ISSN 1697-5731 (online) – ISSN 1133-3197 (p in )
ESTUDIOS DE ECONOMÍA AP L I C A D A VOL. 28-1 2010 PÁGS. 61-76
La dis ibución de ecu sos en e Comunidades
Au ónomas. Una p ime a ap oximación a los
cambios de i ados del nue o modelo de
inanciación
LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO, PEDRO ATIENZA MONTERO y
ROSARIO GÓMEZ-ÁLVAREZ DÍAZ
Depa amen o de Economía e His o ia Económica
UNIVERSIDAD DE SEVILLA
e-mail: [email p o ec ed]; a [email protected]; [email p o ec ed]
RESUMEN
El p esen e abajo iene como obje i o analiza el cambio en los esul ados dis ibu i os del nue o modelo de
inanciación au onómica de égimen común con espec o al igen e desde 2002. Pa a ello se u ilizan indicado es
de desigualdad y p og esi idad de i ados de cu as de concen ación, así como indicado es de dispe sión y de
elas icidad. El esul ado undamen al que se ob iene es que, a pesa de las modi icaciones sus anciales que se
p oducen en la es uc u a del nue o modelo, ello no conlle a cambios signi ica i os en los e ec os edis ibu i os
de las ans e encias, ni en é minos de desigualdad ni en é minos de p og esi idad. No obs an e, el nue o modelo
sí p oduce menos eo denación y, en consecuencia, menos desigualdad gene ada po la misma.
Palab as cla e: Financiación au onómica, ede alismo iscal, desigualdad, p og esi idad, ans e encias in e gu-
be namen ales, análisis compa ado.
The Dis ibu ion o Resou ces be ween Au onomous Communi ies. A
Fi s App oxima ion o he Changes De i ed om he New Model o
Financing
ABSTRACT
The p esen wo k has as aim o analyze he change in he dis ibu i e esul s o he new model o inancing o
Au onomous Communi ies o common egime wi h ega d o model in o ce om 2002. Fo i we use indica o s o
inequali y and p og essi eness de i ed om cu es o concen a ion, as well as indica o s o dispe sion and o
elas ici y. The undamen al esul ob ained is ha , in spi e o he subs an ial modi ica ions ha a e p oduced in he
s uc u e o he new model, i does no ca y signi ican changes in he edis ibu i e e ec s o he ans e s, no in
e ms o inequali y no in e ms o p og essi eness. Ne e heless, he new model p oduces less e anking and, in
consequence, less inequali y gene a ed by he same one.
Keywo ds: Spanish Sys em o Regional Financing, Fiscal Fede alism, Inequali y, P og essi eness, In e go e n-
men al G an s, Compa ed Resea ch.
Clasi icación JEL: H71, H73.
————————
A ículo ecibido en ene o de 2010 y acep ado en ab il de 2010.
A ículo disponible en e sión elec ónica en la página www. e is a-eea.ne , e .
e
-28108.
LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO, PEDRO ATIENZA MONTERO Y ROSARIO GÓMEZ-ÁLVAREZ DÍAZ
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1. INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOS
El p esen e abajo iene po obje o conoce el impac o que puede ene la e o ma
del sis ema de inanciación au onómica de 2009 sob e la dis ibución de ecu sos
inancie os en e las CC.AA. median e la compa ación en e los esul ados dis ibu-
i os del modelo de inanciación au onómica de égimen común igen e desde 2002
con el aco dado en el Consejo de Polí ica Fiscal y Financie a (Acue do 6/2009 de 15
de julio). Pa a ello y siguiendo la es ela ma cada po los ecien es abajos sob e des-
igualdad y dis ibución de ecu sos inancie os de Ma ínez-Vázquez y Boex (1999),
Rao (2000), Bi d y Ta aso (2002), B odjonego o, Ma ínez-Vázquez (2002), Ho -
man y Co dei a (2004) e Hie o, A ienza y Pa iño (2007) e Hie o, A ienza y
Gómez-Ál a ez (2008) amos a u iliza una se ie de indicado es de desigualdad y de
p og esi idad que nos pe mi a alo a la dis ibución de ing esos esul an e en cada
modelo. Así, nos p oponemos medi la dispe sión de esul ados inancie os pe cápi-
a y su des iación en elación a la isodis ibución de o ma que podamos de e mina
cuán o modi ica la dis ibución el sis ema de ans e encias del modelo 2009 espec-
o al igen e desde 2002. Igualmen e nos p oponemos medi la elación en e los
esul ados dis ibu i os y los ni eles de p oducción de las CC.AA. a in de conoce
en qué medida la dis ibución de en a y p oducción condiciona la dis ibución de
ecu sos en e las CC.AA. y si las ans e encias con ibuyen a al e a signi ica i a-
men e el sen ido de la dis ibución. Finalmen e ealiza emos algunas ap eciaciones
sob e la eo denación que p oducen las ans e encias en ambos modelos.
El p oblema undamen al con el que nos en en amos pa a consegui nues o
obje i o es la ausencia de un cuad o o icial de ing esos pa a el año base. Dada es a
ca encia oma emos como e e encia las es imaciones ealizadas en De la Fuen e
(2009a, 2009b). Dichas es imaciones han sido e isadas po el p opio au o en De
la Fuen e (2009c) du an e la ami ación de la Ley 22/2009, po la que se egula el
sis ema de inanciación de las Comunidades Au ónomas de égimen común y Ciu-
dades con Es a u o de Au onomía y se modi ican de e minadas no mas ibu a ias,
y de la Ley O gánica 3/2009, de modi icación de la Ley O gánica 8/1980, de 22 de
sep iemb e, de Financiación de las Comunidades Au ónomas. La e isión se basa
en que el a iculado de la ley 22/2009 p e é un ecálculo de las can idades del mo-
delo pa a 2009 con el in de e i a que el impac o de la c isis económica en la e-
caudación dé luga a e ec os dis o sionan es sob e las can idades p e is as. No
obs an e, dado lo es ima i o de cualquie ci a del eje cicio que se acaba de ce a ,
p e e imos u iliza las ci as calculadas pa a el año 2007, que además son las que
al in y al cabo e elan la e dade a in ención de la e o ma del modelo.
Pa a lle a a cabo nues a a ea es uc u amos el abajo de la siguien e o ma.
En p ime luga se desc ibe la me odología de medición a u iliza , a con inuación
se desc iben some amen e los modelos ap obados en 2001 y 2009 y se p esen an
las ci as. Pos e io men e se calcula án los indicado es ep esen a i os de la des-
igualdad y la p og esi idad en la dis ibución de los ecu sos an es y después de
ans e encias y se analiza á la in o mación que nos apo an, inalizando con un
apa ado de conclusiones.
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2. INDICADORES A APLICAR
Pa a el obje i o que nos p oponemos en el p esen e abajo amos a u iliza los
siguien es indicado es:
• Coe icien e de a iación. Comúnmen e u ilizado en abajos de es e ipo, mi-
de la dispe sión de la dis ibución con espec o a la media. Su ecuación es,
espec i amen e pa a los ing esos an es y después de ans e encias:
X
a
Xa
a
X
d
Xd
d
S
CV
S
CV
=
μ
=
μ
donde Sxa y Sxd son la des iación ípica an es y después de ans e encias y
µa µd los ing esos medios pe cápi a pa a el conjun o de CC.AA. an es y des-
pués de ans e encias, espec i amen e.
La disminución de la dispe sión de i ada de la inco po ación de las
ans e encias ( educción ela i a del coe icien e de a iación) podemos es-
ima la como:
100
Xa Xd
Xa
CV CV
CV
−×
• El índice de concen ación de los ing esos au onómicos an es y después de
ans e encias. Es el cocien e en e el á ea que dis a en e la línea de equidis-
ibución y la cu a de concen ación de los ecu sos de las CC.AA., o dena-
das de meno a mayo ing eso pe cápi a en cada caso. Dichos índices de
concen ación an es y después de ans e encias end ían dados po :
1
0
1
0
()12 ()
()12 ()
aa
dd
Cx Lx pdp
Cx Lx pdp
=−
=−
∫
∫
siendo Lxa(p) y Lxd(p) las unciones ep esen a i as de la cu as de concen-
ación de los ing esos de las CC.AA. an es y después de ans e encias.
• Índices de Reynolds-Smolenski (1977) y de Pechman-Okne (1984). Los
mismos end ían dados po :
() ( ) ( )
() ()
() 100
()
RS x C xa C xd
Cxa Cxd
PO x Cxa
=−
−
=×
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• Impac o Reo denado . A in de que nues a pe spec i a sea comple a ambién
podemos de i a de los índices de concen ación una medida de la eo dena-
ción. Cuando el conjun o de ans e encias hace que una C.A. supe e a o a
en el o den de ing esos lo que ha ocu ido es que la desigualdad que an es
exis ía po ene menos ing esos aho a exis e po que iene más. Un sis ema
de inanciación que p oduzca poca eo denación nos indica á que los c i e-
ios de dis ibución de ecu sos ienden a consolida las si uaciones de pa i-
da, mien as que si la eo denación es al a se es a án u ilizando c i e ios de
epa o que dis an de los implíci os en la dis ibución de ecu sos ibu a ios.
Pa a medi la eo denación podemos u iliza el mé odo de Kakwani
(1984) después ampliado po A onson, Johnson y Lambe (1994). Así, si
denominamos ()
d
Cx al índice de concen ación de los ing esos después de
ans e encias, calculado a pa i de la o denación que gene an los ecu sos
an es de ans e encias (los ing esos ibu a ios) y deducimos el índice de
concen ación de los ing esos o ales ob end emos la desigualdad gene ada
po la eo denación. Si es a ci a la di idimos po el índice de concen ación
de los ing esos ibu a ios (an es de ans e encias) nos da á un indicado e-
la i o de cuán a eo denación gene a el sis ema (IR ).
() ()
() ()
dd
a
Cx Cx
IR x Cx
−
=
Exp esado en an o po cien o nos indica cuan a desigualdad de nue o
cuño, p oducida po la eo denación, ha sus i uido a la desigualdad o iginal.
• Elas icidad en a de las ans e encias. Es imando una eg esión lineal en lo-
ga i mos al como ecoge la siguien e exp esión:
iii
LgTRpc LgPIBpc u=α+
β
⋅+
donde TRpci y PIBpci son las ans e encias pe cápi a y el PIB pe cápi a de
las i CC.AA., la es imación de β es un indicado de la elas icidad en a de la
ans e encias.
• Índice de Sui s (1977). Si denominamos Lxa(y) y Lxd(y) a las unciones e-
p esen a i as de la cu as de concen ación ela i as de los ing esos de las
CC.AA. an es y después de ans e encias, que indica el po cen aje de ing e-
sos acumulado po las CC.AA. que acumulan el y po cien o de la en a o al
del país, en onces a pa i de esas unciones con inuas se de inen los espec-
i os índices de Sui s (S) como:
1
0
1
0
()12 ()
()12 ()
aa
dd
Sx Lx ydy
Sx Lx ydy
=−
=−
∫
∫
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• Índice de Kakwani (1977). Si G(y) es el Gini del PIB pe cápi a de las
CC.AA., el índice de Kakwani (K) an es y después de ans e encias se á
espec i amen e:
() () ()
() () ()
Kxa Cxa Gy
Kxd Cxd Gy
=−
=−
Los índices de Sui s y Kakwani y la es imación de la elas icidad en a de las
ans e encias son indica i os del sen ido de la dis ibución, de o ma que podemos
alo a si los ecu sos an es y después de ans e encias se o ien an hacia las
CC.AA. con mayo o meno ni el de p oducción. Miden, podemos deci , el g ado
de p og esi idad con que se dis ibuyen los ecu sos.
3. LOS MODELOS DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA 2002 Y 2009
Las ca ac e ís icas básicas de los dos modelos de inanciación son las que a con i-
nuación se desc iben.
3.1. Modelo 2002
El modelo de inanciación au onómica de égimen común igen e desde 20021
man iene un modus ope andi en la con igu ación de su es uc u a inancie a simi-
la a la de los an e io es modelos. Así, se pa e de una es icción inancie a inicial
pa a un año base, 1999, dis inguiendo es bloques de inanciación, las de compe-
encias comunes, sanidad y se icios sociales y el mon an e de dicha es icción se
dis ibuye en e las CC.AA. según dis in os indicado es, donde la población iene
su papel p eponde an e y de mane a que esa dis ibución no suponga una inancia-
ción a cada C.A. po debajo de la es icción mínima an es es ablecida, es deci ,
como siemp e, odas las CC.AA. han de sali ganando en los esul ados inancie os
ob enidos (p incipio de neu alidad inancie a). Conc e amen e, el bloque de inan-
ciación de las compe encias comunes2 se dis ibuye según las siguien es a iables:
población, con un peso del 94%, supe icie, 4,2%, dispe sión, 1,2% e insula idad
0,6%. Po su pa e, las a iables de epa o del bloque de inanciación de los se i-
1 Regulado po L.O. 3/1996, Ley 21/2001, Ley 7/2001 de modi icación pa cial de LOFCA y Acue do
del CPFF de 27 de julio de 2001. Pa a una desc ipción po meno izada éase De la Fuen e y Gundín
(2008) o A ienza (2003), en e o os.
2 Más bien el Fondo Gene al de dicho bloque, po que ambién se c ean dos especí icos: Fondo es-
pecí ico de Ren a Rela i a y o o “pa a palia la escasa densidad de población” ( éase A ienza
(2003) o De la Fuen e y Gundín (2008)). Dicho Fondo Gene al queda in eg ado, en alo es del año
base 1999, p ime o, po las liquidaciones de ini i as en dicho año en concep o de la a i a au o-
nómica del IRPF, pa icipación en Ing esos del Es ado, an o de su amo gene al como del pa icu-
la de pa icipación en la ecaudación e i o ial del IRPF y el Fondo de Ga an ía. En segundo luga ,
po la ecaudación no ma i a de ibu os cedidos y asas a ec as a se icios aspasados.
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cios sani a ios son la población p o egida, con una ponde ación del 75%, población
mayo de 65 años, con el 24,5% y po el hecho insula , 0,5%. Po úl imo el bloque
e e ido a los se icios sociales se dis ibuye en exclusi a según la a iable pobla-
ción mayo de 65 años3. Po o a pa e, los ecu sos del sis ema que han de inan-
cia esa cuan ía inicial es án compues os po las asas cedidas y los ibu os cedidos
adicionales, sob e los que se amplía la capacidad no ma i a4, la cesión pa cial del
IRPF, aho a en un po cen aje del 33% y con acul ades no ma i as ampliadas en
ma e ia de a i a y deducciones, y nue os ibu os, como el IVA y los Impues os
Especiales, sin cesión de capacidad no ma i a alguna, sob e los cuales se cede un
po cen aje, 35% y 40% espec i amen e, de su ecaudación, la cual se dis ibuye
e i o ialmen e en base a indicado es de consumo de cada C.A5. La an e io PIE es
sus i uida po el Fondo de Su iciencia, el cual sigue uncionando como mecanismo
de cie e del sis ema y que se cuan i ica como la di e encia en e la cuan ía de la
es icción inicial pa a cada C.A. y los mon an es que ep esen an las ecaudacio-
nes no ma i as po ibu os cedidos, y la cuan ía que suponen la cesión pa cial del
IRPF y los nue os ecu sos po IVA e Impues os Especiales pa a el año 1999.
Aho a la no edad consis e en que el Fondo de Su iciencia no se es ablece como el
p oduc o de un po cen aje sob e una base (an e io men e ITAE), como en la an e-
io PIE, sino como una can idad mone a ia pa a el año base 1999 que se hace e o-
luciona según los denominados Ing esos T ibu a ios del Es ado (ITE).
3.2. Modelo 2009
Respec o al modelo ap obado en 20096, como en la con igu ación de los modelos
an e io es, se es ablecen las necesidades globales de inanciación pa a ese año,
como la suma de los esul ados del modelo an e io pa a el año base, 2007, y algu-
nos ecu sos adicionales apo ados po el Es ado que se epa en undamen almen e
en p opo ción al aumen o de la población ajus ada en e 1999 y 2007. Po o a
pa e, se es ima la ecaudación no ma i a pa a 2007 median e una ac ualización de
la exis en e en 1999 y añadiéndole el inc emen o de ecaudación no ma i a p o e-
nien e de los nue os po cen ajes de cesión de ibu os que es ablece es e nue o
3 Ambos bloques de inanciación de se icios sani a ios y sociales se inancian según la liquidación
de ini i a de la inanciación de los mismos en el año base 1999.
4 Impues o sob e el Pa imonio, sob e T ansmisiones Pa imoniales, sob e Ac os Ju ídicos Documen-
ados, sob e Sucesiones y Donaciones y las Tasas sob e el Juego.
5 También se ceden po p ime a ez nue os ibu os como el Impues o Especial sob e De e minados
Medios de T anspo e y el Impues o sob e las Ven as Mino is as de De e minados Hid oca bu os.
Se cede an o el endimien o ecauda o io o al como cie as acul ades no ma i as. Y po o a pa e
se cede una pa icipación e i o ializada (sin compe encia no ma i a alguna) del 100% de la ecau-
dación líquida po el Impues o sob e la Elec icidad.
6 Regulado po Acue do del CPFF 6/2009 de 15-7-2009, po la Ley 22/2009, de 18 de diciemb e, po
la que se egula el sis ema de inanciación de las Comunidades Au ónomas de égimen común y
Ciudades con Es a u o de Au onomía y se modi ican de e minadas no mas ibu a ias y po Ley
O gánica 3/2009, de 18 de diciemb e, de modi icación de la Ley O gánica 8/1980, de 22 de sep-
iemb e, de Financiación de las Comunidades Au ónomas.
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modelo7. De es e o al de ing esos ibu a ios no ma i os cada C.A. debe apo a
un 75% pa a do a el nue o Fondo de Ga an ía de Se icios Públicos Fundamen a-
les, cons i uyendo, po an o, el 25% es an e de ecaudación ibu a ia no ma i a
más la ecaudación eal ex a sob e és a úl ima que consiga ealiza cada C.A. en
base a su mayo es ue zo iscal los ing esos ibu a ios eales de cada C.A.
En cuan o a las ans e encias el modelo es ablece es. P ime o, el ya mencio-
nado Fondo de Ga an ía de Se icios Públicos Fundamen ales, que se inancia,
además del 75% de ecaudación no ma i a de cada C.A., con unos ecu sos adi-
cionales apo ados po el Es ado (y ac ualizados po los ITE). Los c i e ios de e-
pa o del Fondo cada año se basan en una es imación de las necesidades de gas o
en la p o isión de los se icios públicos undamen ales, y donde los indicado es
p incipales son la población, que alcanza un peso del 30%, la población en e 0 y
16 años el 20,5%, la población mayo de 65 años el 8,5% y la población p o egida
equi alen e el 38% (lo que da luga al concep o población ajus ada)8. El segundo
luga , el Fondo de Su iciencia Global, que, al igual que en el modelo an e io se
calcula de o ma esidual pa a el año base pa a cada C.A., aho a como la di e encia
en e las necesidades globales de inanciación pa a ese año y la suma en e el Fon-
do de Ga an ía de Se icios Públicos Fundamen ales y el 25% de la ecaudación
no ma i a de ibu os de cada C.A. A pa i de es e año base, la do ación pa a los
años siguien e se ealiza en unción de una misma asa de a iación pa a odas las
CC.AA., los ITE ( amos no cedidos del IRPF, IVA e Impues os Especiales). En
e ce luga , los Fondos de Con e gencia au onómica, que se inancian median e
ecu sos adicionales del Es ado. Se a a de dos Fondos: el Fondo de Coope ación
y el Fondo de Compe i i idad. El p ime o iene como obje i o p omo e la con-
e gencia eal de las CC.AA. a o eciendo a las CC.AA. con meno en a pe cápi-
a. De es a mane a las bene icia ias se án aquella cuyo PIBpc sea in e io al 90%
del conjun o de CC.AA. de égimen común; en segundo luga , aquellas cuya den-
sidad de población sea in e io al 50% de la densidad media del mismo conjun o
de CC.AA.; y po úl imo, aquellas, que eniendo un c ecimien o de población in e-
io al 90% de la media co espondien e a las Comunidades Au ónomas de égi-
men común, engan una densidad de población po kilóme o cuad ado in e io a la
ci a esul an e de mul iplica po 1,25 la densidad media de las mencionadas Co-
munidades Au ónomas de égimen común. Po su pa e, el Fondo de Compe i i i-
dad se epa i á anualmen e en e las Comunidades Au ónomas de égimen común
con inanciación pe cápi a ajus ada in e io a la media o a su capacidad iscal, en
unción de su población ajus ada ela i a.
Los dos modelos de inanciación au onómica que se acaban de desc ibi some-
amen e dan como esul ado una inanciación de las CC.AA. de égimen común
como la que se ecoge en la Tabla 1. Se ha omado el año 2007 pa a ealiza la
7 Se ele a del 33% al 50% la cesión pa cial en el IRPF, del 40% al 50% en el IVA y has a el 58% en
los Impues os Especiales de Fab icación. Véase Acue do del CPFF del 15-7-2009 y ley 22/2009.
8 El es o de a iables de epa o son la supe icie, la dispe sión y la insula idad, con unas ponde a-
ciones espec i as de 1,8%, 0,6% y 0,6% espec i amen e.
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compa ación de los dos modelos, p ime o, po que es el úl imo año del modelo
2002, cuyos da os liquidados es án publicados po el Minis e io de Economía y
Hacienda; segundo, po que pa a ese año se dispone de una es imación ealizada
po De la Fuen e (2009a, 2009b) y an e la ca encia de da os o iciales es la única
exis en e; e ce o, po que como se ha señalado más a iba o iginalmen e el año
2007 es el año base del modelo ap obado en el CPFF en julio de 2009; cua o, po -
que la Ley 22/2009 p e é una ac ualización de las ci as omando como e e encia
el año 2009, a in de conside a los e ec os de la c isis económica, en endemos que
la ausencia de da os liquidados hacen menos iables las es imaciones; y quin o,
po que si en el ánimo de los negociado es es á que el modelo dé como esul ado
los es imados pa a 2007 pa ece azonable que los da os que inalmen e se ob engan
pa a 2009 no sean los de e minan es a la go plazo.
Pa a log a la máxima homogeneización asumimos ambién los ajus es ealiza-
dos en De la Fuen e (2009a, 2009b). Es os ajus es son, en p ime luga , es ima el
Fondo de Su iciencia Global a compe encias homogéneas y, segundo, ajus a la
ecaudación ibu a ia de Cana ias, ya que, al dispone de un Régimen Económico
y Fiscal p opio (REF), no pa icipa en la ecaudación del IVA ni de algunos Im-
pues os Especiales. Po an o, De la Fuen e ealiza la homogeneización ibu a ia
de es a C.A. incluyendo los ecu sos de es a C.A. po su pa icipación en REF.
En e los ing esos ibu a ios sólo se incluyen los ibu os cedidos y asas a ec-
as a se icios aspasados a ecaudación no ma i a, excluyendo los ibu os
p opios y los eca gos sob e ibu os es a ales. De es a mane a las medidas de
desigualdad e lejan un es ue zo iscal es ánda pa a odas las CC.AA. y no inco -
po an la ecaudación adicional de i ada del uso que cada C.A. hubie e hecho de su
capacidad no ma i a en las dis in as igu as ibu a ias.
Respec o a las ans e encias se incluyen sólo las inco po adas a la inanciación
o dina ia e incondicionada de los se icios públicos compe encia de las CC.AA.,
con unos obje i os de su iciencia inancie a y de ni elación de las necesidades de
gas o. De es a o ma se han incluido, en el modelo 2002 el Fondo de Su iciencia a
compe encias homogéneas, el Fondo de Ga an ía sani a ia y la do ación comple-
men a ia pa a la asis encia sani a ia es ablecida en la Segunda Con e encias de
P esiden es. En el modelo 2009 se incluyen: el Fondo de Ga an ía de Se icios
Públicos Fundamen ales, el Fondo de Su iciencia Global y los Fondos de Con e -
gencia: Fondo de Compe i i idad y Fondo de Coope ación.
LA DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS ENTRE COMUNIDADES AUTÓNOMAS. UNA PRIMERA APROXIMACIÓN A LOS...
Es udios de Economía Aplicada, 2010: 61-76 • Vol. 28-1
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