EL ACCESO A LA AUTONOMÍA
DE TERRITORIOS HISTÓRICOS:
LAS COMUNIDADES FORALES
Po BARTOLOMÉ CLAVERO
Los e i o ios his ó icos, sendamen e iden i icados con las p o incias
de Vizcaya, Guipúzcoa y Ála a, cuen an hoy con una es uc u a y unciona-
mien o de ins i uciones y con un g ado y una calidad de compe encias que
ienen p ác icamen e a si ua les en el ni el y en la clase de au onomía cons-
i ucionalmen e p e is a pa a Comunidades egionales, aunque como ales
no se hayan es ablecido. La misma Comunidad de Euskadi, ealmen e com-
pues a po in eg ación de es os e i o ios, pa ece hoy cons i uida como una
especie de In e comunidad o Comunidad de Comunidades. Vecina a ella, y
no sólo en el sen ido geog á ico, además apa ece una Comunidad como la
de Na a a, que en sus aspec os básicos se asemeja más a dichos e i o ios
que a una Comunidad Au ónoma como és a de Euskadi o como las más
egula es de o as nacionalidades o egiones españolas.
Desde el momen o en el que es a si uación di ec amen e no esponde a
p e isiones cons i ucionales, hab án de a e igua se sus o ígenes o sus un-
damen os en un sen ido ambién cons i ucional; es o es, des ela se el modo
como haya podido llega se has a ella a pa i de las p opias disposiciones
de la Cons i ución que deben na u almen e sus en a el ac ual égimen de
au onomías e i o iales. De es o quie e aquí a a se en su aspec o así ju í-
dico,
ocupándonos de la secuencia no ma i a, y no de la dinámica polí ica
o de o as ci cuns ancias, que ha podido conduci a es e pun o. La indaga-
ción esul a acili ada po una colección de los ma e iales que esencialmen e
al e ec o in e esan: Fuen es documen ales y no ma i as del Es a u o de Ge -
nika, ecopiladas po Vi ginia y Ca los Tamayo Salabe ía y edi adas, en
1981,
po la Dipu ación Fo al de Ála a y el Ins i u o de His o ia del De e-
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Re is a de Es udios Polí icos (Nue a Época)
Núms. 46-47. Julio-Oc ub e 1985
BARTOLOMÉ CLAVERO
cho de Euskal He ia. Una cues ión de his o ia con empo ánea del De echo
ambién iene en pa e a se és a.
EL ESPÍRITU DE UNA ENMIENDA
El p oyec o de Cons i ución p og esaba en su ayec o pa lamen a io
sin p e isión alguna de dis inción del caso asco, enajenándose así su pa -
icula nacionalismo. T as o os in en os allidos, pa ece es o a su modo e-
media se en la Comisión Cons i ucional del Senado, el 14 de sep iemb e
de 1978, po una enmienda del G upo de Senado es Vascos, ap obada po
el mínimo ma gen de un solo o o, que p oponía la siguien e disposición
adicional al ex o cons i ucional:
La Cons i ución econoce y ga an iza los de echos his ó icos de
los e i o ios o ales, cuya ein eg ación y ac ualización se lle a á
a cabo de acue do en e las ins i uciones ep esen a i as de dichos
e i o ios y el Gobie no.
A es e e ec o, se de ogan, en cuan o pudie an supone abolición
de de echos his ó icos, las Leyes de 25 de oc ub e de 1839 y 21 de
julio de 1876 y demás disposiciones aboli o ias.
El Es a u o de Au onomía que se elabo e pa a la inco po ación
de los de echos his ó icos al o denamien o ju ídico se á some ido
a e e éndum de los e i o ios a ec ados y al o o de a i icación
de las Co es Gene ales y, en caso de se ul e io men e ap obado,
se á p omulgado como Ley. En ningún caso pod á se lesionada la
o alidad ac ualmen e igen e de Ála a y de Na a a.
Su modi icación se acomoda á a es e mismo p ocedimien o.
Aunque, al ez, en pa e se simulase, po lo que en seguida e emos,
el p opósi o de la enmienda no se disimula: posibili a la acep ación po el
nacionalismo asco de la Cons i ución española p ecisamen e median e la
suspensión pa a su e i o io de sus disposiciones ocan es a au onomía; con
ello,
se asume su pe enencia al Es ado así cons i uido, lo que no debe da se
po supues o pa a un nacionalismo en el sen ido más igu oso con su p opia
ocación es a al, pe o la o ma y el g ado de es a in eg ación queda pendien-
e de de e minación median e un p ocedimien o de cie o sabo ede al. El
sal o po encima de la Cons i ución ambién se mani ies a en la cláusula de
de ogación de las leyes que se en ienden aboli o ias de los de echos his ó-
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EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS
icos ascos y que, de suyo, había supues o su subo dinación a un p inci-
pio de unidad cons i ucional de la nación española; ju ídicamen e, así am-
bién la si uación quie e e o ae se a momen o an e io a es a misma subo -
dinación.
No se habla ealmen e en singula del e i o io asco, sino plu almen e de
e i o ios o ales, cuyos pa icula es de echos his ó icos son así en p opie-
dad los econocidos y ga an izados. Tales e i o ios no se iden i ican di ec a
y comple amen e, aunque, como ó mula de especial ga an ía, se mencionan
aquellos que han man enido has a el p esen e, sin solución de con inuidad ni
siquie a du an e la úl ima dic adu a, una o alidad o dis inción de implica-
ción polí ica: Ála a y Na a a. Fácilmen e, y desde el momen o en que así
la misma enmienda ya se con ae al caso asco, se en iende que los es an-
es e i o ios his ó icos o o ales son los de Vizcaya y Guipúzcoa, según po
lo demás se especi icaba en enmiendas nacionalis as an e io men e us a-
das.
Con ello se es á ya egis ando una e dade a peculia idad del caso
asco po la que puede escapa a la no malidad de la au onomía p e is a,,
pa a nacionalidades y pa a egiones, po la Cons i ución.
Aunque pueda conside a se una sola nacionalidad y bajo al conside a-
ción la misma enmienda se plan eaba con opción po ello a cons i ui una
Comunidad Au ónoma, la misma complejidad his ó ica y ac ual de su com-
posición in e na in oduce nue as cues iones o susci a p oblemas cie amen-
e singula es, ya mal a endibles po la no ma gene al de la Cons i ución. El
caso asco lo e a no sólo hacia ue a, pa a su elación con el Es ado, sino
ambién hacia den o, pa a su p opia cons i ución in e na; con su sal edad
de de echos his ó icos así ambi alen e y con sus e ec os suspensi os consi-
guien es, sólo median e una disposición al caso como és a en endía la en-
mienda que podía a ende lo la Cons i ución.
Mas la enmienda no a a esó inmaculada la úl ima ase del deba e cons-
i ucional, con pé dida de su espí i u y con el epudio inal del p opio na-
cionalismo asco. Como bien se sabe, se e end á, en la disposición adicio-
nal p ime a de la Cons i ución, la más gené ica exp esión de econocimien o
de los e e idos de echos: «La Cons i ución ampa a y espe a los de echos
his ó icos de los e i o ios o ales», pe o ag egándose en cambio un inciso
que los subo dina a sus p opias disposiciones y a sus ó mulas de acceso a
la au onomía egional: «La ac ualización gene al de dicho égimen o al
se lle a á a cabo, en su caso, en el ma co de la Cons i ución y de los Es a-
u os de Au onomía.»
En e sus disposiciones de oga o ias, ambién se incluye la de aquellas,
leyes que p oponía la enmienda nacionalis a asca, pe o especi icándose
aho a, inalmen e, que la de ogación de la Ley de 25 de oc ub e de 1839
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BARTOLOMÉ CLAVERO
•sólo se p oduce «en lo que pudie a a ec a a las p o incias de Ála a, Gui-
púzcoa y Vizcaya». La in ención eside en la ausencia de Na a a; mien as
que el nacionalismo asco en iende que es a Ley ue lesi a de su de echo
his ó ico, o as endencias conside an que la misma, con su decla ación ini-
cialmen e con i ma o ia de «los ue os de las p o incias Vascongadas y de
Na a a, sin pe juicio de la unidad cons i ucional de la Mona quía», no lo
ue en cambio, pe mi iendo su subsis encia bajo nue as condiciones; y en e
es as o as endencias se encuen a un o alismo na a o p o undamen e e-
ac a io del nacionalismo asco, el cual cuen a con el apoyo de su pa icu-
la his o ia: pa a Na a a, y no pa a los o os e i o ios, dicho p incipio de
con i mación u o en onces su desa ollo legisla i o, median e la Ley de
16 de agos o de 1841, que luego y en momen os decisi os, aunque no oda-
ía en la Cons i ución, encon a emos.
Apa ece así en la Cons i ución un indicio de sepa ación en e el supues-
o del e i o io o al o his ó ico de Na a a y el de los o os e i o ios
ascos, en e ambién a lo que había sido el espí i u de la enmienda en la
que es o no ma i amen e se o igina; en ella se ga an izaba la dis inción
de la o alidad de Na a a, pe o, jun o a Ála a, como pa e p ecisamen e
de un mismo compues o asco, dado que e an és os los e i o ios que ha-
bían man enido en pa e su o alidad polí ica y a los que podía, po an o,
in e esa una al ga an ía. Pe o ampoco en la Cons i ución es a sepa ación
se impone; bien al con a io, ambién en ella se p e é la in eg ación de
Na a a en una Comunidad asca, egulando pa a su caso, y ya igualmen e
an sólo pa a él y no pa a el conjun o de es os e i o ios his ó icos, un p o-
cedimien o especial que incluye el equisi o de e e éndum p o incial, según
se con iene en la disposición ansi o ia cua a.
Es o ae su más inmedia a causa de la ó mula adop ada po la Cons i-
ución pa a acili a se el acceso a la au onomía de las nacionalidades his ó-
icas;
dándose la ci cuns ancia de que Euskadi, Ca aluña y Galicia habían
posi i amen e plebisci ado es a u os de au onomía cuando la Segunda Repú-
blica, aho a se les excusa po su ansi o ia segunda de los ámi es p e ios
pa a el acceso al g ado supe io de au onomía, con su inicia i a de dipu acio-
nes,
ayun amien os y e e éndum egional de cómpu o p o incial; pe o, ha-
biendo a su ez quedado descolgada en onces de la Región Vasca Na a a,
donde ni siquie a llegó a celeb a se el e e éndum habiendo ya allado el
acue do de sus municipios, pa a ella, y no así pa a los es an es e i o ios
ascos, había de es ablece se el co espondien e p ocedimien o de in eg a-
ción po la misma Cons i ución.
Realmen e, pa a la Cons i ución, la si uación queda en un pun o bien
-complejo, si no que emos deci equí oco. Se egis a la ga an ía de los de-
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EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS
echos his ó icos de es os e i o ios o ales den o de su p opio «ma co»,,
cuando ya la misma Cons i ución, en su cue po a iculado, se ocupaba de
o ece el cauce y el cuad o de au ogobie no a las egiones de en idad his-
ó ica; lo que lo uno añada a lo o o es ya una incógni a. Aquella suspensión
ya no cabe, como ampoco, al pa ece , aquellos p ocedimien os más ede a-
les,
pe o, man enida la disposición adicional, ampoco puede desca a se;
que algún alcance enga.
LA TENDENCIA DE UNOS DECRETOS
La ince idumb e no du a á, si no es aba ya despejada po ac uaciones,
an e io es. Ac o seguido, a los pocos días de en a la Cons i ución en igo ,
unos más modes os dec e os, conec ando con ales ac uaciones p econs i u-
cionales, comenza án a cla i ica el pano ama, o a pe ila ya las líneas
po donde, en e las di e sas posibilidades ealmen e abie as po la Cons i-
ución, la cues ión se desen ol e á.
Es os dec e os son del 26 de ene o de 1979 ( iOE, del 27) y e san sob e
el égimen elec o al y las ins i uciones de los e i o ios del caso: Ála a,
Na a a, Guipúzcoa y Vizcaya; un dec e o pa a cada uno, que no dejan
de mo i a se po su de i ación, no desde luego de la Cons i ución, mas, en
e ec o, de o as ac uaciones an e io es, an o de la legislación elec o al como
ambién de la polí ica de es ablecimien o ansi o io de o ganismos p eau o-
nómicos y de supe ación de las medidas con a ias del pe íodo dic a o ial
que especial y sepa adamen e in e esaban a es os e i o ios del ámbi o as-
co.
Son dec e os que pod án e es i una peculia ele ancia po el mismo
momen o de su p omulgación, e alidando inmedia amen e as la Cons i u-
ción unos plan eamien os que la misma no conside aba, a no se po su
disposición adicional de espe o de de echos his ó icos, que así empezaba
a cob a sen ido.
Es os dec e os se p oducen «sob e la base del espe o al égimen o al»
o de sus «no mas adicionales», o bien «con o me a su adición his ó ica»
o a «las peculia idades de o ganización y uncionamien o de sus ins i ucio-
nes» en cuan o a las o mas como «his ó icamen e» se ha e ec uado «la pa -
icipación del pueblo», cons i uyéndose un pa lamen o pa icula de cada
e i o io —Jun as Gene ales o Pa lamen o Fo al— y un gobie no o Dipu-
ación Fo al igualmen e de cada uno de ellos y bajo la debida dependencia
del espec i o pa lamen o, o así, según se mo i a, « ein eg ando ins i ucio-
nes de an a aigamb e his ó ica, con la necesa ia adecuación de ales ins i-
uciones a la ac ual es uc u a socioeconómica», y no a o a ci cuns ancia
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BARTOLOMÉ CLAVERO
como la más simple de la Cons i ución, sob e la que a es os e ec os se gua da
silencio.
Pa a Na a a, po su espec i o dec e o, se conc e a más el undamen o
his ó ico y el alcance ju ídico de su dis inción au ónoma. La mismo se sus-
en a ía esencialmen e en la mencionada Ley de 16 de agos o de 1841, que
ya imos cómo pudo escapa a las de oga o ias de la Cons i ución pese a
se no ma de desa ollo de o a Ley, la de 1839, exp esamen e abolida; y al
Ley de 1841 se cali ica po el mismo dec e o como «Ley Paccionada», insi-
nuándose un p incipio ede al de elación en e Na a a y el Es ado sepa-
ada o al ma gen de los o os e i o ios o ales o his ó icos; odas las dispo-
siciones p econs i ucionales que ya apun aban en es a di ección, y que ya
solían e leja dicha idea paccionalis a, se conside an, como el p opio dec e-
o,
e ec o del desen ol imien o de dicho mismo p incipio de con ención
más bien ede al, «amejo ando el sis ema ins i ucional na a o, exp esión
ésa adicional en su égimen o al», y es o «de o ma que, además de es-
pe a su adición his ó ica, esponde a las ac uales exigencias de democ a i-
zación de sus ins i uciones o ales», y no ampoco más especí icamen e al
manda o o al impe io de la ya igen e Cons i ución.
De hecho, desde es e momen o, desde p ác icamen e la en ada en igo
de la Cons i ución, ju ídicamen e ya exis en, aún pendien es oda ía las es-
pec i as elecciones, es as cua o en idades p o inciales au ónomas o es as
cua o Comunidades Fo ales, g acias de suyo al juego más inmedia o, bien
que no decla ado, del econocimien o cons i ucional de sus de echos his ó-
icos;
cua o Comunidades cie amen e des inadas, según las p opias p e i-
siones de la Cons i ución, a in eg a se en una supe io , y así más peculia
y compleja, Comunidad Au ónoma p opiamen e dicha, pe o cuya misma in-
eg ación, con odo ello, ya ambién hab á de eni po o as ías que las
p e is as en la misma Cons i ución y aun en p incipio edades po ella: unas
ías más bien ede a i as.
T as la celeb ación a p incipios de ab il de 1979 de las elecciones loca-
les,
en las que se comp endían las o ales o de cons i ución e ec i a de las
Jun as o Pa lamen os de es os e i o ios his ó icos, se plan eó en és as, en
dichas Jun as, su «inco po ación» a una Comunidad Au ónoma asca. Las
de Guipúzcoa, el 22 del mismo mes, y po unanimidad, adop a on el acue -
do;
el 22 de mayo se p onuncia on, ambién posi i amen e, las de Vizcaya
y las de Ála a; és as segundas sen ando cie a doc ina sob e la base o a-
lis a de la misma au onomía asca: «El Es a u o de Au onomía supond á la
es uc u ación mínima e imp escindible pa a que nues o pueblo alcance
sus libe ades o ales, pe o, en e an o se alcanza es a si uación de au o-
gobie no, p ocede decidi la inco po ación de Ála a al Consejo Gene al del
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EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS
País Vasco como ó gano de gobie no de los e i o ios his ó icos que cons-
i uyen nues o pueblo»; po su pa e, las de Vizcaya, en su mismo acue do
de inco po ación al p oyec o au onómico o de a i icación de su pe enencia
a es e o ganismo oda ía p eau onómico que e a el Consejo Gene al, se
p eocupan de mani es a su «solida idad con las Jun as Gene ales de Ála a,
Guipúzcoa y Pa lamen o Fo al de Na a a». Pe o Na a a, como bien se
sabe,
alla á.
Con es o ambién cumplían dichos es e i o ios p e isiones p econs-
i ucionales, según medidas del 4 de ene o de 1978 (BOE, del 6); un De-
c e o-ley común pa a Ála a, Na a a, Guipúzcoa y Vizcaya, y dos Dec e os
de desa ollo pa a dis ingui se en uno de ellos el caso de Na a a, ya egu-
la on la p eau onomía asca bajo es e ipo de supues os, signi icándose en
su mo i ación que «no condiciona la Cons i ución, ni o o ga p i ilegio algu-
no,
ni p ejuzga cuál sea el e i o io del País Vasco, sino que deja su de e -
minación a la olun ad de las p o incias que se mencionan pa a que decidan
lib e y democ á icamen e su inco po ación», pe o ampoco se siguen aho a
exac amen e en igo p ocedimien os cons i ucionales. En la Cons i ución
los o ganismos de ep esen ación p o incial no llegan nunca a desempeña
unciones an decisi as pa a la de e minación de una au onomía.
Las ins i uciones p o inciales, o las Dipu aciones pa a el égimen co-
mún, concu en cons i ucionalmen e desde luego a la ac i ación del p inci-
pio disposi i o de acceso a la au onomía, o a la o mación de la olun ad
au onómica, pe o no de al modo en exclusi a, pues con ellas deben p onun-
cia se cuando menos ambién los municipios. Pe o además ocu e que, cuan-
do exis en o ganismos p eau onómicos como en el caso asco, és os pueden
cons i ucionalmen e supli , con su me o acue do, el de las ins i uciones p o-
inciales, p ocediendo ello especialmen e cuando, como sigue siendo nues o
caso,
habiéndose an e io men e plebisci ado es a u o, la misma inicia i a ie-
ne a educi se a dicho más expedi o acue do del ó gano p o isional p eau o-
nómico, el Consejo Gene al Vasco en nues o caso (disposiciones ansi o ias
p ime a y segunda de la Cons i ución).
En e dad ue es e úl imo p ocedimien o el que se puso en p ác ica,
pe o con la signi ica i a a ian e de que el p opio Consejo Gene al Vasco
igualmen e en endía que debía emi i la decisión a los ya menos p o isio-
nales,
y, con odo, más consis en es e i o ios o ales, con o me an o al
cu so de las e e idas disposiciones p econs i ucionales como ambién a la
ci cuns ancia de que Na a a ya ampoco se había in eg ado en es a p eau-
onomía asca. Se a a ía oda ía de e i a que el juego de las adicionales
de la Cons i ución, incluido el e ec o de la e alidación del e e éndum e-
publicano, y cie a endencia de dicho mismo cu so a la conside ación apa -
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BARTOLOMÉ CLAVERO
e del caso de Na a a, ambién e lejada en ales adicionales, enajenasen
de ini i amen e a es e e i o io de la cons ucción de la au onomía asca;
pe o,
as odo lo is o, no se ago a en ello ampoco la cues ión.
EL SOLAPAMIENTO DE UN PROCESO
Las decisiones polí icas más ascenden ales en es e ámbi o asco ie-
nen ya a g a i a en los e i o ios o ales o a co esponde a sus ins i ucio-
nes an es que a las comunes, y ello como consecuencia de una sucesión de
no mas p oducidas al ma gen de la Cons i ución, pe o no ampoco en abie -
a con adicción o sin cie o apoyo en ella: su disposición adicional p ime a
espec o de de echos his ó icos legi imaba en úl imo é mino es a especie
de p oceso cons i uyen e pa alelo que se desa olla pa a el País Vasco.
Que es e p oceso, gene ado an es de la Cons i ución, esul a inalmen e
ampa ado po es a adicional, no es ci cuns ancia que suela en su anscu so
mani es a se, pe o ampoco p ecisamen e se ocul a, sob e odo en su de i-
ación más a o able a la ins i ucionalización polí ica, no de la Comunidad
Au ónoma de Euskadi, sino de los Te i o ios His ó icos, según la denomi-
nación que i á con mayúsculas signi icándose, de Ála a, Na a a, Guipúz-
coa y Vizcaya. Así, más asiduamen e, acen uando su dis inción, se ha á
desde Na a a, pe o ampoco deja á de alega se desde los o os e i o ios,
como po la Dipu ación Fo al de Ála a en la ocasión señalada de una
p opues a, de 25 de no iemb e de 1978, a la ponencia de la Asamblea
de Pa lamen a ios Vascos edac o a del p oyec o de Es a u o, ya an es de
p omulga se la p opia Cons i ución:
Conscien e de la esponsabilidad que pesa sob e ella y al ma -
gen de cualquie pos u a u opinión de g upos o pa idos polí icos,
elando po la conse ación y con inuidad de las ins i uciones y
compe encias adicionales ala esas —cuyo ampa o y espe o impo-
ne la Disposición Adicional P ime a del p oyec o de Cons i ución—
ha es imado con enien e ele a a la ponencia enca gada de edac a
el an ep oyec o de Es a u o pa a el País Vasco unas p opues as que,
a su c i e io, deben ecoge se en el a iculado de dicha no ma. Los
pun os que se des acan no sólo esponden a la o ganización his ó-
ica au onómica de cada uno de los e i o ios o ales in eg an es
del País Vasco, sino que u ie on su adecuado e lejo en los p o-
yec os de Es a u o de 1931 y 1933, así como en el de 1936, y se.
di igen a ga an iza :
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EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS
a) La adicional y necesa ia igualdad, den o del en e egio-
nal,
de odos los e i o ios his ó icos o p o incias o ales (...).
b) La con inuidad y composición peculia de las Jun as Gene-
ales y Dipu aciones Fo ales, como ó ganos his ó icos de pa ici-
pación, adminis ación y gobie no de cada uno de los e i o ios
in eg ados, así como el espe o a sus a ibuciones espec i as.
c) La conse ación y es i ución de las compe encias adicio-
nales de cada uno de los e i o ios o p o incias y el eje cicio po
sus Jun as y Dipu aciones Fo ales de odas aquellas acul ades que
co espondían adicionalmen e a las mismas.
d) La delegación a las Dipu aciones Fo ales —po azones de
e icacia, cele idad y p oximidad al adminis ado— de odas aque-
llas acul ades dis in as de las que a és as co espondían adicio-
nalmen e y que en el en e egional asuma, siemp e que puedan se
eje cidas po és as en o ma indi idualizada en su e i o io, sin
pe juicio de su coo dinación po los ó ganos comunes del País
Vasco (...).
El mismo Consejo Gene al Vasco ya se había adap ado a plan eamien os
del géne o, a iculando sus compe encias espec o a las Dipu aciones me-
dian e la ó mula de Comisión mix a pa i a ia; y su posición ino, desde
luego, ins i ucionalmen e a debili a se con las e e idas elecciones locales
de ab il de 1979, po las que se p econs i uyen las au onomías o ales; o -
mado ya el espec i o pa lamen o de cada e i o io his ó ico, pudie on ya
las mismas Dipu aciones a i ma se mejo como e dade os gobie nos p o-
inciales, an icipándose así siemp e a la p opia cons i ución de la Comu-
nidad Au ónoma. El p opio Consejo Gene al asco, según p e isiones p e-
cons i ucionales (ci ado Dec e o-ley de 4 de ene o de 1978), hab á de econs-
i ui se aho a bajo una cie a dependencia ede alizan e de las Jun as o ales,
que pa i a iamen e designa án la mi ad de sus miemb os (Dec e os sob e e-
no ación de ó ganos p eau onómicos de 4 de mayo, a ículo 1.3, y de 18 de
mayo de 1979; BOE del 7 y del 22, espec i amen e).
No se á de ex aña que es a misma eno ación de las ins i uciones
p o isionales de la au onomía asca o ezca la ocasión pa a exp esa se p in-
cipios de in e con ede al, bien que nunca bajo es a cali icación; así, las
Jun as Gene ales del Seño ío de Vizcaya, en sesión del 6 de junio de 1979,
o malmen e e ec úan la elección de sus ep esen an es en el Consejo Gene-
al del País Vasco «con la ad e encia de que debe án de ene p esen e lo
dispues o en el a ículo 6.° del Real Dec e o-ley 1/1978, de 4 de ene o, po
el que se ap ueba el égimen p eau onómico pa a el País Vasco»; nues o
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BARTOLOMÉ CLAVERO
LA INDIFERENCIA DE UNA HISTORIA
Tenemos una inidad de e i o ios, Ála a, Vizcaya y Guipúzcoa, no
cons i uidos indi idualmen e como Comunidades Au ónomas, pe o do ados
de una es uc u a equi alen e, incluida de hecho pa icipación en Pode le-
gisla i o; así como o o, Na a a, que se ha e igido en Comunidad Au óno-
ma po ías cons i ucionalmen e imp e is as. Y odo ello en i ud de unos
í ulos his ó icos cuya misma ac uación ampoco se en iende oda ía ago-
ada; an o el Es a u o asco como la Ley de amejo amien o del Fue o na-
a o decla an en sendas disposiciones adicionales y aliéndose oda ía del
mo i o o al, que «la acep ación del égimen» espec i o de au onomía «no
implica enuncia», en un caso, «del pueblo asco a los de echos que como
al le hubie an podido co esponde en i ud de su his o ia», o, en el o o,
«a cualesquie a o os de echos o igina ios e his ó icos que pudie an co es-
ponde a Na a a». La his o ia ya ha dado un juego y aun no se desca a
que pueda segui si iendo en el u u o.
Vol amos al p incipio: la enmienda nacionalis a ap obada se di igía al
econocimien o de los de echos his ó icos y en es e pun o se man u o. Ya
se sabe del iesgo de la inde e minación de la ó mula y aun de su impe -
inencia en el seno de una Cons i ución; bien di ícil esul a ía, sino impo-
sible,
p ecisa su alcance y con enido de o ma que añadie a algo al p opio
diseño au onómico de la Cons i ución; o más oda ía ealizá sele, caso de
pode llega se a al p ecisión de su sen ido p ecisamen e an econs i ucional,
según se eque ía. Y los impedimen os son los mismos, si no mayo es, pa a
las ó mulas equi alen es del Es au o y del amejo amien o.
Pe o,
con o me las cosas ue on, no e a el p opósi o de la enmienda, y
mucho menos de la adicional de la Cons i ución, alguna es au ación his ó-
ica, sino la acuñación de una ó mula que habili ase un ma gen especial
o alguna ul e io ape u a de posibilidades en el complejo p oblema de la
au onomía asca, según e ec i amen e y en un de e minado sen ido en se-
guida comenzó a aplica se. Si la adicional emi iese ealmen e a la his o ia,
en nada sus ancial se esol e ía, al segui le el enma camien o en la Cons i-
ución, o a nada p eciso cie amen e pod ía conduci , al con adeci se ya
no o iamen e los p opios da os endidos po la his o ia con los supues os
que en la p opia ó mula deben p esumi se.
Así pod ía a gumen a se sob e la his o ia, y po ende sob e al en endi-
mien o de emisión cons i ucional a ella, que no coinciden exac amen e las
ac uales delimi aciones p o inciales de Ála a, Guipúzcoa, Na a a y Vizca-
ya con e i o ios his ó icos o Comunidades his ó icamen e o ales, o que
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EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS
la Ley pa a Na a a de 1841 no ue como al paccionada, o no me ece his-
ó icamen e cali ica i o semejan e, o que, di ícil es ambién asimila el amejo-
amien o medie al como ley del mona ca con Consejo de Co es y una ac-
ual no ma del Es ado, que po dicho mismo ipo de cali icación se p e en-
de,
que asume una na u aleza bien singula . Como pod ía ambién con on-
a se desde la his o ia, la cu iosa pa adoja de que una misma no ma, la Ley
de 1839, sea pa a unos —au onomía asca— aboli o ia de ue os, y como
al cons i ucionalmen e de ogada, y pa a o os —au onomía na a a— con-
i ma o ia de ue os, y, como al, úl imo undamen o no ma i o de la es-
pec i a Comunidad; o, igualmen e, la no menos peculia ci cuns ancia de
que,
como aboli o ia de ue os, se de ogue ambién exp esamen e una Ley,
la de 1876, que, cualquie a que uese su posición en e a ellos, his ó ica
men e había dado causa a la in oducción, pa a Ála a, Guipúzcoa y Vizcaya,
de los concie os económicos que acaban conside ándose como piezas esen-
ciales de la p opia y adicional o alidad polí ica.
Pe o nada de ello end á ya ele ancia: los e i o ios his ó icos lo son
po que así ac ualmen e se de inen, como igualmen e se conside a paccionada
la Ley de 1841, amejo amien o de ue o his ó ico la no ma cons i u i a de
la au onomía na a a, o elemen os adicionales de es as o alidades el égi-
men de con enio o concie o con odo su sabo ede al, en un mismo o de-
namien o, una Ley, como la de 1839, ep esen e según supues os una cosa
y su con a ia. El p oblema no es á en que odo ello pueda choca con la
e idencia his ó ica, sino en que puedie a hace lo con la Cons i ución.
Y es o úl imo, si esul a que no ocu e, es g acias a su disposición adi-
cional p ime a, cuyo juego así ya ha sido nada desp eciable, esol iéndose
la cuad a u a del cí culo icioso que o maban sus mismas p oposiciones:
ga an ía de de echos his ó icos y ma co de la Cons i ución. De hecho, y
con independencia ya, po an o, de lo que se pensase sob e la inu ilidad o
sob e el pelig o de es a disposición, ha enido la misma un desen ol imien o
que no ha sal ado en e amen e po encima del égimen cons i ucional de
au onomías, aunque cie amen e ha debido o za su ma co pa a da en a-
da a elemen os que el p opio o denamien o p esume his ó icos y, como ales,
eclamados po dicha disposición. Y el expedien e sigue abie o, en i ud de
las disposiciones adicionales del Es a u o y del amejo amien o, pe o no am-
poco hacia la his o ia, sino siemp e hacia o as posibilidades de en endi-
mien o de es a peculia ape u a cons i ucional de la au onomía asca.
Si his ó icamen e los mismos concep os de Cons i ución y Fue o e an
an i é icos, esul a que aho a ambos se conjugan y no pa a co egi se la
his o ia, sino pa a egula se la ac ualidad. Cons i ución sigue aquí, en odo
caso,
signi icando algo: odo un ma co de pe enencia a un Es ado bajo de-
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BARTOLOMÉ CLAVERO
e minados p incipios e ins i uciones de inspi ación democ á ica, pe o am-
bién Fue o: y aquí la cues ión, que ya no es his ó ica, sino ju ídica. Un
p oblema es la his o ia del Fue o, y su sen ido ac ual, mediando la Cons i-
ución, o o, aunque no ampoco en e amen e desconec ados pa a que el
mismo e e en e pueda semán ica y no ma i amen e ope a .
¿Cuál es en onces, hoy, el sen ido ju ídico de Fue o? El que se desp en-
de del desen ol imien o posi i amen e habido de la disposición adicional
p ime a de la Cons i ución; po de p on o, un p incipio de adiación de
de e minado pode polí ico en las comunidades enidas po sus i ula es o
suje os, como de in eg ación, cuando menos, en e sí, po p ocedimien os
de cie o sabo ambién ede al. Son p incipios que pe ec amen e caben en
un sis ema de ca ác e cons i ucional, hecha al e ec o abs acción, como pa e-
ce que en onces co esponde, del égimen es ablecido po la Cons i ución
española; son igualmen e p incipios que gua dan cie a conexión con adi-
ciones polí icas ascas, sal ando desde luego odas las dis ancias con sis e-
mas his ó icos de o a na u aleza, po lo que pueden legí imamen e com-
p ende se en la disposición de su econocimien o po pa e de es a misma
Cons i ución española.
Pe o jus amen e se di á que es o ya colisiona con la p opia Cons i ución,
con algunos de sus p incipios undamen ales, como el p ime ísimo de de i-
nición nacional española de la sobe anía (a s. 1.2 y 2), o con algunas de
sus disposiciones menos equí ocas, como la ca egó ica de p ohibición in e -
na de p ác icas ede ales (a .
145.1:
«En ningún caso se admi i á la ede-
ación de Comunidades Au ónomas»). Mas el hecho es que al desen ol i-
mien o se ha p oducido, con el p eciso apoyo de la disposición adicional
p ime a de la misma Cons i ución.
La cues ión ya no es la de si es a disposición pe mi ía que cie as Comu-
nidades ob iasen alguna pa e de la Cons i ución, en endiéndose de la o -
ma más laxa la e e encia a su ma co; la cues ión ya es la de cómo y has a
qué pun o e ec i amen e lo han hecho g acias a es e econocimien o de
sus de echos his ó icos, habiéndose ealmen e en endido con la con enien e
elas icidad las e e idas liim aciones, sin lo cual al mismo econocimien o
es a ía simplemen e p i ado de algún sen ido no ma i o; la cues ión ya es
ambién la de cómo y has a qué pun o es e de e minado desen ol imien o
de la cláusula de sal edad cons i ucional del de echo his ó ico asco iene
eque ido po la p opia Cons i ución, o esul a en cambio que, p obada ya
al misma elas icidad, bajo ella caben o as o mas de cons ucción polí ica
de la nacionalidad asca.
La exis encia de las cua o Comunidades o ales, y una de ellas indepen-
dien e de Euskadi, no se encuen a desde luego en modo alguno de e mi-
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EL ACCESO A LA AUTONOMÍA DE TERRITORIOS HISTÓRICOS
nada po la Cons i ución, la cual sólo ino a ampa a la con una ó mula bien
gené ica que o os en endimien os po supues o admi e. Más que la Cons i-
ución, en e no mas undamen ales, el p opio Es a u o Vasco ha consag ado
es a ma e ialización del p incipio de econocimien o de de echos his ó icos,
encauzando así su au onomía, pe o dejando ambién a su ez abie o o o
ho izon e al sal a inalmen e los de echos, «como al», del pueblo asco,
y no ya de los más plu ales « e i o ios o ales» como hacía la Cons i u-
ción.
Bajo es as mismas disposiciones adicionales, o as posibilidades cons i-
u i as de una Comunidad asca más in eg ada y más au ónoma no son
mínimamen e desca ables; ya la p opia Cons i ución, con la po encialidad
demos ada de su econocimien o de de echos his ó icos, pod ía pe ec a-
men e ampa a la. O a in e p e ación, que hab ía ya de basa se en el en-
endimien o más es ic i o de su disposición adicional p ime a, debe ía
comenza , siendo consecuen e, po cues iona la cons i ucionalidad de la
ac ual o mación de las au onomías asca y na a a, que sólo en la más
gene osa lec ua a de dicha disposición pueden sus en a se, con lo cual, y
más expedi i amen e, nos en en a íamos al mismo p oblema aún i e-
suel o.
Es a his o ia con empo ánea del p oceso es a uyen e, y no la más e-
mo a y mí ica de los ue os ascos, es la que en odo caso al p opósi o
in e esa.
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