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Recensiones
que el De echo debe cumplimen a , especialmen e, en el ma co e i o ial
donde se desa ollan las p es aciones más i ales y ce canas pa a el ciudadano.
Po ello, como el p opio au o señala en sede in oduc o ia, es a ob a quie e
pone de mani ies o, en e a an a p ecipi ada "des egulación" e es ida de
neolibe alismo (un an o i e lexi o a eces -¿o simplemen e in e esado?-),
que el De echo Adminis a i o dispone de un amplio abanico de ó mulas que
pe mi en a las en idades públicas segui conse ando la au o idad en la p es-
ación de los se icios sin mengua de su e icacia y, lo que es más impo an e,
sin menoscabo de las ga an ías que el De echo público o ece a los usua ios.
Juan An onio CARRILLO DONAIRE
Concepción HORGUE BAENA: "La modi icación del con a o adminis a i o
de ob a. El
ius a iand ,
Ed. Ma cial Pons-Ins i u o uni e si a io "Ga cía O ie-
do", Mad id, 1997, 227 pp., con p ólogo del p o . Pé ez Mo eno.
Nos encon amos an e una ob a que gi a ace ca del apasionan e y com-
plejo ema del eje cicio del
ius a iandi y
sus lími es. Sólo den o de ellos se le
o o ga a la Adminis ación una po es ad an exo bi an e en e al p incipio de
inmu abilidad y de
lex con a os
ca ac e ís ico de la igu a del con a o en el
De echo ci il y que, a su ez, p esiden el De echo adminis a i o, bien que es-
pec o de és e y en conside ación al in e és público omnip esen e en oda ins-
i ución adminis a i a, se con emple la
po es as a iandi,
en odo caso como i-
gu a excepcional y condicionada a la p esencia de sus p esupues os habili an-
es y a la con ención a sus lími es. Cuáles hayan de se és os es a ea en cuya
indagación la au o a cen a una pa e undamen al de su es ue zo. Y ello, po
cuan o su empeño con esado es el de da un gi o al ángulo desde el que a-
dicionalmen e se con empla la igu a -sal agua da del in e és público y ga an-
ía del con a is a- pa a en a iza como, jun o a ello, el p opio in e és público
exis en e en la modi icación de las ob as pa a su mejo sa is acción -cuya po-
sibili ación no es obje o de con o e sia alguna-, ha de es a necesa iamen e
cohones ado con la p o ección de los e ce os, a a és de la necesa ia ga an-
ía de los p incipios de concu encia, anspa encia y publicidad, exigencia
siemp e a i mada y hoy aún más p esen e si cabe po las exigencias del De e-
cho comuni a io. Ello puede esul a en que de e minadas modi icaciones,
cuali icadas po su alcance, hayan de da luga , po impe a i o de los p inci-
pios mencionados, a una nue a lici ación. Y es que, como señala la p opia au-
o a: "Es el mismo in e és público el que undamen a, de un lado, que la Ad-
minis ación os en e el
ius a iandi
y el que exige, de o o, que no se menos-
caben las eglas de selección y adjudicación de los con a os adminis a i os".
Un empeño que, desde luego, no se apoya en me as p opues as de
lege e en-
da,
sino que, an es al con a io, encuen a su e e en e y su apoyo p incipal en
la doc ina del Consejo de Es ado, que es analizada exhaus i amen e, y muy
en pa icula , en la desplegada en los úl imos años, en los que la co ec a u i-
lización de la igu a y la p osc ipción de usos abusi os de las misma, en de i-
men o de la necesa ia publicidad y concu encia en la con a ación adminis-
a i a, se han con e ido en au én icos "caballos de ba alla" po pa e del Al-
o O gano consul i o (y de las ins i uciones que en pa alelo se han ido c ean-
do en algunas Comunidades au ónomas, en e las que la au o a es udia asi-
mismo y ambién exhaus i amen e la doc ina del Consejo Consul i o de la
Comunidad Au ónoma de Andalucía).
La ob a sigue un esquema que pa e de la necesa ia delimi ación de la i-
gu a del
ius a iandi,
a a és de una ap oximación a lo que és e sea, ex aída
del análisis de sus no as ca ac e izado as, y de cuáles de en e las posibles mo-
di icaciones o al e aciones en la ida del con a o adminis a i o han de epu-
a se o mas de eje cicio del mismo. Todo ello desde la conside ación de las
necesidades del in e és público como undamen o úl imo de es a po es ad
exo bi an e (I). T as es a labo de cincelado de los con o nos de la ins i ución
y de es udio de su sus ancia, así como de c iba espec o a o as al e aciones en
la ejecución del con a o, que le lle a a op a po un concep o es ic o de lo
que haya de se la
po es as a iandi,
el g ueso del abajo gi a, como su p opio
í ulo indica, sob e el es udio c í ico y po meno izado del égimen ju ídico de
la modi icación obje i a del con a o de ob as, que cons i uye el núcleo cen-
al del abajo (II). Un e ce bloque lo cons i uyen una b e e e lexión sob e
la posible incidencia o condicionamien o del De echo comuni a io y de las
exigencias de unidad de me cado que és e ep esen a sob e la egulación na-
cional de la
po es as a iandi,
a lo que se suma una e lexión inal a modo de
conclusión (III). Hay que añadi que a ello se suman una comple a bibliog a-
ía, y un anexo ú il y exhaus i o con la e e encia de las sen encias del T ibu-
nal Sup emo, dic ámenes del Consejo de Es ado y del Consejo Consul i o de
la Comunidad Au ónoma de Andalucía e in o mes de la Jun a Consul i a de
con a ación sob e la ma e ia de es udio.
I. La p ime a pa e de la ob a se consag a, como señalamos, a la delimi-
ación de la igu a del
ius a iandi.
La au o a lle a a cabo una ap oximación a
la misma a a és de sus no as ca ac e izado as que pe mi en al lec o llega a
un en endimien o aquila ado sob e qué haya de en ende se po po es ad de
modi icación unila e al de con a o, y a dis ingui , al hilo del es udio de sus
ca ac e ís icas de inido as, aquello que no puede conside a se como engloba-
do en la misma, disce nimien o no siemp e exen o de di icul ades. Pa e de la
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Recensiones
conside ación del
ius a iandi
como po es ad adminis a i a cuyo obje o es la
no ación
obje i a
del con a o - e e ida exclusi amen e a las p es aciones, en
ningún caso a las obligaciones asumidas po la Adminis ación-, pa a anuda al
concep o sus ca ac e ís icas de ini o ias: de la conside ación del
ius a iandi
co-
mo po es ad, y po ello de eje cicio i enunciable, se de i an, como no as de
excepción espec o al égimen de De echo común, la no necesidad de pac o,
y, aún más, la in alidez de cualquie pac o exp eso en con a io. En es a a ea
de deslinde de lo que sea y lo que no sea el
ius a iandi,
és e ha de di e encia se
de igu as que si bien suponen al e aciones
de ac o
de las condiciones del mis-
mo, no deben con undi se con la al e ación que ida y o mal que supone el
eje cicio de la po es ad modi ica o ia, como pueden se las excepciones al p in-
cipio de iesgo y en u a ( e isión de p ecios, eo ía del iesgo imp e isible), el
llamado
ac um p incipis
o los incumplimien os po pa e de la Adminis ación.
La po es ad de modi icación se con igu a así como excepción al p incipio
de inmu abilidad de los con a os, bien que eniendo en cuen a dos p ecisio-
nes: su ca ác e excepcional condicionado a la concu encia de los p esu-
pues os que la legi iman, de una pa e, y que su e ec o en el con a o admi-
nis a i o es el desplazamien o de la no a de la inmu abilidad desde el obje o
al in de in e és público al que al con a o si e.
En cuan o a la cues ión ace ca de qué incidencias en la ida del con a o
adminis a i o hayan de en ende se como mani es aciones de es e pode de
modi icación, la p a. HORGUE asume un concep o es ic o de modi icación,
si bien pun ualizando -y acompañando de un comple o es udio de las uen es-
que adicionalmen e se ha manejado un concep o más gene al, que incluye
no sólo las modi icaciones del obje o sino ambién las del plazo, la suspensión
p o isional e incluso la de ini i a, a lo que la ju isp udencia ha añadido, en e
o os, el cambio en el emplazamien o y en la o ma de ejecución. La au o a
abo da á el égimen del
ius a iandi
desde es a pe spec i a más es ic a en la
segunda pa e de la ob a, si bien ma cando en odo momen o las di e encias
en e es as igu as y sus consecuencias p ác icas de égimen ju ídico.
II. El segundo g an bloque, y que cons i uye el g ueso del abajo, an o
en su p opia concepción como en el aspec o cuan i a i o, lo cons i uye el aná-
lisis, as habe delimi ado los pe iles de la ins i ución, de cuál haya de se su
juego en el más pa adigmá ico con a o adminis a i o de esul ado: el con-
a o de ob as.
Un p ime apa ado es el dedicado al es udio de los p esupues os habili-
an es de la
po es as a iandi,
undamen al a odas luces pues es el que delimi-
a la azón de se y los lími es
en
su eje cicio. Como es bien sabido, el a ícu-
lo 149 del Reglamen o de ( .(sq a os del Es ado (RCE) ci aba los mismos en
la eme gencia de "necesidades nue as o de causas écnicas imp e is as". La i -
ualidad de es a p e isión en an o que exclusi a condición legi imado a del
eje cicio del
ius a iandi
ha sido dispa , y ello po cuan o mien as que la ju-
isp udencia, condicionada po el
pe i um
de las demandas, no se ha is o ape-
nas cues ionada sob e el co ec o empleo de la ins i ución, en cambio el Con-
sejo de Es ado sí ha ido imponiendo un en endimien o de dicho p esupues o
como po es ad eglada, bien que a a és de la u ilización de concep os ju í-
dicos inde e minados, cuya concu encia ha de se jus i icada po la Adminis-
ación, que sí end á en cambio una amplia acul ad de ap eciación en lo e-
e en e a cuándo es as ci cuns ancias equie en la no ación obje i a del con-
a o. Una p e isión simila a la del a ículo 145 RGCE, que no idén ica, luce
hoy en el a ículo 102.1 LCAP, que sin emba go omi e la e e encia a la cuali-
icación como " écnicas" de las causas habili an es del eje cicio de la po es ad.
Pa a la au o a, la azón ha de adica se en su ubicación en la pa e gene al y
aplicable pues a odo ipo de con a os, po lo que c ee que dicha exigencia
del a ículo 149 RCE ha de en ende se igen e pa a el con a o de ob as.
Un ema apasionan e, po su eno me epe cusión p ác ica, po la e-
cuencia con que se plan ea en la ealidad dia ia de la con a ación adminis-
a i a y po se una de las cues iones más canden es y deba idas en la de si el
ius a iandi
cub e los e o es o los de ec os de p e isión come idos po la Ad-
minis ación a la ho a de elabo a el p oyec o. Cualquie iniciado conoce los
sucesi os e o mados a que dan luga las imp e isiones en los p oyec os -en los
ámbi os del con a o de ob as, especialmen e, los da os no del odo p ecisos
en ma e ias como la composición del suelo, cálculo de p o undidades, e c.-.
¿Pueden en ende se és as englobadas den o de las necesidades nue as o cau-
sas imp e is as, habili an es del eje cicio de la po es ad de modi icación?. Pa-
a guiamos en es e pa icula , la p opia au o a nos ad ie e de cuáles son las
limi aciones que impone el ma co ju ídico y la ealidad en que nos mo emos:
la modi icaciones son decisiones ejecu o ias pa a el con a is a, que has a el lí-
mi e del 20 po cien o no puede op a po pedi la esolución del con a o,
y
que, de hecho, en la mayo ía de los casos no es á in e esado en cualquie ca-
so en la misma, sino que, al con a io, an e una modi icación ci a á su in e-
és en su ejecución y cob o. Es po ello que la ju isp udencia no nos o ece
g andes apo aciones sob e la cues ión. Y ello a di e encia del Consejo de Es-
ado, que, si bien limi ado po el ámbi o de su compe encia -modi icaciones
supe io es al ein e po cien o del p esupues o-, sí ha ido desplegando una
doc ina más elabo ada. Respec o a los e o es y de ec os de p e isión, la au-
o a comienza di e enciando el supues o de los
e o es ma e iales,
cuya ec i i-
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cación en iende que no se engloba en el eje cicio del
ius a iandi,
y que, co-
mo sabemos, pe mi en al con a is a y a la Adminis ación denuncia el con-
a o si la ec i icación da o igen a una a iación supe io al 20 po cien o del
p esupues o del con a o. En cuan o a los
e o es u omisiones de hecho
p opia-
men e, la p a. HORGUE in en a una ap oximación aquila ada. Pa e de que
la mayo ía de la doc ina ha incluido el supues o den o del eje cicio del
ius
a iandi,
sob e la base de que las ci cuns ancias "imp e is as" no han de se
además "imp e isibles", y ello bajo la p emisa de que, en caso con a io, la co-
munidad no ha de sopo a una ob a mal plan eada, y ello con el apoyo de la
p e isión al espec o que luce en el a ículo 154 RCE. Sin emba go, la p opia
doc ina del Consejo de Es ado, que había asumido es e plan eamien o, se ha
uel o sob e sí en los úl imos años. Y de es e modo, lle a a cabo ad e encias
en el sen ido de que las causas habili an es no pueden ampa a los e ec os po
e o es o po al as de p e isión que pudie on e i a se a a és de una con-
duc a diligen e, que les lle an, en su doc ina más ecien e, incluso a ap ecia
la imp ocedencia de la me a modi icación del con a o como cauce pa a aco-
moda el p oyec o de ob a a la ealidad sob e la que ha de ope a . Igualmen-
e pa a la au o a, no se a a desde luego de de e mina si el con a o debe se-
gui su ejecución con esos e ec os ya que se ía inadecuado al in e és público,
sino si debe esol e se y adjudica un nue o con a o. Y ello po o a p oyec-
ción de in e és público, esal ado po el Consejo de Es ado, que, como ya se-
ñalamos y como abunda emos, es á omnip esen e en el abajo de la p a.
HORGUE: los p incipios de publicidad y lib e concu encia en la selección
del con a is a. Po ello mismo, concluye en la imposibilidad de da solucio-
nes ap io ís ica ni maximalis as, que impidan cualquie modi icación po la
mínima imp e isión ni con igu en un po illo abie o a oda al e ación que
enga su cauce en e o es que aen su causa en una imp e isión negligen e
de la Adminis ación. Pa a la au o a, un c i e io es ima i o se ía el de la en-
jundia de la al e ación, pa a lo que p opone oma el c i e io, acogido como
sabemos con o os ines, de las al e aciones supe io es al 20 po cien o como
lími e de las "imp e isiones asumibles" desde el pun o de is a del in e és pú-
blico, en el en endimien o amplio expues o más a iba y comp ensi o de los
p incipios de publicidad y lib e concu encia.
El abajo p osigue con el análisis de la ipología de modi icaciones y es-
pecialidades de égimen ju ídico, dis inguiendo aquéllas que a ec en a unida-
des de ob as p e is as en el con a o, de las e e idas a unidades no p e is as
o que al e en sus ca ac e ís icas sus anciales, donde como es sabido, la nue a
Ley de Adminis ación, p e ia audiencia, con la obligación en caso de discon-
o midad de con inua la ob a, co espondiendo en onces la ijación del p e-
cio a una Comisión de a bi aje, y pudiendo al e na i amen e la Adminis a-
ción con a a con o o emp esa io o p ocede a la ejecución di ec a. La au-
o a apun a ce e amen e cómo la doc ina había denunciado que el égimen
an e io , que pe mi ía al con a is a discon o me con los p ecios nega se a eje-
cu a la, enía en la p ác ica como consecuencia, po emo de la Adminis a-
ción a los pe juicios de una pa alización y una pos e io lici ación, el deja en
manos del con a is a en g an medida la ijación de los p ecios, con el consi-
guien e pelig o pa a el in e és público. Igualmen e, en iende que, an e el si-
lencio de la Ley, ha de en ende se, po cohe encia no ma i a, que la ci a del
20 po cien o como lími e de la obliga o iedad de la modi icación pa a el con-
a is a, aplicable a las modi icaciones de unidades p e is as, ha de en ende -
se igualmen e aplicable espec o a es e o o ipo de modi icaciones. Jun o a es-
os ipos, y a las mayo es di icul ades ma e iales en la ejecución, la au o a p es-
a especial conside ación a las ob as acceso ias o complemen a ias pa a con-
clui como su con igu ación en an o que supues os dis in os a la modi ica-
ción, cuyos c i e ios dis in i os habían sido pe ilados po el Consejo de Es a-
do, se ha en u biado en la nue a Ley, que no ecoge dichos c i e ios y sí una
de inición cuyas no as pa ecen di umina la peculia idad de es a igu a y la de
la modi icación. Cues ión en modo alguna baladí o de impo ancia sólo eó i-
ca, po cuan o el en endimien o de una ob a como nue a o no conlle a á la
aplicación de egímenes ju ídicos di e sos. La causa hemos de encon a la, co-
mo apun a la p a. HORGUE en la acogida en la nue a Ley del concep o de
la Di ec i a 93/37/CEE, cuyo a ículo 7.3 ecoge lo que nues o De echo se-
ía an o una e dade a modi icación como p opiamen e una ob a nue a o
complemen a ia que da luga a un con a o nue o y di e encial.
Quizá la pa e en que la elabo ación doc inal c í ica de la au o a apa e-
ce con una pulsión más i a y canden e, en la que se e leja su posición y en-
endimien o de la ins i ución con una apo ación y una isión más pe sonal,
ma cada po el en endimien o de la impo ancia de la obse ancia de los p in-
cipios de lib e concu encia y publicidad, en an o que exigencias y a la ez ga-
an ías del in e és público, es en la consag ada a los lími es a la modi icación
del con a o de ob as. Y ello en conexión con la p eocupación que la e a lo
la go de oda la ob a po comba i ju ídicamen e, al calo de la más ecien e
doc ina del Consejo de Es ado, los usos des iados de la excepción al p inci-
pio de inmu abilidad que es el
ius a iandi.
Como es no o io, a eces, al es-
coldo de p e endidos usos legí imos del mismo, se encub en modi icaciones
de un eno me calado capaces de des i ua los p incipios de lib e concu en-
cia y publicidad (como ya en 1963 p e inie a el p o . BOQUERA OLIVER),
po cuan o el con a o de ob as, con los sucesi os e o mados, apa ece al inal
de su ejecución como de una en idad muy di e sa a la que con igu aba el p o-
yec o inicial y en base a la cual los demás lici ado es p esen a on su o e as.
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Ello es posible po que la no ma i a de con a os se ha ocupado adicional-
men e, y aún hoy,
en sede de ejecución,
po ga an iza la po es ad de modi ica-
ción de la Adminis ación y el p incipio de equi alencia económica como su
complemen o necesa io, mien as que la p eocupación po el espe o de los
p incipios de concu encia y publicidad se ha desplegado
en ase de adjudica-
ción,
sin p es a a ención a la ci cuns ancia de que su igencia puede e se des-
i uada si se concede
de ac o
a la Adminis ación una habili ación sin lími es
ma e iales pa a lle a a cabo
cualquie a modi icaciones, con independencia de su
cuan ía
en el obje o del con a o, que, incluso po encima del lími e del 20 po
cien o del p esupues o -que, po o a pa e, ha de e e i se con el cambio in-
oducido po la nue a modi icación"-, pueden se olun a iamen e acep adas
po el con a is a -al que se adjudicó la ob a
en las condiciones o igina ias-
bu -
lándose así los in e eses de los e ce os lici ado es. Pa a es udia la exis encia
o no de es os lími es de la obliga o iedad pa a el con a is a de los modi ica-
ciones, y no, pues, al eje cicio del
ius a iandi
po la p opia Adminis ación-,
la mejo uen e es sin duda la doc ina del Consejo de Es ado, si bien condi-
cionada, como imos, po los lími es de su p opia compe encia. Y así, jun o a
un p ime condicionamien o impues o po el Consejo de Es ado, que adica-
ía en la obliga o iedad, cuando la modi icación sob epasa el 20 po cien o -
no lo ol idemos, se a a p ecisamen e de los casos en que se p e é el in o me
p ecep i o y no inculan e del p opio Al o O gano Consul i o- de jus i ica en
es os casos la con eniencia al in e és público de man ene el con a o y su eje-
cución po el mismo con a is a, cuya e ec i idad es muy endeble po cuan o
hace después coincidi los mo i os de apidez de ejecución y acilidad p esu-
pues a ia, en e a un p obable aumen o de p ecio y un segu o e aso con el
p opio in e és público, se á la noción de ob a nue a o a iación de la olun-
ad adminis a i a el concep o que se ha ido consolidando en los úl imos iem-
pos pa a con igu a se como un lími e ma e ial conna u al y esencial a la mo-
di icación en el con a o de ob a. En e ec o, la doc ina del Consejo de Es a-
do no opone objeción alguna a la modi icación pa a un mejo se icio al in-
e és público, pe o especialmen e en la década de los no en a ha ecalcado,
como hizo en su Memo ia de 1990 que: "... no cabe us a los p incipios de
publicidad y concu encia ... po una desmesu ada ampli ud en la cali icación
de las ob as como de modi icación o de me o complemen o de las inicial-
men e p oyec adas, llegando a comp ende , en e ellas, las que debe ían se
conside adas como ob as nue as y, po an o, obje o de p oyec os indepen-
dien es y con a ación sepa ada". Haciéndose eco de es a línea, ambién aco-
gida, en nues a Comunidad Au ónoma, po el Consejo Consul i o, la p a.
HORGUE p opugna decididamen e, de
lege e enda,
la consag ación posi i a
de la exis encia de es e lími e sus an i o, ya que, como a i ma: "... con es e lí-
mi e no se p e ende subo dina el in e és público que undamen e dicha po-
es ad al in e és p esen e en la selección de los con a is as, sino auna los no
con adic o iamen e", ya que: "... De no se así se es a ía eludiendo el in e és
público, sal o que se p e enda sos ene una concepción an lexible del in e-
és público como undamen o de cualquie ac uación adminis a i a que cho-
que on almen e con o os p incipios que el De echo ambién consag a, p e-
cisamen e, en de ensa de ese mismo in e és público".
T as un análisis del p ocedimien o, del que des aca emos sólo la de ensa
de la au o a de la in e p e ación de la compe encia del Consejo de Es ado y
O gano equi alen e de la Comunidad Au ónoma an e
cualquie
modi icación
ul e io si p e iamen e se han lle ado a cabo modi icaciones supe io es al 20
po cien o ( en e a o os au o es, así GARCIA TREVIJANO), la p a. HOR-
GUE analiza los e ec os de la modi icación, haciendo especial incapié en la
dis inción -no siemp e es ablecida con cla idad, dado el amplio alcance o o -
gado a la ins i ución-, que adica en el ajus e de p ecios y del p og ama de a-
bajos, y la posible pe inencia de una indemnización, no basada ya po an o
en el p incipio de equi alencia económica sino el de indemnización de daños.
T adicionalmen e, la p ecisión con emplada en la no ma i a de con a os so-
b e no indemnizabilidad po azón de modi icaciones, hoy ecogida en el
146.1 LCAP -dejando apa e, como decimos, el ajus e de p ecios- ha sido in-
e p e ado como e e ida al
luc um cesans
o bene icio dejado de pe cibi e ini-
cialmen e p e is o, y no al
damnum eme gens,
que se en iende unánimemen e
ha de se obje o de indemnización -po ejemplo, ma e iales adqui idos y no
u ilizables. Con a ello ha pugnado una doc ina (ARINO), al no encon a lo
jus i icado, disin iendo po lo demás de o as opiniones a o ables a es e en-
endimien o (VILLAR PALASI). La p a. HORGUE huye de nue o de posi-
ciones maximalis as, de endiendo que la epa ación haya de se in eg al en los
casos en que aiga su causa en una negligencia cla a de la Adminis ación, pe-
o ambién cuando únicamen e implique educción o sup esión y la decisión
adminis a i a de modi icación sea obliga o ia de aca a , po halla se com-
p endida en e los lími es a los que aludimos, y sólo e e ida al
damnum eme -
gens
en los demás casos. Pos u a que desde luego puede se con o e ible, pe-
o po la cual la au o a aboga sin acilación.
Den o de lo que es el g ueso o "núcleo du o" del abajo, la au o a ana-
liza las consecuencias de las modi icaciones i egula es, haciendo especial in-
capié, y siguiendo en ello una ez más al Consejo del Es ado, en que debie a
dispone se la obligación, y no ya sólo la acul ad, de inicia en es os casos el
expedien e pa a depu a esponsabilidades, lo que enlaza po la p eocupa-
ción que imp egna oda la ob a po u ela la obje i idad y anspa encia de
un sec o que an sensible ha sido, es -y se á, con oda p obabilidad- a que la
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DIDLIOORFIF117

Recensiones
p esencia de es as no as se ponga a menudo en cues ión, a eces injus i icada-
men e, pe o o as como cons a ación de una ealidad no siemp e "c is alina".
Po ello, a i ma la au o a que la nue a Ley ha pe dido una ocasión inmejo a-
ble pa a es ablece el
debe
de exigi esponsabilidades en los casos de modi i-
caciones i egula es.
Po úl imo, la ob a se cie a con un b e e apun e sob e la posible p o-
yección del De echo comuni a io de la con a ación pública en el égimen de
la modi icación del con a o de ob as. Como sabemos, el De echo comuni a-
io, desde su lógica de unidad de me cado, se ocupa de la ga an ía de la ans-
pa encia, igualdad y no disc iminación en la con a ación pública, siendo así
que se ha a i mado con azón que la no ma i a sob e las ac uaciones p e ias a
la adjudicación es á p ác icamen e ex aída po en e o de las Di ec i as co-
muni a ias, son p ác icamen e De echo comuni a io (PINAR MAÑAS). La au-
o a se in e oga si el De echo comuni a io condiciona de algún modo el é-
gimen de la modi icación del con a o pa a conclui que, como apun amos, la
p opia Di ec i a 93/37/CEE pe mi e pa a lo que llama "ob as complemen a-
ias" la u ilización del p ocedimien o negociado sin publicidad, y po an o,
concluye la p a. HORGUE, la modi icación del con a o de ob a y la ejecu-
ción po el mismo con a is a no a en con a del De echo comuni a io, po
cuan o su esul ado inal -que es a cuya consecución obligan las Di ec i as- es-
á pe mi ido. La au o a cie a su b illan e abajo con una e lexión inal en la
que condensa la concepción la en e en el mismo, y lo que hemos cali icado de
"cambio de óp ica", o mejo dicho, de posición conciliado a de
odos
los in e-
eses en juego. Ce a emos pues es a b e e exposición del con enido de la
ob a de la mejo mane a posible, que no es o a, ob iamen e, que con pala-
b as de la misma au o a, que e lejan cla amen e lo dicho: "Po ello, la p e-
oga i a de modi icación no puede analiza se aisladamen e como mani es a-
ción de ,es a posición en más de la Adminis ación, es o es, sin conexión con
la ase de p epa ación y adjudicación del con a o, pues al adop a al pe s-
pec i a deja ía en un hue o legalismo las pe seguidas en aquéllas".
Como puede colegi se de es os b e es apun es, no hallamos an e una
ob a 'que eúne es g andes acie os, p incipalmen e. El p ime o de ello a-
dica en la p opia elección del ema, po su impo ancia y ac ualidad. En es e
sen ido, el abajo de la p a. HORGUE no es un es ue zo aislado, sino que se
encuad a den o de odo una línea de in es igación desa ollada desde hace
años en el seno del Depa amen o de De echo Adminis a i o de la Uni e si-
dad de Se illa, y ma cada po el a án de in eg a el igo doc inal p opio de
la in es igación académica y una pe manen e conexión con la ealidad del
"De echo i o", y muy en especial con las no edades no ma i as y los enóme-
nos ju ídico-públicos más ac uales. Es ue zo que ha ido ma e ializándose, en-
e o as muchas mani es aciones, en el ace camien o, plasmado en las es-
pec i as monog a ías, a los sec o es más " angua dis as" de la p oducción no -
ma i a iuspublicis as (p o ección del medio ambien e y de las cos as, desa o-
llo del enómeno de las á eas me opoli anas, usos c ecien es de o mas p i-
adas en la ac i idad emp esa ial de la Adminis ación, in oducción del e-
cu so de casación en la ju isdicción con encioso-adminis a i a, e c.) así como
en jo nadas sob e las úl imas e o mas de leyes adminis a i as gene ales (p o-
cedimien o, ju isdicción, con a ación, e c), cuyos esul ados han sido igual-
men e obje o de publicación. A nues o juicio, un segundo g an acie o lo
cons i uye la p opia sis emá ica seguida po la au o a, que, como hemos is o,
a in oduciendo al lec o en una ins i ución compleja pa iendo de su consi-
de ación gene al pa a llega a la pa icula idad del égimen de la modi ica-
ción obje i a del con a o de ob as. Po úl imo, e iden emen e, la p opia sus-
ancia de la ob a, que combina un análisis exhaus i o de las uen es -sen en-
cias del T ibunal Sup emo, dic ámenes del Consejo de Es ado y del Consejo
Consul i o de la Comunidad Au ónoma de Andalucía, in o mes de la Jun a
Consul i a de Con a ación, así como una indagación a ondo en la doc ina
cien í ica- con una de enida e lexión y, lo que es especialmen e des acable,
una alien e oma de posiciones que no se de iene en la simple c í ica sino que
apo a soluciones in e p e a i as e incluso
de lege e enda,
sin descuida sin em-
ba go en ningún momen o la conexión di ec a con la ealidad no ma i a. Ta-
ea pa a la que la au o a sigue a en amen e la doc ina del Consejo de Es ado
y muy en especial sus e oluciones más ecien es. En de ini i a, un es imonio
de madu ez ju ídica y un lib o imp escindible pa a cualquie ju is a - eó ico o
p ác ico, si es que acaso pudie a ene alidez alguna esa dis inción- que p e-
enda ace ca se igu osamen e a la ins i ución del
ius a iandi
y a su juego dia-
io en la ida de la con a ación adminis a i a.
Emilio GUICHOT
And és BETANCOR RODRIGUEZ: Las Adminis aciones Independien es, un
e o pa a el Es ado social y democ á ico de De echo, Mad id, Tecnos, 1994,
276 páginas.
Es amos en p esencia de una ob a de pe ec a y acabada es uc u a y a la
ez documen ada, que se con e i á en e e encia p incipal pa a el es udio,
clasi icación y cla i icación del égimen de las denominadas imp opiamen e
Adminis aciones Independien es y que, como su p opio í ulo indica, supo-
nen un e o pa a el Es ado social y democ á ico de De echo.
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