.
El da o undamen al en es e pe íodo es que la elación de con ianza p opia del
sis ema pa lamen a io en e la Cáma a y la p esidencia no se da po que el Gobie -
no ue in es ido po una Cáma a an e io . Es o nos lle a a p egun a nos si es e
elemen o a a incidi en el uncionamien o de la Cáma a pa lamen a ia —cons i-
50 «Ap oba o publica con oca o ias de p ocesos selec i os de acceso o de p o isión de pues-
os de abajo, con ca ác e de ini i o en ambos casos, pa a cualquie ca ego ía de empleado
público» (a . 5.1.d).
51 «Ap oba o modi ica las elaciones de pues os de abajo de la Jun a de Ex emadu a o de
los dis in os en es in eg an es del sec o público au onómico, sal o modi icaciones pun uales en
ejecución de sen encia judicial i me» (a . 5.1.e).
52 «Nomb a pe sonal e en ual, así como nomb a o con a a pe sonal di ec i o» (a . 5.1. ).
53 «Concede hono es o dis inciones» (a . 5.1.g).
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ución de sus ó ganos y uncionamien o o dina io en Pleno y Comisiones—.
Teniendo en cuen a la necesa ia colabo ación gube namen al pa a el desempeño
de las po es ades pa lamen a ias, hay que p egun a se si la p o oga io gube namen-
al comp ome e el eje cicio de aquellas. En lo que espec a a la unción p esupues-
a ia, pa ece que sí. El Gobie no cesan e no puede ap oba el p oyec o de p esu-
pues os. Eso le co esponde a un Gobie no en pleni ud de unciones. Más
p oblemas se plan ean en elación con la po es ad legisla i a. Pa ece cla o que la
inicia i a legisla i a es á e ada al Gobie no en unciones pe o, ¿puede legisla la
Cáma a con un Gobie no p o ogado? Y ¿puede con ola se la acción de un Ejecu-
i o cuyo p esiden e no ha sido in es ido po la Cáma a que con ola? A odas es as
cues iones nos en en a emos más adelan e. An es amos a analiza la posible
incidencia en las po es ades de au oo ganización de las Cáma as pa lamen a ias.
III.1 O ganización in e na de las Cáma as
Ninguna limi ación exis e en lo que espec a a la designación de los ó ganos
p incipales de gobie no, P esidencia y Mesa, que iene luga el mismo día de la
cons i ución de las Cáma as. Asimismo, los G upos Pa lamen a ios, undamen-
ales pa a el desempeño de las unciones pa lamen a ias, se cons i uyen a los
pocos días de la sesión cons i u i a de la Cáma a de que se a e. Una ez con-
o mados, o os ó ganos que dependen de los mismos, como la Jun a de Po a-
oces, pueden empeza a desempeña su labo .
Sin emba go, el p oceso de o ganización y uncionamien o in e no de las
cáma as no siemp e se puede hace sin abas a pa i de la sesión cons i u i a
de la Cáma a. En ocasiones se pa aliza su ac i idad has a an o no se haya p o-
ducido la in es idu a.
Pa a analiza es a cues ión, amos a cen a nos en un pa de elemen os que nos
an a o ece algunas pis as sob e el asun o que a amos: la p e isión de plazos
pa a la cons i ución de las Comisiones pa lamen a ias, desligados o no de la in es-
idu a gube namen al y la capacidad pa a inclui o os asun os en el O den del Día
del Pleno más allá de la in es idu a de la P esidencia, has a an o és a no se p o-
duzca. Po que si el Reglamen o Pa lamen a io condiciona el plazo pa a la cons i-
ución de las Comisiones a la in es idu a, o no pe mi e inclui en el o den del día
asun os que no sean u gen es, es á cla o que se es á condicionando oda la ac i idad
pa lamen a ia a la in es idu a. En es e caso, hab ía que plan ea se si una au olimi-
ación de es e calib e p e is a en el p opio Reglamen o Pa lamen a io es u o de
la au onomía pa lamen a ia o excede de la misma ulne ando la posición y a ibu-
ciones del Pa lamen o como Cáma a de ep esen ación di ec a de la ciudadanía.
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a) Cons i ución de las comisiones pa lamen a ias
De mane a habi ual, los Reglamen os Pa lamen a ios ijan un plazo p eciso
pa a la cons i ución de las Comisiones Pe manen es. Lo hace así el Reglamen o
del Cong eso, que ija ese plazo en diez días desde la sesión cons i u i a de la
Cáma a54, mien as que en el Senado, el Reglamen o deja al P esiden e su de e -
minación55.
En la mayo ía de las Comunidades Au ónomas, los Reglamen os Pa lamen-
a ios es ablecen un plazo pa a la cons i ución de las Comisiones Legisla i as,
que habi ualmen e se hace depende de la sesión cons i u i a de la Cáma a. Es e
plazo a desde los diez días de Galicia, Balea es y La Rioja, a los ein a días de
Na a a o al mes de las Islas Cana ias. Po su pa e, Andalucía, Can ab ia, Cas-
illa-La Mancha, Cas illa León y Mad id, ijan en ein e el plazo y Ex emadu a
y Valencia, en quince. Es os úl imos ambién a pa i de la sesión cons i u i a.
La impo ancia de es a cues ión adica en la ele ancia de las Comisiones pa a
el uncionamien o de las Cáma as. Las Comisiones, con iene eco da lo, son el
luga habi ual donde se desempeña el con ol pa lamen a io y esul an imp es-
cindibles pa a el desa ollo de la unción legisla i a. Una Cáma a que no cons-
i uye sus Comisiones es una Cáma a p ác icamen e pa alizada. La obligación de
cons i ui las en un de e minado é mino a pa i de la sesión cons i u i a indica
la olun ad de que el Pa lamen o pueda unciona con independencia de la
in es idu a.
En una línea más pe misi a se encuen an A agón, Mu cia y País Vasco,
cuyos Reglamen os gua dan silencio sob e es e pa icula , no es ableciendo pla-
zo alguno pa a la cons i ución o mal de las Comisiones. No c eo que podamos
deduci sin más, de es e hecho que las Cáma as ci adas, con la excepción del País
Vasco como luego e emos, no puedan cons i ui Comisiones pa a empeza a
desa olla sus a eas pa lamen a ias, sino que el momen o p eciso se deja a la
p opia Cáma a.
54 Según el a ículo 46.3 RC, «3. Las Comisiones Pe manen es a que se e ie en los apa ados
an e io es debe án cons i ui se den o de los diez días siguien es a la sesión cons i u i a del Con-
g eso». Esas Comisiones son las Pe manen es Legisla i as, eguladas en el a . 46.1 y las de Regla-
men o, Es a u o de los Dipu ados y Pe iciones, eguladas en el a . 46.2 RC.
55 Pa a se más p ecisos, señala que el a . 52 del Reglamen o del Senado a ibuye a la P e-
sidencia de la Cáma a la ijación del plazo pa a designa a los miemb os de las Comisiones po los
dis in os G upos Pa lamen a ios, ijando en su a . 53 un plazo de diez días pa a la cons i ución
de las Comisiones, a con a desde la e minación del plazo ijado po la p esidencia pa a la desig-
nación de sus miemb os.
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Po úl imo, dos Reglamen os Pa lamen a ios inculan el plazo de cons i u-
ción de las Comisiones a la p opia in es idu a de la P esidencia del Gobie no.
Es el caso de Ca aluña56 y As u ias57, que ijan el plazo en los días pos e io es a
la in es idu a o oma de posesión del nue o Ejecu i o. Es os p ecep os inculan
así el uncionamien o de la Cáma a, ía Comisiones Pe manen es Legisla i as,
imp escindibles pa a las a eas de con ol y legisla i as, a la exis encia de un
nue o Gobie no.
b) Imposibilidad de inclui asun os en el o den del día
Pe o sin duda, el indicado más impo an e es la es icción pa a inclui
asun os en el o den del día del Pleno has a an o no se haya p oducido la in es-
idu a. Es el caso de Valencia y País Vasco. En el p ime o, se es ablece que
«mien as la Cáma a no haya elegido P esiden de la Gene ali a no se pod án
inclui en el o den del día o os asun os, sal o que azones ex ao dina ias y de
u gen e necesidad, aco dadas po la Mesa y la Jun a de Síndics lo aconseja an»58.
Idén ico p ecep o encon amos en el Reglamen o de la Cáma a asca, que
des aca que «Mien as la Cáma a no haya designado al Lehendaka i no se pod án
inclui en el O den del Día o os asun os, sal o que lo aconseja en azones
ex ao dina ias y de u gen e necesidad, ap eciadas po la Mesa del Pa lamen o y
la Jun a de Po a oces»59. En es e caso además, hay que ene en cuen a la nece-
sidad de que se haya p oducido la in es idu a pa a cons i ui las Comisiones
Legisla i as.
Poco sen ido iene en es os dos casos p egun a se ace ca del eje cicio de las
po es ades pa lamen a ias, dado que ambas Cáma as, en base a su au onomía
pa lamen a ia, han op ado po au olimi a se has a an o no se p oduzca la in es-
idu a. Cabe plan ea en odo caso si es a limi ación cons i uye una dejación de
56 El a ículo 51 del Reglamen o del Pa lamen o de Ca aluña es ablece que «el Pleno del
Pa lamen o, den o de la semana siguien e a la in es idu a del p esiden e o p esiden a de la Gene-
alidad, po mayo ía absolu a, a p opues a de la Mesa y de la Jun a de Po a oces, ha de aco da
el núme o y el ámbi o de las comisiones legisla i as». En su pun o dos: «Las comisiones legisla-
i as han de cons i ui se den o de la semana siguien e al acue do de c eación».
57 El a ículo 57.3 del Reglamen o Pa lamen a io de As u ias es ablece que «Las Comisiones
Pe manen es Legisla i as debe án cons i ui se den o de los quince días siguien es a la oma de
posesión del Consejo de Gobie no, del acue do de c eación co espondien e o desde la en ada en
igo de la ley que lo disponga. Las es an es Comisiones debe án cons i ui se den o de los quin-
ce días siguien es a la sesión cons i u i a de la Cáma a, del acue do de c eación co espondien e o
desde la en ada en igo de la ley que lo disponga.
58 A ículo 141 Reglamen o Pa lamen a io alenciano.
59 A ículo 30 del Reglamen o del Pa lamen o asco.

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unciones incompa ible con el diseño del sis ema pa lamen a io de gobie no, en
el que el Pa lamen o elegido po la ciudadanía iene una unción que cumpli .
A mi juicio, es de dudosa cons i ucionalidad que una Cáma a decida, en base a
su au onomía pa lamen a ia, pa aliza oda su ac i idad has a an o no haya un
Gobie no in es ido. Aun admi iendo la impo ancia de la in es idu a como
p incipal a ea del Pa lamen o en el sis ema pa lamen a io de gobie no, seme-
jan e au olimi ación excede de lo admisible. La au onomía pa lamen a ia no
puede se i de excusa pa a enmasca a una dejación de unciones de ese calib e60.
Vol iendo al ema de las Comisiones, a ándose de los ó ganos donde se
desa olla la mayo pa e del abajo pa lamen a io, la opción de espe a a la
o mación del nue o Gobie no iene implicaciones impo an es. Las azones
p ác icas hab ía que busca las en la necesidad p e is a en los dis in os o dena-
mien os de que haya adecuación en e la es uc u a del Gobie no en cues ión y
las comisiones legisla i as. Lo lógico es espe a has a an o se c een pa a que la
co espondencia sea pe ec a.
Es e a gumen o de índole p ác ico no puede hace nos ol ida la na u aleza de la
elación Pa lamen o Gobie no en los sis emas pa lamen a ios de gobie no, en los que
el Gobie no se hace depende del Pa lamen o y no al e és. El compás de espe a al
que se some e al Pa lamen o has a an o no haya un gobie no in es ido, no esponde
a esa elación y pa ece esconde la idea de que el Pa lamen o álidamen e cons i ui-
do sólo es á p epa ado pa a unciona una ez que se haya p oducido la in es idu a.
Aunque no cabe duda de que el come ido más impo an e del Pa lamen o, desde el
pun o de is a polí ico, es p ecisamen e la elección del i ula de la p esidencia del
gobie no, sus unciones an mucho más allá y no pueden condiciona se a ese ac o.
Con inuando con es a lógica, la p egun a que ealmen e hay que hace se es
si es os p ecep os esconden una au én ica limi ación en el papel del Pa lamen o
has a an o no se haya elegido la p esidencia del gobie no. En las páginas que
siguen amos a a a de da espues a, analizando el alcance de las di e en es
unciones pa lamen a ias.
III.2 Funciones pa lamen a ias
a) Po es ad legisla i a
Admi ida como una egla gene almen e acep ada que un gobie no en un-
ciones no puede p esen a p oyec os de ley, con independencia de que es a limi-
60 Sob e la au onomía pa lamen a ia puede consul a se, Gómez Co ona, E., La au onomía
pa lamen a ia en la p ác ica cons i ucional española, Ti an lo Blanch, Valencia, 2008.
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ación es é exp esamen e ecogida, es a po a e igua si es á acul ado pa a
in e eni en el p ocedimien o legisla i o median e la ijación de su c i e io,
con a io o no a la oma en conside ación o incluso, a mani es a su consen i-
mien o a de e minadas p oposiciones de ley que a ec en al p esupues o en igo .
En p incipio, nada impide en un Pa lamen o álidamen e cons i uido, el
eje cicio de la inicia i a legisla i a a sus dipu ados o dipu adas. O a cosa se á
la posibilidad de inclui la oma en conside ación en el o den del día —algo que
no pod á sucede en Valencia y País Vasco— o el aslado de la inicia i a a la
Comisión Legisla i a Pe manen e si se oma en conside ación la p oposición de
ley. En los Pa lamen os que asocian el plazo de su cons i ución a la in es idu a,
cabe p esumi que es as Comisiones Legisla i as no es a án cons i uidas.
Sal ados es os obs áculos, en aquellos o denamien os en los que no exis an,
cabe p egun a se si el Gobie no en unciones es á acul ado pa a mos a su
c i e io con espec o a la oma en conside ación y, si le esul a posible o o ga su
con o midad a la ami ación si la ley implica a aumen o de gas o o disminución
de ing esos en el eje cicio p esupues a io en igo . Es as limi aciones p esupues-
a ias de las Cáma as en la ap obación del P esupues o, han acabado ex endién-
dose al eje cicio de la po es ad legisla i a61.
En lo que espec a al p ime pun o, el c i e io de un gobie no cesan e, poca
impo ancia puede ene a la ho a de mani es a su acue do o no con el desem-
peño de la po es ad legisla i a de las Cáma a. Sin emba go, es a a i mación
pod ía ex ende se al c i e io de un Gobie no álidamen e cons i uido. Poco alo
iene el c i e io del Gobie no si la mayo ía pa lamen a ia decide ap oba la ley.
Es únicamen e un ámi e.
Sen ado es o, la p egun a es si el c i e io del gobie no es de e minan e y si
concluimos que así es, si un Gobie no en unciones pod ía emi i lo. A mi juicio,
el Gobie no en unciones es á acul ado pa a mos a su c i e io con o me o no
la ami ación de de e minada p oposición de ley. Es cie o que se a a de un
Gobie no con el que la Cáma a no iene elación de con ianza y que el c i e io es
polí ico, no écnico, pe o la nula capacidad de incula , la imposibilidad de
in lui de alguna mane a en el p ocedimien o legisla i o hace que se encuen e
en e las unciones asumibles po un Ejecu i o p o ogado. En de ini i a, se
61 A pesa de que es a exigencia plan ea p oblemas de cons i ucionalidad no ables, lo cie o
es que se ha gene alizado y a día de hoy, el Ejecu i o an o es a al como au onómico iene la
acul ad de echaza la ami ación de inicia i as legisla i as que supongan aumen o del gas o o
disminución del p esupues o en igo . Sob e es e pa icula puede consul a se mi abajo, «Limi-
aciones inancie as de las Co es Gene ales, au onomía pa lamen a ia y plu alismo polí ico», en
Ga cía Roca, F. J. y Albe í Ro i a, E. (coo ds.), T ein a años de Cons i ución, Ti an lo Blanch,
Valencia, 2010, págs. 939-952.
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a a de un ámi e más en el cual el Ejecu i o emi e su pa ece con espec o a
una inicia i a que emana del Pa lamen o y que a des inado a la Cáma a.
Muy dis in a es la si uación en el caso de la inicia i a legisla i a con ex os
que a ec en al p esupues o en igo . La exigencia de la aquiescencia gube na-
men al, basada en la cualidad del Gobie no como ejecu o del p esupues o, sólo
debe p es a se po un gobie no en pleni ud de acul ades y no en el caso de un
ejecu i o en unciones. En es e supues o, además, el c i e io del Gobie no es
de e minan e, dado que se conside a que sin esa aquiescencia, la Cáma a legis-
la i a no puede ap oba la ley.
¿Puede un Gobie no en unciones decidi si la Cáma a ecién elegida y cons-
i uida ami a una no ma que al e a el p esupues o en igo ? En o as palab as,
¿puede un Gobie no cesan e impedi el eje cicio de la po es ad legisla i a que
a ec a al p esupues o en igo ? A mi juicio, no. Aunque sob e es e pa icula no
se p onuncie ninguna no ma, una decisión como és a, que coa a la po es ad
legisla i a de la Cáma a en base p ecisamen e a que al e a las cuen as, no debe
oma se po un Gobie no en unciones. La opción de pe mi i o no su ami ación
es una cues ión ne amen e polí ica y depende á del p og ama y de las p io idades
del Ejecu i o. Pe mi i que un Ejecu i o cesan e coa e la po es ad legisla i a
de la Cáma a ca ece de sen ido.
Sin emba go, dada la necesidad de con a con es e consen imien o, la disyun-
i a no es ácil: o se coa a la po es ad legisla i a de la Cáma a po que el Gobie -
no es á en unciones y no iene capacidad pa a adop a esa decisión o se conside-
a que es a po es ad en a den o del despacho o dina io de asun os y asumimos
que un Gobie no en unciones pueda coa a la capacidad legisla i a del pa la-
men o negándose a la ami ación de una ley que en añe aumen o de gas o o
disminución de ing esos.
En mi opinión, lo más lógico a la is a de es os a gumen os, es pensa que
an es de la in es idu a gube namen al, los pa lamen a ios no pueden desempe-
ña su labo si el ex o legisla i o implica a aumen o de gas o o disminución de
ing esos. En o o caso, si se a a a únicamen e de no mas que no a ec an al
p esupues o en igo , la cues ión se ía más sencilla, dado que el Gobie no úni-
camen e iene que mani es a su c i e io.
En de ini i a, la ausencia de un Gobie no elegido po la Cáma a ecién cons-
i uida a a in lui en el eje cicio de la po es ad legisla i a, impidiendo legisla
en aquellos supues os en que la ap obación de la ley implique aumen o de gas o
o disminución de ing esos. No en o o caso. La azón es iba en el impo an e
papel que el Gobie no desempeña en la elabo ación y ejecución de los P esupues-
os, an o que se le ha concedido la úl ima palab a en la ap obación de aquellas
leyes que pudie an al e a el plan de ing esos y gas os en igo .
LAS LIMITACIONES DEL PARLAMENTO RECIÉN CONSTITUIDO…
© UNED. Re is a de De echo Polí ico
N.º 96, mayo-agos o 2016, págs. 149-180 173
b) Función p esupues a ia
La Cons i ución en el Tí ulo VII, Economía y Hacienda, a ibuye al Gobie no
la elabo ación de los P esupues os y a las Co es Gene ales, su examen, enmien-
da y ap obación. A pesa de la apa en e cla idad del p ecep o, son muchos los
in e ogan es que se susci an. In e ogan es que hacen e e encia al complejo
en amado de elaciones Ejecu i o-Legisla i o en el sis ema pa lamen a io.
Como ha des acado Rod íguez Be eijo, es udia el P esupues o es pene a en el
ondo de los p oblemas cons i ucionales y, pa icula men e en los egímenes
democ á icos con sepa ación de pode es, es plan ea se el es udio de las elaciones
en e el Pode Legisla i o y el Pode Ejecu i o62.
Es a dis ibución de a eas en e Gobie no y Pa lamen o, que se ep oduce
a ni el au onómico, no puede esconde el p o agonismo indiscu ible del gobie -
no en el desempeño de la po es ad p esupues a ia. Como se ha is o, el Gobie -
no en unciones no puede p esen a el p oyec o de ley de p esupues os. Y no
puede aunque el o denamien o ju ídico gua de silencio al espec o. En ningún
caso puede conside a se la elabo ación del p oyec o de p esupues o como despa-
cho o dina io de los asun os públicos. De hecho, di ícilmen e encon a emos una
acción que comp ome a más al Gobie no u u o.
c) Función de con ol de la acción del Gobie no
En el caso de la unción de con ol, las cosas no esul an sencillas. Pa a empe-
za , es a po es ad iene su undamen o en la elación de con ianza en e la Cáma-
a y la p esidencia, p opia de los sis emas pa lamen a ios de gobie no. Sucede
que, en el caso que nos ocupa, con una p esidencia oda ía no in es ida, esa
elación es inexis en e. Y lo es po que du an e ese lapso de iempo, la Cáma a
que le dio su con ianza ha e minado su manda o, así como el p opio Ejecu i o,
que sólo con inúa en unciones. Sin emba go y pa adójicamen e, el con ol es
más necesa io que nunca, pues el gobie no cesan e iene limi adas sus a ibucio-
nes al despacho o dina io de los asun os.
Limi a el con ol pa lamen a io po que el Gobie no es á en unciones, aunque
iene sen ido desde los p esupues os clásicos del sis ema pa lamen a io de gobie -
no, po que la elación de con ianza en que se undamen a ese con ol no exis e, no
pa ece lo más opo uno. Sob e odo si, como se ha is o, esa si uación se p olonga.
62 Rod íguez Be eijo, A., «La limi ación de la inicia i a pa lamen a ia en ma e ia p esu-
pues a ia en el De echo Posi i o español», Re is a de la Facul ad de De echo de la Uni e sidad de
Mad id, ol. XII, 33, 1968, págs. 439 y 440.