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Re o ma de la PAC y polí ica de aguas.
Leand o del Mo al* y F ancesc La-Roca** y
* Uni e sidad de Se illa, Fundación Nue a Cul u a del Agua
** Uni e sidad de Valencia, Fundación Nue a Cul u a del Agua
La Polí ica Ag a ia Comuni a ia (PAC) ha cons i uido una de las piezas
undamen ales en el p oceso de in eg ación eu opea desde sus inicios. El T a ado
de Roma es ablecía el desa ollo de una polí ica común con la inalidad de
ga an iza el abas ecimien o de p oduc os ag a ios y la mejo a de las condiciones
de ida de los ag icul o es en el e i o io de los seis países undacionales (F ancia,
Alemania, I alia, Holanda, Bélgica y Luxembu go). A pa i de su pues a en ma cha
en 1962, la PAC alcanzó ápidamen e sus obje i os p incipales con i iéndose, sin
emba go, en uen e de nue os p oblemas. La in ensi icación de la p oducción
o iginó exceden es que había que des ui o almacena e in en a coloca en el
me cado ex e io , c eando icciones in e nacionales. Po o a pa e, la polí ica
ag a ia d enaba los ecu sos de la CEE al cap u a más del 50% de los ondos
p esupues a ios. En 1992 la polí ica ag a ia comuni a ia inició un p oceso de
e o ma, aún hoy inacabado. En e los obje i os de la e o ma igu aban los de
educción de los exceden es y ajus e a las disponibilidades p esupues a ias de un
p oyec o de in eg ación eu opea en ampliación cons an e. Po o o lado, las
condiciones del come cio in e nacional ya no e an las de los años sesen a, sino
que es aban inme sas en el p o undo p oceso de cambio que hemos enido en
llama globalización.
O o mo o de la e o ma ha es ado elacionado con las consecuencias
ambien ales del modelo ag a io impulsado po la PAC. En los no en a ya e an
innegables los impac os ambien ales de la in ensi icación ag a ia, especialmen e
los de i ados del uso masi o de e ilizan es y de p oduc os i osani a ios. El medio
más a ec ado po la dispe sión de ag oquímicos es, p ecisamen e, el medio
acuá ico, lo que esul aba especialmen e in ole able pa a unos ciudadanos (y sus
ep esen an es) cada ez más sensibles espec o al de e io o ambien al. Sin
emba go, el en amado de in e eses gene ado en o no a la PAC a lo la go de sus
años de exis encia ha desembocado en la cons i ución de una po en e ‘comunidad
de polí ica’ (concep o que a más allá de la de un me o lobby, como ya indicaba
Pé ez Díaz en 1996), con un al o ni el de a iculación social y polí ica y con una
g an capacidad de esis encia al cambio. En e los agen es que pa icipan en el
epa o de la po ción del p esupues o comuni a io des inado a la ag icul u a es án
de mane a inmedia a los pe cep o es di ec os de sub enciones, es deci ,
p incipalmen e, los ag icul o es y ganade os. Sin emba go, en un segundo plano,
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menos isible se mue en o os agen es con pode su icien e pa a condiciona ,
median e la p esión polí ica, las decisiones de los ep esen an es elec os y los
gobe nan es no elec os. Se a a, po un lado, de la indus ia química -an es
suminis ado a de e ilizan es y plaguicidas, hoy ambién de semillas- y o as
amas de ac i idad elacionadas con la p oducción ag a ia; del o o, las cadenas
de dis ibución ag oalimen a ia que han con igu ado una es uc u a oligopólica del
me cado capaz de ija los p ecios de comp a al ag icul o , abso biendo así de
mane a indi ec a las sub enciones públicas. Es os sec o es son los p incipales
bene icia ios inales del modelo ag a io dominan e.
Con odo, las sucesi as oleadas de e o ma a pa i de 1992 han p oducido cie os
cambios como la des inculación de las ayudas espec o a la p oducción, que
posibili a una disminución de la p esión sob e los ecosis emas; la in oducción de
las ayudas al desa ollo u al, que apo an una pe spec i a e i o ial an es
ausen e o la llamada eco-condicionalidad que incula las sub enciones a la
obse ación, po pa e del pe cep o , de cie as p ác icas que educen el impac o
ambien al. Vol e emos sob e el alcance de es as medidas en la e isión ac ual de
la PAC (2013) al inal del a ículo.
La nue a polí ica de aguas eu opea.
Pa alelamen e a es os cambios, la ap obación de la Di ec i a Ma co del Agua
(DMA) en el año 2000 supuso una in lexión en la polí ica eu opea de aguas. De un
plan eamien o de egulación sec o ial en unción de los usos del agua
(abas ecimien os, baño, piscícolas, e c.) se pasa a un en oque in eg al que
engloba a los an e io es. Los en oques y obje i os que ca ac e izan la nue a
polí ica del agua se pueden sin e iza en los siguien es cua o pun os
undamen ales.
En p ime luga , la DMA asume un en oque de 'ges ión in eg ada' del agua,
es ableciendo como obje i o cen al (a ículo 1º, apa ado a) la ecupe ación y
conse ación del buen es ado ecológico de íos, lagos, lagunas y humedales. El
buen es ado ecológico se de ine con c i e ios ísico-químicos, biológicos y, lo que
es más no edoso, mo odinámicos ( égimen hid ológico, con inuidad del ío,
mo ología de los cauces, es uc u a de las ibe as). Pa a las aguas sub e áneas,
la DMA es ablece el obje i o de asegu a el buen es ado cuan i a i o, además del
buen es ado cuali a i o exigido po an e io es leyes, omando en cuen a las
in e acciones de ales masas de agua con humedales y o os ecosis emas
e es es asociados. Complemen a iamen e, la DMA in oduce el p incipio de no
de e io o, p o undizando el comp omiso de conse ación más allá del p incipio
quien con amina paga. Todo es o cons i uye un e o muy se io, eniendo en
cuen a que la DMA es una no ma de obligado cumplimien o anspues a - aunque
no del odo sa is ac o iamen e- a la no ma i a es a al desde diciemb e de 2003.
E iden emen e, la DMA es ablece excepciones a la consecución de ales obje i os
( amos de íos, lagos, aguas cos e as o acuí e os muy modi icados, cos es
desp opo cionados, impac os sociales o ambien ales nega i os), pe o es as
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si uaciones son po su p opia na u aleza excepciones que end ían que jus i ica se
con igo y cohe encia.
En segundo luga , la DMA es ablece la cuenca hid og á ica como ma co e i o ial
de ges ión de aguas, econociendo el ámbi o geog á ico na u al del ciclo de las
aguas con inen ales. Asumiendo la indi isibilidad y unicidad sis émica de las
aguas sub e áneas y supe iciales, la DMA p omue e su ges ión in eg ada en el
ámbi o de las cuencas, supe ando incluso las on e as en las cuencas
ans on e izas en el seno de la UE. Es e en oque de ges ión y plani icación iene
una la ga ayec o ia en nues o país; pe o al concep o de cuenca la DMA añade
la in eg ación de las aguas cos e as (pla a o mas li o ales) y de ansición (del as,
es ua ios) en la ges ión de las aguas con inen ales, con adiciendo la idea
adicional de que las aguas de los íos “se pie den en el ma ”, y econociendo sus
impo an es unciones en la sos enibilidad de del as, playas, pesque ías y
ecosis emas li o ales.
En e ce luga , la DMA in oduce nue os c i e ios de acionalidad económica en
la ges ión de aguas p esididos po el p incipio de ecupe ación de cos es -
incluyendo los cos es ambien ales y el alo de escasez (cos e de opo unidad)-,
el p incipio quien con amina paga y la u ilización de los p ecios como incen i o al
uso sos enible. De acue do con es o úl imo los es ados miemb os debe ían
asegu a que, desde 2010, los p ecios del agua p opo cionen a los usua ios
incen i os adecuados pa a usa el agua e icien emen e y con ibui de esa mane a
al log o de los obje i os de la Di ec i a. En cada caso debe án desa olla se
análisis anspa en es y en p o undidad de los e ec os económicos y sociales de
los p ecios, y se debe á ga an iza la con ibución adecuada de los di e en es
usos del agua, di e enciando al menos en e indus iales, domés icos y ag ícolas
(La-Roca, 2013).
Po úl imo, en cua o luga , la DMA exige ab i la ges ión de aguas a una ac i a
pa icipación ciudadana de ca ác e p o-ac i o Es e ema iene una g an
signi icación: no se a a simplemen e –que ya se ía impo an e- del
econocimien o de de echos democ á icos de odos los ciudadanos, sino de la
búsqueda de e icacia y solidez en los esul ados (log a comp omisos, compa i
esponsabilidades, e i a con lic i idad) y del econocimien o de las ince idumb es
écnicas y sociales que odean g an pa e de los concep os básicos (“cos es
desp opo cionados”, “incen i os adecuados”, “medidas su icien es”, e c.). Además,
los ac o es con ocados a pa icipa no son solamen e los adicionales usua ios
del agua (comunidades de egan es, emp esas de abas ecimien o, hid oeléc icas,
indus ia), sino un espec o más amplio de pa es in e esadas, que incluye
sindica os de abajado es, emp esa ios, ag icul o es de secano y egadío,
consumido es, ciudadanos o ganizados (ecologis as, de enso es del pa imonio,
e c.) y el público en gene al (La Calle, 2013).
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Agua y ag icul u a en España
En los balances híd icos ac uales empieza a se común la dis inción en e agua
e de – que se co esponde básicamen e con la que se almacena en la ege ación
y el suelo- y agua azul, la que ci cula po los íos, acuí e os y sis emas a i iciales
de iego, obje o adicional de la polí ica hid áulica. En el análisis de la elación
en e agua y ag icul u a hay que ecupe a la a ención al agua e de, pe dida po
la concen ación p io i a ia, du an e los úl imos 100 años de ‘polí ica hid áulica’, en
la ges ión del agua azul. El agua e de es la que posibili a los cul i os de secano,
que siguen ocupando la mayo pa e de supe icie ag a ia ú il (85%) en nues o
país. Du an e miles de años la ac i idad ag a ia en los países de p ecipi aciones
escasas o i egula es se ha basado en la cuidadosa in ensi icación de la
ans o mación de agua azul en e de a a és de ni elaciones, bancales, e c. que
p e enden disminui la esco en ía supe icial, aumen a la in il ación y la pa e del
ecu so cap able po las plan as. Po supues o que ambién ha exis ido una sabia
u ilización del agua azul disponible en égimen na u al en los es iajes, a a és de
los sis emas de egadío adicional.
Desde el pun o de is a ecológico es os egadíos adicionales han enido un
impac o mode ado en su en o no, de magni ud no compa able al de los g andes
sis emas egulados median e p esas, cons uidos masi amen e du an e la
segunda mi ad del siglo XX. Po es e mo i o, jun o con la p esencia de o os
alo es como el del pa imonio his ó ico, el paisajís ico o el ca ác e social de su
explo ación, exis e un amplio consenso en cuan o a la con eniencia de man ene y
p o ege los sis emas de iego adicionales de las egas lu iales, las llanu as
li o ales o los en o nos de las su gencias sub e áneas. Pa a ga an iza la
compa ibilidad de las p ác icas ag a ias con el buen es ado de los ecosis emas
acuá icos se equie en medidas como la educción del uso de e ilizan es y
p oduc os i osani a ios sin é icos o la conse ación (o ecupe ación) de los cauces
sin e es i de las acequias.
El núcleo del deba e ac ual ace ca de la elación en e ag icul u a y agua se si úa
en los g andes sis emas de c eación (o expansión) ela i amen e ecien e. A pesa
de las g andes di e encias e i o iales que hacen a iesgada la gene alización, se
pueden señala algunos elemen os comunes que ca ac e izan los p oblemas del
egadío. Po un lado, la expansión de la supe icie po encialmen e egable po
encima de la disponibilidad sos enible (y en algún caso absolu a) de agua. Po o o,
y en pa e como espues a a lo an e io , un p oceso de inc emen o en la e iciencia
écnica del iego, conocida como “mode nización”, que ha enido consecuencias
no deseadas sob e el medio ambien e, especialmen e a a és de la in ensi icación
de los cul i os y de la ex ensión de la supe icie egada. Sólo excepcionalmen e el
agua aho ada median e el cambio en las écnicas de iego ha e e ido o ha
dejado de se ex aída de íos o acuí e os.
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La Re o ma de la PAC: P opues a de la Comisión, deba e en el Consejo y el
Pa lamen o eu opeos.
Con es e elón de ondo, el nue o p oceso de e o ma de la PAC, adecuadamen e
o ien ado, pod ía supone una opo unidad pa a a anza hacia un modelo
p oduc i o in eligen e, in eg ado y sos enible. En la ac ualidad, el 75% del
p esupues o ag a io se di ige hacia el llamado p ime pila de la PAC, des inado a
ayudas di ec as y de me cado. Queda an sólo un 25% pa a las medidas de
desa ollo u al o segundo pila de la PAC, des inado a mejo a la compe i i idad y
el compo amien o ambien al del sec o ag a io y o es al, así como la calidad de
ida en las zonas u ales. Además, la mayo pa e de las ayudas se dis ibuyen
en e un pequeño núme o de explo aciones, de g an amaño y/o de ca ác e
in ensi o. De es a o ma, el 18% de los bene icia ios acapa an el 85% de los
ondos, eniendo además muchos de ellos ijada su esidencia en g andes cen os
u banos, con la consiguien e pé dida del obje i o e i o ial de es a polí ica. Po
o a pa e, en los úl imos años han ecibido sub enciones de la PAC emp esas
cuya ac i idad p incipal no es la ag icul u a como, po ejemplo, ae opue os,
campos de gol o emp esas e o ia ias.
G an pa e de las ayudas con ibuyen a p omo e modelos de p oducción con
impac os conside ables sob e el medio ambien e. Así, las explo aciones de
egadío eciben de media el iple de pagos que las de secano. Exis e, además,
una cla a conexión en e mayo es ni eles de pe cepción de ayudas y
sob eexplo ación de acuí e os o con aminación de las aguas po ni a os de o igen
ag a io, lo que en el p ime caso a ec a di ec amen e al man enimien o de la
ac i idad ag a ia, y en ambos comp ome e en algunos luga es el abas ecimien o
de agua a poblaciones. Todo ello cons i uye una cla a mues a de descoo dinación
en e los obje i os ambien ales de la UE -en especial en ma e ia de aguas y
biodi e sidad- y la ac ual PAC (WWF y SEO/Bi dLi e, 2010).
En la p opues a pa a la PAC 2014–2020i que la Comisión Eu opea p esen ó en
oc ub e de 2011 (p oyec os de eglamen os sob e pagos di ec os, desa ollo u al,
O ganización Común de Me cado y aspec os ho izon ales), igu aba la posibilidad
de conside a a la DMA como no ma de obligado cumplimien o pa a odos
aquellos bene icia ios de pagos di ec os (condicionalidad). Además, la p opues a
in oducía c i e ios de aho o de agua pa a que se pudiese segui inanciando con
ondos de desa ollo u al la mode nización de egadíos. La Comisión ambién ha
eclamado la condicionalidad de las ayudas al cumplimien o de o as di ec i as
que a ec an di ec amen e a la calidad del agua, como la de uso sos enible de
plaguicidasii.
En lo que espec a al p ime pila , se p oponía la ansición hacia un pago básico
pa a odos los p oduc o es, abandonando las e e encias his ó icas del ac ual. Se
incluía una nue a línea de pagos e des (g eening) des inados a omen a la
di e si icación de cul i os en las explo aciones, el man enimien o de supe icies de
in e és ecológico (ba bechos, anjas ampón, e c.) en las mismas y la p o ección
de los pas os pe manen es. Desde una pe spec i a de de ensa de los obje i os de

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la DMA, es cohe en e la p opues a de la Comisión de dedica un 30% de los
pagos di ec os de la PAC a ayudas e des, Es as ayudas se des ina ían a
a o ece el man enimien o de al menos el 10% de la supe icie de las
explo aciones como zonas de in e és ambien al (incluyendo ba bechos, anjas
ampón, e c.); a po encia la o ación de cul i os, p o ege los pas os pe manen es
y, en el caso de cul i os leñosos, a o ece el man enimien o de una cubie a
ege al que pe mi a ena p ocesos e osi os, mejo a la capacidad de in il ación
del e eno, e c. Todas es as p ác icas con ibui ían de mane a signi ica i a al buen
es ado y, consiguien emen e, al inc emen o de los se icios ambien ales de íos,
acuí e os y humedales. Aunque, como se ha ad e ido, hab ía que e i a que una
aplicación ígida de po cen ajes ocasiona a e ec os nega i os en algunos
e i o ios, sob e odo, en las á eas medi e áneas (Moyano, 2012).
Pa a que la PAC pudie a con ibui a los obje i os de la DMA se ía necesa io que
es os se incluye an en la condicionalidad a pa i de 2014. Es o supond ía que los
bene icia ios de las ayudas de la PAC debe ían con a la co espondien e
concesión de agua, expedida po la Adminis ación compe en e, que asegu e el
uso legal de es e ecu so; au o ización pa a cons ui embalses, balsas u o as
ac uaciones que supongan a ección a una masa de agua, al dominio público
hid áulico o a los bosques de ibe a; caudalíme os que pe mi an de e mina el
olumen de agua consumido en la explo ación, e c. (Pei eado, 2013).
En cuan o al segundo pila de la PAC, la p opues a de la Comisión busca su uso
coo dinado con el de o os ondos eu opeos (Fondo de Cohesión, Pesca, FSE,
e c.) y se o ganiza en o no a seis p io idades, dos de las cuales son de ca ác e
ambien al: es au ación, conse ación y mejo a de los ecosis emas y e iciencia de
los ecu sos y economía baja en ca bono. La cla e eside en inc emen a su
do ación p esupues a ia y en que un po cen aje signi ica i o de las ayudas se
dediquen a obje i os ambien ales, en e ellos los de la DMA. En cuan o a la
mode nización de egadíos, no debe ía admi i se el que se siga inanciando es as
ac uaciones con ondos públicos si no se demues a un aho o eal, que con ibuya
al buen es ado de las masas de agua. Asimismo, es necesa io in oduci c i e ios e
indicado es de consumo ene gé icos en es as ans o maciones. En lo e e en e a
nue os egadíos, no debe ían inancia se con ondos de la PAC, especialmen e en
aquellas zonas que ya su en al os ni eles de es és híd ico y en las que la
ga an ía de suminis o no es á cubie a pa a los egadíos ya exis en es.
Pe o las p opues as de la Comisión, que se han encon ado con la oposición de
nume osos es ados miemb os, en pa icula los del Medi e áneo, incluido España,
se an diluyendo a medida que a anzan las negociaciones. La oposición a la
p opues a a gumen a que no debe inclui se la DMA en la condicionalidad de la
PAC, ni condiciona se las in e siones en mode nización a unos obje i os, que no
debe ían se an o de aumen o de e iciencia, en la que ya se ha a anzado
conside ablemen e, como de ecupe ación de ecu so po el sis ema hid ológico.
Es o signi ica es abiliza las supe icies y las in ensidades de cul i o, y desde luego
p escindi de emplea ondos de desa ollo u al pa a la c eación de nue os
egadíos. En caso de que se ap oba an las p opues as p esupues a ias más
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p oduc i is as, el pila de desa ollo u al -dedicado a medidas como las de
p oducción ecológica, apoyo a la implemen ación de la DMA o Na u a 2000-,
pod ía su i un eco e de has a el 25% de los ondos con espec o al p esupues o
ac ual. Po o a pa e, las acciones del segundo pila con inúan siendo de
obliga o ia co inanciación po los Es ados Miemb os y/o las egiones: en el
escena io de c isis y eco es, especialmen e en la Eu opa Medi e ánea es a
condición a a di icul a el impulso de es as ac uaciones.
Re lexiones inales
La PAC y la DMA son dos de las p incipales polí icas de la Unión Eu opea. Es
imp escindible la in eg ación y cohe encia en e ambas. Si se diseñan
adecuadamen e, las medidas de desa ollo u al pueden con ibui de mane a
decisi a a la consecución de los obje i os de la polí ica de aguas. Es u gen e e
ineludible la coope ación en e ambas polí icas y conc e amen e en e los planes
de medidas de cada cuenca y los p og amas de desa ollo u al, en las escalas
adecuadas (coma cas, subcuencas) pa a hace posible la pa icipación eal de los
agen es sociales in e esados.
La e isión ealizada po la Comisión de los p ime os años de aplicación de la
DMA, que se conc e an en la ap obación de los planes de ges ión de las cuencas
eu opeas, ha gene ado un documen o de e ue zo y mejo a pa a los p óximos
años. En es e p oceso de e isión, en el que des aca el documen o conocido
como Bluep in (Plan pa a sal agua da los ecu sos híd icos de Eu opa, 2012),
se apues a po la in eg ación de la polí ica de aguas con o as, en e ellas la PAC.
Po o a pa e, se obus ece el ca ác e e i o ial de la polí ica de aguas
inculándola aún más es echamen e a algunos aspec os de la PAC, como
pueden se la c eación de zonas ampón, las buenas p ác icas de ges ión del
suelo o la c eación de in aes uc u as e des que con ibuyan al man enimien o
de los se icios ecosis émicos (no solo los elacionados con el agua). Los
se icios ecosis émicos se de inen como la con ibución de los ecosis emas al
bienes a humano: desde la publicación en 2005 de los esul ados del p oyec o de
E aluación de los Ecosis emas del Milenio (Millennium Ecosys em Assessmen ,
2005) cons i uyen un concep o cla e pa a el conocimien o y la ges ión de las
elaciones sociales con los ecosis emas. En es e sen ido, la Comisión es á
in e esada en p omo e el conocimien o de los se icios ecosis émicos como un
ins umen o no edoso e in eg ado de di e en es aspec os de la polí ica ambien al
(agua, biodi e sidad, paisaje, educción de iesgos, e c.) y sec o ial.
La inco po ación de los obje i os de la DMA a la polí ica ag a ia acili a ía además
la inanciación de algunas de las medidas de los planes de cuenca necesa ias
pa a la consecución de los obje i os de buen es ado, pe o que esul an
excesi amen e one osas pa a los agen es que -en aplicación de los p incipios de
ecupe ación de cos es y con aminado pagado - debe ían sopo a las. Sin
emba go, la apues a del gobie no español po engo da el p ime pila de la PAC,
en de imen o de los ondos des inados a desa ollo u al y medidas
medioambien ales, y po “ lexibiliza ” las exigencias de ca ác e ambien al
Fundación Nue a Cul u a del Agua - C/Ped o Ce buna, 12-50009 Za agoza - h p:// www. nca.eu
(MAGRAMA, 2013) di icul a an o la consecución de los obje i os de la DMA como
las posibilidades de inanciación de los planes de cuenca.
Re e encias
Comisión Eu opea, 2012. A Bluep in o Sa egua d Eu ope's Wa e Resou ces o
Plan pa a sal agua da los ecu sos híd icos de Eu opa, COM(2012) 673 inal.
La Calle, A. (2013), ¿Cuales son los obje i os de la polí ica de aguas?,
h p://www. nca.eu/guia-nue a-cul u a-del-agua/adminis acion-y-legislacion-del-
agua/cuales-son-los-obje i os-de-la-poli ica-del-agua
La-Roca, F. (2013) Los cos es de los se icios elacionados con el agua,
h p://www. nca.eu/guia-nue a-cul u a-del-agua/la-economia-del-agua/los-cos es-
de-los-se icios- elacionados-con-el-agua
MAGRAMA (2013) Con e encia Sec o ial de Ag icul u a: Posición común pa a la
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Moyano, E. (2013) “Algunas e lexiones sob e la e o ma de la PAC desde la
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Pei eado, C. (2013), La Polí ica Ag a ia Comuni a ia: pasado p esen e y u u o
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