La construcción de garantías electorales comunes por la Unión Europea

Re is a de las Co es Gene ales. ISSN: 0213-0130. ISSNe: 2659-9678
N.º 119, P ime semes e (2025): pp. 167-197
h ps://doi.o g/10.33426/ cg/2025/119/1861
LA CONSTRUCCIÓN DE GARANTÍAS ELECTORA-
LES COMUNES POR LA UNIÓN EUROPEA*
THE CONSTRUCTION OF COMMON ELECTORAL SAFEGUARDS
BY THE EUROPEAN UNION
Mi yam RodRíguez-izquieRdo SeRRano
P o eso a Ti ula de De echo Cons i ucional
Uni e sidad de Se illa
h ps://o cid.o g/0000-0001-8051-2345
Fecha de ecepción del a ículo: mayo 2025
Fecha de acep ación y e sión inal: junio 2025
RESUMEN
El T a ado de la Unión Eu opea p oclama en su a ículo 10 que el un-
cionamien o de la Unión se basa en la democ acia ep esen a i a. Po
es e mo i o, las ga an ías elec o ales son un elemen o cla e pa a que al
p oclamación pase a ene e icacia no ma i a. La Unión, sin emba go, no
eje ce compe encias p opias en ma e ia elec o al. Incluso las ga an ías pa a
las elecciones al Pa lamen o Eu opeo se apoyan casi o almen e en las que
apo an los sis emas elec o ales de los Es ados miemb os. No obs an e, al
analiza la e olución del De echo de la Unión a pa i del Plan de Acción
pa a la Democ acia Eu opea de 2020, se obse an cambios, muchos de
ellos en elación con la comunicación polí ica y elec o al en en o nos
digi ales. Es e a ículo analiza esa e olución y su epe cusión sob e las
ga an ías elec o ales de los sis emas es a ales.
Palab as cla e: Plan de Acción pa a la Democ acia eu opea, Elecciones
Eu opeas, Pa idos Polí icos Eu opeos, Publicidad elec o al.
A ículos cla e: a s. 2, 6, 10 y 19 TUE; a s. 22, 223 y 224 TFUE.
* Es e a ículo se enma ca en el p oyec o de in es igación «La con igu ación eu opea
del es ado de de echo: Implicaciones en el ámbi o nacional» (PID2022-137789NB-I00),
inanciado po el Minis e io de Ciencia e Inno ación.
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Resoluciones elacionadas: STJUE de 6 de oc ub e de 2015, Del igne,
C-650/13; STJUE de 19 de no iemb e de 2024, Comisión con a República
Checa, C-808/21; STJUE de 19 de no iemb e de 2024, Comisión con a
República de Polonia, C-814/21; STJUE de 18 de ab il de 2024, P é e
du Ge s y Ins i u na ional de la s a is ique y des é udes économiques II,
C-716/22; STC 76/2019 de 22 de mayo.
ABSTRACT
A icle 10 o he T ea y on he Eu opean Union s ipula es ha he unc-
ioning o he Union is p edica ed upon he p inciple o ep esen a i e
democ acy. Consequen ly, elec o al gua an ees cons i u e an essen ial
componen o ensu ing he no ma i e e icacy o his p oclama ion.
No ably, he Union does no exe cise au onomous compe ences in elec o al
a ai s. The gua an ees o elec ions o he Eu opean Pa liamen a e, o
a signi ican ex en , dependen on hose implemen ed by he elec o al sys-
ems o he Membe S a es. None heless, an examina ion o he e olu ion
o Union Law, pa icula ly om he 2020 Eu opean Democ acy Ac ion
Plan, e eals obse able changes, many o which pe ain o poli ical
and elec o al communica ion wi hin digi al en i onmen s. This a icle
sc u inizes his e olu ion and i s ami ica ions on he elec o al gua an ees
p e alen in s a e sys ems.
Keywo ds: Eu opean Democ acy Ac ion Plan, Eu opean elec ions, Eu o-
pean Poli ical Pa ies, Poli ical Ad e ising.
Key a icles: a s. 2, 6, 10 and 19 o he TEU; 22, 223 and 224 o he TFEU
Rela ed decisions: CJEU uling o Oc obe 6 h 2015, Del igne, C-650/13;
CJEU uling o No embe 19 h 2024, Commission s. Czech Republic,
C-808/21; CJEU uling o No embe 19 h 2024, Commission s. Poland,
C-814/21; CJEU uling o Ap il 18 h 2024, P é e du Ge s y Ins i u na ional
de la s a is ique y des é udes économiques II, C-716/22 Spanish CC uling
76/2019 o Mai 22nd.
SUMARIO: I. LA DEFENSA DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATI-
VA POR LA UNIÓN EUROPEA. 1. La democ acia en la Unión
Eu opea: del dé ici a la de ensa. 2. Un plan de acción pa a ga-
an iza elecciones lib es en el con ex o de las sociedades digi a-
les. II. LA MATERIA ELECTORAL Y LA UNIÓN EUROPEA.
1. La ma e ia elec o al como ámbi o de compe encia es a al en e
al de echo al su agio de los ciudadanos eu opeos. 2. Las eglas
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elec o ales mínimas del DUE. III. LOS PARTIDOS POLÍTICOS
EUROPEOS: UNA BASE POTENCIAL PARA ARMONIZAR
GARANTÍAS. IV. LA ARMONIZACIÓN INDIRECTA: GA-
RANTÍAS ELECTORALES MEDIANTE REGULACIONES
DEL MERCADO. 1. Ga an ías especí icas. 2. Ga an ías gene a-
les. 3. Ga an ías ans e sales. V. CONCLUSIONES: UNA INCI-
DENCIA CRECIENTE EN MATERIA ELECTORAL. BIBLIO-
GRAFÍA.
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i. la deFenSa de la democRacia RePReSen a i a PoR la unión
euRoPea
1. La democ acia en la Unión Eu opea: del dé ici a la de ensa
Casi un cua o de siglo ha anscu ido desde los iempos en
los que, es enada la cen u ia p esen e, Jünge Habe mas (2001, p.
17) de endía la necesidad de c ea una es e a pública p opiamen e
eu opea, con los obje i os de mejo a las limi aciones e insu iciencias
de las nacionales y de e o za la legi imidad de la Eu opa unida. Esos
obje i os ponían de mani ies o la necesidad de mengua la ala gada
somb a del dé ici democ á ico, que en u biaba la pe cepción ciuda-
dana de la en en e comuni a ia y que, as la ap obación del T a ado
de Maas ich , había in ensi icado su ba e ía c í ica, p oyec ándose
sob e la ecién nacida Unión Eu opea1.
Que la in eg ación sup anacional no se diseñó sob e la base del
pa adigma democ á ico había sido siemp e una e idencia. También lo
había sido la p eocupación po enmasca a esa ca encia median e la
inclusión de ó ganos, de algún modo, ep esen a i os en la es uc u a
ins i ucional comuni a ia (Mény, 2011, p. 1288) y median e decla a-
ciones iden i a ias, como la de la cumb e de Copenhague en 1973,
ei indica i as de los alo es democ á icos y cons i ucionales como
algo p opio (Mon esinos Padilla, 2022, p. 289). Sin emba go, no me-
nos cie o ue que las nue as aspi aciones impulsadas po Maas ich ,
el camino hacia la moneda única, la ap oximación de las polí icas
de segu idad in e io y la ímida a i mación de líneas comunes de
de ensa eu opea hicie on más pa en e lo ausen e, dando opo unidad
al T ibunal Cons i ucional alemán pa a e igi se en gua dián de los
lími es de las compe encias a ibuidas como aledo de la exigencia
democ á ica2.
1 Desde el pun o de is a polí ico, el ep oche ue con unden e en Dinama ca, que e-
chazó inicialmen e en e e éndum la a i icación del a ado y quedó ue a de la polí ica de
de ensa común (Fea he s one, 1994, p. 149). Desde el pun o de is a es uc u al, las ugas
de con ol democ á ico que p o ocaba el epa o ins i ucional de las omas de decisión no
habían sido a ajadas ni con la elección democ á ica del Pa lamen o Eu opeo (Mény, 2011,
p. 1294) ni con el ealce de sus unciones legisla i as diseñado en Maas ich (Lodge, 1995,
p. 223)
2 Sen encia Maas ich , BVe GE 89, 155, de 21 de diciemb e de 1993.
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T as una década de deba e, en medio de la cual se e o mó el
a ículo 6 del T a ado de la Unión y se adop ó el p ime p o ocolo
sob e pa lamen os nacionales pa a e o za la inculación de la ac ual
Unión Eu opea con el p incipio democ á ico (T a ado de Áms e dam,
1997), se alza on oces disonan es en con es ación al ep oche de
la ilegi imidad. En los años p e ios a la g an ampliación, la de los
países de la Eu opa del es e, y en pa alelo al eclamo habe masiano,
Mo a csik (2002, p. 605) denunciaba las alacias de la compa a i a
en e Unión Eu opea y Es ado democ á ico, al iempo que alababa las
bondades del mé odo comuni a io, con su sis ema de compe encias
po a ibución eje cidas sob e la base del equilib io ins i ucional
idiosinc á ico3.
Segu amen e, y po más con adic o ia y a iesgada que sea
es a a i mación, el pun o de in lexión del ep oche democ á ico a la
Unión se dio con el acaso de aquel emplas o que ue la llamada
Cons i ución eu opea. Aquel ex o no dejaba de se un a ado in-
e nacional que, como a i mó Ma ín y Pé ez de Nancla es (2003,
p. 531) ni ompía las ine cias del p oceso de in eg ación ni c eaba
un o den ju ídico nue o. No es de ex aña que el p oyec o decaye a
y que la siguien e p opues a, el T a ado de Lisboa, abandona a la
e ique a cons i ucional. En cie o sen ido, a pa i de los e e éndums
que esul a on en echazo al ex o, en F ancia y en Países Bajos, el
complejo de in e io idad cons i ucional de la Unión se disipó. Pod ía
deci se que el T a ado de Lisboa, aun ep oduciendo en medida muy
g ande lo con enido en la us ada cons i ución (Balague Callejón,
2007, p. 20), de alguna mane a espaldó las esis de los oce os diso-
nan es: a aló la adecuación del modelo o mal de in eg ación, basado
en a ados; demos ó que la Unión podía segui apoyando sus planes
de c ecimien o en una legi imación que pasa a po los Gobie nos
democ á icos de los Es ados miemb os; y, con odo ello, econs i uyó
3 El equilib io ins i ucional comuni a io, basado en la coope ación y dis ibución de
unciones en e Comisión, Consejo y Pa lamen o, se ía un p incipio es uc u al del diseño
de la ac ual Unión Eu opea, di e enciado, pe o pa alelo, al de la sepa ación de pode es en
los es ados democ á icos (Po as Ramí ez, 2012, p. 140). Den o de ello, ambién en e no-
so os hay au o es, como Ma ia Po illa (2003, p. 193), que, en consonancia con Mo a csik
(2002), no u ie on incon enien e en iden i ica la legi imidad democ á ica de la Unión en
la o mación del Consejo, in eg ado po ep esen an es de los Gobie nos democ á icos de
los Es ados miemb os.

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la legi imidad de la cons ucción ju ídica e ins i ucional p opia de los
a ados comuni a ios, al y como habían enido e olucionando desde
la década de los años cincuen a del siglo an e io .
En de ini i a, Lisboa hizo e lo innecesa io, e impe inen e,
de que la es uc u a de la Unión espondie a a pa áme os pa alelos a
los del cons i ucionalismo democ á ico es a al. Y es o no es lo único
que hizo el T a ado de Lisboa en a o de la dimensión democ á ica
de la Unión. Hizo algo oda ía más o iginal, o, si se pe mi e epe i
el é mino, algo idiosinc á ico que so p enden emen e da ía un gi o a
la posición de su pode sup anacional en elación con la legi imidad
democ á ica. La luz sob e ese gi o la islumb aba Von Bogdandy
quien, en un abajo algo pos e io a la en ada en igo del T a ado,
analizaba el po encial legi imado de los p incipios con enidos en un
conjun o de a ículos del nue o TUE, en conc e o los incluidos en e
los a ículos 9 y 12. El au o los p oponía como pun o de pa ida de
una nue a au oconcepción de la Unión, pues o que descub ía en ellos
el p ime concep o complejo de democ acia pa a ins i uciones no
es a ales (Von Bogdandy, 2012, p. 319).
Al impulso legi imado que Von Bogdandy io en esos a ícu-
los y p incipios, se ue on sumando los que la Comisión y del T ibunal
de Jus icia han ido empleando pa a con igu a , desde la Unión, una
misión de ga an ía del Es ado de de echo y de ensa de la democ acia
en los Es ados miemb os. En ese sen ido, especialmen e se puede
apun a a los a ículos 2, 6 y 19 del TUE: el p ime o po que ecoge
la democ acia y el es ado de de echo como alo es undamen ales
de la Unión; el segundo po que in eg a los de echos humanos y
undamen ales en su sis ema no ma i o; y el e ce o po que hace a
los jueces y ibunales es a ales ga an es de los alo es y de echos
enunciados. Ahí es á el undamen o no ma i o del gi o al que nos
e e íamos en el pá a o an e io : en una década, la Unión Eu opea
ha pasado de es a cues ionada po subsis i ue a de la o odoxia
democ á ica a e igi se en su gua diana en e a los Es ados miemb os.
Pe o jun o a ese undamen o no ma i o, es p eciso si ua el
undamen o polí ico de ese gi o, pues sus o ígenes se emon an a
iempos an e io es: la e apa p e ia a la g an ampliación hacia el es e
y el momen o en el que se edac an los c i e ios de adhesión exigibles
a los países candida os. Desde ahí se llega al Consejo Eu opeo de
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Copenhague, en 1993, cuando se de inen los es ánda es polí icos
que han de cumpli se pa a la adhesión: ins i uciones de democ acia
es able y ga an ías pa a el uncionamien o del Es ado de de echo
(Cichocki, 2017, p. 12). Ahí es án los o ígenes y es a pa i de la c isis
inancie a mundial de 2008 cuando se p oduce el gi o. El ascenso
de los populismos y, en elación con ellos, los sín omas de de i as
ilibe ales en cie os países de ese es e de la Unión4 son las azones que
oma la Comisión pa a ac i a sendos planes de de ensa del Es ado
de de echo, a pa i de 2014, y de la democ acia, a pa i de 2020.
Son los conocidos p og amas de ac uación que, sob e la base de los
alo es p oclamados en el a ículo 2 TUE, se p oponen es ablece
sal agua dias sup anacionales pa a el cons i ucionalismo democ á ico
es a al.
El p ime o es el llamado Mecanismo pa a el Es ado de
De echo. Su diseño se ealiza median e dos comunicaciones de la
Comisión: Un nue o ma co de la UE pa a e o za el Es ado de
De echo, de 11 de ma zo de 2014; y Re ue zo del Es ado de De echo
en la Unión, de 17 de julio de 20195. Es en su con ex o en el que se
4 El abajo ci ado de Cichocki (2017), al igual que la monog a ía en la que se incluye,
se e ie e al g upo de Viseg ado, in eg ado desde p incipios de los no en a del siglo XX
po cua o de los países de la adhesión de 2004: República Checa, Polonia, Hung ía y
Eslo aquia. El concep o de democ acia ilibe al, p esen ado po Fa eed Zaka ia en 1997,
se e e i ía al de e io o o abandono pa cial de las ga an ías cons i ucionales –sepa ación
de pode es, p o ección de de echos undamen ales, elecciones lib es– que se conside an
necesa ias en una democ acia libe al (Cichocki, 2017, p. 11). Las democ acias ilibe ales
conse a ían, según azona Zaka ia (1997, p. 46), una base azonablemen e democ á ica,
su icien e pa a legi ima se como ales democ acias, pe o ambién su icien e como desac e-
di a , po desmon a su sis ema de ga an ías, a las democ acias no ilibe ales.
5 Comunicación de la Comisión al Pa lamen o Eu opeo y al Consejo Un nue o ma co
de la UE pa a e o za el Es ado de De echo, de 11 de ma zo de 2014 (COM/2014/0158
inal); y Comunicación de la Comisión al Pa lamen o Eu opeo, al Consejo Eu opeo, al
Consejo, al Comi é Económico y Social y al Comi é de las egiones sob e el Re ue zo
del Es ado de De echo en la Unión, de 17 de julio de 2019 (COM/2019/343 inal). Los
an eceden es de es as es a egias no no ma i as de la Comisión ienen sus an eceden es,
como po ejemplo en el Mecanismo de Coope ación y Ve i icación que puso en ma cha en
2007 pa a u ela a Rumanía y Bulga ia en su adhesión a la Unión Von Bogdandy (2014,
p. 51). Uno de los mo i os po los que es os mecanismos de e i icación y supe isión se
hacen necesa ios, según el mismo au o , es la ine icacia del p ocedimien o del a ículo 7
del TUE, jun o a la insu iciencia del ecu so po incumplimien o, pa a ac ua con a los
Es ados miemb os en los que se es én des i uando las ga an ías del Es ado de De echo
(Von Bogdandy, 2014, p. 23).
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ha a iculado la ac uación audi o a de la Comisión, que desde 2020
anualmen e ecaba in o mes de los Es ados miemb os pa a, a su ez,
elabo a un in o me p opio sob e cada uno de ellos y o o gene al
sob e las o alezas y debilidades del Es ado de De echo en la Unión.
Aunque la inalidad de los in o mes se en iende p e en i a, pues son
los Es ados los esponsables de ga an iza que su uncionamien o
esponda al impe io de la ley (A anda Ál a ez, 2024, p. 56) no es
menos cie o que la in o mación ecabada puede se i a la Comisión
pa a emp ende acciones po incumplimien o en de e minadas si ua-
ciones. Los aspec os c í icos de los in o mes no son ijos y po ello
han ido a iando, si bien se pod ían iden i ica cua o líneas ijas de
a ención: la independencia judicial como elemen o de la sepa ación
de pode es; la co upción polí ica en los Es ados; la libe ad de los
medios de comunicación; y la ga an ía de los de echos undamen ales.
El segundo p og ama de ac uación de la Comisión se ecoge
en o a comunicación, es a conocida como Plan de acción pa a la
democ acia eu opea, de 3 de diciemb e de 20206. Es ese segundo
plan de acción el que más in e esa en elación con el obje o de es e
es udio, pues se di ige especí icamen e a e alua la anspa encia y a la
libe ad del su agio en los p ocesos elec o ales que se celeb an en los
Es ados miemb os. A con inuación se analiza án sus líneas maes as.
2. Un plan de acción pa a ga an iza elecciones lib es en el con ex o
de las sociedades digi ales
El Plan de acción pa a la democ acia eu opea se p esen a, en
p ime é mino, como un p oyec o comba i o. O ien a el oco hacia
el debili amien o de las democ acias es a ales y pone el empeño en
ena los a aques a la libe ad de o o y las di icul ades de la ans-
pa encia en los p ocesos elec o ales que se celeb an en los Es ados
miemb os. Pe o se a a ambién, o sob e odo, de un plan de ensi o
bajo la di ección de la Comisión. Sos ene las democ acias es a ales
es necesa io pa a la p opia iabilidad, po no deci la subsis encia,
de la Unión Eu opea. La legi imidad democ á ica de la Unión sigue
inculada, en su mayo pa e, a la con o mación democ á ica de sus
6 Comunicación de la Comisión al Pa lamen o Eu opeo, al Consejo, al Comi é Eco-
nómico y Social Eu opeo y al Comi é de las Regiones sob e el Plan de Acción pa a la
Democ acia Eu opea, de 3 de diciemb e de 2020, COM/2020/ 790 inal.
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ins i uciones a a és de los Gobie nos es a ales y, en la pa e es an e,
a las elecciones al Pa lamen o Eu opeo, que po aho a dependen del
uncionamien o de las maquina ias elec o ales en los Es ados. Es ácil
des ela el ca ác e de ensi o del plan.
En su doble en e, comba i o y de ensi o, el plan de ine es
obje i os gene ales: el p ime o, el de p omo e elecciones lib es; el
segundo, el de p o ege la libe ad de los medios de comunicación; y
el e ce o, el de comba i la desin o mación7. Si se leen los obje i os
en o den in e so, empezando po comba i la desin o mación como
mane a de blinda la lib e opinión pública, y con ella el lib e su agio,
el plan se in oduce en una p oblemá ica más amplia: la que de i a
de la digi alización de la comunicación pública e in e pe sonal y, en
consecuencia, de la in e mediación ecnológica y come cial en los
p ocesos de o mación de la opinión pública. Es a es una ealidad cuya
pelig osidad pa a la democ acia ya había sido denunciada po Habe -
mas (2002, p. 221)8 mucho an es de que la ida pública y p i ada se
ie a in adida po odo lo que expulsan nues os ubicuos disposi i os.
Esa pelig osidad se iene inc emen ado exponencialmen e desde
aquella denuncia, a medida que la inno ación ecnológica acili a
nue as he amien as pa a la publicidad en gene al, y pa a la publi-
cidad polí ica en pa icula , con un inc emen al po encial in asi o
de la es e a p i ada de los ciudadanos. En es e sen ido, es ácil
elaciona la de ensa de los p ocesos democ á icos con las ga an ías
de la p i acidad y de la p o ección de da os, así como con la del es o
7 De mane a p e ia al Plan de acción pa a la democ acia eu opea, la Comisión ya
había ap obado sendas comunicaciones, en 2018, pa a comba i la desin o mación, as
la epe cusión del caso Camb idge Analy ica en 2016. Comunicación de la Comisión al
Pa lamen o Eu opeo, al Consejo, al Comi é Económico y Social y al Comi é de las Re-
giones la lucha con a la desin o mación en línea: un en oque eu opeo de 26 de ab il de
2018, COM/2018/236 inal; y Comunicación conjun a al Pa lamen o Eu opeo, al Consejo
Eu opeo, al Consejo, el Comi é Económico y Social y al Comi é de las Regiones Plan de
acción con a la desin o mación de 5 de diciemb e de 2018, JOIN/2018/36 inal. Pa alela-
men e adop ó ambién el Plan pa a la de ensa de los medios de comunicación. Véase no a
22 &.in a.
8 En su amoso ensayo sob e la opinión pública, Habe mas denunciaba el p edominio
de la publicidad come cial y de la p opaganda en la comunicación pública que, ya a p inci-
pios de siglo, hacía que el ciudadano-consumido acabase adqui iendo una « alsa concien-
cia de que, como pe sona p i ada acionan e, coac úa esponsablemen e en la o mación de
la opinión pública» (Habe mas, 2002, p. 221).
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in e esa, las ga an ías básicas que se ijan se e ie en a la a iculación
de mecanismos po pa e de los Es ados miemb os pa a que el de echo
al su agio de los ciudadanos eu opeos esiden es no nacionales sea
e ec i o y se eje za en igualdad de condiciones con los nacionales.
También des aca la obligación de que los Es ados miemb os acili en
el o o de sus nacionales no esiden es en las elecciones al Pa lamen o
Eu opeo y, pa a esas elecciones, que dispongan cau elas pa a e i a el
doble o o. En cuan o a las elecciones municipales, la igualdad en e
ciudadanos nacionales y de o os Es ados miemb os se modula pa a
e i a que en una candida u a elec o al la ep esen ación de los nacio-
nales en e a la de los no nacionales acaba siendo desp opo cionada.
En gene al, se con ía en odo momen o en la au onomía ins-
i ucional y en las ga an ías elec o ales que dispongan los sis emas
nacionales, desde la o ganización de los modos de acceso al censo
elec o al has a la con igu ación de ecu sos elec o ales a disposición
de o an es y candida os. La causa de que es o sea así no solo es á
en el espe o a las adiciones cons i ucionales comunes de los Es a-
dos, sino ambién en la ci cuns ancia de que esas eglas elec o ales
mínimas se engan adop ando bien median e decisiones exclusi as
del Consejo, bien median e di ec i as ap obadas po p ocedimien os
legisla i os especiales que equie en unanimidad en el Consejo. Dada
la exigencia de unanimidad, exis e una e iden e di icul ad pa a que se
lleguen a es ablece ga an ías especí icas y uni o mes pa a un p oce-
dimien o único en las elecciones al Pa lamen o Eu opeo. Es o queda
de mani ies o con el acaso de la úl ima p opues a de eglamen o
que, impulsada po el p opio Pa lamen o, ha pe seguido al obje i o
(Fe e Ma ín de Vidales, 2023, p. 83).
En conclusión, a pesa de que la Unión iene capacidad no -
ma i a pa a incidi en las ga an ías elec o ales cuando a añen a los
p ocesos en los que los ciudadanos eu opeos ienen econocidos
de echos, el empleo ac ual y po encial de esa capacidad es cali icable
de débil. Po una pa e, la Unión ha de concilia la con el espe o a las
adiciones cons i ucionales p opias de cada Es ado miemb o. Po o a
i a 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciemb e de 1994, po la que se ijan las modalidades
de eje cicio del de echo de su agio ac i o y pasi o en las elecciones municipales po pa e
de los ciudadanos de la Unión esiden es en un Es ado miemb o del que no sean nacionales,
modi icada en 2006 y en 2013.

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N.º 119, P ime semes e (2025): pp. 167-197
pa e, la exigencia de unanimidad en el Consejo impide el a ance.
Po úl imo, el p opio modelo de ede alismo de ejecución, p opio del
sis ema cons i ucional de la Unión Eu opea, es p ocli e a ese a a
los Es ados miemb os la implemen ación de ga an ías adecuadas pa a
la libe ad y la anspa encia de los p ocesos elec o ales.
iii. loS PaR idoS Polí icoS euRoPeoS: una baSe Po encial PaRa
aRmonizaR gaRan íaS
Una ez e isada la si uación del DUE espec o a la ma e ia
elec o al en sen ido es ic o, se puede plan ea si el desa ollo de la
compe encia en ma e ia de pa idos polí icos eu opeos, sob e la base
del a ículo 224 del TFUE, ha se ido o puede se i pa a de ini
ga an ías elec o ales comunes. De en ada, o po aho a, los pa idos
eu opeos ni ienen acul ad pa a ob ene ep esen ación po sí mis-
mos en los p ocesos elec o ales in e nos, ni la ienen, siquie a, pa a
hace lo en las elecciones al Pa lamen o Eu opeo. Las candida u as y
los pa idos que concu en a las elecciones eu opeas no han dejado
de se nacionales (Alonso de León, 2019, p. 263). Sin emba go, hay
algunos elemen os en la egulación de los pa idos polí icos eu opeos
que indican que su ocación o des ino, como quie a enuncia se,
es e eb a en un u u o las candida u as al Pa lamen o Eu opeo
(B essanelli, 2022, p. 12).
El p ime o es el hecho de que las o maciones asocia i as
de pa idos a ni el de la Unión Eu opea, o las coaliciones de pa i-
dos a los que el a ículo 3.1 del Reglamen o de pa idos eu opeos19
conside a pa idos polí icos eu opeos, empeza on a o ganiza se con
mo i o de los p ime os planes de elección di ec a del Pa lamen o
Eu opeo en los años 70 del siglo XX. El segundo es la li e alidad, po
19 Reglamen o (UE, Eu a om) 1141/2014 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de
22 de oc ub e de 2014, sob e el es a u o y la inanciación de los pa idos polí icos eu o-
peos y las undaciones polí icas eu opeas. Sus i uyó al Reglamen o (CE) 2004/2003 del
Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 4 de no iemb e de 2003, po el que se es ablecen
las condiciones pa a el econocimien o o mal de los pa idos polí icos eu opeos y se es a-
blece un ma co inancie o, y ha sido enmendado en dos ocasiones: po el Reglamen o (UE,
Eu a om) 2018/673 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 3 de mayo de 2018; y po
el Reglamen o (UE, Eu a om) 2019/493 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 25 de
ma zo de 2019.
MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO
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gene al que sea, de los a ículos 10.4 del TUE y 12.2 de la CDFUE.
Es as disposiciones o o gan a los pa idos eu opeos una unción de
a iculación de la olun ad de los ciudadanos de la Unión, unción que
aspi a a i más allá de una me a labo de in e media ios en e dis in as
o maciones nacionales y que los si úa como agen es de la o mación
de una opinión pública ansnacional. O os elemen os indicia ios de
la ocación elec o al de los pa idos eu opeos pueden halla se en el
De echo de i ado.
El a ículo 224 del TFUE encomienda al Consejo y al Pa -
lamen o la elabo ación, median e eglamen o, del es a u o de los
pa idos polí icos eu opeos. Esa egulación, como se ha indicado,
sigue con igu ándolos como o maciones ag ega i as de pa idos
nacionales, si bien el apa ado d) del a ículo 3.1 del Reglamen o de
pa idos eu opeos pone como equisi o el que la coalición que quie a
insc ibi se o sus miemb os hayan pa icipado o hayan mani es ado
públicamen e su decisión de pa icipa en las elecciones al Pa lamen o
Eu opeo. Además, el a ículo 31 del mismo eglamen o les da la
posibilidad de hace campañas in o ma i as a los ciudadanos con
mo i o de las elecciones al Pa lamen o Eu opeo, si bien el a ículo 21
no les pe mi e emplea ecu sos inancie os de la Unión pa a apoya
a las candida u as que se p esen en en cada Es ado miemb o20. Y esos
ecu sos inancie os, siguiendo lo es ablecido en los a ículos 17.1 y
19.1 del eglamen o, ienen como condición y como c i e io de dis-
ibución el que el pa ido eu opeo enga dipu ados en el Pa lamen o
Eu opeo.
Sob e la base de los elemen os desglosados, la egulación
de los pa idos polí icos eu opeos a a de p omo e su unción de
in e media ios en e la con o mación de la olun ad polí ica en los
Es ados miemb os y la ep esen ación pa lamen a ia sup anacio-
nal21. Al mismo iempo, la egulación in oduce, en la medida de
20 A pa i de 2014 se in oduce la con ención, no ju idi icada, de que los pa idos
polí icos eu opeos in e engan en la designación de candida os a p esidi la Comisión Eu-
opea, en lo que se ha denominado Spi zenkandida en (Hobol , 2014).
21 En su es ado ac ual, la posición y la con igu ación no ma i a de los pa idos eu-
opeos los si úa muy lejos de cons i ui se en mecanismos de a iculación de una opinión
pública eu opea o ins umen os de con apeso pa a el dé ici democ á ico de la Unión (Ro-
d íguez, 2016, p. 198)
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sus posibilidades, mecanismos encaminados a ga an iza una mayo
anspa encia en las elecciones al Pa lamen o Eu opeo.
Des acadamen e, la e o ma del Reglamen o de pa idos eu o-
peos e ec uada po el Reglamen o (UE, Eu a om) 2019/493 dispuso,
de ca a a las elecciones eu opeas que se celeb a on en 2019, un
p ocedimien o de e i icación especí ico ela i o a las in acciones
de las no mas de p o ección de los da os pe sonales que se die an en
al con ex o. Apa ejada a la e i icación, se dispuso un mecanismo
sancionado en el a ículo 18 bis del Reglamen o, di igido a los
pa idos y undaciones polí icas eu opeas que, ecibiendo inanciación
de la UE, ealizasen a amien os i egula es de da os pe sonales
con la inalidad de in lui en el esul ado elec o al. Se halla aquí uno
de los mecanismos cali icables como ga an ía común en p ocesos
elec o ales, en es e caso pa a los del Pa lamen o Eu opeo. A es a
ga an ía se unen las a monizaciones que inciden en la comunicación
polí ica y elec o al, desde o as compe encias gene ales de la Unión
Eu opea en el ámbi o del me cado in e io .
i . la aRmonización indiRec a: gaRan íaS elec oRaleS median e
RegulacioneS del meRcado
Al ma gen de las disposiciones de los T a ados más decla-
adamen e elec o ales, el es ue zo po ga an iza la democ acia
ep esen a i a y la anspa encia elec o al se desa olla en una línea
pa alela. Lo hace a a és de dos compe encias especí icas a ibuidas
a la Unión: la ap oximación de legislaciones pa a la egulación del
me cado in e io del a ículo 114 TFUE y la eglamen ación de odo
lo a inen e a la p o ección de da os de ca ác e pe sonal del a ículo
16 TFUE.
El ac ual a ículo 114 del TFUE es la base ju ídica cen al
pa a la a monización de legislaciones es a ales a a és del DUE. Con
g an ampli ud, pe mi e a la Unión adop a medidas de ap oximación
de disposiciones legales, eglamen a ias y adminis a i as de los
Es ados miemb os e e idas al es ablecimien o y al uncionamien o
del me cado in e io . Como explica Klame (2015, p. 362), es a
base ju ídica iene dando sopo e an o a a monizaciones plenas,
es ableciendo eglas sus an i as o p ocedimen ales obliga o ias pa a
los Es ados miemb os, como a a monizaciones de mínimos, en las que
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los Es ados miemb os ienen má genes amplios pa a incidi . Po su
pa e, el apa ado 2 del a ículo 16 de TFUE p opo ciona a la Unión
una no menos amplia base ju ídica pa a egula cualquie acción de
p ocesamien o de da os que se ealice den o de los ámbi os de com-
pe encia de la Unión. Se a a de un ins umen o muy po en e, pues
puede pene a en la ac i idad de p ocesamien o que se lle e a cabo
an o po las ins i uciones de la Unión, como po las adminis aciones
es a ales y po el sec o p i ado (Hijmans, 2016, p. 233).
Unidas o sepa adas, ambas bases ju ídicas es án dando sopo e
al desa ollo de un conside able co pus no ma i o, p incipalmen-
e des inado a egula los me cados y los se icios digi ales, pe o
ambién en la medida en que es os si en de ehículo o sede pa a la
comunicación polí ica y la publicidad elec o al. En es e sen ido, a las
inalidades p opias de un De echo de i ado o ien ado a de e mina
eglas pa a la anspa encia y pa a la con ianza en los in e cambios
come ciales y en la publicidad, se unen las inalidades de ga an ía
de los p ocesos democ á icos: elimina las dis o siones y la manipu-
lación de la comunicación polí ica y p ese a la p i acidad de los
ciudadanos, componen e de la libe ad pa a la pa icipación polí ica y
elec o al. El análisis de esas inalidades, en las espec i as egulacio-
nes de De echo de i ado, se di ide aquí en es ca ego ías: ga an ías
especí icas, ela i as a la comunicación polí ica y elec o al; ga an ías
gene ales, o ien adas a la p o ección de los p ocesos democ á icos
desde la egulación del me cado de se icios digi ales y medios de
comunicación; y ga an ías ans e sales, a a és del de echo a la
p o ección de da os de ca ác e pe sonal.
1. Ga an ías especí icas
En el o den de las ga an ías especí icas, jus o an es de las
úl imas elecciones eu opeas se ul imó y ap obó el Reglamen o (UE)
2024/900 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 13 de ma zo de
2024, sob e anspa encia y segmen ación en la publicidad polí ica.
Las bases ju ídicas en las que se apoya son el a ículo 114 y el 16 del
TFUE. Su ap obación esponde a la de e minación del Plan de Acción
pa a la Democ acia Eu opea de inc emen a las sal agua dias pa a
ga an iza la anspa encia y la pa idad de los ecu sos en las con-
iendas elec o ales, con apesando el po encial que iene la di usión
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LA CONSTRUCCIÓN DE GARANTÍAS ELECTORALES COMUNES…
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digi al de con enidos polí icos, po su capacidad pa a combina el
p ocesamien o de da os con la in eligencia a i icial y elabo a pe iles
a los que di igi mensajes segmen ados (Ga cía Mahamu , 2023, p.
78). El obje i o del eglamen o es aumen a la anspa encia y asegu-
a la esponsabilidad po la di usión de publicidad polí ica en oda
la Unión Eu opea, con el in de p o ege los p ocesos democ á icos.
Sus en es son comba i la manipulación, la desin o mación y la
inje encia ex anje a, así como p o ege los de echos a la p o ección
de da os pe sonales, a la libe ad en la pa icipación polí ica y la
libe ad de opinión y exp esión.
Con o me a su a ículo 1, su ámbi o de acción se ex iende
con ca ác e gene al a oda la publicidad polí ica que se di unda en la
Unión, o que se di ija a sus ciudadanos, cualquie a que sea su o igen,
des ina a io o canal de di usión. Las medidas que es ablece pa a cum-
pli sus obje i os se di igen an o a los esponsables de la publicidad
como a sus in e media ios, sin ol ida a las au o idades es a ales: la
obligación de iden i icación de los mensajes que cons i uyan publi-
cidad polí ica, así como la de iden i icación de sus p omo o es, jun o
a las obligaciones de anspa encia en la di usión de los a ículos 7 y
siguien es de la no ma; las p ohibiciones y condiciones pa a el uso
de da os pe sonales pa a la segmen ación publici a ia, en los a ículos
18 y siguien es; las p ohibiciones elacionadas con p omo o es de
publicidad ex e nos a la Unión du an e los es meses p e ios a
con oca o ias elec o ales o e e éndums, en el a ículo 5; la exigencia
de es ablecimien o de eposi o ios de publicidad polí ica, en el a ículo
13; o la de que se a iculen canales de denuncia de publicidad i egula
po pa e de los ecep o es, en el a ículo 15.
Es no o io que el Reglamen o de publicidad polí ica, que se á
aplicable en su o alidad a pa i de oc ub e de 2025, a a ene una
g an epe cusión sob e la legislación, has a aho a ese ada a los
Es ados miemb os, en ma e ia de comunicación polí ica y elec o al
(Ga cía Mahamu , 2023, p. 80). En p ime luga , po que se á aplicable
di ec amen e, con p imacía sob e la legislación elec o al es a al. En
segundo luga , po que, desde que ha en ado en igo , cualquie
cues ión ela i a a la p opaganda con in elec o al se ha con e ido
en ma e ia ocada po una disposición de DUE. Es o signi ica que
los e ec os que p o engan de con a enciones de lo dispues o en el

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eglamen o pod án se cues ionados sob e la base de la CDFUE y su
esc u inio en a á di ec amen e en la es e a de compe encia ju isdic-
cional del TJUE. En de ini i a, el Reglamen o de publicidad polí ica
supone un paso adelan e en la cons ucción de ga an ías elec o ales
comunes y un paso a ás en la ese a de la ma e ia elec o al como
ámbi o de compe encia p opio de los Es ados miemb os.
2. Ga an ías gene ales
En el o den de las ga an ías gene ales se incluyen las medidas
que la Unión Eu opea ha adop ado pa a incidi en la comunicación
pública sob e la base de la compe encia del a ículo 114 TFUE. Po
un lado, la Unión es ablece obligaciones pa a los in e media ios en
la di usión de con enidos digi ales a a és de la egulación de la
p es ación de se icios digi ales y de los me cados. Po o o lado, la
Unión p o ege a los esponsables de la c eación de con enidos in o -
ma i os, a monizando las ga an ías pa a los medios y p o esionales
en el me cado in e io .
Den o del p ime bloque se hallan, p incipalmen e, el Re-
glamen o (UE) 2022/2065 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo
de 19 de oc ub e de 2022 ela i o a un me cado único de se icios
digi ales y, secunda iamen e, el Reglamen o (UE) 2022/1925 del
Pa lamen o Eu opeo y del Consejo de 14 de sep iemb e de 2022 sob e
me cados dispu ables y equi a i os en el sec o digi al. Es as medidas
legisla i as se inse an en un p oyec o egula o io que combina la
inalidad de ga an iza la anspa encia y la lib e compe encia en los
me cados digi ales con la p o ección de los alo es democ á icos que
dan sus en o los sis emas cons i ucionales de la Unión y de los Es ados
(Ba edo A íguez, 2025, p. 301).
Además de di e en es obligaciones gene ales de anspa encia
pa a los p o eedo es de se icios digi ales y, en el a ículo 39, pa a
la publicidad en línea, el Reglamen o de se icios digi ales es ablece
obligaciones de igilancia, o e aluación de iesgos sis émicos, pa a las
llamadas pla a o mas de muy g an amaño. Esa e aluación p e ende
se un mecanismo de e ue zo, en e o os, pa a la p o ección de las
es uc u as democ á icas, el discu so cí ico y los p ocesos elec o ales,
a los que hace especial mención el a ículo 34 del eglamen o en su
apa ado 1 c). En ese sen ido, la iden i icación de iesgos sis émicos
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po pa e de las g andes pla a o mas las lle a a la obligación de
adap a medidas a enuan es, con o me al a ículo 35 del eglamen o,
que la Comisión Eu opea pod á o za cuando la amenaza sea g a e.
Jun o a ello, en los a ículos 49 y siguien es se diseñan las au o idades
es a ales de coo dinación de se icios digi ales y una Jun a Eu opea
de Se icios Digi ales como ga an ía de la e icacia de las medidas
del eglamen o.
Po su pa e, el Reglamen o de me cados digi ales in e iene
en la p o ección de la lib e pa icipación polí ica de mane a indi-
ec a. Lo hace cuando impone eglas de ac uación pa a los gigan es
ecnológicos, denominados gua dianes de acceso en el a ículo 3.
Los obje i os que pe siguen esas eglas son asegu a condiciones
equi a i as de acceso y de pa icipación en el me cado digi al, así
como impedi que la mayo capacidad de ac uación que ienen los
gigan es ecnológicos se con ie a en abuso de posición dominan e y
ocul ación de opciones come ciales, o al ez polí icas, in oduciendo
sesgos u obs aculizando cie os ipos de con enido y comunicación.
El segundo bloque es el ela i o a los medios de comunica-
ción. En él des aca la media legisla i a cen al el Reglamen o (UE)
2024/1083 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 11 de ab il de
2024, po el que se es ablece un ma co común pa a los se icios de
medios de comunicación en el me cado in e io . La medida, adop ada
sob e la base del a ículo 114 TFUE, desa olla obje i os del Plan
de acción pa a los medios de comunicación de 202022, al iempo
que a iende a las ine iciencias del p opio me cado de medios como
segmen o del me cado in e io con un al o componen e ansnacional.
Su inalidad es a moniza los ni eles de p o ección del discu so
mediá ico y de la opinión pública democ á ica, dis in os en cada
Es ado miemb o, a a és de eglas comunes pa a la sal agua dia de
los medios de comunicación y el pe iodismo p o esional. Así, quie e
p o ege a la p ensa independien e en e a las múl iples inje encias y
condicionan es que pueda su i : las que pueda p o eni de la inan-
22 Pa alelo al Plan de acción pa a la democ acia, es e plan es ablece acciones pa a
e o za la sos enibilidad inan cie a y la ans o mación digi al del sec o de los medios de
comunicación. Comunicación de la Comisión al Pa lamen o Eu opeo, al Consejo, al Comi-
é Económico y Social Eu opeo y al Comi é de las Regiones, Eu ope’s Media in he Digi al
Decade: An Ac ion Plan o Suppo Reco e y and T ans o ma ion, de 3 de diciemb e de
2020, COM/2020/784 inal.
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ciación, pública o p i ada, de los acili ado es de in aes uc u as digi-
ales o de las ba e as indi ec as que puedan halla en su ope a i idad
ans on e iza. El eglamen o no solo con empla los de echos de los
p es ado es de se icios de medios de comunicación, en su a ículo 4,
sino que ambién hace una decla ación gene al sob e los de echos de
los des ina a ios de la in o mación, en el a ículo 3, comp ome iendo
a los Es ados miemb os a ela po el plu alismo edi o ial y el lib e
acceso a los con enidos. Además de las dis in as disposiciones que
es ablecen obligaciones pa a que los Es ados ga an icen la libe ad
y la plu alidad de los medios, los a ículos 8 y siguien es c ean una
nue a au o idad independien e a ni el eu opeo, el Comi é Eu opeo de
Se icios de Medios de Comunicación, con la misión de da apoyo a
la Comisión pa a ela po el cumplimien o de las disposiciones del
p opio eglamen o.
Po úl imo, siguiendo la línea de la p o ección del pe iodismo
y del ac i ismo democ á ico, ambién se ha ap obado la Di ec i a
(UE) 2024/1069 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 11 de
ab il de 2024, ela i a a la p o ección de las pe sonas que se implican
en la pa icipación pública en e a p e ensiones mani ies amen e
in undadas o acciones judiciales abusi as. En es a ocasión la di ec-
i a ha sido adop ada sob e la base del a ículo 81 TFUE, ela i o
a la coope ación judicial en ma e ia ci il. Su obje i o es ena las
demandas es a égicas y abusi as con a pe sonas u o ganizaciones
con pe il de lide azgo en la c eación de la opinión pública (He nández
Pe ibáñez, 2025, p. 291).
3. Ga an ías ans e sales
Den o de la ca ego ía de ga an ías ans e sales se inclui ían
aquellas que p oceden del desa ollo de la compe encia eu opea sob e
p o ección de da os de ca ác e pe sonal, ecogida en el a ículo 16
del TFUE y con e ida en un componen e básico de la segu idad
del me cado in e io y de la lib e pa icipación, come cial y ambién
social y polí ica. En e ec o, se conside an ga an ías ans e sales en
ma e ia elec o al po que supe ponen su ámbi o de p o ección al de
o as ga an ías especí icas. Lo supe ponen, po ejemplo, al de inido en
el Reglamen o de publicidad polí ica, u elando de mane a ans e sal
la anspa encia in o ma i a en las comunicaciones e in e cambios
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digi ales. Como mínimo, es necesa io des aca aquí dos eglamen os
eu opeos: el Reglamen o (UE) 2016/679 del Pa lamen o Eu opeo y
del Consejo, de 27 de ab il de 2016, ela i o a la p o ección de las
pe sonas ísicas en lo que espec a al a amien o de da os pe sonales y
a la lib e ci culación de es os da os; y el Reglamen o (UE) 2024/1689
del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, po
el que se es ablecen no mas a monizadas en ma e ia de in eligencia
a i icial.
En su dimensión de ga an ía de la libe ad de pa icipación, y
po una pa e, el Reglamen o de p o ección de da os impone eglas
de anspa encia y a amien o de da os pe sonales que se hacen
es ic as pa a da os sensibles, como los ela i os a la opinión polí ica.
El égimen pa a los da os sensibles comienza en el a ículo 9.1 del
RGPD, sob e la base de una p ohibición gene al de a a los y una
se ie de excepciones. La excepción del apa ado g) del a ículo 9.2
se e ie e a un in e és público, que end á que se esencial, pa a que
se pe mi a el a amien o bajo es ic as eglas de p opo cionalidad
y sal agua da de de echos. Es as no mas ya mos a on su e icacia
p o ec o a en nues o país, cuando la STC 76/2019 de 22 de mayo
decla ó incons i ucional el apa ado 1 del a ículo 58 bis de la LOREG
po incumpli la exigencia de ga an ías e o zadas pa a que los pa -
idos polí icos, ampa ándose en el conside ando 56 del eglamen o,
pudie an ecopila da os de ese ipo en a ención a un in e és público.
Po o a pa e, es e eglamen o impone ex ensas obligaciones
de anspa encia a los esponsables del a amien o de da os en sus
a ículos 12 y siguien es. Así, se e ue za la posición de los i ula es
de los da os en e a ecopilaciones y a amien os abusi os. Adi-
cionalmen e, el a ículo 22 p o ege a los i ula es de da os con a las
decisiones o almen e au oma izadas, en especial la elabo ación de
pe iles. Es o o o ga una p o ección de ca ác e ans e sal que, expli-
ca Medina Gue e o, alumb a un nue o aspec o del con enido nuclea
de la p o ección de da os pe sonales (2022, p. 150). Al a a se de una
p o ección aplicable a odo a amien o que pueda ene una inalidad
in o ma i a o p opagandís ica, a ec a al ámbi o de los apa ados 2 y 3
del a ículo 58 bis de la LOREG, que pe mi e a los pa idos polí icos
emplea da os no sensibles con inalidades elec o ales.