Es udios de Deus o
ISSN: 0423 - 4847, Vol. 57/1, Bilbao, ene o-junio 2009, págs. 139-168
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E aluación ede al del sis ema de compe encias de la
Unión Eu opea: la in e p e ación de las polí icas de apoyo
y complemen o
Mi yam Rod íguez-Izquie do Se ano
P o eso a doc o a de De echo Cons i ucional
Uni e sidad de Se illa
Resumen: Desde sus comienzos, el p oceso de in eg ación eu opea ha cons ui-
do un espacio global de eje cicio del pode público donde Unión y Es ados in e ac-
úan y donde cada uno iene asignadas, o ese adas, dis in as acul ades de ac ua-
ción sob e ma e ias dadas. El uncionalismo como modelo explica i o de la in eg a-
ción ha pe mi ido una in e p e ación expansi a de las compe encias comuni a ias, a
pesa de los lími es que es ablecen las cláusulas de a ibución de los T a ados. Hay
un g upo de compe encias de la Unión con igu adas como complemen a ias de las
de los Es ados, que es un buen e e en e pa a analiza an o el e ec o ampli icado del
uncionalismo, como la escasa i ualidad co ec i a que consiguen cie os p inci-
pios ede ales, como p imacía o subsidia iedad. Es os p incipios, sin emba go, po-
d ían apo a un equilib io di e en e a la dinámica de las compe encias, si en luga
de o ien a la in e p e ación con una he menéu ica uncionalis a, se hicie a con una
he menéu ica adop ada, y adap ada, desde el ede alismo pa a la Unión Eu opea.
Palab as cla e: Unión Eu opea, compe encias complemen a ias, subsidia ie-
dad, p imacía.
Abs ac : E e since he Eu opean in eg a ion p ocess was s a ed, a global
space whe e public powe is sha ed by he EU and he Membe S a es has been
buil . Bo h, he Union and he S a es, ac wi hin hei scopes o powe s on subjec
ma e s ei he alloca ed o he EU o kep by he S a es. As an explana o y heo y
o in eg a ion, unc ionalism has allowed an ex ensi e in e p e a ion o Commu-
ni y compe ences, dis ega ding he limi s se by he EC T ea y in i s con e al clau-
ses. The e is a g oup o compe ences o he Union desc ibed as supplemen a y o
complemen a y o hose o he Membe S a es’, which is a good e e en o analy-
se he ampli ica o y e ec s o unc ionalism, as well as o show how unc ionalism
also in luences ede al p inciples, such as p imacy and subsidia i y, making hem
unable o co ec hose e ec s. Bo h p inciples, no wi hs anding, could o e a di -
e en balance jus in case a ede al he meneu ics, which should be speci ically
hough o he EU, we e applied o he in e p e a ion o compe ences, ins ead o
making use o unc ionalism as he meneu ics.
Key wo ds: Eu opean Union, complemen a y compe encies, subsidia i y, p i-
macy.
Suma io: In oducción.—I. La cues ión de las compe encias en la
expe iencia ede al y en la Eu opa de la Unión. 1.1. Legado ede al y plu-
Recibido: 16.03.09
Acep ado: 04.05.09
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alismo cons i ucional eu opeo. 1.2. Compe encia y con o e sia en la
expe iencia ede al.—II. Compe encias de la Unión, compe encias es a a-
les y azones pa a el con lic o. 2.1. Cons i ucionalismo o uncionalismo:
p ime os desajus es pa a la in e p e ación. 2.2. La o denación de las com-
pe encias de los T a ados.—III. Las compe encias complemen a ias y su
in e p e ación. 3.1. Iden i icación y ca ac e ización de las compe encias
complemen a ias. 3.2. Modelo de in e p e ación uncionalis a.
3.2.1. E ec o en la in e p e ación ins i ucional y subsidia iedad.
3.2.2. E ec o en la in e p e ación ju isp udencial y subsidia iedad.
3.2.3. E ec o en la in e p e ación ju isp udencial y p imacía.—IV. Condi-
ciones o p incipios pa a una in e p e ación ede al.—V. Conclusión.
In oducción
El análisis de la Unión Eu opea desde el De echo Cons i ucional equie e
casi siemp e una especial a ención me odológica. La condición p e ia a cual-
quie in en o explica i o de la con igu ación no ma i a y de los lími es de eje -
cicio del pode público en el espacio eu opeo es en oca bien, es ableciendo el
ma co concep ual en unción del cual se a a abaja . Esa exigencia se mani-
ies a pa a odos los posibles obje os de es udio singula es: ins i uciones, sis-
ema de uen es, e o ma de los T a ados, p ocesos de decisión, de echos un-
damen ales o elaciones en e o denamien os. Den o de ese úl imo campo de
las elaciones en e o denamien os, el sis ema de epa o de compe encias
plan ea cues iones in e esan es cuando se explica a a és de una p ecomp en-
sión ede al del o den o mado po la Unión y los Es ados miemb os. El uso
de ca ego ías del ede alismo pone de elie e que la mane a en la que las com-
pe encias son eje cidas po los ac o es ins i ucionales eu opeos iene unas con-
secuencias de e minadas sob e las posibilidades de ac uación es a al.
En es e abajo amos a ealiza una ap oximación pano ámica a esos
p oblemas, omando como mues a las compe encias complemen a ias de la
Unión y obse ando algunas de las pau as de su eje cicio. En conc e o, la
e lexión sob e las peculia idades en la con igu ación y en la in e p e ación
de esas compe encias complemen a ias o ece un cuad o explica i o que
mues a a ios pun os de in e és. Mues a las con adicciones que se p odu-
cen en e con igu ación e in e p e ación. Re ela el po qué de esas con adic-
ciones. Y, po úl imo, e idencia los e ec os de ales con adicciones sob e la
elación en e los ó denes cons i ucionales de la Unión y de los Es ados. En
úl ima ins ancia, esa pano ámica puede u iliza se como pla a o ma desde la
que suge i elemen os de co ección. Hay p incipios no ma i os, como la
p imacía y la subsidia iedad, que, desde la in e p e ación, son capaces de da
pau as que minimicen las con adicciones y los e ec os dis uncionales pa a
la comp ensión del o den global o mado po Unión y Es ados. Un o den
global que abo damos desde el cons i ucionalismo y analizamos con o me a
ca ego ías p opias del ede alismo.
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I. La cues ión de las compe encias en la expe iencia ede al y en la Eu o-
pa de la Unión
La o ja del o den ede al de los Es ados Unidos ue en su iempo una
inspi ación pa a las e oluciones libe ales a ambos lados del A lán ico. Po
p ime a ez se ompía con el o den moná quico del An iguo Régimen.
Po p ime a ez se ins au aba un sis ema polí ico a pa i de una Cons i u-
ción elabo ada po los ep esen an es de los dis in os e i o ios ex colonia-
les. Esa conjunción de no edades ambién con i ió al modelo ame icano en
e e en e pa a el desa ollo, bas an e pos e io , del cons i ucionalismo demo-
c á ico en Eu opa. E igualmen e consag ó al ede alismo como ideal de o ga-
nización de es uc u as es a ales e i o ial y polí icamen e plu ales. La Cons-
i ución Fede al, co iendo el iempo, se ha consag ado como una ca ego ía
no ma i a especí ica den o de la disciplina del De echo Cons i ucional.
La in e p e ación y la aplicación singula de las no mas de la Cons i u-
ción de 1787, po su pa e, han ido acumulando odo un legado de expe ien-
cia ede al que, en su adecuada medida, puede se ap o echado po ese cons-
i ucionalismo plu alis a, agmen ado, inédi o y ob uso que se p edica de la
Unión Eu opea. Es un cons i ucionalismo agmen ado pues o que epa e
sus undamen os, como mínimo, en e T a ados de in eg ación y no mas
cons i ucionales de inco po ación al complejo eu opeo y de ecepción de sus
ac os. Es inédi o, siguiendo a C uz Villalón, po que el o den o mado po la
Unión y los Es ados miemb os se despliega en «una plu alidad cons i ucio-
nal sin p eceden es», que abandona el e eno de las o ganizaciones in e na-
cionales, sin po ello asimila se al modelo de plu alidad ede al del Es ado
cons i ucional. Y es ob uso po que, aun al aslada las ca ego ías del Es ado
cons i ucional al conjun o de Unión, T a ados, Cons i uciones y Es ados
miemb os, el esul ado sigue equi iendo una denominación cons i ucional
singula , especial, que a su ez necesi a explica se de nue o1.
1P. CRUZ VILLALÓN,La Cons i ución inédi a, T o a, Mad id, 2004, p. 137. Lo cie o es
que el é mino más u ilizado pa a la desc ipción de la dimensión in e elacional del plu a-
lismo cons i ucional eu opeo es el de mul ini el, omado de la elabo ación eó ica de I. Pe -
nice. I. PERNICE, «Mul ile el cons i u ionalism and he T ea y o Ams e dam: Eu opean
Cons i u ion-making e isi ed?», Common Ma ke Law Re iew, num. 36, 1999, pp. 703-
750; o I. PERNICE y F. MAYER, «De la cons i u ion composée de l’Eu ope», Re ue T imes-
ièlle de D oi Eu opéen, 36 (4), 2000, pp. 623-647. Sin emba go, o os au o es sugie en
que el uso del é mino mul ini el no es del odo ap opiado pa a un sis ema que quie e des-
incula se de la je a quía como c i e io de o ganización in e na. P. HÄBERLE,¿Tienen Espa-
ña y Eu opa una Cons i ución?, Fundación El Mon e, Se illa, 2004,p. 96. El é mino de
cons i ucionalismo en elazado (in e cciamen o cos i uzionale) es de J. ZILLER, «La unción
de los concep os cons i ucionales de los Es ados miemb os en la nue a cons i ución pa a
Eu opa», en M. CARTABIA, B. DE WITTE y P. PÉREZ TREMPS (di s.), Cons i ución Eu opea y
cons i uciones nacionales, Ti an lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 27-85, en conc e o p. 85.
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1.1. Legado ede al y plu alismo cons i ucional eu opeo
Cuando se habla de cons i ucionalismo de la Unión Eu opea, se hace
alusión al es ue zo eó ico median e el cual la doc ina cons i ucional, des-
de los años no en a del siglo XX has a nues os días, quie e acili a a la in e-
g ación eu opea un ma co de explicación undamen ado en las bases sus an-
i as p opias del cons i ucionalismo. Enume adas de o ma ap esu ada y
escue a, esas bases se ían democ acia, impe io de la ley, ga an ía de de e-
chos y di isión de pode es. Ese es ue zo, como ya se ha apun ado, pa e de
una ealidad ju ídica que no es o malmen e cons i ucional, sino que es á
compues a po los T a ados eu opeos y las Cons i uciones es a ales. Esos
son los basamen os ex uales de un conglome ado no ma i o sob e el que,
con mayo o meno acie o, ha de apoya se la legi imidad de una ealidad
que sí que iene dimensión cons i ucional, y que consis e en que las ins i u-
ciones sup anacionales de la Unión eje cen impo an es compe encias y c e-
an no mas ju ídicas que son obliga o ias en los Es ados miemb os de mane-
a inmedia a.
La igencia de ese De echo eu opeo se si úa en su aplicación al mismo
ni el que el p opiamen e es a al y con i e con él. De mane a que hab á c u-
ces y supe posiciones en e las egulaciones eu opeas y es a ales, espacios de
in e sección ma e ial en los que an o la Unión como los Es ados end án
compe encias, y p e ensiones de igencia con adic o ias que hab án de
esol e se con o me a un sis ema de solución común a ambos ó denes ju í-
dicos. En consecuencia, es necesa io que la coexis encia de dis in os espa-
cios públicos e i o ialmen e o denados, cada uno de los cuales asume una
unción di e en e espec o al suje o-ciudadano, es é sus en ada en aquellos
p incipios del cons i ucionalismo, y que el ede alismo, como mecanismo de
o ganización del plu alismo cons i ucional, sea un elemen o que explique el
ma co cons i ucional común.
Si nos ijamos en las o ganizaciones ede ales, es ácil comp oba cómo
la dis ibución de las a eas que debe lle a a cabo cada es e a de pode
público –bien la Fede ación, bien los Es ados– siemp e ha sido un asun o en
el que lo polí ico ha p ecedido a lo no ma i o. Una ez es ablecidos cons i-
ucionalmen e los manda os de epa o de ámbi os de compe encia, señala-
mien o de acul ades y asignación de unciones, el ac o polí ico que condi-
ciona una de e minada o ganización de las compe encias hace que las con-
o e sias en o no a ellas se esis an a con o ma se con los má genes
A ales c í icas esponde, en e o os, Maye , alegando que los ni eles no ienen po qué
supone , necesa iamen e, sup ao denación, supe isión o subo dinación, y que los ni eles
pueden en ende se como pla a o mas que en momen os es án a la misma al u a, y en o os
a di e en es. F. C. MAYER, «The Eu opean Cons i u ion and he Cou s», en A. VON BOG-
DANDY y J. BAST, (eds.), P inciples o Eu opean cons i u ional law, Ox o d, Ha Publishing,
2006, pp. 281-333, en conc e o pp. 320 y 321.
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de e minados po las no mas cons i ucionales de epa o. En cualquie caso,
el op imismo acionalis a lle ó a los pad es de la Cons i ución de 1787 al
con encimien o de que e a posible o dena el sis ema, da le un ma co no -
ma i o y plasma lo en un documen o. Desde ese ins an e, el asun o de las
compe encias pasó a se ambién un ema ju ídico, un ema de la Cons i u-
ción2.
A pa i de en onces, lo polí ico se mezcla con lo no ma i o cuando se
es udia el asun o de las compe encias, cuando se esc u a la mane a en la que
son eje cidas en cada es e a, y cuando se in en a explica el sen ido en el que
los ac o es ins i ucionales de los di e en es espacios públicos –Fede ación o
Es ados– en ienden e in e p e an los manda os cons i ucionales sob e ámbi-
os y lími es de eje cicio de compe encias. Pe o al in oduci la concepción
democ á ica del o den ede al, la cues ión de las compe encias adquie e ade-
más una ele ancia cons i ucional, y po an o ju ídica, mucho más unda-
men al. En e ec o, el espe o a su con igu ación ya no es solo sensible desde
el pun o de is a de los pode es públicos o de las ins i uciones que las eje -
cen. La concepción democ á ica exige que la cons ucción ju ídica de lo
polí ico se lle e a cabo exclusi amen e desde, y hacia, el sis ema de de e-
chos3. Po an o, la dimensión cons i ucional de la cues ión compe encial se
en oca aho a desde la pe spec i a del suje o y de sus de echos. Al inco po a
al pe spec i a, se pe cibe cómo el espe o al epa o de compe encias incide
sob e la ealización de los de echos de inclusión y de pa icipación del suje-
o en cada uno de los o a, espacios públicos, o comunidades polí icas en los
que se in eg a. Po es e camino, y eniendo en cuen a que la cues ión de las
compe encias es de e minan e en la composición del sis ema de uen es, se
hace isible que de su cohe encia pende la posibilidad de que un indi iduo,
ciudadano, sepa a qué a ene se cuando eje ce sus de echos de pa icipación
polí ica. O cómo eacciona cuando se le p e ende aplica al o cual no ma
ede al, an es que es a o esa o a del Es ado ede ado co espondien e.
1.2. Compe encia y con o e sia en la expe iencia ede al
De uel a a la expe iencia his ó ica y ju ídica del ede alismo, po la
es adounidense sabemos que la ilusión del epa o, o de la sepa ación de
es e as, ue pa cialmen e de audada po la necesidad de adop a nue as
polí icas an e los cambios es uc u ales del con ex o económico y social. El
desa ollo de las polí icas in e encionis as del keynesianismo económico
2Es la e lexión que se hace Hamil on en A. HAMILTON, «El ede alis a», XXXII, en
A. HAMILTON, J. MADISON, y J. JAY,El ede alis a, México, Fondo de Cul u a Económica,
2001.
3 J. HABERMAS,Fac icidad y alidez, T o a, Mad id, 1998, p. 156.
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ue el p ime hi o en esa up u a del ede alismo dual4. Hubo en onces que
encon a o mas de da lec u a ju ídica a la ans o mación de hecho de las
elaciones en e los sis emas ju ídicos, el ede al y los de los Es ados ede a-
dos. El dualismo se con i ió a una nue a con esión, la del ede alismo coo-
pe a i o. Al discu so anquilizado de las es e as compe enciales sepa adas,
le sucedió el de las compe encias compa idas y el de los mecanismos de
colabo ación5. Y, aun así, el ma co de 1787 quedaba o malmen e inal e ado.
Las no mas cons i ucionales de dis ibución compe encial seguían igen es
y e an lími e y e e encia an o pa a los ó ganos polí icos a la ho a de eje -
ce las compe encias espec i as, según su na u aleza ede al o ede ada,
como pa a los jueces y ibunales a la ho a de si ua se an e las leyes y cues-
iona , o no, si espe aban el acue do inicial plasmado en la Cons i ución.
No sin con lic o, ese sis ema de plu alismo o dinamen al en el que la
Cons i ución Fede al iene la úl ima palab a ha pe i ido y ha encon ado en
cada momen o eglas de adap ación que pe mi ían lec u as con o mes de las
no mas de epa o de compe encias. La con i encia se ha conseguido
median e una con o mación je á quica de los o denamien os ju ídicos, inde-
pendien es aunque elacionados y o denados a causa de su igencia bajo la
sup emacía ede al. Esa sup emacía que la Cons i ución del 1787 incluía en
su A ículo VI y que podía in e p e a se bien como sup emacía cons i ucio-
nal, bien como p imacía de la legislación de la Fede ación en su ámbi o de
compe encia.
Pe o la con i encia es algo muchísimo más di ícil de o ganiza en un
o den plu icons i ucional, como el de la Unión Eu opea, que no es pi amidal
sino policén ico. Un o den, además, cuya azón de exis encia es la a ibu-
ción de compe encias, la asignación de obje i os a un o den sup anacional
pa a ealiza a eas que los Es ados solo pueden ealiza así: en conjunción
con o os y o ganizados po una en idad neu al y aglu inado a. El sis ema de
compe encias de la Unión Eu opea iene un cu ioso á bol genealógico. En él
se descub e la ascendencia di ec a del uncionalismo, p incipio inspi ado de
la c eación de las Comunidades. Po o o lado, el sis ema de la Unión iene
4Schwa z, basándose en ju isp udencia del T ibunal Sup emo de EE. UU., explica la
p og esión del ede alismo ame icano y la e osión del ede alismo dual inicial. B.
SCHWARTZ,El ede alismo no eame icano ac ual, Ci i as, Mad id, 1984.
5 Ga cía de En e ía conside a que «hoy odos los ede alismos y egionalismos en eje -
cicio han supe ado de mane a de ini i a la cons ucción de las au onomías sob e la écnica
de la sepa ación o mal y absolu a de compe encias en e el Es ado y los en es miemb os, la
écnica de las “compe encias exclusi as” pa ece en a decididamen e en el camino de las
“compe encias compa idas” o concu en es», en E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «Es udio P elimi-
na » en E. GARCÍA DE ENTERRÍA (di .), La dis ibución de las compe encias económicas
en e el pode cen al y las au onomías e i o iales en el De echo Compa ado y en la Cons-
i ución española, Ins i u o de Es udios Económicos, Mad id, 1980, p. 24.
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una iliación adop i a con el acionalismo: el uncionalismo y la comp en-
sión cons i ucional del o den eu opeo po la doc ina cons i ucional y la
ju isp udencia comuni a ia dela an la pe enencia a esa p ogenie. La iliación
biológica se es ablece gene acionalmen e con el pensamien o de la posmo-
de nidad: agmen ación e in eg ación den o del con ex o del o den global.
Es e pequeño emb ollo gené ico no pone las cosas an áciles ni al ac o
polí ico, ni al abogado, ni al juez o ibunal de u no, ni, en nues o caso, al
analis a. Y no solo po la al a de pe spec i a his ó ica que pe mi a e de
lejos la e olución del conjun o, sino po que es udia el sis ema compe encial
de la Unión pa ece habe se con e ido en una au én ica pa ida de Te is,en
la que, una ez encajado un elemen o, se e cae desde la esquina supe io
de echa una pieza dis in a que no se ajus a ni del de echo, ni del e és. Y
aunque el a ibulado cons i ucionalis a se es ue za en u iliza ca ego ías del
ede alismo, con i iéndolas p ime o al espacio eu opeo pa a pode pasa a
la ase siguien e, explicando con esignación que la complejidad del ema
hace compleja la explicación misma, las piezas que siguen apa eciendo des-
de el cielo digi al caen de cualquie mane a. El T ibunal de Jus icia sigue
econ o ado po la ole ancia hacia la p imacía. Y cie os T ibunales Cons-
i ucionales es a ales op an po no a on a el p oblema: si lo en de lejos,
asumen que no malmen e no hab á con lic os en e eje cicios de compe en-
cia es a al y eu opeos. Resuel en que si los hay igual ni se no an, y que si
llegasen a no a se... en onces hab ía que e 6.
En de ini i a, la na u aleza polí ica de odo deba e ace ca de la dis ibu-
ción de compe encias en la UE no lib a al ju is a de la necesidad de pone
o den en los e e en es. P incipalmen e po que al o den epe cu e en el sis-
ema de uen es que debe maneja . Y, sob e odo, po que de ello depende la
posibilidad de que el suje o-ciudadano, nacional de Es ado miemb o, eu o-
consumido , eu o o an e y eu oimplicado, pueda sabe a qué a ene se a la
ho a de eje ce sus de echos polí icos. O a la ho a de p esen a se an e un juez
nacional pidiendo la aplicación o de endiendo la posición que las leyes,
eu opeas y es a ales, le o o gan.
Se a a de pasa a la segunda ase del Te is de las compe encias. Puede
se que, si se ecolocan algunos de los elemen os que se dan po sen ados en
la explicación habi ual del epa o de a eas, encon emos suge encias dis in-
as a la de usa la p imacía y ol ida el con lic o po encial. Pa a esa segunda
ase, es e esc i o p opone una pa ida con piezas nue as. La p opues a es una
6Es la pos u a del T ibunal Cons i ucional español an e el T a ado que es ablece una
Cons i ución pa a Eu opa. En su análisis del p incipio de p imacía, que se inco po aba o -
malmen e a a és de ese T a ado, el TC conside aba que la sepa ación de ámbi os de com-
pe encia de la Unión y de los Es ados hacía poco p obable el con lic o no ma i o. Decla a-
ción del T ibunal Cons i ucional, DTC 1/2004 de 13 de diciemb e, suplemen o BOE núm.
3, de 4 de ene o de 2005, FF. JJ. 3 y 4.
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ap oximación al ema a a és del análisis de un ipo conc e o de compe en-
cias comuni a ias: las complemen a ias. Segu amen e es en es e ipo de com-
pe encias donde más cla amen e pueden cons a a se las dis unciones que
p o oca la al a de un ma co ap opiado, an o eó ico como no ma i o, pa a
que la in e p e ación cons i ucional pueda si ua cada una de las es e as polí-
icas, Unión y Es ados, en el si io que le co esponde.
II. Compe encias de la Unión, compe encias es a ales y azones pa a el
con lic o
La de inición no ma i a del sis ema de compe encias de la Unión Eu o-
pea se encuen a, como en los ó denes ede ales al uso, en un documen o
único: los T a ados. Sin emba go, po lo dicho sabemos que el undamen o
cons i ucional no se encuen a solo ahí. Es á dispe so en T a ados y Cons i-
uciones, en luga de es a concen ado en un solo e e en e que aúne la
olun ad cons i uyen e de la ciudadanía y que es ablezca las eglas de con i-
encia de los di e en es espacios públicos. Los lími es de ac uación de Es a-
dos miemb os y Unión en un sen ido elacional no es án uni a iamen e codi-
icados en sus espec i as no mas de cabece a. Cada uno ha de mi a espec-
i amen e a la del o o pa a ene un e e en e comple o sob e la co ección
cons i ucional del eje cicio de las compe encias. Dicho con o as palab as: la
con o midad cons i ucional del eje cicio de las compe encias iene que esi-
dencia se en los mismos elemen os en los que lo hace la legi imidad del
plu alismo cons i ucional eu opeo, que son las Cons i uciones nacionales y
los T a ados cons i ucionalizados7.
Además, desde el pun o de is a no ma i o, la dis ibución de compe en-
cias en la Unión no es, en sí, ni una dis ibución ni un epa o. Lo que hay en
los T a ados eu opeos es una a ibución de compe encias a las Comunidades,
o a la Unión, pa a la consecución de unos ines especí icos ambién consig-
nados en esos T a ados. Toda o a compe encia no a ibuida, como ya deja
dicho po dos eces el T a ado de Lisboa –a ículo 4.1 y 5.2 TUE(L)8–, se
man iene en la es e a de los Es ados miemb os. En lo que a añe a las Cons-
7Esas son las bases no ma i as de la Unión Cons i ucional de Ingol Pe nice, en endida
como o den plu alis a y cons uida como oposición a la concep uación más p opiamen e
es a is a que hace Paul Ki chho de Eu opa como Unión de Es ados. I. PERNICE,Fondemen s
de d oi cons i u ionnel eu opéen, <h p://www.whi-be lin.de/>, 2002. P. KIRCHHOF, «The
legal s uc u e o he Eu opean Union as a Union o S a es» en A. VON BOGDANDY y J. BAST,
(eds.), P inciples o Eu opean cons i u ional law, Ox o d, Ha Publishing, 2006, pp. 765-
802.
8Al es a pendien e de a i icación el T a ado de Lisboa, dis ingui emos en las emisio-
nes que se hagan a a ículos del T a ado de la Unión cuando sea la e sión de Niza (N) o la
de Lisboa (L). El T a ado de Funcionamien o de la Unión apa ece á como TFUE y el clási-
co, el de la Comunidad Eu opea, como TCE.
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i uciones nacionales, en p ime é mino, la a ibución de compe encias es
posible g acias a la ape u a de las no mas undamen ales es a ales a un
o den ju ídico dis in o del que p esiden. El eje cicio, desde lo es a al, del
pode de in eg ación cons i ucionalmen e p e igu ado, conc e ado en cláusu-
las de in eg ación, posibili a una nue a concep uación del Es ado mismo,
aho a in eg ado9. Como consecuencia de es e p oceso de a ibución, los
Es ados limi an sus acul ades de c eación no ma i a en esos ámbi os de
compe encias a ibuidos a las Comunidades y a la Unión.
En segunda ins ancia, la legi imidad cons i ucional de las compe encias
a ibuidas en los T a ados eu opeos se sos iene en un doble undamen o: uno
es esa ape u a cons i ucional es a al y o o es la a i mación de au onomía
cons i ucional del o den comuni a io. La au onomía ha sido amada en la
cons ucción ju isp udencial del T ibunal de Jus icia y luego consen ida po
la p opia e olución del De echo eu opeo10. Po o a pa e, las compe encias
que las Comunidades han ido ecibiendo no son, sin más p ecisiones, com-
pe encias que an e io men e eje cie an los Es ados miemb os en soledad y
que aho a compa an en un espacio sup anacional. La a ibución o ja unas
compe encias especí icas que solo exis en po que exis e la Unión. No son
concebibles la unión aduane a, el me cado in e io , la polí ica ag ícola
común o, inclusi e, el eu o sin la exis encia de una o ganización sup aes a-
al dis in a de los Es ados mismos. En el úl imo caso, la adhesión sus i uye
alguna compe encia es a al an e io , pe o po lo común se supe pone a las
compe encias pe sis en es de Es ados y en es subes a ales. Las compe encias
comuni a ias no solo son dis in as po el ámbi o global en el que se eje cen,
lo cual ocu e ambién con las compe encias de la Fede ación en cualquie
sis ema ede al. También lo son po la aíz uncionalis a que engend ó y es i-
muló la expansión de odo el sis ema eu opeo desde los años cincuen a has-
a hoy.
Como conclusión ansi o ia, se obse a una p ime a di icul ad pa a
comp ende el o den de compe encias de la Unión po la mane a en la que
los e e en es de cons i ucionalidad es án con igu ados. El De echo comuni-
9Esa ape u a se aduce en una nue a concep uación del Es ado cons i ucional en Es a-
do coope a i o y se conc e a, pa a el caso de la UE, en p og amas eu opeos de las cons i u-
ciones es a ales. P. HÄBERLE,Plu alismo y Cons i ución, Tecnos, Mad id, 2002, pp. 124 y
ss, y 256 y ss. Sob e el concep o de pode de in eg ación y los lími es de su eje cicio, A.
LÓPEZ CASTILLO,Cons i ución e In eg ación, Mad id, Cen o de Es udios Cons i ucionales,
1996. La nue a iden i icación del Es ado como «in eg ado», en F. RUBIO LLORENTE, «El
Cons i ucionalismo de los Es ados In eg ados de Eu opa», Re is a Española de De echo
Cons i ucional, núm. 48, 1996, pp. 9-33.
10 Al espec o, J. H. H. WEILER, «La ans o mación de Eu opa» en J. H. H. WEILER,
Eu opa, in de siglo, Cen o de Es udios Cons i ucionales, Mad id, 1995, pp. 13-126; K. J.
ALTER,Es ablishing he Sup emacy o Eu opean Law, Ox o d Uni e si y P ess, Ox o d-
New Yo k, 2001; o I. PERNICE,Fondemen s de..., op. ci .
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aquí discu imos: ¿cómo se juega limpio cuando las eglas, en pa e, o ien an
la acción de los pa ícipes a un uso abie o del encaje de las ichas? Los lími-
es disce nibles de las compe encias a ibuidas son pues os en sol a po ese
inalismo abie o, que los e oluciona po que los impulsa a i más allá de sí
mismos. Además, el ex o de los T a ados emi e a la subsidia iedad y a su
in e p e ación po los mismos ac o es ins i ucionales eu opeos la deducción
y oma en conside ación de los espacios de ac uación p opiamen e es a ales.
Es poco ealis a adhe i se a la eo ía del juego limpio con odos los jugado-
es en el mismo equipo. No lo es en ámbi os compa idos decan adamen e
eu opeos, como el me cado in e io , pe o ampoco en los ámbi os decan ada-
men e es a ales de compe encias complemen a ias.
3.1. Iden i icación y ca ac e ización de las compe encias complemen a ias
En el p oceso de c ecimien o, paso a paso, de la Te ce a Pa e del TCE
hay una ase amplia, que a anca con el Ac a Única, en la que las a ibucio-
nes dejan de se an señaladamen e económicas y empiezan a oca o os
e enos, o as polí icas22. Pe o es la e o ma de Maas ich la que señala el
pun o de in lexión a pa i del cual la ampliación compe encial adquie e con-
no aciones polí icas independien es de lo económico23. Además de los pi-
22 Como señala ALDECOA LUZÁRRAGA, « odas las e o mas de los T a ados, aunque la de
Niza en meno medida, han de e minado un sal o cuali a i o en la cesión de compe encias
que an a se eje cidas po la Unión. En e ec o, se pasa de una Comunidad que, sus ancial-
men e, eje cía cua o polí icas comunes de ipo sec o ial o económico, cuales e an la ag í-
cola, la de anspo es, la come cial y la de compe encia, a una Unión capaz de concebi y
ges iona polí icas no solo económicas sino de sociedad y, en los úl imos iempos, hace
incluso al a polí ica» (F. ALDECOA LUZÁRRAGA,La in eg ación eu opea. Análisis his ó ico-
ins i ucional con ex os y documen os, ol II. Génesis y desa ollo de la Unión Eu opea
(1979-2002), Tecnos, Mad id, 2002, p. 51).
23 El Ac a Única Eu opea de 1987 in oduce un nue o obje i o pa a la CEE: el me cado
in e io . De ca a a su ins au ación, el AUE a ibuye a la CEE una se ie de compe encias,
complemen a ias del me cado in e io , que aba can ma e ias ales como capacidad mone-
a ia, polí ica social, cohesión económica y social, in es igación y desa ollo ecnológico y
medio ambien e. F. ALDECOA LUZÁRRAGA,La in eg ación eu opea..., op. ci ., pp. 106-107.
Cinco años después, Maas ich se di ige hacia las me as de la unión económica y, aunque
más p uden emen e, de la polí ica. Po una pa e, median e los nue os pila es de coope a-
ción in e gube namen al –Polí ica Ex e io y de Segu idad Común y la o iginal coope ación
en asun os de Jus icia e In e io , ac ual Coope ación Policial y Judicial en Ma e ia Penal–;
po o a, median e un conside able inc emen o de ámbi os de incidencia de la acción comu-
ni a ia. Dehousse las enume a: «ciudadanía eu opea, polí ica de isados, educación, cul u-
a, salud pública, p o ección a los consumido es, c eación de edes de anspo e anseu o-
peas, in aes uc u as de elecomunicaciones y ene gía, indus ia y coope ación al desa o-
llo». R. DEHOUSSE, «Communi y compe ences: a e he e limi s o G ow h?» en R. DEHOUSSE
(ed.), Eu ope A e Maas ich , An E e Close Union?, Law Books in Eu ope, Munich,
1994, pp. 103-125, en conc e o p. 104.
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la es de coope ación in e gube namen al en Polí ica Ex e io e In e io , o i-
gen de la es uc u a ipa i a de la Unión, la p opia Comunidad Eu opea
ecibe a a és del T a ado de Maas ich un g upo de compe encias nue as
en cuya de inición se es ablece, exp esamen e, que se a a de ámbi os de
acción complemen a ia a la es a al. Podemos iden i ica las que ecogen los
a ículos 149 a 152 del TCE: po un lado educación y o mación p o esional
den o de la polí ica social de la Comunidad, po o o cul u a y salud públi-
ca. También, con ma ices, iden i ica emos la compe encia sob e indus ia
–157 TCE–.
Ve bos como apoya y complemen a e e idos a la acción de los Es a-
dos miemb os ca ac e izan, y delimi an, esas cláusulas de a ibución. A esas
eglas sob e ma cos de ac uación, se suman es icciones ex uales exp esas
a las posibilidades de ac uación de las ins i uciones, que se conc e an en la
exclusión de oda a monización de las disposiciones legales y eglamen-
a ias de los Es ados miemb os. Con ámbi o de ac uación algo mayo , aun-
que ambién den o de una línea de complemen o a la acción es a al, la polí-
ica de indus ia no excluye la posibilidad de a monización, a pesa de lo cual
se incluye como polí ica de apoyo en la clasi icación que hace el a ículo
6 TFUE. Y es que en las úl imas p opues as de e o ma de los undamen os
del sis ema ju ídico comuni a io –el T a ado cons i ucional y el de Lisboa–
se han clasi icado exp esamen e las mencionadas compe encias como com-
plemen a ias. El T a ado de Funcionamien o de la Unión sepa a es as com-
pe encias den o de una ca ego ía especí ica de apoyo, coo dinación y com-
plemen o. La ca ego ía se di e encia exp esamen e de las compa idas. Espe-
ci ica que en ningún caso el eje cicio de la compe encia comuni a ia pod á
supone la sus i ución de la compe encia es a al –a ículo 2.5 TFUE–. Es a
p ecisión es esencial, no solo po que supone una a i mación de la p io idad
de la compe encia es a al, sino po que excluye la egla de p eclusión que
es ablece el pá a o 2 de ese mismo a ículo –2 TFUE– pa a las compe en-
cias compa idas.
A ese epe o io ya conocido, que ecoge el a ículo 6 TFUE –cul u a,
salud, educación y o mación p o esional e indus ia–, se han añadido algu-
nas ma e ias de complemen o más. En conc e o, son nue as polí icas ya
anunciadas y espe adas desde Niza sob e p o ección ci il, u ismo, depo e
24 Ve los a ículos III-281 y siguien es del T a ado que es ablece una Cons i ución pa a
Eu opa, ecogidos aho a po el T a ado de Lisboa en el T a ado de Funcionamien o de la
Unión en los Tí ulos XII –depo e a jun o con educación y o mación p o esional– y XXII
a XIV – u ismo, p o ección ci il y coope ación adminis a i a–. Sin emba go, la p o ección
a los consumido es, que en cie as clasi icaciones se había encon ado en e las conside a-
das de apoyo, es en Lisboa compe encia compa ida. Es lógico, pues o que la p o ección de
los consumido es en el a ículo 153 TCE es p esen ada como complemen a ia pa a el me -
cado in e io , no como complemen a ia de la acción es a al. De hecho, en su cláusula de a i-
bución no hay exclusión de la posibilidad de a moniza .
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y coope ación adminis a i a24. Como las an e io es, es as nue as compe en-
cias complemen a ias excluyen las acul ades de a monización y se ponen en
un segundo plano espec o a las polí icas es a ales en dichos ámbi os. Un
caso singula cie a la desc ipción. Hay una compe encia de in es igación y
desa ollo ecnológico a la cual se le da una sede especial e in e media: un
pá a o apa e y exclusi o del a ículo 4 del TFUE, dedicado a las compe en-
cias compa idas. En ese 4.3 del TFUE exp esamen e se excluye la p eclu-
sión de la compe encia es a al en ma e ia de in es igación y desa ollo, lo
cual la asimila ía a las complemen a ias si no ue a po que no le a ec a la
p ohibición de a monización.
Algunas p ecisiones ambién son necesa ias en elación con la compe-
encia sob e salud pública. Es conside ada como polí ica de complemen o en
el a ículo 6 TFUE, pe o el a ículo 4.2 TFUE dice en su apa ado kque los
asun os comunes de segu idad en ma e ia de salud pública son compe encia
compa ida. Es cie o que la ambigüedad en la de inición de es a cues ión, la
salud, como obje o de egulación eu opea es á p esen e en las p opias cláu-
sulas de a ibución del TCE. El a ículo 152 con emplaba ya cie os campos
de la ma e ia en los que la a monización no se excluye –152.4 ay bTCE–,
pe o o os en los que sí –152.4.c–. Luego, las p opias cláusulas ela i as al
me cado in e io en ocasiones conside an la salud como ámbi o de excepción
que, en ese sen ido, sí e an suscep ibles de queda a ec adas po egulacio-
nes comuni a ias. Según la base ju ídica a la que se adhi ie a el legislado
eu opeo en su eje cicio compe encial pod ía a moniza o no. El mismo a í-
culo 95.3 TCE ab e la posibilidad de a moniza legislaciones es a ales en
ma e ia de salud, siemp e que al acción es é al se icio de la ealización del
me cado in e io 25.
Es uc u ando ideas p e ias al análisis de la in e p e ación, en p ime
luga pod íamos deci que es e conjun o de compe encias complemen a ias
se ían acul ades de ac uación o o gadas a la Comunidad sob e ámbi os
ma e iales compa idos. Po supues o, al no se exclusi as ni de la Unión ni
de los Es ados, el eje cicio de es as compe encias es a ía p e igu ado en un
espacio de concu encia ma cado po una elación de complemen o según la
cual el p incipal esponsable de es as polí icas segui ía siendo el Es ado
miemb o co espondien e. La Unión adop a ía una unción secunda ia en la
egulación de es as ma e ias. En segundo luga , como ya hemos adelan ado,
se es a ía hablando de un ipo de compe encias especialmen e ep esen a i-
as del concep o de subsidia iedad. Un concep o de subsidia iedad ho izon-
al según el cual la iden i icación de la ins ancia óp ima pa a eje ce el pode
en un de e minado sec o ma e ial end ía dada po la combinación de los
25 Ese mismo a ículo se aslada al 114.3 del TFUE. Sob e el uso de bases ju ídicas y su
epe cusión en las exclusiones de a monización, T. DELAQUADRA-SALCEDO JANINI,El sis-
ema eu opeo de dis ibución de compe encias, Ci i as, Mad id, 2006, pp. 116 y ss.
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elemen os de «au ode e minación al ni el (...) más bajo posible y de subsi-
dio del ni el supe io al in e io »26. Incluso, y en e ce é mino, se a a ía
de acul ades sob e ma e ias que con i ma ían la igencia de la subsidia ie-
dad como c i e io ope a i o y modulado en el momen o p eno ma i o o
cons i u i o –po no usa el é mino cons i uyen e– de la a ibución compe-
encial27. La ealidad es que se a ibuyen a la Comunidad acul ades de
ac uación pa a que sean eje cidas en la medida en que los Es ados no log en
alcanza de e minados obje i os elacionados con esos ámbi os de compe-
encia, bien po la necesidad de medidas de ca ác e global, bien po la insu-
iciencia de la simple acción es a al28.
Es a p esen ación de las compe encias complemen a ias nos pone po in
en e a la p oblemá ica de su in e p e ación. Un co ec o en endimien o de
es as no mas de compe encia ha de pa i de su doble undamen o cons i u-
cional: las Cons i uciones y los T a ados. ¿Cuál se ía la solución cons i ucio-
nal a un con lic o in e p e a i o en e dos no mas, una es a al y o a eu opea,
en alguno de esos ámbi os? ¿Hab ía que in e p e a con o me a los obje i os
del legislado es a al o con o me a los obje i os y dic ados del eu opeo?
¿Se ía adecuado modula la in e p e ación uncionalis a habi ual en el eje -
cicio de compe encias comuni a ias? ¿Cab ía ab i paso a una in e p e ación
ede al que pusie a po delan e los p opios lími es de las a ibuciones o los
ines p io i a ios de las polí icas es a ales?
26 F. FONSECA MORILLO, «Legi imidad democ á ica: el p incipio de subsidia iedad»,
Eu opa Jun a, núm. 11, diciemb e 1992, pp. 5-23. En conc e o, p. 7.
27 Siendo cie o que la no ma de la subsidia iedad (a . 5 TCE) solo se e ie e al eje cicio
de las compe encias, ambién es e iden e que la subsidia iedad iene en la in eg ación eu o-
pea una unción p e ia. Pa a Alicia Chicha o se a a de la unción de p esidi «especial-
men e los p ocesos cons i uyen es, es deci , a la ho a del p ime epa o de compe encias y
en sus sucesi as e o mas», A. CHICHARRO LÁZARO,El p incipio de subsidia iedad en la
Unión Eu opea, A anzadi, Cizu Meno , 2001,p. 37. Lenae s y Van Ype sele hablan de dos
unciones del p incipio de subsidia iedad: la cons i ucional, de p esidi el epa o de com-
pe encias, y la no ma i a, de egula el eje cicio de pode es. K. LENAERTS y P. VAN YPERSE-
LE, «Le p incipe de subsidia i é e son con ex e: é ude de l’a icle 3B du T ai é CE», Cahie s
de D oi Eu opéen, ol. 30, núms. 1-2, 1994, pp. 9-10. Del mismo modo, Ge k a h: «el p in-
cipio de subsidia iedad eje ce en consecuencia una doble unción en el o denamien o ju í-
dico comuni a io. In e iene en an o que p incipio ec o de la a ibución de compe encias
y o dena el eje cicio de compe encias en los dominios en los que la compe encia es compa -
ida en e la Comunidad y sus Es ados miemb os. J. GERKRATH,L’eme gence d’un d oi
cons i u ionnel pou l’Eu ope, Uni e si é de B uxelles, B uselas, 1997, p. 372.
28 La subsidia iedad ope a, según el a ículo 5 TCE, «en la medida en que los obje i os
de la acción p e endida no puedan se alcanzados de mane a su icien e po los Es ados
miemb os, y, po consiguien e, puedan log a se mejo , debido a la dimensión o a los e ec-
os de la acción con emplada, a ni el comuni a io». El a ículo 5.3 del TUE(L) añade a esa
de inición que la insu iciencia de la acción pod á se iden i icada bien a escala es a al-cen-
al, bien a escala egional, bien local.
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3.2. Modelo de in e p e ación uncionalis a
Si se oma al uncionalismo como p incipio mo iz de la in eg ación, si
se en iende que los T a ados es ablecen obje i os que las ins i uciones eu o-
peas es án llamadas a consegui , y si se acep a que las a ibuciones de com-
pe encia es án e ec uadas de ca a a que ales obje i os puedan alcanza se,
en onces es lógico que las ins i uciones eu opeas a la ho a de eje ce las
compe encias e ec úen in e p e aciones inalis as. Se mo i en sus ac os
legisla i os sob e la base de las p emisas del uncionalismo29. El p oblema
del uncionalismo como c i e io o mé odo de la in e p e ación es que no es á
capaci ado pa a in eg a o os obje i os pa a los ac os comuni a ios que no
sean los de los T a ados. El in é p e e, po an o, puede se cohe en e con su
no ma de e e encia, el T a ado, pe o no con el ma co global en el que se
inse a la legi imidad de su ac uación. Po an o, si el legislado comuni a io
como in é p e e p ima io, o p ime o, de las compe encias se guía po esa
in e p e ación inalis a, lo que ha á se á undamen a sus ac uaciones en
obje i os y p incipios de dimensión comuni a ia. Y lo que nunca ha á se á
ene la e e encia de sus p opios lími es en los ámbi os de ac uación es a al.
3.2.1. EFECTO EN LA INTERPRETACIÓN INSTITUCIONAL Y SUBSIDIARIEDAD
F en e a esa ac uación o endencia del uncionalismo, la subsidia iedad
pod ía conside a se el manda o que incula desde los T a ados, como no -
mas de cabece a, a los ac o es ins i ucionales eu opeos. Llama al legislado
a ene en cuen a las posibilidades de ac uación es a al. Así lo ecoge, desde
Maas ich , el a ículo 5 del T a ado CE, en elación con el eje cicio de oda
compe encia comuni a ia no exclusi a. La e o ma de Lisboa lo man iene, en
el a ículo 5.3 del TUE(L), con la no edad de que p o u u o los pa lamen-
os nacionales end án posibilidad de obje a a las mo i aciones que sob e la
29 Como ya hemos señalado, el uncionalismo se concibe desde la Ciencia Polí ica como
eo ía de la in eg ación, po lo que habla de él como mé odo de in e p e ación de no mas
no es del odo o odoxo. Sin emba go, desde el momen o en el que si e pa a explica la
mane a en la que las compe encias comuni a ias son comp endidas po los ac o es ins i u-
cionales de la Unión, incluido el p opio T ibunal de Jus icia, podemos en ende que hay una
in e p e ación uncionalis a de las no mas de a ibución. Sob e el uncionalismo en la Unión
y su oposición al ede alismo como mé odo de in eg ación, L. J. CONSTANTINESCO, «Fede-
alisme-cons i u ionnalisme ou onc ionnalisme? (Re léxions su la mé hode de l’in ég a-
ion eu opéenne)», en AA.VV. Mélanges Fe nand Dehousse, Vol. 2. La cons uc ion eu o-
péenne, Na han Labo , B uselas, 1979, pp. 19-27. Ve ambién en C. CLOSA MONTERO,«E
pu si muo e: eo ías sob e la in eg ación eu opea», op. ci . p. 350, cómo es e au o explica
la mane a en la que el ede alismo, que es una eo ía no ma i a, se desen uel e, con sus
limi aciones, como eo ía de la in eg ación.
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subsidia iedad se hagan en las p opues as legisla i as eu opeas. Ese nue o
p ocedimien o de con ol de la subsidia iedad, la ale a emp ana, a ec a á a
una cues ión que es c ucial a la ho a de in e p e a es as compe encias com-
plemen a ias: quién de ine los obje i os de la acción, si son los Es ados los
que conse an la acul ad de da sen ido al eje cicio de las compe encias en
esos ámbi os o si, una ez eje cidas las compe encias en la es e a eu opea,
son los obje i os de al eje cicio los que pasan a domina la in e p e ación30.
A consecuencia del uncionalismo y de la iden i icación de los obje i os
comuni a ios como e e en es únicos suminis ados po el T a ado, el p inci-
pio de subsidia iedad poco ha podido hace has a aho a pa a acili a la
de ensa de los ámbi os de ac uación es a al en ma e ia de compe encia com-
plemen a ia. Bien es cie o que en el campo de lo que hemos llamado in e -
p e ación ins i ucional, a la ho a de ealiza egulaciones comuni a ias, los
con lic os in e p e a i os no son muy llama i os. Al e isa las ac uaciones
comuni a ias en esos ámbi os concebidos como complemen a ios desde los
no en a has a hoy, se cons a an dos cosas. Una es que las egulaciones comu-
ni a ias con base ju ídica p incipal en alguna de esas disposiciones sob e
ma e ias de apoyo y complemen o no son muy abundan es. O a cons a ación
es que los ipos de ac os ju ídicos que adop an las ins i uciones en es os
ámbi os suelen se bien Recomendaciones, que siguiendo el 249 TCE no son
inculan es, bien Decisiones, que sí son inculan es pe o que se di igen a
des ina a ios especí icos y ca ecen, po an o, del ca ác e gene al de los
ac os ípicamen e legisla i os. De hecho, con base en los 149-150 y 151 TCE
–cul u a y educación, y o mación p o esional–, solo encon amos Reco-
mendaciones y Decisiones, po más que algunas de esas Decisiones sean
acue dos de la Comunidad con países e ce os que, desde ese pun o de is-
a, ienen como des ina a ios odos los Es ados in eg ados en la CE. Has a
30 El p ocedimien o se anuncia en el a ículo 5.3 del TUE(L) y se esca a del T a ado
cons i ucional en el P o ocolo núme o 2 sob e la aplicación de los p incipios de subsidia ie-
dad y p opo cionalidad. La in e ención de los pa lamen os nacionales en el inicio del p o-
cedimien o legisla i o se conc e a en unos dic ámenes mo i ados que pueden denuncia las
ulne aciones del p incipio de subsidia iedad que de ec en en las p opues as legisla i as y
que, según los casos, obliga án a econside a las o mulaciones ealizadas en ales p opues-
as. Ve , J. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, «La nue a egulación del égimen de compe en-
cias en el T a ado de Lisboa: especial e e encia al con ol del p incipio de subsidia iedad»,
en J. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES (coo d.), El T a ado de Lisboa. La salida de la c isis
cons i ucional, pp. 273-294; o bien, F. ALDECOA LUZÁRRAGA, M. GUINEA LLORENTE,La
Eu opa que iene: el T a ado de Lisboa, Ma cial Pons, Mad id, 2008, en especial pp. 181 y
ss. También, sob e la egulación en el T a ado cons i ucional, L. M. HINOJOSA MARTÍNEZ,El
epa o de compe encias en e la Unión Eu opea y sus Es ados miemb os, Ti an lo Blanch,
Valencia, 2006.
31 La u ilización de bases ju ídicas puede analiza se a a és de la base de da os del
Obse a o io Legisla i o del Pa lamen o Eu opeo, a disposición del público en gene al en
<h p://www.eu opa l.eu opa.eu/oeil/sea ch.jsp>.
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2002 no se encuen an disposiciones comuni a ias de ca ác e legisla i o, si
damos ango de ales solo a Di ec i as y Reglamen os, que engan su e e-
encia en el a ículo 152 TCE, ela i o a salud pública31.
Aun con esa con ención que se asluce en el p eca ido uso de las bases
ju ídicas, el uncionalismo es á p esen e en la mayo pa e de esos ac os ju í-
dicos. Más que complemen a los ámbi os de ac uación es a ales en sí, c ean
ámbi os de ac uación eu opea en esas ma e ias. En especial, es o se no a en
los ac os ela i os a educación y o mación p o esional, cuyas mo i aciones,
en los conside andos que hace el legislado eu opeo, aluden po lo gene al a
los p incipios de lib e ci culación como induc o es o jus i icado es de la
adopción de los ac os.
Pe o esas cues iones an meno es se con ie en en pequeños con lic os.
Sal an si as eamos algunas de esas disposiciones legisla i as comuni a ias
basadas p opiamen e en el 152 TCE. Al analiza la mane a en la que el legis-
lado las mo i a, se cons a a que no es la idea de complemen o a la acción
es a al la que p eside la in ención del mismo. Al con a io: hay ines eu o-
peos inculados a la con ianza en los in e cambios in acomuni a ios que
jus i ican la adopción, po ejemplo, de medidas ela i as al a amien o de la
sang e donada32. La no ma i a eu opea se mani ies a comp ome ida con
obje i os conc e os de inidos po las p opias ins i uciones eu opeas sob e la
base que le dan los T a ados. Son obje i os que al no pode se alcanzados
de mane a su icien e po los Es ados miemb os, según el p opio legislado
eu opeo, cumplen los c i e ios de la subsidia iedad y deben se impulsados
desde la p opia Comunidad. Con escue as mo i aciones como es a se a ibu-
ye a la egulación eu opea ca ác e p io i a io. Y, como el único equisi o que
has a aho a ha exigido el T ibunal de Jus icia pa a da po bueno el espe o
al p incipio de subsidia iedad es esa mínima decla ación de insu iciencia de
medios es a ales y p io idad de los ines comuni a ios, no se duda. Los e ec-
32 A modo de ejemplo, señalamos los «conside andos» o mo i aciones de las Di ec i as
2002/98/CE del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 27 de ene o de 2003, po las que se
es ablecen no mas de calidad y de segu idad pa a la ex acción, e i icación, a amien o,
almacenamien o y dis ibución de sang e humana y sus componen es y po las que se modi-
ica la Di ec i a 2001/83/CE, Dia io O icial de la Unión Eu opea, núm. L 033 de
08/02/2003, pp. 0030-0040; y 2004/23/CE del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 31 de
ma zo de 2004, ela i a al es ablecimien o de no mas de calidad y de segu idad pa a la dona-
ción, la ob ención, la e aluación, el p ocesamien o, la p ese ación, el almacenamien o y la
dis ibución de células y ejidos humanos, Dia io O icial de la Unión Eu opea, núm. L 102
de 07/04/2004 pp. 0048-0058. En el 152 TCE ambién se undamen a el Reglamen-
o 851/2004/CE del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 21 de ab il de 2004, po el que
se c ea un Cen o Eu opeo pa a la p e ención y el con ol de las en e medades, Dia io O i-
cial de la Unión Eu opea, núm. L 142 de 30/04/2004, pp. 0001-0011.
33 En e ec o, has a aho a el T ibunal de Jus icia ha ido dando po buena cualquie jus i i-
cación del espe o a la subsidia iedad que die a el legislado comuni a io, incluso cuando la
e e encia exp esa al p incipio del a ículo 5 TCE no apa ecía po ningún lado en la mo i a-
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os del uncionalismo sob e la comp ensión de las compe encias comple-
men a ias hacen que es as dejen de se complemen o alguno y pasen a se ,
po sí mismas, ins umen os de in eg ación33. Los e ec os del uncionalismo
sob e la subsidia iedad eliminan las objeciones que dicha no ma pudie a
opone .
3.2.2. EFECTO EN LA INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL Y SUBSIDIARIEDAD
En pos e é mino, y en lo que a la ju isp udencia se e ie e, des aca e-
mos un asun o ambién ela i o a la ma e ia de salud pública. De la Quad a-
Salcedo Janini nos ilus a sob e la o ma en la que el T ibunal de Jus icia
p io iza, en la comp ensión de las no mas comuni a ias, los ines de la in e-
g ación y no los lími es que pa a las compe encias complemen a ias ija el
T a ado CE. Se a a de la sen encia de 5 de oc ub e de 2000, un ecu so de
anulación de Alemania con a la Di ec i a 98/43/CE sob e publicidad y
pa ocinio de p oduc os del abaco34. En e o as cosas, Alemania sos iene en
el desa ollo de las alegaciones que la base ju ídica elegida po las ins i ucio-
nes eu opeas debía habe sido la complemen a ia de p o ección de la salud
–ac ual 152 TCE–, en luga del a ículo que a a sob e la a monización de
legislaciones es a ales en ma e ias ales como la salud pa a el mejo uncio-
namien o del me cado in e io –an iguo 100A TCE, ac ual 95 TCE–.
Aunque el TJ acaba anulando la Di ec i a, lo cie o es que lo hace po
o os mo i os. F en e a la p o es a alemana po el uso de las bases ju ídicas,
a gumen a el juez comuni a io que la p o ección de la salud es a ada en la
Di ec i a como obje i o secunda io de la p opia a monización35. Esa posibi-
lidad in e p e a i a, cohe en e con el uncionalismo que imp egna el De e-
ción del ac o del que se a ase. Explican la o ma en la que el TJ in e p e a la exigencia de
mo i ación de la subsidia iedad po el legislado E. ALBERTÍ, E. FOSSAS y M. A. CABELLOS
en El p incipio de subsidia iedad en la Unión Eu opea: su consag ación en el T a ado po
el que se es ablece una Cons i ución pa a Eu opa y las pe spec i as pa a las egiones con
pode es legisla i os y, en especial, pa a sus pa lamen os, documen o elabo ado po el Ins-
i u o de Es udios Au onómicos a pe ición del P esiden e del Pa lamen o de Ca aluña, 14 de
eb e o de 2005, en <h p://www.cal e.eu/en/subsidia i y_en.h ml>, pp. 18 y ss. Las impug-
naciones basadas en la subsidia iedad son cie amen e escasas y lo poco que esponde el T i-
bunal de Jus icia se a e a a esa mínima exigencia de mo i ación. A. ESTELLA DE NORIEGA,
«La pa adoja de la subsidia iedad: e lexiones en o no a la ju isp udencia comuni a ia ela-
i a al a ículo 3B (2) del T a ado de la Comunidad Eu opea», Re is a Española de De echo
Adminis a i o, núm. 101, 1999, pp. 71-100.
34 Asun o Alemania s. Consejo y Pa lamen o Eu opeo, Sen encia del T ibunal de Jus i-
cia de las Comunidades Eu opeas de 5 de oc ub e de 2000, C-376/98, ECR 2000, pp. I-
08419 y ss. Como decimos, es e caso y su incidencia sob e las compe encias complemen a-
ias es es udiado con de alle en T. DELAQUADRA-SALCEDO JANINI,El sis ema eu opeo de...,
op. ci ., pp. 116 y ss.
35 Ve el undamen o 88 de la ci ada STJCE de 5 de oc ub e de 2000.
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cho de i ado y con el juego de los a ículos 95 TCE y 152 TCE, ab e sin
emba go es in e ogan es al análisis del eje cicio compe encial. Uno es
sob e la na u aleza complemen a ia de la compe encia comuni a ia «salud»,
pues si puede lee se como apoyo y complemen o an o de la es e a de com-
pe encia es a al como del me cado in e io , ¿cuándo unciona en la p ime a
de las dos lec u as? El segundo in e ogan e es á elacionado con esa sis e-
ma ización de alo es, pues o que si el obje i o es la cons ucción del me -
cado in e io y no la salud en sí, ¿los lími es del 152 no inculan en ningún
caso? Como úl ima incógni a, e ce a, apa ece la de la unción de los man-
da os del p incipio de subsidia iedad, pues su g ado de ele ancia debe ía se
mayo en una egulación sob e salud pública que en una egulación sob e
me cado in e io po la p opia na u aleza de las a ibuciones. Sin emba go,
llegado el caso ¿qué o a cosa sino p imacía se u iliza ía pa a dilucida un
hipo é ico con lic o en e una no ma es a al en ma e ia de salud y una no -
ma eu opea a monizado a del me cado in e io ?
3.2.3. EFECTO EN LA INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL Y PRIMACÍA
En con inuidad con odo lo an e io , siguen las p egun as: ¿en qué que-
da, en onces, el ámbi o de pa icipación es a al en es as ma e ias?, ¿es com-
plemen ado o es él el que complemen a? En e ec o, la p io idad dada a los
ines de la in eg ación iene como consecuencia que el De echo comuni a io
se aplique en es os casos con p e e encia al es a al en caso de con lic o. El
c i e io de esolución del con lic o no ma i o que pueda implica ma e ias
obje o de compe encias complemen a ias es la p imacía, a pesa de que el
p incipio in o mado de su na u aleza es el de subsidia iedad y de que la con-
igu ación de la a ibución no espalda al concepción36.
Pa a que la aplicación de la p imacía sea lo más limpia posible, el juez
comuni a io necesi a concebi la ma e ia obje o de egulación como comple-
men a ia no del De echo es a al, sino del comuni a io. Esa in e sión a la ho a
de en en a se a la ma e ia a ibuida es lo que hacía el T ibunal de Jus icia en
la esolución sob e la Di ec i a de la publicidad del abaco, si bien en ese
caso la discusión sob e bases ju ídicas daba la cobe u a al gi o, a la p io i-
dad de los ines comuni a ios. Pe o más llama i o esul a que la misma diná-
mica in e p e a i a se aplique en cues iones p ejudiciales cuando egulacio-
36 HINOJOSA MARTÍNEZ señala la p imacía como no ma de solución de con lic os que am-
bién incula en ámbi os de compe encia complemen a ia en L. M. HINOJOSA MARTÍNEZ,El
epa o de compe encias en e la Unión Eu opea...,op. ci ., p. 102. La isión di e en e, que
eclama que la solución de es e ipo de con lic os se haga a a és del p incipio de a ibu-
ción en ez de a a és del de p imacía, en T. DELAQUADRA-SALCEDO JANINI,El sis ema
eu opeo de...,op. ci ., p. 125.
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nes es a ales en ámbi os de compe encia p opia se c uzan, sob e el e eno,
con no mas de los T a ados, o de De echo de i ado, que pa en o a anzan en
o a di ección.
Es a dinámica he menéu ica ya se de ec a en sen encias an e io es a
Maas ich . Es deci : an e io es a la consignación en los T a ados de las a i-
buciones de apoyo y complemen o. Un ejemplo es el del caso Ma eucci37.
Se a a de una sen encia del año 1988 en la que se esuel e el asun o que
en en aba a una ciudadana i aliana con el Es ado belga. A Annuncia a Ma -
eucci se le deniega, en Bélgica, una beca de o mación pa a Alemania. La
concesión de es as becas, según un acue do cul u al de 1956 en e Bélgica y
Alemania, es aba ese ada a los ciudadanos belgas y, como es deducible, se
a aba de un acue do elacionado con ámbi os de cul u a o educación, p e-
cisamen e dos de los que en Maas ich se inclui ían como complemen a ios
en los T a ados. El asun o llega al TJ como cues ión p ejudicial de in e p e-
ación y, en su esolución, el juez comuni a io con on a los c i e ios pa a la
concesión de las becas del acue do cul u al, con dos uen es no ma i as dis-
in as. Una e a la p opia p ohibición de disc iminación po nacionalidad en
el ámbi o del T a ado, del a ículo 7 TCE. O a e a lo dispues o en el Re-
glamen o CEE 1612/68, que obligaba a ex ende las en ajas sociales de los
abajado es de un Es ado miemb o dado a los de los demás Es ados miem-
b os.
El gobie no ancés, pe sonado en el p oceso, llamó especí icamen e la
a ención ace ca de la na u aleza cul u al del acue do, ámbi o al cual no e an
aplicables las disposiciones del T a ado. No ol idemos ni que la sen encia es
de 1988, ni que la p ohibición de disc iminación del a ículo 7 TCE se e-
e ía al ámbi o del T a ado. El T ibunal de Jus icia, sin emba go, conside ó
que, mien as se a ase de en ajas pa a abajado es, aplica ía el T a ado,
po supues o, con p eeminencia. Lo único que concedía el juez comuni a io
al nacional es que ue a él mismo quien de e mina a si, en el caso conc e o,
la ac i idad de Ma eucci se co espondía con el concep o de abajado p o-
egido po el De echo comuni a io. No impo aba si el obje o del acue do
en aba den o del ámbi o del T a ado, sino si el obje i o del T a ado se in e-
g aba en el acue do38. En consecuencia, la ma e ia del acue do in e es a al no
inculaba desde ningún pa áme o de in e p e ación al juez comuni a io.
Nos queda po sabe qué pudo hace el juez belga, en su día, con esa es-
pues a del T ibunal de Luxembu go. Pe o, en lo que a es a e lexión a añe,
37 Asun o Ma eucci, sen encia del T ibunal de Jus icia de las Comunidades Eu opeas de
27 de sep iemb e de 1988, C-235/87, ECR 1988, pp. 05589 y ss.
38 Ve el undamen o 9 de la ci ada STJCE de 27 de sep iemb e de 1988.
39 Las e lexiones del G upo de T abajo sob e Compe encias Complemen a ias de la
Con ención sob e el u u o de Eu opa, que abajó en la p opues a del T a ado que Es able-
ce una Cons i ución pa a Eu opa, e an muy conscien es de esa comp ensión de la idea de
complemen o enía que se co egida. De hecho se insis ió en que las compe encias comple-
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