La distribución de recursos entre Comunidades Autónomas. Una primera aproximación a los cambios derivados del nuevo modelo de financiación

ISSN 1697-5731 (online) – ISSN 1133-3197 (print) ESTUDIOS DE ECONOMÍA AP L I C A D A VOL. 28-1 2010 PÁGS. 61-76 La distribución de recursos entre Comunidades Autónomas. Una primera aproximación a los cambios derivados del nuevo modelo de financiación LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO, PEDRO ATIENZA MONTERO y ROSARIO GÓMEZ-ÁLVAREZ DÍAZ Departamento de Economía e Historia Económica UNIVERSIDAD DE SEVILLA e-mail: [email protected]; [email protected]; [email protected] RESUMEN El presente trabajo tiene como objetivo analizar el cambio en los resultados distributivos del nuevo modelo de financiación autonómica de régimen común con respecto al vigente desde 2002. Para ello se utilizan indicadores de desigualdad y progresividad derivados de curvas de concentración, así como indicadores de dispersión y de elasticidad. El resultado fundamental que se obtiene es que, a pesar de las modificaciones sustanciales que se producen en la estructura del nuevo modelo, ello no conlleva cambios significativos en los efectos redistributivos de las transferencias, ni en términos de desigualdad ni en términos de progresividad. No obstante, el nuevo modelo sí produce menos reordenación y, en consecuencia, menos desigualdad generada por la misma. Palabras clave: Financiación autonómica, federalismo fiscal, desigualdad, progresividad, transferencias intergubernamentales, análisis comparado. The Distribution of Resources between Autonomous Communities. A First Approximation to the Changes Derived from the New Model of Financing ABSTRACT The present work has as aim to analyze the change in the distributive results of the new model of financing of Autonomous Communities of common regime with regard to model in force from 2002. For it we use indicators of inequality and progressiveness derived from curves of concentration, as well as indicators of dispersion and of elasticity. The fundamental result obtained is that, in spite of the substantial modifications that are produced in the structure of the new model, it does not carry significant changes in the redistributive effects of the transfers, nor in terms of inequality nor in terms of progressiveness. Nevertheless, the new model produces less reranking and, in consequence, less inequality generated by the same one. Keywords: Spanish System of Regional Financing, Fiscal Federalism, Inequality, Progressiveness, Intergovernmental Grants, Compared Research. Clasificación JEL: H71, H73. ———————— Artículo recibido en enero de 2010 y aceptado en abril de 2010. Artículo disponible en versión electrónica en la página www.revista-eea.net, ref. e -28108. LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO, PEDRO ATIENZA MONTERO Y ROSARIO GÓMEZ-ÁLVAREZ DÍAZ Estudios de Economía Aplicada, 2010: 61-76 • Vol. 28-1 62 1. INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOS El presente trabajo tiene por objeto conocer el impacto que puede tener la reforma del sistema de financiación autonómica de 2009 sobre la distribución de recursos financieros entre las CC.AA. mediante la comparación entre los resultados distributivos del modelo de financiación autonómica de régimen común vigente desde 2002 con el acordado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (Acuerdo 6/2009 de 15 de julio). Para ello y siguiendo la estela marcada por los recientes trabajos sobre desigualdad y distribución de recursos financieros de Martínez-Vázquez y Boex (1999), Rao (2000), Bird y Tarasov (2002), Brodjonegoro, Martínez-Vázquez (2002), Hofman y Cordeira (2004) e Hierro, Atienza y Patiño (2007) e Hierro, Atienza y Gómez-Álvarez (2008) vamos a utilizar una serie de indicadores de desigualdad y de progresividad que nos permita valorar la distribución de ingresos resultante en cada modelo. Así, nos proponemos medir la dispersión de resultados financieros per cápita y su desviación en relación a la isodistribución de forma que podamos determinar cuánto modifica la distribución el sistema de transferencias del modelo 2009 respec- to al vigente desde 2002. Igualmente nos proponemos medir la relación entre los resultados distributivos y los niveles de producción de las CC.AA. a fin de conocer en qué medida la distribución de renta y producción condiciona la distribución de recursos entre las CC.AA. y si las transferencias contribuyen a alterar significativamente el sentido de la distribución. Finalmente realizaremos algunas apreciaciones sobre la reordenación que producen las transferencias en ambos modelos. El problema fundamental con el que nos enfrentamos para conseguir nuestro objetivo es la ausencia de un cuadro oficial de ingresos para el año base. Dada esta carencia tomaremos como referencia las estimaciones realizadas en De la Fuente (2009a, 2009b). Dichas estimaciones han sido revisadas por el propio autor en De la Fuente (2009c) durante la tramitación de la Ley 22/2009, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, y de la Ley Orgánica 3/2009, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. La revisión se basa en que el articulado de la ley 22/2009 prevé un recálculo de las cantidades del modelo para 2009 con el fin de evitar que el impacto de la crisis económica en la recaudación dé lugar a efectos distorsionantes sobre las cantidades previstas. No obstante, dado lo estimativo de cualquier cifra del ejercicio que se acaba de cerrar, preferimos utilizar las cifras calculadas para el año 2007, que además son las que al fin y al cabo revelan la verdadera intención de la reforma del modelo. Para llevar a cabo nuestra tarea estructuramos el trabajo de la siguiente forma. En primer lugar se describe la metodología de medición a utilizar, a continuación se describen someramente los modelos aprobados en 2001 y 2009 y se presentan las cifras. Posteriormente se calcularán los indicadores representativos de la desigualdad y la progresividad en la distribución de los recursos antes y después de transferencias y se analizará la información que nos aportan, finalizando con un apartado de conclusiones. LA DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS ENTRE COMUNIDADES AUTÓNOMAS. UNA PRIMERA APROXIMACIÓN A LOS... Estudios de Economía Aplicada, 2010: 61-76 • Vol. 28-1 63 2. INDICADORES A APLICAR Para el objetivo que nos proponemos en el presente trabajo vamos a utilizar los siguientes indicadores: • Coeficiente de variación. Comúnmente utilizado en trabajos de este tipo, mide la dispersión de la distribución con respecto a la media. Su ecuación es, respectivamente para los ingresos antes y después de transferencias: X a Xa a X d Xd d S CV S CV = μ = μ donde Sxa y Sxd son la desviación típica antes y después de transferencias y µa µd los ingresos medios per cápita para el conjunto de CC.AA. antes y después de transferencias, respectivamente. La disminución de la dispersión derivada de la incorporación de las transferencias (reducción relativa del coeficiente de variación) podemos estimarla como: 100 Xa Xd Xa CV CV CV −× • El índice de concentración de los ingresos autonómicos antes y después de transferencias. Es el cociente entre el área que dista entre la línea de equidistribución y la curva de concentración de los recursos de las CC.AA., ordenadas de menor a mayor ingreso per cápita en cada caso. Dichos índices de concentración antes y después de transferencias vendrían dados por: 1 0 1 0 ()12 () ()12 () aa dd Cx Lx pdp Cx Lx pdp =− =− ∫ ∫ siendo Lxa(p) y Lxd(p) las funciones representativas de la curvas de concentración de los ingresos de las CC.AA. antes y después de transferencias. • Índices de Reynolds-Smolenski (1977) y de Pechman-Okner (1984). Los mismos vendrían dados por: () ( ) ( ) () () () 100 () RS x C xa C xd Cxa Cxd PO x Cxa =− − =× LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO, PEDRO ATIENZA MONTERO Y ROSARIO GÓMEZ-ÁLVAREZ DÍAZ Estudios de Economía Aplicada, 2010: 61-76 • Vol. 28-1 64 • Impacto Reordenador. A fin de que nuestra perspectiva sea completa también podemos derivar de los índices de concentración una medida de la reordenación. Cuando el conjunto de transferencias hace que una C.A. supere a otra en el orden de ingresos lo que ha ocurrido es que la desigualdad que antes existía por tener menos ingresos ahora existe porque tiene más. Un sistema de financiación que produzca poca reordenación nos indicará que los criterios de distribución de recursos tienden a consolidar las situaciones de partida, mientras que si la reordenación es alta se estarán utilizando criterios de reparto que distan de los implícitos en la distribución de recursos tributarios. Para medir la reordenación podemos utilizar el método de Kakwani (1984) después ampliado por Aronson, Johnson y Lambert (1994). Así, si denominamos () d Cx al índice de concentración de los ingresos después de transferencias, calculado a partir de la ordenación que generan los recursos antes de transferencias (los ingresos tributarios) y deducimos el índice de concentración de los ingresos totales obtendremos la desigualdad generada por la reordenación. Si esta cifra la dividimos por el índice de concentración de los ingresos tributarios (antes de transferencias) nos dará un indicador relativo de cuánta reordenación genera el sistema (IRr). () () () () dd a Cx Cx IRr x Cx − = Expresado en tanto por ciento nos indica cuanta desigualdad de nuevo cuño, producida por la reordenación, ha sustituido a la desigualdad original. • Elasticidad renta de las transferencias. Estimando una regresión lineal en logaritmos tal como recoge la siguiente expresión: iii LgTRpc LgPIBpc u=α+ β ⋅+ donde TRpci y PIBpci son las transferencias per cápita y el PIB per cápita de las i CC.AA., la estimación de β es un indicador de la elasticidad renta de la transferencias. • Índice de Suits (1977). Si denominamos Lxa(y) y Lxd(y) a las funciones representativas de la curvas de concentración relativas de los ingresos de las CC.AA. antes y después de transferencias, que indica el porcentaje de ingresos acumulado por las CC.AA. que acumulan el y por ciento de la renta total del país, entonces a partir de esas funciones continuas se definen los respectivos índices de Suits (S) como: 1 0 1 0 ()12 () ()12 () aa dd Sx Lx ydy Sx Lx ydy =− =− ∫ ∫ LA DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS ENTRE COMUNIDADES AUTÓNOMAS. UNA PRIMERA APROXIMACIÓN A LOS... Estudios de Economía Aplicada, 2010: 61-76 • Vol. 28-1 65 • Índice de Kakwani (1977). Si G(y) es el Gini del PIB per cápita de las CC.AA., el índice de Kakwani (K) antes y después de transferencias será respectivamente: () () () () () () Kxa Cxa Gy Kxd Cxd Gy =− =− Los índices de Suits y Kakwani y la estimación de la elasticidad renta de las transferencias son indicativos del sentido de la distribución, de forma que podemos valorar si los recursos antes y después de transferencias se orientan hacia las CC.AA. con mayor o menor nivel de producción. Miden, podemos decir, el grado de progresividad con que se distribuyen los recursos. 3. LOS MODELOS DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA 2002 Y 2009 Las características básicas de los dos modelos de financiación son las que a continuación se describen. 3.1. Modelo 2002 El modelo de financiación autonómica de régimen común vigente desde 20021 mantiene un modus operandi en la configuración de su estructura financiera similar a la de los anteriores modelos. Así, se parte de una restricción financiera inicial para un año base, 1999, distinguiendo tres bloques de financiación, las de competencias comunes, sanidad y servicios sociales y el montante de dicha restricción se distribuye entre las CC.AA. según distintos indicadores, donde la población tiene su papel preponderante y de manera que esa distribución no suponga una financiación a cada C.A. por debajo de la restricción mínima antes establecida, es decir, como siempre, todas las CC.AA. han de salir ganando en los resultados financieros obtenidos (principio de neutralidad financiera). Concretamente, el bloque de financiación de las competencias comunes2 se distribuye según las siguientes variables: población, con un peso del 94%, superficie, 4,2%, dispersión, 1,2% e insularidad 0,6%. Por su parte, las variables de reparto del bloque de financiación de los servi- 1 Regulado por L.O. 3/1996, Ley 21/2001, Ley 7/2001 de modificación parcial de LOFCA y Acuerdo del CPFF de 27 de julio de 2001. Para una descripción pormenorizada véase De la Fuente y Gundín (2008) o Atienza (2003), entre otros. 2 Más bien el Fondo General de dicho bloque, por que también se crean dos específicos: Fondo específico de Renta Relativa y otro “para paliar la escasa densidad de población” (véase Atienza (2003) o De la Fuente y Gundín (2008)). Dicho Fondo General queda integrado, en valores del año base 1999, primero, por las liquidaciones definitivas en dicho año en concepto de la tarifa autonómica del IRPF, participación en Ingresos del Estado, tanto de su tramo general como del particular de participación en la recaudación territorial del IRPF y el Fondo de Garantía. En segundo lugar, por la recaudación normativa de tributos cedidos y tasas afectas a servicios traspasados. LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO, PEDRO ATIENZA MONTERO Y ROSARIO GÓMEZ-ÁLVAREZ DÍAZ Estudios de Economía Aplicada, 2010: 61-76 • Vol. 28-1 66 cios sanitarios son la población protegida, con una ponderación del 75%, población mayor de 65 años, con el 24,5% y por el hecho insular, 0,5%. Por último el bloque referido a los servicios sociales se distribuye en exclusiva según la variable población mayor de 65 años3. Por otra parte, los recursos del sistema que han de financiar esa cuantía inicial están compuestos por las tasas cedidas y los tributos cedidos tradicionales, sobre los que se amplía la capacidad normativa4, la cesión parcial del IRPF, ahora en un porcentaje del 33% y con facultades normativas ampliadas en materia de tarifa y deducciones, y nuevos tributos, como el IVA y los Impuestos Especiales, sin cesión de capacidad normativa alguna, sobre los cuales se cede un porcentaje, 35% y 40% respectivamente, de su recaudación, la cual se distribuye territorialmente en base a indicadores de consumo de cada C.A5. La anterior PIE es sustituida por el Fondo de Suficiencia, el cual sigue funcionando como mecanismo de cierre del sistema y que se cuantifica como la diferencia entre la cuantía de la restricción inicial para cada C.A. y los montantes que representan las recaudaciones normativas por tributos cedidos, y la cuantía que suponen la cesión parcial del IRPF y los nuevos recursos por IVA e Impuestos Especiales para el año 1999. Ahora la novedad consiste en que el Fondo de Suficiencia no se establece como el producto de un porcentaje sobre una base (anteriormente ITAE), como en la anterior PIE, sino como una cantidad monetaria para el año base 1999 que se hace evolucionar según los denominados Ingresos Tributarios del Estado (ITE). 3.2. Modelo 2009 Respecto al modelo aprobado en 20096, como en la configuración de los modelos anteriores, se establecen las necesidades globales de financiación para ese año, como la suma de los resultados del modelo anterior para el año base, 2007, y algunos recursos adicionales aportados por el Estado que se reparten fundamentalmente en proporción al aumento de la población ajustada entre 1999 y 2007. Por otra parte, se estima la recaudación normativa para 2007 mediante una actualización de la existente en 1999 y añadiéndole el incremento de recaudación normativa proveniente de los nuevos porcentajes de cesión de tributos que establece este nuevo 3 Ambos bloques de financiación de servicios sanitarios y sociales se financian según la liquidación definitiva de la financiación de los mismos en el año base 1999. 4 Impuesto sobre el Patrimonio, sobre Transmisiones Patrimoniales, sobre Actos Jurídicos Documentados, sobre Sucesiones y Donaciones y las Tasas sobre el Juego. 5 También se ceden por primera vez nuevos tributos como el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte y el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. Se cede tanto el rendimiento recaudatorio total como ciertas facultades normativas. Y por otra parte se cede una participación territorializada (sin competencia normativa alguna) del 100% de la recaudación líquida por el Impuesto sobre la Electricidad. 6 Regulado por Acuerdo del CPFF 6/2009 de 15-7-2009, por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias y por Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. LA DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS ENTRE COMUNIDADES AUTÓNOMAS. UNA PRIMERA APROXIMACIÓN A LOS... Estudios de Economía Aplicada, 2010: 61-76 • Vol. 28-1 67 modelo7. De este total de ingresos tributarios normativos cada C.A. debe aportar un 75% para dotar el nuevo Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, constituyendo, por tanto, el 25% restante de recaudación tributaria normativa más la recaudación real extra sobre ésta última que consiga realizar cada C.A. en base a su mayor esfuerzo fiscal los ingresos tributarios reales de cada C.A. En cuanto a las transferencias el modelo establece tres. Primero, el ya mencionado Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que se financia, además del 75% de recaudación normativa de cada C.A., con unos recursos adicionales aportados por el Estado (y actualizados por los ITE). Los criterios de reparto del Fondo cada año se basan en una estimación de las necesidades de gasto en la provisión de los servicios públicos fundamentales, y donde los indicadores principales son la población, que alcanza un peso del 30%, la población entre 0 y 16 años el 20,5%, la población mayor de 65 años el 8,5% y la población protegida equivalente el 38% (lo que da lugar al concepto población ajustada)8. El segundo lugar, el Fondo de Suficiencia Global, que, al igual que en el modelo anterior se calcula de forma residual para el año base para cada C.A., ahora como la diferencia entre las necesidades globales de financiación para ese año y la suma entre el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y el 25% de la recaudación normativa de tributos de cada C.A. A partir de este año base, la dotación para los años siguiente se realiza en función de una misma tasa de variación para todas las CC.AA., los ITE (tramos no cedidos del IRPF, IVA e Impuestos Especiales). En tercer lugar, los Fondos de Convergencia autonómica, que se financian mediante recursos adicionales del Estado. Se trata de dos Fondos: el Fondo de Cooperación y el Fondo de Competitividad. El primero tiene como objetivo promover la convergencia real de las CC.AA. favoreciendo a las CC.AA. con menor renta per cápita. De esta manera las beneficiarias serán aquella cuyo PIBpc sea inferior al 90% del conjunto de CC.AA. de régimen común; en segundo lugar, aquellas cuya densidad de población sea inferior al 50% de la densidad media del mismo conjunto de CC.AA.; y por último, aquellas, que teniendo un crecimiento de población inferior al 90% de la media correspondiente a las Comunidades Autónomas de régimen común, tengan una densidad de población por kilómetro cuadrado inferior a la cifra resultante de multiplicar por 1,25 la densidad media de las mencionadas Comunidades Autónomas de régimen común. Por su parte, el Fondo de Competitividad se repartirá anualmente entre las Comunidades Autónomas de régimen común con financiación per cápita ajustada inferior a la media o a su capacidad fiscal, en función de su población ajustada relativa. Los dos modelos de financiación autonómica que se acaban de describir someramente dan como resultado una financiación de las CC.AA. de régimen común como la que se recoge en la Tabla 1. Se ha tomado el año 2007 para realizar la 7 Se eleva del 33% al 50% la cesión parcial en el IRPF, del 40% al 50% en el IVA y hasta el 58% en los Impuestos Especiales de Fabricación. Véase Acuerdo del CPFF del 15-7-2009 y ley 22/2009. 8 El resto de variables de reparto son la superficie, la dispersión y la insularidad, con unas ponderaciones respectivas de 1,8%, 0,6% y 0,6% respectivamente. LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO, PEDRO ATIENZA MONTERO Y ROSARIO GÓMEZ-ÁLVAREZ DÍAZ Estudios de Economía Aplicada, 2010: 61-76 • Vol. 28-1 68 comparación de los dos modelos, primero, por que es el último año del modelo 2002, cuyos datos liquidados están publicados por el Ministerio de Economía y Hacienda; segundo, porque para ese año se dispone de una estimación realizada por De la Fuente (2009a, 2009b) y ante la carencia de datos oficiales es la única existente; tercero, porque como se ha señalado más arriba originalmente el año 2007 es el año base del modelo aprobado en el CPFF en julio de 2009; cuarto, porque la Ley 22/2009 prevé una actualización de las cifras tomando como referencia el año 2009, a fin de considerar los efectos de la crisis económica, entendemos que la ausencia de datos liquidados hacen menos fiables las estimaciones; y quinto, porque si en el ánimo de los negociadores está que el modelo dé como resultado los estimados para 2007 parece razonable que los datos que finalmente se obtengan para 2009 no sean los determinantes a largo plazo. Para lograr la máxima homogeneización asumimos también los ajustes realizados en De la Fuente (2009a, 2009b). Estos ajustes son, en primer lugar, estimar el Fondo de Suficiencia Global a competencias homogéneas y, segundo, ajustar la recaudación tributaria de Canarias, ya que, al disponer de un Régimen Económico y Fiscal propio (REF), no participa en la recaudación del IVA ni de algunos Impuestos Especiales. Por tanto, De la Fuente realiza la homogeneización tributaria de esta C.A. incluyendo los recursos de esta C.A. por su participación en REF. Entre los ingresos tributarios sólo se incluyen los tributos cedidos y tasas afectas a servicios traspasados a recaudación normativa, excluyendo los tributos propios y los recargos sobre tributos estatales. De esta manera las medidas de desigualdad reflejan un esfuerzo fiscal estándar para todas las CC.AA. y no incorporan la recaudación adicional derivada del uso que cada C.A. hubiere hecho de su capacidad normativa en las distintas figuras tributarias. Respecto a las transferencias se incluyen sólo las incorporadas a la financiación ordinaria e incondicionada de los servicios públicos competencia de las CC.AA., con unos objetivos de suficiencia financiera y de nivelación de las necesidades de gasto. De esta forma se han incluido, en el modelo 2002 el Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas, el Fondo de Garantía sanitaria y la dotación complementaria para la asistencia sanitaria establecida en la Segunda Conferencias de Presidentes. En el modelo 2009 se incluyen: el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, el Fondo de Suficiencia Global y los Fondos de Convergencia: Fondo de Competitividad y Fondo de Cooperación. 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