TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
EL DESCUELGUE DE CONVENIOS COLECTIVOS
EN EL PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
*
Jesús C uz Villalón
Ca ed á ico de De echo del T abajo y de la Segu idad Social
Uni e sidad de Se illa
EXTRACTO Palab as Cla e: Negociación Colec i a, Sec o Público
La con luencia de las polí icas de consolidación iscal que implican una ue e educción
del gas o público, jun o con los e ec os nega i os gene ales de la c isis inancie a es á p o ocando
una ue e p esión sob e el empleo público, en unos casos desembocando en la adopción de medidas
ex ao dina ias de ca ác e coyun u al y en o os casos e o mas es uc u ales del égimen de elacio-
nes labo ales en el ámbi o del empleo público. Ello es á impac ando especialmen e sob e el modelo
de negociación colec i a en e el pe sonal labo al al se icio de las Adminis aciones Pública, lo que
cons i uye el obje o del p esen e es udio. El mismo pa e de las especialidades que p esen a la nego-
ciación colec i a de los empleados públicos, más allá de que o malmen e pa a el pe sonal labo al
se aplique en oda su ex ensión el égimen de negociación colec i a p e is o en el Es a u o de los
T abajado es. A pa i de ello, se alo a cómo las medidas lexibilizado as adop adas en las úl imas
e o mas labo ales pa a el conjun o de la población asala iada y po lo que a ec a a la negociación
colec i a, esul an poco adap ables o e ec i as en el ámbi o de la Adminis ación Pública. A pa i
de ello, se explica y analiza el alcance de las medidas ecien emen e adop adas de ca ác e p opio y
especí ico pa a la negociación colec i a del pe sonal labo al al se icio de las Adminis ación Públi-
ca, que ienen como seña de iden idad e hilo conduc o común un palpable p oceso de con e gencia
con las medidas en el ámbi o de la negociación colec i a de los unciona ios públicos y co ela i a
di e gencia del égimen p opio de negociación colec i a pa a el sec o p i ado.
ABSTRACT Key Wo ds: Collec i e Ba gaining, Public Sec o
The con luence o iscal consolida ion policies which in ol e a signi ican educ ion in
spending public, along wi h he gene al nega i e e ec s o he inancial c isis is causing a s ong
p essu e on public employmen . This is impac ing pa icula ly on he model o collec i e ba gaining
be ween he labou pe sonnel a he se ice o he public adminis a ions. F om his, i explains and
analyzes he scope o he newly and speci ic measu es, who ha e as key a common p ocess o con e -
gence wi h he measu es in he ield o ci il se an s collec i e ba gaining and co ela i e di e gence
o he egime o collec i e ba gaining in he p i a e sec o .
* El p esen e abajo se ha e ec uado en el ma co del p oyec o de in es igación “Impac o
de la negociación colec i a sob e la segmen ación labo al: causa de e minan e e ins umen o de
con ención”, Minis e io de Ciencia e Inno ación (DER 2011-27612)
Jesús C uz Villalón
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ÍNDICE
1. la PeneT aCión de la negoCiaCión ColeCTiVa en la adMinisT aCión PúBliCa
2. la BiFu CaCión de egíMenes Ju ídiCos
3. eleMenTos CoMunes y TendenCias haCia la ConVe genCia
3.1. P incipios cons i ucionales comunes
3.2. P incipio de legalidad adminis a i a
3.3. Ca ác e eglado de la ac uación adminis a i a
3.4. La uni o midad de condiciones en la o ganización del abajo
3.5. Los p ocesos de ósmosis ins i ucional
3.6. Las p ác icas de negociación uni a ia
3.7. La cen alización de decisiones
3.8. La endencia a la sindicalización uni a ia
3.9. La limi ación de los p ocedimien os de esolución de con lic os colec i os
4. C isis eConóMiCa, Medidas de eFo Ma laBo al y de eduCCión del gasTo PúBliCo
5. la inadeCuaCión Pa a la adMinisT aCión de las Vías gene ales de eFo Ma laBo al
5.1. La p e e encia aplica i a absolu a del con enio colec i o de emp esa
5.2. El descuelgue de condiciones pac adas
5.3. La modi icación sus ancial de condiciones de abajo
5.4. La pé dida de ul aac i idad del con enio colec i o
6. los MeCanisMos esPeCíFiCos en la adMinisT aCión PúBliCa
6.1. El es ablecimien o de modi icaciones p esupues a ias
6.2. La ijación de opes legales con e ec os a los con enios igen es
6.3. El p ocedimien o gene al de inaplicación del con enio colec i o
1. LA PENETRACIÓN DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La negociación colec i a en el seno de las Adminis aciones Públicas ha
adqui ido un desa ollo singula en las úl imas décadas, de modo que se ha
con e ido en un ins umen o cen al en la egulación de las condiciones de
abajo de su pe sonal.
Desde el pun o de is a his ó ico, la negociación colec i a su ge en casi
odos los sis emas de elaciones labo ales den o del sec o p i ado, en pa -
icula , den o del sec o indus ial de la economía y, en especial, di igido al
asala iado que desempeñaba a eas manuales o de no excesi a cuali icación
p o esional. Po ello, no es sino en momen os más ecien es cuando comienza
a ex ende se al ámbi o de la Adminis ación Pública; p ime o, se á necesa io
que se p oduzca una expansión ele an e al conjun o de la población asala-
iada, con independencia de la condición de abajado manual o empleado;
segundo, que co ela i amen e a lo an e io , se e i ique una gene alización
de la negociación colec i a al sec o se icios pa a que el enómeno sindical y,
po de i ación, la negociación colec i a aya implan ándose p og esi amen e
en el sec o e cia io; e ce o, se á p eciso que la consolidación de las expe-
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iencias de negociación colec i a al conjun o del sec o p i ado o público de la
economía aya pene ando den o de la Adminis ación Pública, p ime o en e
las en idades locales y sucesi amen e a odo el conjun o de la Adminis ación.
De ahí que, dejando al ma gen aquellas ac i idades con dé ici s de cobe u a
negocial en a ención a ca encia de in e locu o es emp esa iales y/o a las muy
escasas dimensiones de las emp esas y cen os de abajo, se á den o de la
Adminis ación Pública donde más a díamen e aya pene ando el enómeno
de ijación conjun a de las condiciones de abajo en e la ep esen ación de los
empleados públicos y los ges o es de la p opia Adminis ación.
Aho a bien, a pa i del ins an e en que se inicia es e camino de pene ación
de la negociación colec i a en el seno de la Adminis ación Pública, no es sólo
una ía de no e o no, sino que se p oduce de o ma acele ada e in ensa la con-
solidación de la negociación colec i a en es e ámbi o. Dis in os ac o es inci an
a esa ue e implan ación de la negociación colec i a, en e los que pod íamos
ci a , a í ulo ilus a i o, el ele ado núme o de asala iados que p es a se icios
pa a la Adminis ación, la endencia a la uni o midad de condiciones de abajo
del conjun o de los empleados, la p og esi a pé dida de alo de los cue pos de
unciona ios como elemen o de iden i icación de los di e en es g upos de em-
pleados, la co ela i a ex ensión de la a iliación sindical, la democ a ización del
uncionamien o in e no de la Adminis ación que ompe con un ígido concep o
de la unila e alidad p opio de la adicional elación en e ges o es y empleados
públicos, del mismo modo que se supe an concepciones co espondien es a una
ígida je a quización de posiciones en el seno de la Adminis ación Pública.
2. LA BIFURCACIÓN DE REGÍMENES JURÍDICOS
Has a el momen o p esen e nos hemos enido e i iendo de o ma gené ica
e indi e enciada a la negociación colec i a que a ec a al pe sonal al se icio de
las Adminis aciones Públicas, cuando en el sis ema no ma i o español con-
cu en dos egímenes ju ídicos cla amen e di e enciados, que ienen su e lejo
inmedia o sob e el ma co ins i ucional de la negociación colec i a. En e ec o,
de un lado, apa ece el núcleo numé ica y cuali a i amen e más ele an e del
pe sonal egido po un sis ema es a u a io de unción pública, sin que, de o o
lado, ello p o oque la desapa ición sino en pa alelo ambién la solidi icación
de un g upo igualmen e ele an e de pe sonal que se incula a la Adminis a-
ción po medio de la aplicación de la legislación labo al, en p incipio, a odos
los e ec os. El esul ado de ello, es que adicionalmen e se ha e ec uado un
análisis po sepa ado de las dos mani es aciones negociales: po un lado, la ne-
gociación colec i a de los unciona ios públicos y, de o o lado, la negociación
colec i a del pe sonal labo al.
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Es a di e enciación de a amien o, qué duda cabe, se encuen a plenamen-
e jus i icada, pues concu en elemen os ins i ucionales que ma can impo an-
es on e as en e una y o a.
Pa a empeza , la dis inción encuen a sus aíces en el p opio ex o cons-
i ucional. Como pun o de pa ida no en en amos a un modelo cons i ucional
que ma ca ní idamen e las on e as en e los dos sis emas de egulación del
abajo asala iado po cuen a ajena: de un lado, con la p e isión de un es a-
u o de los unciona ios públicos (a . 103.3 CE) di igidos a la ijación de su
égimen con pau as de pa ida especí icas; de o o lado, con el es ablecimien o
de un es a u o de los abajado es (a . 35.2 CE), de aplicación exclusi a a
aquellos asala iados que ijan sus elaciones ju ídicas po medio de una con-
a ación labo al p i ada: “habiendo op ado la Cons i ución po un égimen
es a u a io, con ca ác e gene al, pa a los se ido es públicos (a s. 103.3 y
149.1.18 CE) hab á de se la Ley la que de e mine en qué casos y con qué
condiciones pueden econoce se o as posibles ías pa a el acceso al se icio
de la Adminis ación Pública”1. Na u almen e, esa dualidad de egímenes ju-
ídicos no es pu amen e o mal, sino que compo a di e encias sus anciales
en muchos de los p incipios gene ales o ien ado es de su desa ollo legal, en
é minos ales que iene e lejo inmedia o sob e la negociación colec i a; así,
po sólo ci a un da o signi ica i amen e elocuen e, el es a u o unciona ial, en
a as de las ga an ías de ac uación neu al y no disc ecional de la Adminis a-
ción como suje o empleado , compo a un ex enso, p olijo y a eces minucioso
desa ollo no ma i o de las condiciones de abajo del unciona io público, lo
que ob iamen e iene su epe cusión en un espacio de ac uación eal mucho
más educido a lo que se puede egula po ía de la negociación colec i a. La
ue e in e ención del Pa lamen o en el es ablecimien o del es a u o ju ídico
de los unciona ios, in oduciendo ue es ga an ías de es abilidad y asegu an-
do la ac uación impa cial de la Adminis ación, es inge signi ica i amen e la
capacidad de maniob a de la negociación colec i a.
Más aún, es a dualidad de egímenes, no sólo iene su aslación en el
ins an e de p ocede a ija el égimen indi idual de la unción pública, sino
que igualmen e iene sus consecuencias sob e el desa ollo de las elaciones
sindicales y, muy especialmen e, en lo que a ec a a la negociación colec i a. El
di e en e pun o de pa ida en ma e ia de negociación se exp esa incluso a ni el
cons i ucional. Po lo que se e ie e a los unciona ios públicos, hay que seña-
la que el a . 28 CE econoce su libe ad sindical, si bien p ecisando que la ley
debe á egula sus “peculia idades”, lo que se ha in e p e ado como la posibili-
dad, ec ius la necesidad de que se es ablezcan limi aciones y es icciones a la
negociación colec i a de los unciona ios públicos. El p opio T ibunal Cons-
i ucional, ha excluido que del ex o cons i ucional se econozca di ec amen e
1
STC 99/1987, de 11 de junio (BOE 26 junio), und. jco. nº 3.
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su de echo a la negociación colec i a, al menos al como és e se en iende en el
es ic o ámbi o de la legislación labo al. A i ma á el TC que “del de echo de
sindicación de los unciona ios públicos no de i a como consecuencia necesa-
ia la negociación colec i a y menos oda ía con e ec os inculan es, po que
no exis e un acional nexo causal que conduzca con exclusi idad a aquellas
consecuencias al no se obligado en lógica y en de echo que de la ag upación
de los unciona ios en de ensa de sus in e eses de i e como única solución el
celeb a un con enio obliga o io, haciendo pe de la sup emacía a la Adminis-
ación con g a es consecuencias”2. Dicho de o o modo, el TC ha es ablecido
el c i e io de que el de echo a la negociación colec i a que apa ece en el a .
37 de la Cons i ución se e ie e exclusi amen e a los asala iados con con a o
de abajo, po lo que se excluyen a los unciona ios públicos: “ ampoco su ge
el de echo de la negociación colec i a de las condiciones de empleo, de la
igualdad de a amien o de los abajado es y los unciona ios deducida de la
Cons i ución... oda ez que p ueba lo con a io el exp esi o con enido de los
a ículos 28.1 y 37.1 de la Cons i ución y la p opia dicción de sus a ículos 35.2
y 103.3 de la Cons i ución, que emi en espec i amen e a la Ley pa a la egu-
lación, po un lado, del ‘Es a u o de los T abajado es’ y po o o, al ‘Es a u o de
los Funciona ios Públicos’, pues sin duda la Ca a undamen al pa e del hecho
de a a se de si uaciones di e sas po su con enido y ámbi o di e en e de un-
ción y ac uación, y po eso independiza y di e si ica su egulación legisla i a,
some iéndolos a egulaciones di e enciadas que no pa ecen i azonables”3.
Es cie o que es e ipo de p onunciamien os po pa e de nues o T ibunal
Cons i ucional se p oducen en un con ex o que no asegu an que nues o al o
T ibunal haya exp esado su úl ima palab a, no desca ándose que de u u o
pueda ma iza es e c i e io. Sin en a en mayo es po meno es, ad e i que la
sen encia de e e encia se dic a en los p ime os momen os de ac uación del TC,
cuando aún no había enido la opo unidad de con o ma sus bases ju isp u-
denciales ace ca del alcance cons i ucional del econocimien o del de echo a
la negociación colec i a; asimismo, que dicho p onunciamien o se ealiza po
medio de un obi e dic a en el con ex o de una sen encia no di igida es ic a-
men e a analiza la negociación colec i a de los unciona ios, sino exclusi a-
men e un aspec o muy la e al como es el de las compe encias no ma i as en
es a ma e ia po pa e de las Comunidades Au ónomas; inalmen e, que es e
p onunciamien o no se ha con i mado de mane a exp esa po sen encias pos e-
io es más p óximas en el iempo.
En odo caso, lo que sí se p oduce a pa i de ese ins an e, es un enga ce de
la negociación colec i a unciona ial exclusi amen e a a és de su egulación
2
STC 57/1982, de 27 julio (BOE 18 agos o).
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STC 57/1982, de 27 de julio (BOE 18 agos o).

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po medio de una legislación o dina ia que no encuen a condicionan es cons-
i ucionales di ec os, a di e encia de lo que sucede con la negociación colec i a
del pe sonal some ido a legislación labo al. En de ini i a, el esul ado es una
dualidad de egímenes ju ídicos po lo que se e ie e di ec amen e a la nego-
ciación colec i a: el í ulo e ce o del Es a u o de los T abajado es, a s. 82 a
92, pa a el pe sonal labo al, y el Es a u o Básico del Empleado Público, Ley
7/2007, de 12 de ab il, a s. 32 a 38, pa a los unciona ios públicos.
Igualmen e se ap ecian di e encias en el ámbi o sup anacional, pa icu-
la men e a a és de los con enios de la O ganización In e nacional del T a-
bajo, que lógicamen e iene su epe cusión a la ho a de la in e p e ación de
las ins i uciones nacionales. El a . 10.2 de la Cons i ución Española a i ma
que los de echos undamen ales y libe ades públicas que nues a Cons i ución
econoce se in e p e a án de con o midad con los a ados in e nacionales a i-
icados po nues o país sob e la ma e ia; de ahí, la impo ancia de que España
haya a i icado los Con enios 151 y 154 de la OIT. No obs an e, ambién su-
cede que los a ados in e nacionales i mados po España -- an o en ma e ia
de libe ad sindical de los unciona ios como de omen o de la negociación
colec i a-- como es sabido, son no ablemen e gené icos y ambiguos. Ello, le
pe mi e al Pa lamen o español op a , con libe ad, en e un amplio abanico de
posibilidades en cuan o al égimen de pa icipación de los unciona ios en la i-
jación de las condiciones de abajo. Po ejemplo, el a . 7 del Con enio nº 151
de la OIT se limi a a i ma que debe án adop a se “de se necesa io” medidas
adecuadas a las condiciones nacionales pa a es imula y omen a el pleno de-
sa ollo y u ilización de p ocedimien os de negociación en e las au o idades
públicas compe en es y las o ganizaciones de empleados públicos ace ca de
las condiciones de empleo, o de cualesquie a o os mé odos que pe mi an a
los ep esen an es de los empleados públicos pa icipa en la de e minación
de dichas condiciones. Obsé ese, en pa icula , que se a a de un p ecep o
que in oduce más una ecomendación que un manda o ju ídico inculan e y,
además, que deja abie a la posibilidad de cualquie a ian e de in e locución
en e las pa es, sin impone como única solución posible el es ablecimien o
de un sis ema de negociación colec i a. Po lo demás, el Con enio nº 154 OIT
se e ie e a la negociación colec i a en gene al, al iempo que p ecisa que “en
lo que se e ie e a la Adminis ación Pública, la legislación o la p ác ica nacio-
nales pod án ija modalidades pa icula es de aplicación de es e Con enio”
(a . 1.3); con ello, una ez más, quedan au o izadas odo ipo de limi aciones
o condicionan es a la pa icipación sindical en la de e minación de las condi-
ciones de abajo de los unciona ios públicos.
En de ini i a, como ha dicho nues o T ibunal Cons i ucional, el legislado
puede op a con ampli ud “po di e en es medidas de muy dis in o con enido,
que esuel an adecuadamen e la pa icipación de los ó ganos ep esen a i os
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de los unciona ios en la ijación de las condiciones de empleo, como lo de-
mues a el de echo compa ado, en que exis en di e sos sis emas de e minados
po : las negociaciones in o males no p e is as en la ley, que ep esen an me os
consejos sin ue za de obliga ; la p esen ación de suge encias o ecomendacio-
nes; las consul as o iciales a o ganismos pa i a ios c eados po la ley, que sólo
aseso an o dic aminan sin inculación alguna; o la pa icipación en acue dos
negociados egulados po la ley, y que po egla gene alizada, necesi an de una
ley es a al o de una au o idad supe io que ap uebe el con enio, que en odo
caso su e la exclusión en mayo o meno medida en ma e ias impo an es,
sus ayéndolas del ámbi o de la negociación”4.
3. ELEMENTOS COMUNES Y TENDENCIAS HACIA LA CONVER-
GENCIA
A pesa de odo lo an e io , in e esa esal a especialmen e los pun os de
con luencia en e la negociación colec i a de los unciona ios públicos y la del
pe sonal labo al al se icio de la Adminis ación. Y sin necesidad de o za
las cosas ni de en oca la ma e ia desde una pe spec i a in e esada, lo cie o
es que, cuando se p o undiza en la cues ión y se desciende al e eno de lo
conc e o, se ad ie e como el g ueso de los elemen os de di e enciación en e
negociación unciona ial y labo al inciden más en la on e a en e el pe so-
nal al se icio de la Adminis ación Pública en su conjun o, de un lado, y los
asala iados del sec o p i ado some idos a la legislación labo al, de o a pa e.
Dicho de o o modo, la mayo p esencia de la negociación colec i a den o
del sec o público, aunque pa a de los p incipios gene ales de la negociación
colec i a labo al, esul a ma e ialmen e imposible que se aduzca en una as-
lación mecánica y sin ma ices de la legislación labo al común; es jus amen e la
in e ención de la Adminis ación, como suje o empleado y como pa e nego-
ciado a, quien impone las no ables especialidades a es a negociación colec i a,
debido a su condición de pode público que se encuen a some ido a las no -
mas y p incipios p opios del o denamien o adminis a i o. Po ello, an o los
acue dos y pac os celeb ados pa a los unciona ios como incluso los con enios
colec i os i mados pa a el pe sonal labo al al se icio de la Adminis ación,
se some en a signi ica i as especialidades, que en muchos casos de i an de
impe a i os cons i ucionales.
En de ini i a, aunque se pa a de un onco no ma i o di e enciado, mu-
chas de las especialidades p opias de la negociación unciona ial son p edica-
bles ambién a la que se desa olla en el ámbi o del pe sonal labo al de la Ad-
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De nue o, STC 57/1982, de 27 de julio (BOE 18 agos o).
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minis ación. Se e i ica, de es e modo, un p oceso de con e gencia de doble
sen ido, pe o con endencia a una con luencia común pa a odo el pe sonal de
la Adminis ación. De un lado, la ya señalada po muchos endencia a la im-
plan ación de una negociación colec i a en e los unciona ios, que se mi a en
el espejo de la egulación labo al, en es e caso, del í ulo e ce o del Es a u o de
los T abajado es, como pun o ideal de e e encia, a pesa de la acep ación de la
in iabilidad de la iden i icación plena de ambos egímenes ju ídicos. De o o
lado, siendo és e un da o menos ad e ido y sob e el que p e endemos insis i ,
aunque o malmen e al pe sonal labo al de la Adminis ación se le aplica in
o o el ma co legal de la negociación colec i a p opia de la legislación labo-
al s ic o sensu, sin emba go, condicionan es de di e so ipo --cu iosamen e
coinciden es con los que ma can las especialidades p opias de lo unciona ial--
ue zan a un p og esi o dis anciamien o de la negociación desa ollada en el
ámbi o del sec o p i ado. En suma, se ad ie e un cie o p oceso de “ uncio-
na ización” cuando menos en el sis ema negocial del pe sonal labo al de la
Adminis ación, en an o que el co ela i o p oceso de “labo alización” de la
negociación unciona ial a un cie o pun o encuen a cie as especialidades o
peculia idades que impiden una iden i icación plena con la que es p opio del
sec o p i ado.
Hagamos, pues, una desc ipción po sepa ado de esos p ocesos que ma -
can la con e gencia pa a el conjun o del pe sonal -- unciona ial o labo al-- al
se icio de la Adminis ación pública y que, al p opio iempo, ma can los pun-
os de desencuen o con la negociación colec i a desa ollada en e el pe sonal
labo al del sec o p i ado.
3.1. P incipios cons i ucionales comunes
El ex o cons i ucional cons i uye un decisi o ins umen o de uni o midad
de cie os p incipios in o mado es del abajo asala iado, con independencia
de la o ma ju ídica que es os adop en. Tan o a los abajado es como a los
unciona ios an di igidas las eglas ecogidas en el ex o cons i ucional de
p o ección de de echos ales como son la libe ad de elección de p o esión u
o icio, la p omoción a a és del abajo, la pe cepción de una emune ación
su icien e (a . 35.1 CE), la o mación y la eadap ación p o esionales, la se-
gu idad e higiene en el abajo, la ga an ía de un descanso necesa io median e
la limi ación de la jo nada y las acaciones pe iódicas e ibuidas (a . 40 CE)
y, en gene al, el eje cicio de los de echos undamen ales en el momen o del
cumplimien o de sus obligaciones labo ales.
Pe o no es sólo es o. Más ele an e aún esul a el hecho de que cie os
p incipios cons i ucionales especí icos del unciona iado, apa en emen e e-
e idos a la elación es a u a ia de empleo público, esul an igualmen e e e-
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ibles como singula es del pe sonal labo al al se icio de la Adminis ación,
po cuan o que su undamen o eside en las peculia idades del suje o que ac úa
como empleado y no en la na u aleza de la elación ju ídica del empleado.
Así sucede, a í ulo de ejemplo, con el de echo al acceso en condiciones
de igualdad a las unciones y ca gos públicos con o me a es ic os c i e ios de
mé i o y capacidad (a . 103.3 CE). Cie amen e el ejemplo que hemos aído
a colación puede conside a se que a ec a a una cues ión ela i a al égimen
indi idual de condiciones de abajo, pe o a pesa de ello su ascendencia es
indudable ambién sob e el égimen colec i o y, en conc e o, en lo que e ie-
e a la negociación colec i a. En e ec o, pa a empeza , la aplicación de los
p incipios de mé i o y capacidad uni o ma oda la negociación colec i a en
ma e ias cla e del con enido de los con enios y acue dos colec i os, como son
los ela i os a los sis emas de ing eso del pe sonal, de mo ilidad uncional y
modi icación de condiciones de abajo, de p omoción p o esional e incluso
en algunos aspec os del égimen ex in i o. En suma, es ablece unas pau as
comunes en lo que e ie e a la es abilidad en el empleo, de an indudable as-
cendencia, que llega a ene una incidencia di ec a sob e la p opia posición de
ue za de los ep esen an es de las pa es en las mesas negociado as.
Del mismo modo ha de ene se bien p esen e la ue e imp on a de i ada
del p incipio de igualdad en la aplicación de la ley, así como de la p ohibición
de odo ipo de a amien o disc imina o io, eglas cons i ucionales que poseen
un alcance mucho más in enso si cabe cuando el llamado a espe a lo es un
pode público (a . 14 CE). Desde la pe spec i a que nos in e esa esal a en
es os momen os, ello puede compo a que la negociación colec i a no puede
con e i se en un ins umen o de ijación de condiciones de abajo y de em-
pleo espec o de empleados públicos que e ec úan a eas simila es p es ando
se icios pa a una misma Adminis ación. Dicho de o o modo, la es uc u a
más o menos descen alizada de la negociación colec i a en el empleo público
no puede cons i ui jus i icación pe se pa a el es ablecimien o de un di e en e
égimen ju ídico en e unos y o os según que le sea o no de aplicación un de-
e minado acue do o con enio colec i o. Ello, a la pos e, implica una no able
limi ación en cuan o al ma gen de negociación po pa e de la Adminis ación
Pública, pues la misma po es a ía ecibe un manda o de adopción de simila-
es ac i udes y es a egias en las di e sas mesas de negociación en las que se
sien e.
3.2. P incipio de legalidad adminis a i a
La Adminis ación Pública en la elación con sus empleados se encuen a
pa icula men e limi ada po el some imien o al p incipio de legalidad. Qué
duda cabe que, den o de un o denamien o p esidido po un Es ado de De-
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al mismo iempo que se p oduce una cie a “ unciona ización” del pe sonal
labo al al se icio de las Adminis aciones Públicas. Ello llega a ma e ializa se
a a és de a ias écnicas no ma i as, básicamen e de cua o ipos: p ime a,
la ap obación de no mas di e enciadas pa a uno y o o ipo de pe sonal, pe o
con edacciones ma e ialmen e idén icas o muy simila es; segunda, la egula-
ción en pa alelo po pa e de una misma no ma, de o ma que és a p ocede a
e o ma con con enido simila , cuando no idén ico, an o la legislación labo al
como la ela i a al égimen de los unciona ios públicos, al obje o de o ece
un a amien o pa ejo den o del empleo público; e ce a, con la ap obación de
una no ma i a di ec amen e di igida a egula el égimen del unciona iado
público, pe o con la decla ación exp esa de que dicha no ma i a iene ca ác e
suple o io pa a odo el pe sonal al se icio del Es ado y de las Adminis acio-
nes Públicas no incluido en su ámbi o de aplicación; cua a, la ap obación de
una no ma i a de di ec a y exp esa aplicación a ambos colec i os. Sea po el
camino que sea, es e p oceso de ósmosis se iene ap eciando desde el iempo
su icien e y con una cons ancia como pa a pe mi i a i ma ya que se a a de
una endencia es uc u al de nues o sis ema público de elaciones labo ales y
no me amen e ansi o io o coyun u al.
Cie amen e el enómeno de asimilación de condiciones de abajo dis u-
adas po abajado es y unciona ios que es amos desc ibiendo aho a se e i i-
ca en el ámbi o de la no ma i a es a al, pe o lógicamen e ello iene su obligada
epe cusión después en los p ocesos de negociación colec i a en el seno de la
Adminis ación Pública. A pesa de que es os p ocesos se desa ollen po sepa-
ado y con o me a un ma co de egulación dis an e, el con enido e e encial de
las ma e ias a negocia y el espacio negocial dejado se asimila no ablemen e.
3.6. Las p ác icas de negociación uni a ia
En muy di e sos ámbi os, aunque con pa icula ex ensión en e las Co -
po aciones locales debido a sus meno es dimensiones y al mayo peso numé-
ico compa a i o del pe sonal labo al, se han ex endido cie as p ác icas de
desa olla p ocesos de negociación colec i a conjun a pa a ambos egímenes
ju ídicos. Se cons i uyen a es os e ec os o os de negociación uni a ia, donde,
con ep esen aciones colec i as múl iples, se acue dan a un mismo iempo y
con ca ác e uni o me las condiciones de abajo an o de los unciona ios pú-
blicos como del pe sonal labo al. Es e ipo de negociaciones se lle an a cabo y
mani ies an a a és de muy di e sas ó mulas, en algunos casos incluso e le-
jando los comp omisos asumidos en un mismo documen o, que se p e ende de
aplicación conjun a a ambos g upos.
Inicialmen e es as p ác icas esul aban ajenas po comple o al ma co no -
ma i o diseñado po el legislado , que no solamen e no las con emplaba, sino
que exp esamen e deseaba que la negociación colec i a de unos y o os se

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TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
desa ollase po ías cla amen e di e enciadas, comenzando po la ijación de
un égimen ju ídico plenamen e sepa ado.
Eso sí, con el paso del iempo el p opio legislado ha inco po ado es a
p ác ica an ex endida, admi iéndola ya como una ealidad en é minos ju ídico
o males a odos los e ec os, a pesa de que ello lo e ec úe con las debidas cau-
elas (a s. 36.3 y 38.8 EBEP). En odo caso, lo ele an e es que las expe ien-
cias de negociación conjun a acen úan aún más los p oceso de con e gencia de
la negociación colec i a unciona ial y labo al.
3.7. La cen alización de decisiones
Debido al sis ema legal de con o mación del apa a o adminis a i o, y
con independencia de la plu alidad de Adminis aciones Públicas exis en es en
nues o país, cada una de ellas se encuen a ue emen e cen alizadas. De es e
modo, al menos po lo que se e ie e al uncionamien o de las elaciones la-
bo ales en su seno, las decisiones en ma e ia de pe sonal en la Adminis ación
ienden a adop a se en la cúspide de la o ganización.
A los e ec os que es amos a ando aquí, es a cen alización, no solamen e
incide una ez más en la uni o mación de los con enidos, sino que aho a muy
pa icula men e ac úa sob e la es uc u a de la p opia negociación colec i a.
Dicho sin mayo es ma izaciones, epe cu e en una no able cen alización am-
bién de la negociación colec i a. Cen alización que se e i ica pa a con los
dos egímenes ju ídicos, unciona ial y labo al.
En el caso de la negociación unciona ial esa cen alización iene im-
pues a po la Ley que es ablece cie as “unidades ap opiadas de negociación”;
unidades ap opiadas en las que lo más des acado es esa cons i ución de una
Mesa Gene al que ag upa a odos los unciona ios y a la que se le a ibuye
una capacidad de negociación pa a el conjun o de las ma e ias, quedando las
mesas sec o iales como unidades ma ginales en cuan o su compe encia se ex-
iende “a los emas que no hayan sido obje o de decisión po pa e de la Mesa
Gene al espec i a o a las que és e exp esamen e les een íe o delegue” (a . 34
EBEP). Dicho en cla e de concu encia con encional, los acue dos o pac os
alcanzados po la Mesa Gene al son de p e e en e aplicación a los de las mesas
sec o iales e incluso ciegan la posibilidad de negociación sucesi a o comple-
men a ia en esos ni eles in e io es. En de ini i a, el modelo legal e ue za la
na u al endencia a la cen alización de la negociación colec i a unciona ial.
Desde el pun o de is a ju ídico-posi i o el pano ama esul a sus ancial-
men e di e so en la negociación labo al, pe o los esul ados ma e iales se
puede cons a a que no di ie en apenas en la p ác ica. Cie amen e, el Es a u-
o de los T abajado es no con empla sis ema alguno de unidades ap opiadas
de negociación, pa iendo del p incipio de que son los p opios negociado es
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quienes op an lib emen e po el ámbi o de negociación que conside en más
adecuado: “los con enios colec i os end án el ámbi o de aplicación que las
pa es acue den” (a . 83.1 ET). A pesa de ello, su aslación al ámbi o de la
Adminis ación Pública da luga a una es uc u a ma cadamen e cen alizada
y a es os e ec os endencialmen e coinciden es con las mesas de negociación
que se es ablecen o malmen e en el ámbi o de la negociación unciona ial.
A es os e ec os p ima el núcleo de decisión de pa e del empleado , de o ma
que el sindica o al ene que adap a se a la egla de o o de i a la búsqueda del
in e locu o legí imo, acep a la con o mación de esa es uc u a cen alizada
de la negociación colec i a; lo que, a la pos e, cons i uye, un ac o más de
con e gencia con la negociación unciona ial, a pesa de que no exis a condi-
cionan e legal que lo imponga.
3.8. La endencia a la sindicalización uni a ia
Es de odos conocido que en nues o país, en e a una ela i a pé dida de
ue za de a iliación sindical en el sec o p i ado --pa icula men e en e las
emp esas de pequeñas dimensiones-- den o del sec o público pe i e cuan-
do no se inc emen a la pene ación de las o ganizaciones sindicales. Además,
los sindica os más ep esen a i os que se consolidan p e enden ex ende su
in luencia an o en e el pe sonal labo al como el unciona ial, desplegando
polí icas negociales simila es a es os e ec os. De un lado, se a ianza la p e-
sencia en la Adminis ación Pública de las g andes con ede aciones sindicales
p o enien es del sec o p i ado --en conc e o, UGT y CCOO--, que po a-
zones ideológicas o de plan eamien os gene ales diseñan unas es a egias de
cie a uni o midad en la exigencias plan eadas en las co espondien es mesas
negociado as, labo ales y unciona iales. De o o lado, enómeno posiblemen-
e más llama i o y no edoso, la con ede ación sindical que su ge pa a ac ua
exclusi amen e en el ámbi o de la Adminis ación, en conc e o CSI-CSIF, que
en sus inicios p e ende aglu ina sólo a los unciona ios públicos, en iempos
ecien es decide ex ende su ep esen ación ambién al pe sonal labo al, p e-
sen a candida u as p opias a los comi és de emp esa de és os y, en de ini i a,
pode pa icipa ambién en las mesas de negociación de los con enios colec-
i os some idos al Es a u o de los T abajado es.
Pa alelo a ello, la ue e sindicalización de las Adminis aciones Públicas
p oduce un e ec o pa adójico en el desa ollo de la negociación colec i a. En
e ec o, se a a de un sindicalismo ela i amen e ue e, pe o que se en en a
a una ue e limi ación en lo que puede negocia , p incipalmen e de i ado de
los condicionan es ya desc i os en ma e ia económica y de gas o del sec o
público. En azón a ello, las mesas negociado as se en cons eñidas a cen a
su a ención en o as ma e ias, no a ec adas an di ec amen e po el ac o del
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inc emen o de cos os di ec os. Al inal, como esul ado de esa mayo p esión
en es as ma e ias, ía negociación colec i a se ap ecia una in ensi icación en
es os aspec os ins i ucionales de la “ unciona ización” de los labo ales; alga
la ei e ación, o o elemen o más de con e gencia.
3.9. La limi ación de los p ocedimien os de esolución de con lic os colec-
i os
Sin desca a que los p ocedimien os ex ajudiciales di igidos a supe a las
coyun u as de impasse negocial ambién se pueden expe imen a en el sec o
público, su desa ollo úl imo se encuen a más limi ado, al menos po lo que
e ie e a la ó mula más in ensa del a bi aje.
Siemp e ha es ado la en e el obs áculo de la posición de sup emacía p opia
de la Adminis ación Pública y, sob e odo, su acen uado some imien o al p in-
cipio de legalidad, que le di icul a ac ua en é minos de emisión o delegación
en un e ce o de la decisión úl ima que sólo a ella le co esponde adop a . Cie -
amen e, es a isión adicional de la ac uación de la Adminis ación se a supe-
ando p og esi amen e, de o ma que en el p opio o denamien o adminis a i o
se an in oduciendo ó mulas de composición con in e ención de e ce os.
Tal como se ha indicado, la p esencia e ec i a de igu as como la e minación
con encional y los medios consensuales como la conciliación, la mediación y
el a bi aje en sede adminis a i a, imponen una ac ualización de los p incipios
gene ales que in o man el p ocedimien o adminis a i o. En la ma e ia que es-
amos a ando aquí, y po lo que se e ie e a la negociación de los unciona ios
públicos bas e con emi i se a los p ecep os que di ec amen e es ipulan p ocedi-
mien os de mediación y de a bi aje de es a na u aleza (a . 45 EBEP).
En cuan o a la legislación labo al, inicialmen e los p ocedimien os es ipu-
lados legalmen e de solución de los con lic os colec i os se aplican indis in a-
men e al pe sonal labo al de la Adminis ación Pública. Sin emba go, en es e
caso nos en en amos al da o de que desde el pun o de is a subje i o algunos
acue dos in e p o esionales enían excluyendo de su ámbi o de aplicación, a
los con lic os colec i os labo ales en los que sea pa e una Adminis ación Pú-
blica en su condición de empleado a; y algunos de ellos lo man ienen en esos
mismos é minos. La cues ión aho a eside en que, insis iendo en esa olun ad
legal de aplicación subje i a uni e sal de los p ocedimien os de solución de
con lic os, es c i e io igualmen e del Es a u o de los T abajado es que se cana-
licen ambién a a és de mecanismos de mediación y a bi aje los con lic os
colec i os que pudie an su gi en es e ámbi o singula del pe sonal labo al al
se icio de las Adminis aciones Públicas. Al a a se de elaciones labo ales
incluidas den o del ámbi o de aplicación del Es a u o de los T abajado es,
igualmen e les esul an de aplicación los p ecep os ela i os a es os p oce-
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dimien os y, po ende, la necesidad de que exis an ías de desa ollo de los
mismos pa a es e pe sonal labo al de las Adminis aciones Públicas.
Dos ap eciaciones de pa ida han de e ec ua se al espec o, de signo di-
e so.
De un lado, los suje os i man es de es os acue dos, pa icula men e en
ep esen ación de la pa e emp esa ial, no suelen inclui ma e ialmen e a las
Adminis aciones Públicas, en la medida en que CEOE y CEPYME, ni sus
o ganizaciones e i o iales in e io es ede adas o con ede adas a las mismas,
no las ep esen an; a pesa de que en su seno se encuen en inco po adas de e -
minadas y ele an es emp esas públicas. Incluso ha de ad e i se que, a eno
de la e icacia gene al del Acue do, en el mismo se pueden inclui las emp esas
públicas de la Adminis ación Gene al del Es ado, aunque las o ganizaciones
emp esa iales no las in eg en o malmen e en su seno. En odo caso, como he-
mos indicado, has a el p esen e ha sido olun ad exp esa de algunos acue dos
exclui en odo caso al pe sonal labo al al se icio de las Adminis aciones
Públicas. Po ejemplo, eso e a lo que igu aba has a el p esen e en el ASEC9.
T a ándose de un c i e io obje i o, undado en azones explicables y en modo
alguno disc imina o io, nada cab ía obje a has a el p esen e a la opción adop-
ada a es e espec o po el ASEC. Recué dese a al e ec o que, con o me al p o-
pio designio legal, “los con enios colec i os end án el ámbi o de aplicación
que las pa es acue den” (a . 83.1 ET). Eso sí, eso en a en colisión en pa alelo
con la olun ad legal de que los acue dos in e p o esionales sean de aplicación,
no sólo “di ec a”, sino ambién “gene al”, al obje o de ga an iza el e e ido
p incipio de uni e salidad subje i a.
F en e a ello, ha de oma se en conside ación que algunos acue dos in e -
p o esionales au onómicos, llegan a inco po a den o de su ámbi o de aplica-
ción al pe sonal al se icio de las Adminis aciones Públicas, sin pe juicio de
que se es ablezcan algunas especialidades al espec o10. O os, lo que hacen
es simplemen e ins a a la Adminis ación au onómica a los e ec os de que
p oceda a inco po a se a los p ocedimien os pac ados en el sec o p i ado, con
is as a ex ende los al ámbi o del pe sonal labo al al se icio de las Adminis-
aciones Públicas, con una edacción que pa ece p e ende inclui ambién a
9
“Se excluyen del p esen e Acue do…los con lic os en que sea pa e el Es ado, Comunidades
Au ónomas, en idades locales u o ganismos au ónomos dependien es de los mismos, a que se
e ie e el a ículo 69 de la Ley de P ocedimien o Labo al” (a . 1.2 ASEC). La mención al úl imo
de los p ecep os ha de en ende se e e ida a pa i de aho a al a . 69 de la Ley 36/2011, de 10 de
oc ub e (BOE 11 de oc ub e), egulado a de la ju isdicción social.
10 Po odos, Acue do In e p o esional pa a la cons i ución del Sis ema Ex ajudicial de
Resolución de Con lic os Colec i os Labo ales de Andalucía, de 8 de ab il de 1996 (BOJA de 23
de ab il) y Acue do de 4 de ma zo de 2005 (BOJA 8 de ab il).
El descuelgue de con enios colec i os en el pe sonal labo al... 33
TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
los con lic os ela i os al pe sonal labo al al se icio de las en idades locales11.
Con ello lo que que emos esal a es que, an o an e io men e como en el mo-
men o p esen e, esul a líci o que los mencionados Acue dos puedan op a po
la solución al e na i a de inclui en su seno al pe sonal labo al al se icio de
la Adminis ación Pública. Dicho de o o modo, no exis e objeción de esencia
que impida a los negociado es inclui den o de su ámbi o aplica i o a es e
pe sonal labo al. Desde luego, lo debe hace con cie o ipo de eglas p opias,
siendo al menos aconsejable que si se op a po ello se p e ea un sis ema en
pa e di e enciado de nomb amien o de mediado es y á bi os.
En odo caso, el in e ogan e p incipal a o mula en es e momen o es el de
la si uación en la que queda ía es e pe sonal labo al, espec o de sus con lic os
colec i os, cuando a pa i de aho a el Es a u o de los T abajado es con empla
como obliga o io acudi a los mismos en de e minados supues os (bloqueos
negociales y desacue dos en los p ocedimien os de inaplicación de condicio-
nes pac adas en con enio colec i o), sin que los mismos puedan acudi a la
u ilización de las ías con empladas en el co espondien e acue do in e p o-
esional.
La ó mula po la que se op e inalmen e puede se a iada, lo que equie e
cie a madu ación de c i e ios, si bien la decisión p incipal se debe desa o-
lla en el seno de las elaciones labo ales en e sindica os y la Adminis a-
ción Pública. Sin en a en mayo es de alles, dos opciones básicas cab ían al
espec o. La p ime a opción a ba aja se ía, en la senda de lo hecho ya po
algunas Comunidades Au ónomas, p ocede a inco po a al ámbi o del es o
de los acue dos ambién al pe sonal labo al al se icio de las Adminis aciones
Públicas. La segunda de las opciones consis i ía en que se diseñase un p oce-
dimien o de esolución de los con lic os colec i os común pa a el conjun o de
los empleados públicos, que inco po ase al unísono al pe sonal labo al y a los
unciona ios públicos; al e na i a es a o a que debe ía, po p opia singula i-
dad de égimen ju ídico, a icula se en pa alelo, pe o ambién ex amu os, de
los acue dos in e p o esionales pa a el sec o p i ado. Po p opia na u aleza
--subje i a de des ina a ios, de legi imidad ep esen a i a de los negociado es,
así como obje i a de la no ma i a aplicable a los co espondien es con lic-
os-- los acue dos in e p o esionales no pueden inco po a las disc epancias
que se puedan p oduci en e los unciona ios públicos y la Adminis ación
11
“Ins a al Go e n de la Gene ali a de Ca alunya l’ex ensió de la inclusió de la clàusula de
submissió als p ocedimen s del T ibunal Labo al de Ca alunya als Con enis Col·lec ius del pe -
sonal labo al de les adminis acions públiques a Ca alunya” (cláusula 6 del í ulo II del Acue do
in e p o esional de Ca aluña 2011-2014, h p://www. ibulab.ca /aic-2011-2014/).

Jesús C uz Villalón
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TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
como pa e empleado a12. Como es ácil in ui , la decan ación po una u o a
de las opciones se si úa en el e eno es ic o de la Adminis ación Pública, de
modo que, has a an o que és a, jun o con las o ganizaciones sindicales más
ep esen a i as en es e ámbi o, no se decan en po una u o a al e na i a, no es
concebible que la e o ma de los acue dos in e p o esionales pueda in e eni
al espec o con una ó mula de ca ác e de ini i o y, sob e odo, impe a i o.
A nues o juicio, el momen o y las p e isiones de e olución de es a ma-
e ia, hacen concebi que la expansión de los p ocedimien os de esolución de
los con lic os p o esionales en gene al de odo el conjun o del empleo público
a a discu i po canales di e sos, al e na i os, pe o no incompa ibles con los
c eados en o no a los acue dos in e p o esionales del sec o p i ado. Como
ya apun amos p e iamen e, esul a bas an e p e isible islumb a que en el
inmedia o u u o an a implan a se ambién p ocedimien os de mediación y
a bi aje en la solución de los con lic os labo ales de los unciona ios públicos.
Y, po añadidu a, ello pa ece opo uno que se p oduzca a a és de mecanismos
uni a ios pa a odo el pe sonal al se icio de las Adminis aciones Públicas,
con independencia de que los mismos engan la condición de labo ales o de
unciona ios. En muchas e ien es los asun os labo ales que les a ec an son
simila es, los con lic os ienden a con e ge en e pe sonal labo al y unciona-
io, se iende a homogeneiza ambién su égimen ju ídico po ía de ósmosis
y de equipa ación, incluso se comienzan a econoce en la p opia legislación
posi i a los acue dos mix os pa a unciona ios y labo ales. Es a es la p opia
lógica en la que se desen uel e el Es a u o Básico del Empleado Público.
En ese nue o escena io, la nue a egulación iende a es ablece un égi-
men uni a io de odos los empleados públicos, en el que cada ez son meno es
las di e encias en e pe sonal labo al y unciona io, incluso con mayo p oxi-
midad en e es os dos colec i os compa a i amen e a la que se pe cibe en e
pe sonal labo al al se icio de las Adminis aciones y con a ados labo ales del
sec o p i ado. Como consecuencia de ello, pa a muchos con lic os colec i os
es p e isible una a iculación común de ambos: labo ales y unciona ios. De
es e modo, pa ece que el pano ama a dibuja de u u o es el de con o ma un
Sis ema conjun o pa a odo los empleados públicos, de modo que no se p o-
duzca una di isión en cie o modo a i icial de emi i los con lic os del pe so-
nal labo al a los acue dos in e p o esionales y los de los unciona ios públicos
a los que se c een en su especí ico ma co.
En odo caso, ambién es p e isible que esa ó mula de u u o se dila e
en exceso, de modo que du an e un iempo p olongado se p oduzca un acío
12
Sob e la ma e ia, con ca ác e gene al, La mediación en la solución de con lic os colec i os
en la unción pública, en AA. VV., Mediación pa a la esolución de con lic os de pe sonal en las
Adminis aciones Públicas (E. Game o Casado y M. Rod íguez-Piñe o Royo coo ds.), Se illa
2006, pgs. 25 ss.
El descuelgue de con enios colec i os en el pe sonal labo al... 35
TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
de cobe u a, sin que se pudie a da cumplimien o a la exigencia legal de que
el pe sonal labo al encuen e una ía de esolución de sus con lic os a a és
de la mediación y el a bi aje. Pa a da espues a a es e pano ama bas an e
p obable, cab ía pensa en una ó mula p o isional has a an o se abo da una
espues a más de ini i a. En conc e o, cab ía e lexiona en o no a la posibi-
lidad de ab i paso pa a es e conc e o ámbi o a la admisión de que sindica os
y Adminis ación en sus espec i os con enios colec i os op en po adhe i se
al co espondien e acue do in e p o esional o e ec úen acue dos de ges ión de
los con lic os po pa e del co espondien e se icio o undación. En o os é -
minos, se pod ía pe mi i que pa a es e conc e o ámbi o con ca ác e empo al
se puedan p oduci mecanismos especí icos de inco po ación indi ec a. Con
ello se pod ía ga an iza que no haya iesgos de ausencia de p ocedimien os
de mediación y a bi aje pa a es e ámbi o, pe o al p opio iempo siendo espe-
uosos con la necesa ia libe ad y au onomía de diseño pa a Adminis ación y
sindica os del sec o .
A es os e ec os, me ece la pena menciona la solución adop ada po el
ASAC, que a mi juicio o ece una solución de cie o equilib io y se si úa en
el ámbi o de lo suge ido p e iamen e. En conc e o, dicho acue do, de un lado,
man iene la exclusión de los con lic os ela i os al pe sonal labo al de las Ad-
minis aciones Públicas, a la is a de insu iciencia ep esen a i a de CEOE
y CEPYME en los é minos an es e e idos13. Sin emba go, complemen a ia-
men e a es a exclusión de a anque, se ab e la posibilidad de que los con lic os
del conjun o de los empleados públicos (labo ales y unciona iales) ambién
se inco po en al SIMA po una ía pos e io de acue do amplia o io, p e io
concie o con la Adminis ación Pública: “En el seno de la Comisión de Segui-
mien o del p esen e Acue do se analiza á y aco da á en su caso, la inco po a-
ción al mismo de…b) Los con lic os colec i os en e los empleados públicos
y la Adminis ación Gene al del Es ado y los o ganismos públicos, Agencias
y demás en idades de de echo público de ella dependien es o inculadas pa a
los que p es an sus se icios, siemp e que así lo es ablezcan median e acue do
de adhesión exp esa, adop ado en aplicación del a ículo 45 de la Ley 7/2007,
del Es a u o Básico del Empleado Público y su legislación de desa ollo. Asi-
mismo, y con los mismos equisi os, los con lic os colec i os del pe sonal
labo al de la Adminis ación Gene al del Es ado some idos al o denamien o
labo al. Los concie os que pudie an o mula se en e los colec i os a ec ados
y el SIMA se án o mulados po esc i o y susc i os po quienes ep esen en en
13 “Se excluyen del p esen e Acue do…2. Los con lic os en que sea pa e el Es ado,
Comunidades Au ónomas, en idades locales o en idades de De echo Público con pe sonalidad
ju ídica p opia inculadas o dependien es de los mismos a los que se e ie e el a ículo 69 de la Ley
de la Ju isdicción Social, sin pe juicio de lo es ablecido en la le a b) de la disposición adicional
e ce a del p esen e Acue do”.
Jesús C uz Villalón
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TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
cada caso a las O ganizaciones ep esen a i as. Su ealización po los se icios
de la Fundación SIMA no de enga á luc o alguno”14. En es a esi u a, lo que
se p oyec a es deja el asun o a la decisión de la Adminis ación Pública, quien
pod á op a en e c ea su p opio sis ema de esolución de con lic os o bien
canaliza los po la ía del SIMA a a és de la celeb ación del co espondien e
concie o con la Comisión de seguimien o de ASAC. Si alguna c í ica me ece
la ó mula del ASAC es que es ablece una especie de capacidad de echazo
po pa e de la comisión de seguimien o a una posible p opues a de concie o
o mulada po la Adminis ación: mien as que esul a azonable deja a la Ad-
minis ación libe ad de decisión en o no a su inco po ación o no al sis ema,
más discu ible es que se pe mi a un echazo po pa e del Sis ema.
4. CRISIS ECONÓMICA, MEDIDAS DE REFORMA LABORAL Y DE
REDUCCIÓN DEL GASTO PÚBLICO
Es en el an e io con ex o en el que se p esen a la p o unda y p olongada
c isis económica que i imos y que p o oca la adopción de medidas e o -
mado as en muy di e sos ámbi os, unas de ca ác e más es uc u al mien as
que o as p esen an un ca iz más coyun u al. En e esas medidas e o mado as
han enido siendo ecu en es las que se han cen ado en el ámbi o de las e-
laciones labo ales, con pa icula incidencia sob e las polí icas de en as. An e
un escena io que limi a no ablemen e el ma gen de ac uación de las polí icas
económicas nacionales, de i adas de nues a in eg ación en la Unión mone a-
ia eu opea, la p esión se concen a esencialmen e en las polí icas labo ales y
sociales, con is as a p o oca un e ec o de de aluación in e na ía educción
de sala ios y de con ención de la deuda pública ía educción de los gas os en
polí icas públicas sociales.
Se adop an medidas de e o ma labo al di igidas esencialmen e al inc e-
men o de la lexibilidad labo al en muy di e sas e ien es ins i ucionales, si
bien odas ellas con e gen en ese obje i o inmedia o de con ención p ime o y
de educción después de los ni eles sala iales. Ello, que se o ien a esencial-
men e a ac ua sob e el sec o p i ado de la economía, se desa olla en pa a-
lelo o p ecedido po una co ela i a ac uación sob e el sec o público, esen-
cialmen e sob e el gas o de las Adminis aciones Públicas con is as a log a
un cie o equilib io de las cuen as públicas, que se conc e a an e odo en una
congelación, cuando no di ec a educción, de los gas os ela i os al capí ulo I
de los p esupues os públicos co espondien es a los gas os de pe sonal de las
di e sas Adminis aciones Públicas; medidas és as que se conc e an an o en
14
Disp. adic. 3ª ASAC.
El descuelgue de con enios colec i os en el pe sonal labo al... 37
TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
la educción de las dimensiones o ales de los empleados públicos al se icio
del conjun o de las Adminis aciones Públicas, como a la ambién educción
de las e ibuciones de ales empleados públicos. Puede a i ma se que uno y
o o en e de ac uación compo a la adopción de medidas a a és de écnicas
ju ídicas bien di e enciadas, si bien unas y o as p esen an un hilo conduc o
común, en la medida que p e enden obje i os simila es: unas en el ámbi o de la
ecupe ación de la compe i i idad de la economía nacional, mien as que o as
en el e eno del eequilib io del dé ici público; ambas como mecanismo p e-
endido de ecupe ación de la senda del c ecimien o económico en el conjun o
del sis ema p oduc i o.
El pe sonal labo al al se icio de las Adminis aciones Públicas cons i uye
a es os e ec os el segmen o de la población asala iada des ina a io doble de es e
ipo de polí icas e o mado as: po su condición de abajado es egidos po
con a os de abajo se p esen an como suje os des ina a ios de las e o mas de
la legislación labo al adop adas a lo la go de es e pe íodo; y, al p opio iempo,
po su condición de empleados públicos al se icio de la Adminis ación Pú-
blica, son abajado es a ec ados po las medidas de con ención y educción de
los gas os de pe sonal de los p esupues os de ales en idades públicas.
Eso sí, el pe sonal labo al al se icio de las Adminis aciones Públicas
aunque en e den o del ámbi o de aplicación o mal an o de las medidas
es uc u ales de e o ma labo al como de las ac uaciones en el ámbi o de la
educción del gas o público, en la p ác ica, po azones de con igu ación y
de écnica ju ídica, el impac o p ác ico esul a muy desigual de unas y o as
medidas. Dicho de o ma conc e a, mien as que, cuando menos has a el mo-
men o p esen e, se ap ecia una débil e icacia de las medidas de e o ma labo al
sob e el pe sonal labo al al se icio de las Adminis aciones Públicas, e ec os
inmedia os se pe ciben a esul as de las medidas especí icas adop adas pa a el
conjun o de los empleados público en el ma co de la educción de los gas os de
pe sonal con emplados en los co espondien es p esupues os públicos. O, si se
quie e dicho de o o modo, en an o que las medidas de e o ma in oducidas
en el ámbi o de la legislación labo al no esul an idóneas pa a su aslación al
especí ico ámbi o del sec o público, se p ocede a adop a medidas especí icas
y di e enciadas pa a el conjun o del empleo público. En es os é minos, más
allá de lo que se pueda p esen a desde la pe spec i a de la legalidad o mal,
el esul ado p ác ico es una ez más que se ap ecia un p oceso de di e gencia
en e población ocupada en el sec o p i ado y en el sec o público en cuan o a
las écnicas o ins i uciones ju ídicas empleadas en es os p ocesos de e o mas
es uc u ales, más allá de que las consecuencias u obje i os buscados puedan
con lui ; al p opio iempo que se cons a a que las écnicas ju ídicas empleadas
pa a ac ua sob e el unciona iado público ienden a ex ende se ambién al
pe sonal labo al al se icio de las Adminis aciones Públicas.
Jesús C uz Villalón
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TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
pa a unciona ios públicos como pa a con a ados labo ales. Veámoslas a con-
inuación en lo conc e o.
6.1. El es ablecimien o de modi icaciones p esupues a ias
Como es sabido, una de las p ime as medidas acome idas po el Gobie no
a esul as de las di icul ades cada ez más c ecien es de con ol del dé ici
público consis ió en una impo an e educción de los sala ios en e los emplea-
dos públicos, adop ada a la al u a de mayo de 2010. Jus amen e ahí a anca
la p ime a de las medidas acome idas, que supuso una educción po cen ual
impo an e de la e ibución del conjun o de los empleados públicos. Po an o,
ello ambién se e ec uó espec o del pe sonal labo al, con el e ec o consecuen-
e de modi icación au omá ica de lo pac ado en con enio colec i o, si bien la
conc e a dis ibución de la educción se emi ía a lo que en su caso pac asen
las pa es a a és de la enegociación de los con enios colec i os15. Eso sí,
caso de que no se llegase a acue do en esa enegociación, la educción e ibu-
i a se p oducía en odo caso. A su ez, dicha medida de educción, p o oca
las co ela i as ac uaciones en cadena en el ámbi o de las co espondien es
leyes p esupues a ias de las Comunidades Au ónomas, que en igual medida
p o oca on idén ica educción e ibu i a pa a sus empleados públicos y, po
ende, modi icación au omá ica de lo pac ado en los con enios colec i os de
aplicación a su pe sonal labo al.
Como puede ácilmen e cons a a se, es e ipo de medidas de modi icación
p esupues a ia p o ocan un e ec o inmedia o de debili amien o de lo pac ado
ía con enio colec i o y, a la pos e, son un mecanismo di ec o de inaplicación
15
Real Dec e o-Ley 8/2010, de 20 de mayo (BOE 24 de mayo), a . 1.Dos, que da una nue a
edacción al apa ado Dos del a ículo 22 de la Ley 26/2009, de 23 de diciemb e, de P esupues os
Gene ales del Es ado pa a 2010: “La masa sala ial del pe sonal labo al del sec o público de inido
en el apa ado Uno de es e a ículo expe imen a á la educción consecuencia de la aplicación a es e
pe sonal, con e ec os de 1 de junio de 2010, de una mino ación del 5 po cien o de las cuan ías
de cada uno de los concep os e ibu i os que in eg an la nómina y que les co esponda pe cibi
según los con enios colec i os que esul en de aplicación, a excepción de lo que se e ie e a la
paga ex ao dina ia del mes de junio de 2010 a la que no se aplica á la educción p e is a en el
p esen e apa ado.
En el supues o en que a 1 de junio de 2010 no hubie a inalizado la negociación colec i a pa a
aplica el inc emen o e ibu i o es ablecido en el a ículo 22.Dos.A) de es a ley, la mino ación del
5 po cien o sob e los concep os e ibu i os a que se e ie e el pá a o an e io se aplica á sob e las
ac ualizadas a 1 de ene o de 2010 de acue do con los inc emen os p e is os en las co espondien es
leyes de p esupues os.
Sin pe juicio de la aplicación di ec a e indi idual en la nómina del mes de junio de 2010 de
la educción a que se e ie en los pá a os an e io es, la dis ibución de ini i a de la misma pod á
al e a se en sus ámbi os co espondien es median e la negociación colec i a sin que, en ningún
caso, de ello pueda de i a se un inc emen o de la masa sala ial como consecuencia de la aplicación
de las medidas ecogidas en los pun os an e io es”.

El descuelgue de con enios colec i os en el pe sonal labo al... 45
TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
del con enido del con enio colec i o. Dicho de o o modo, la modi icación
p esupues a ia se p esen a como un mecanismo de mayo calado que los p o-
cedimien os de descuelgues de condiciones pac adas en con enio colec i o, si
bien al p opio iempo despliegan unción idén ica a la del descuelgue sala ial,
de modo que lo hacen innecesa io.
Desde algunas posiciones se in en ó conside a que el pode público se
encon aba condicionado po lo pac ado en con enio colec i o, de modo que la
e icacia inculan e del con enio colec i o ac uaba como ins umen o de blin-
daje en e a las posibles modi icaciones p esupues a ias. Sin emba go, ese
in en o ca ece de eco ido, eniendo en cuen a que con base en el p incipio
de je a quía no ma i a, al ins umen a se ales modi icaciones p esupues a ias
po ía de una no ma con ango de Ley, la misma se impone sob e los con-
enidos de lo pac ado en con enio colec i o. Como bien indica la legislación
labo al en ma e ia de con enios colec i os, és os pueden es ablece las con-
diciones de abajo “den o del espe o a las leyes” (a . 85.1 ET), de modo
que nada impide al e a lo pac ado pa a el pe sonal labo al al se icio de las
Adminis aciones Públicas po ía de cambios en las leyes p esupues a ias. A
mayo abundamien o, es e ipo de cambios pueden aplica se de inmedia o a
pa i de la en ada en igo de la no ma en cues ión, po cuan o que a ándose
de un e ec o a pa i de la echa de en ada en igo no puede conside a se se
incu a en la p ohibición de e oac i idad de las no mas es ic i as de de e-
chos indi iduales (a . 9.3 CE).
El p opio T ibunal Sup emo así lo ha sancionado p ecisamen e espec o de
un asun o e e ido a una emp esa pública de la Gene ali a de Ca aluña, zanjan-
do con ello cualquie deba e que pudie a pe sis i al espec o:
“…las e ibuciones del pe sonal de CIRE, sin pe juicio de la ne-
gociación colec i a que pueda lle a se a cabo pa a su conc e a dis-
ibución, es án some idas a los lími es de la masa sala ial ijados en
sus p esupues os -in eg ados en los Gene ales de la Gene ali a - pa a
cada anualidad…
…La única ca ac e ís ica singula del caso es que la limi ación
p esupues a ia no se hizo solamen e ex an e sino ambién ex pos ,
debido a ci cuns ancias de c isis bien conocidas. Pe o po eso ue
necesa io modi ica la Ley de P esupues os del año 2010, si bien no
se hizo con e ec o e oac i o pues o que la modi icación, y la con-
siguien e educción sala ial, ha ope ado a pa i del mes de junio de
2010, es deci con pos e io idad a la no ma que es ablece dicha modi-
icación. Siendo es o así, no es amos an e una modi icación sus an-
cial de condiciones de abajo que debie a segui el p ocedimien o
del a ículo 41 del ET sino an e una nue a ijación de lími es a la ne-
gociación colec i a dimanan e de no mas p esupues a ias de supe io
Jesús C uz Villalón
46
TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
ango que, en el caso, solamen e ienen la ya ci ada singula idad de su
inhabi ual echa de p omulgación, lo que implica la educción sala ial
que se denuncia…” (STS de 23 de eb e o de 2012, RJ 3905).
6.2. La ijación de opes legales con e ec os a los con enios igen es
La segunda de las ías a a és de las cuales se ha ac uado, de con ec-
ción écnica bas an e asimilada a la an e io , es la del es ablecimien o de opes
máximos legales a lo que se puede pac a en con enio colec i o. Si bien lo
habi ual en el ámbi o de lo labo al es el es ablecimien o de condiciones de
abajo como mínimos de de echo necesa io, que pe mi en a a és del juego
de la suplemen a iedad la in oducción de condiciones di e en es en la nego-
ciación colec i a que econozcan mejo es de echos a los abajado es, ambién
es iable que se p oduzca el enómeno in e so. Es posible que la Ley, en base
en azones de di e so ipo, sea de a ención a conside aciones de in e és gene al
o de pau as de polí ica económica gene al, p oceda a es ablece opes máximos
o eglas inal e ables po pa e de la negociación colec i a. Aunque no se a e
de un enómeno muy ex endido, es posible encon a eglas de es as ca ac e ís-
icas pa a el conjun o de la negociación colec i a. Como ejemplo más ecien e
cabe menciona la p ohibición de es ablecimien o en los con enios colec i os
de eglas en ma e ia de jubilación de los abajado es al cumplimien o de la
edad o dina ia co espondien e (disp. adic. 10ª ET), o bien la ijación de una
du ación pa a el pe iodo de p ueba en el con a o de abajo inde inido pa a pe-
queñas emp esas que es egla de de echo necesa io no al e able po la negocia-
ción colec i a (a . 4 Ley 3/2012, de 6 de julio, BOE 7 de julio). Es as eglas,
al se comunes pa a oda la negociación colec i a labo al, pueden ac ua en
iguales é minos pa a la Adminis ación Pública.
Pe o es más, ambién comienzan a apa ece eglas sob e el pa icula que,
aunque se p esen an con ca ác e gene al di igidas a odas las emp esas y a-
bajado es, en la p ác ica adquie en su mayo impac o sob e el pe sonal labo al
al se icio de las Adminis aciones Públicas. Así sucedió, po ejemplo, con la
egla que con base en la no ma i a comuni a ia, eliminó las es icciones a la
u ilización de la pues a a disposición e ec uada po pa e de las emp esas de
abajo empo al, que p esen aba un juego pa icula men e in enso pa a las Ad-
minis aciones Públicas y que se había e o zado po la negociación colec i a
pa a el pe sonal labo al de las en idades públicas16.
Mucho más ecien e es el enómeno de apa ición de no mas de de echo
necesa io inal e ables pa a la negociación colec i a especí icamen e p e is as
pa a el pe sonal labo al al se icio de la Adminis ación Pública, que ac úan
16
Disp. adic. 4ª Ley 14/1994, de 1 de junio, con o me a la edacción dada po la Ley 35/2010,
de 17 de sep iemb e (BOE 18 de sep iemb e).
El descuelgue de con enios colec i os en el pe sonal labo al... 47
TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
con e ec os de inaplicación de lo es ablecido en los igen es con enios colec i-
os; po an o, con e ec i idad au omá ica a pa i de aho a sob e las condicio-
nes de abajo del mencionado pe sonal labo al. Dicho de o o modo, mien as
que pa a la negociación colec i a del sec o p i ado las eglas legales en esa
ma e ia se siguen desen ol iendo en el ámbi o de la suplemen a iedad, en el
caso conc e o de la Adminis ación Pública se con emplan como opes máxi-
mos o eglas de de echo necesa io de odo pun o inal e ables.
Es a écnica ju ídica es p ecisamen e la que se ha u ilizado muy ecien-
emen e a los e ec os de impedi que ía con enio colec i o se p oduzca una
educción de la jo nada de abajo semanal17, una ampliación de la du ación
de dis u e de las acaciones, inc emen os de los pe misos e ibuidos, una
ampliación de la p es ación po incapacidad empo al, una ecupe ación de la
sup esión de la g a i icación ex ao dina ia de na idad, así como en ma e ia
de los de echos sindicales18. En un supues o se a a de medidas de ca ác e
coyun u al pa a un año conc e o, como es el caso de la sup esión de la g a i i-
cación ex ao dina ia de na idad, mien as que en los es an es se a a de me-
didas es uc u ales de ca ác e pe manen e, al menos apa en emen e así cabe
deduci lo de la ausencia de p ecisiones empo ales en cuan o a su alcance. En
odo caso, lo más impo an e desde la pe spec i a que es amos analizando es
que odas es as eglas pueden p o oca un e ec o inmedia o de modi icación de
lo pac ado en los co espondien es con enios colec i os del pe sonal labo al al
se icio de las Adminis aciones Públicas.
En unos casos ello se es ablece de mane a exp esa pa a la conc e a ma e-
ia, po cuan o que el p opio p ecep o p ecisa el e ec o sob e los con enios co-
lec i os igen es: “A pa i de la en ada en igo del p esen e Real Dec e o-ley
deja án, po an o, de ene alidez y su i e ec os, odos los Pac os, Acue dos
y Con enios Colec i os que en es a ma e ia hayan podido susc ibi se y que
excedan de dicho con enido”. Así se con empla exp esamen e pa a lo ela i o
a los de echos sindicales19, pa a los complemen os a las si uaciones de incapa-
cidad empo al en concep o de mejo a olun a ia de la acción p o ec o a de la
Segu idad Social20, así como de mane a algo más implíci a pa a g a i icación
ex ao dina ia de na idad21.
Hay o os supues os en los que no se ecoge de mane a especí ica al egla
pa a la conc e a ma e ia, como son los ela i os a pe misos po asun os pa -
17
A . 4 Real-Dec e o Ley 20/2011, de 30 de diciemb e (BOE 31 de diciemb e), de medidas
u gen es en ma e ia p esupues a ia, ibu a ia y inancie a pa a la co ección del dé ici público.
18
Real-Dec e o Ley 20/2012, de 13 de julio (BOE 14 de julio), de medidas pa a ga an iza la
es abilidad p esupues a ia y de omen o de la compe i i idad.
19
A . 10 RD-L 20/2012, de 13 de julio.
20
A . 9.7 RD-L 20/2012, de 13 de julio.
21
A . 2.2.2.1 RD-L 20/2012, de 13 de julio.
Jesús C uz Villalón
48
TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
icula es, acaciones y días adicionales a los de lib e disposición o de simila
na u aleza; en es os casos la egulación se con empla inicialmen e como de
exclusi a aplicación a los unciona ios públicos, si bien inmedia amen e a con-
inuación se p ocede a decla a como suspendidos y sin e ec os los p oduc os
negociales que lo con adigan, con mención exp esa no sólo a los acue dos y
pac os colec i os pa a los unciona ios públicos, sino igualmen e a los con e-
nios colec i os pa a el pe sonal labo al22. Una lec u a de conjun o del p ecep o
necesa iamen e debe lle a a la conclusión de que el legislado ambién desea
inco po a un égimen que compo e opes legales a la negociación colec i a
del pe sonal labo al al se icio de las Adminis aciones Públicas; p ueba de
ello se á que la exposición de mo i os de la no ma acla e, po ejemplo, que
con la ci ada no ma “Se homogeniza, asimismo, el égimen de pe misos pa a
odas las Adminis aciones Públicas”. Y, como colo ón inal, apa ece una egla
de ampa o gene al, una egla de inaplicación gené ica de los con enios colec-
i os en cuan o se opongan a la e o ma legisla i a en cues ión: “Se suspenden
y quedan sin e ec o los acue dos, pac os y con enios pa a el pe sonal del sec o
público de inido en el a ículo 22 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de P esu-
pues os gene ales del Es ado, susc i os po las Adminis aciones públicas y sus
o ganismos y en idades que con engan cláusulas que se opongan a lo dispues o
en el p esen e í ulo”23.
En o os casos el e ec o modi ica i o sob e los con enios colec i os no
se con empla pa a el supues o especí ico, en la medida en que su p e isión
como lími e a lo negociable no se llega a ija de mane a an cla a, pues no hay
mención di ec a al e ec o que ello p oduce sob e los con enios colec i os. El
pun o de pa ida a es os e ec os debe se el de la p esunción de la posibilidad
de negocia ales ma e ias po pa e de los con enios colec i os del pe sonal
labo al mien as que no se p oduzca una p ohibición exp esa, pa icula men e
cuando se a a de con enidos ípicos y adicionales de la negociación colec-
i a labo al. Aho a bien, ambién ha de admi i se que, en ocasiones, po el
con ex o en el que se p oduce la in e ención legal, así como a esul as de la
22 “Desde la en ada en igo de es e Real Dec e o-ley, quedan suspendidos y sin e ec o
los Acue dos, Pac os y Con enios pa a el pe sonal unciona io y labo al, susc i os po las
Adminis aciones Públicas y sus O ganismos y En idades, inculados o dependien es de las
mismas, en lo ela i o al pe miso po asun os pa icula es, acaciones y días adicionales a los de
lib e disposición o de simila na u aleza (a . 8.3 RD-L 20/2012, de 13 de junio, BOE 14 de julio,
co ección de e o es BOE 19 de julio). Lo que se complemen a, ei e a y se acla a más aún en el
momen o de conc e a la co espondien e disposición ansi o ia de la misma no ma: “Lo dispues o
en es e Real Dec e o-ley sob e acaciones y días de asun os pa icula es, días adicionales a los días
de lib e disposición o de simila na u aleza, no impedi á que el pe sonal unciona io, es a u a io
y labo al dis u e los días co espondien es al año 2012, con o me a la no ma i a igen e has a la
en ada en igo de es e Real Dec e o-ley” (disp. ans. 1ª).
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El descuelgue de con enios colec i os en el pe sonal labo al... 49
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inalidad de la no ma, que puede incluso deduci se de o ma implíci a po la
o ma como se edac a el nue o égimen de condiciones de abajo, haya de
conclui se que ambién en es os casos se p e ende que la medida enga impac o
inmedia o sob e lo pac ado en los con enios colec i os igen es; a eno de la
inalidad del p ecep o, de su olun ad de cambios ma e iales de las condiciones
de abajo del conjun o de los empleados públicos sin di e encias en e g upos
o si uaciones, ha de in e p e a se que en algunos casos, a pesa del silencio,
de mane a indi ec a se es á p o ocando igualmen e el e ec o de al e ación de
lo pac ado en los con enios colec i os del pe sonal labo al al se icio de las
Adminis aciones Públicas. Ejemplo ípico de es o úl imo se p esen a en el
caso de la ampliación de la jo nada máxima semanal, donde hay cla a alusión
al obje i o p e endido en la exposición de mo i os de la no ma (“a pa i del
1 de ene o de 2012, y pa a el conjun o del sec o público es a al, la jo nada
o dina ia de abajo end á un p omedio semanal no in e io a las 37 ho as y
30 minu os”) y se e leja en la o ma g ama ical empleada en el p ecep o que
in oduce es a egla (“la jo nada o dina ia de abajo end á un p omedio se-
manal no in e io a…”).
Como hemos indicado, lo no edoso que p esen an es as medidas es que las
mismas con ienen eglas comunes y p opias pa a odos los empleados públicos
( unciona ios y pe sonal labo al), con la consecuencia de que las mismas com-
po an una di e encia de a amien o espec o de los abajado es con a ados
labo almen e en el sec o p i ado; po an o, una di e encia de égimen ju ídico
en e los con enios colec i os del sec o p i ado y del sec o público. Tan es
así que ello implica en ocasiones incluso que se p oceda a una modi icación
pa cial y empo al del p opio Es a u o de los T abajado es, en la medida en
que ello supone ambién la sup esión de un de echo legal; caso jus amen e
que se p oduce espec o de la sup esión de la g a i icación ex ao dina ia de
na idad24.
En cuan o a la iabilidad de es e ipo de medidas, de nue o el pun o de pa -
ida puede se que al es a con empladas en una disposición con ango de Ley,
aunque aho a no lo sean po ía de modi icación p esupues a ia, se eclaman
del p incipio de je a quía no ma i a y, como ales, son de obligado espe o po
pa e de la negociación colec i a. En los mismos é minos, en la medida en que
sus e ec os p e is os lo son a pa i de la en ada en igo de la e o ma legal,
la misma no puede se achada po incu i en la p ohibición de e oac i idad
de las no mas es ic i as de de echos indi iduales.
Eso sí, el calado de algunas de las eglas limi a i as de la negociación
colec i a puede azonablemen e pone en cues ión has a qué pun o la misma
no llega a a ec a al con enido esencial del de echo al como el mismo iene
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econocido cons i ucionalmen e (a . 37.1 CE); y, de igual o ma, has a qué
pun o concu en en es os casos azones obje i as y p opo cionadas que jus i-
iquen las di e encias de a amien o con la negociación colec i a pa a el pe -
sonal labo al del sec o p i ado, de modo que en caso con a io se incu a en
la p ohibición cons i ucional de a amien o disc imina o io (a . 14 CE). Una
cosa es que la negociación colec i a en el ámbi o del sec o público, po ende
an o pa a unciona ios como pa a labo ales, equie a del es ablecimien o de
una se ie de especialidades que incluso compo en cie as limi aciones en los
con enidos de lo pac able, y o a bien di e en e es que esas es icciones sean
de al in ensidad que desna u alicen y acíen de con enido eal a la negocia-
ción colec i a del pe sonal labo al al se icio de la Adminis ación Pública.
En es os casos, la p o undidad de las es icciones esul a mani ies a, dado que
alcanzan al núcleo de con enidos de la negociación colec i a, en pa icula an-
o a las e ibuciones como a la jo nada de abajo. Ello puede admi i se como
conciliable con el econocimien o cons i ucional a la negociación colec i a en
an o que la medida enga el ca ác e de coyun u al y an e unas pe spec i as
económicas ex ao dina ias, como son las de i adas de un ue e desequilib io
de las cuen as públicas. Pe o, desde luego a nues o juicio, ellas en an en coli-
sión con los manda os cons i ucionales (a s. 14 y 37.1 CE) cuando las mismas
se p e enden enga un ca ác e es uc u al. Así, po ejemplo, no es lo mismo
inaplica du an e un conc e o eje cicio económico lo pac ado en ma e ia de
paga ex ao dina ia po na idad y o a bien di e sa es ablece opes máximos
pe manen es espec o a lo negociable en ma e ia de jo nada de abajo, aca-
ciones, pe misos o complemen o po incapacidad.
A mayo abundamien o, en algún caso conc e o las medidas adop adas
in aden el espacio de lo egulado po medio de Ley O gánica, de modo que la
no ma de iene incons i ucional en la medida en que una Ley o dina ia no pue-
de al e a lo p e is o en una Ley O gánica. Es o es p ecisamen e lo que sucede
cuando se impide que los con enios colec i os del pe sonal labo al al se icio
de las Adminis aciones Públicas puedan ija el núme o de delegados sindi-
cales; el núme o de delegados sindicales iene p e is o en la Ley O gánica de
Libe ad Sindical, si bien haciéndolo como egla suple o ia, en endiendo de
ca ác e p e alen e la egulación con enida en los con enios colec i os: “Bien
po acue do, bien a a és de la negociación colec i a, se pod á amplia el nú-
me o de delegados es ablecidos en la escala a la que hace e e encia es e apa -
ado, que a endiendo a la plan illa de la emp esa o, en su caso, de los cen os
de abajo co esponden a cada uno de és os” (a . 10.2 LOLS). Nada impedi ía
es ablece el núme o de delegados sindicales po Ley y no pe mi i su al e a-
ción a los con enios colec i os del pe sonal labo al al se icio de las Adminis-
aciones Públicas; pe o ello equie e una modi icación de la co espondien e
Ley O gánica y es in iable hace lo a a és de un simple Real Dec e o-Ley.
El descuelgue de con enios colec i os en el pe sonal labo al... 51
TEMAS LABORALES núm. 117/2012. Págs. 13-55
6.3. El p ocedimien o gene al de inaplicación del con enio colec i o
El úl imo hi o en es e p oceso in c escendo de es ablecimien o de eglas
di e enciadas en el égimen de la negociación pa a el pe sonal labo al se en-
cuen a aho a en la inco po ación de un p ocedimien o gene al de inaplicación
de lo pac ado en los con enios colec i os pa a el pe sonal labo al al se icio
de las Adminis aciones Públicas. Se a a de un mecanismo ya exis en e en el
ámbi o de la negociación colec i a di igida a los unciona ios públicos25.
Lo que se hace aho a es aslada con un mime ismo cuasi pleno la ó mula
unciona ial pa a el ámbi o del pe sonal labo al: “Se ga an iza el cumplimien o
de los con enios colec i os y acue dos que a ec en al pe sonal labo al, sal o
cuando excepcionalmen e y po causa g a e de in e és público de i ada de una
al e ación sus ancial de las ci cuns ancias económicas, los ó ganos de gobie -
no de las Adminis aciones Públicas suspendan o modi iquen el cumplimien o
de Con enios Colec i os o acue dos ya i mados en la medida es ic amen e
necesa ia pa a sal agua da el in e és público. En es e supues o, las Adminis-
aciones Públicas debe án in o ma a las O ganizaciones Sindicales de las
causas de la suspensión o modi icación”26.
Se a a, como ácilmen e se deduce de la edacción legal, de un p ocedi-
mien o especí ico de descuelgue de condiciones de abajo pa a el conjun o del
sec o público, en pa alelo pa a unciona ios y pe sonal labo al, que pa a el
caso conc e o del pe sonal labo al se p esen a como un mecanismo asimilado
al del descuelgue p opio del Es a u o de los T abajado es. Eso sí, con un cua-
li a i o con as e en el canal p ocedimen al de descuelgue: en un caso emi i-
do a la decisión unila e al de la Adminis ación Pública como pode público,
mien as que en el o o caso some ido a un mecanismo de a bi aje, p ime o
olun a io y después obliga o io, aunque con luya en es e úl imo caso un ue e
pode deciso io de la au o idad labo al.
Al p opio iempo, la ó mula en cuan o a sus e ec os se asimila ambién a
lo que se ha enido haciendo en los úl imos iempos po las dos ías p eceden-
emen e desc i as: las modi icaciones p esupues a ias y el es ablecimien o de
lími es o opes a la negociación colec i a pa a el pe sonal labo al. En ambos
casos el esul ado es el mismo: la au omá ica inaplicación o modi icación de
lo pac ado en con enio colec i o. Eso sí, el esul ado se p oduce a a és de un
25
“Se ga an iza el cumplimien o de los Pac os y Acue dos, sal o cuando excepcionalmen e
y po causa g a e de in e és público de i ada de una al e ación sus ancial de las ci cuns ancias
económicas, los ó ganos de gobie no de las Adminis aciones Públicas suspendan o modi iquen
el cumplimien o de Pac os y Acue dos ya i mados, en la medida es ic amen e necesa ia pa a
sal agua da el in e és público.
En es e supues o, las Adminis aciones Públicas debe án in o ma a las O ganizaciones
Sindicales de las causas de la suspensión o modi icación” (a . 38.10 EBEP).
26
A . 32.2 p. 2 EBEP, con o me a la edacción dada po el RD-L 20/2012, de 13 de julio.
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p ocedimien o di e enciado y en pa e ambién con di e so alcance. Des aque-
mos los asgos di e enciales más signi ica i os al e ec o.
En p ime luga , el ins umen o no ma i o y, po de i ación, el suje o legi-
imado pa a adop a la medida suspensi a o modi ica i a del con enio colec-
i o. En e ec o, en las medidas desc i as en los apa ados p eceden es ello se
e i icaba a a és de no mas con ango legal y, po an o, po pa e de pode es
polí icos con legi imidad pa a adop a es e ipo de disposiciones con al ango:
Pa lamen o o Gobie no, bien lo sea cen al o au onómico. Aho a se a a de
una Ley que habili a de o ma gené ica al pode ejecu i o pa a que po ía de
acue do especí ico adop e la medida suspensi a o modi ica i a. En conc e o,
se acul a a adop a al medida a “los ó ganos de gobie no de las Adminis a-
ciones Públicas”. Lo más ele an e desde el pun o de is a subje i o a es os
e ec os es que dicha medida puede se adop ada no sólo po la Adminis ación
cen al y la au onómica, sino ambién po la local. Desde el pun o de is a
o mal, lo más signi ica i o es que la egla no debe a ene se a los equisi os
ins i ucionales impues o a la ap obación de las leyes, sino exclusi amen e a los
con emplados en la p opia no ma egulado a del mecanismo de descuelgue.
En segundo luga , se p ecisa con ela i a exac i ud el ipo de en idades
que pueden e se a ec adas y, po an o, el ipo de con enios colec i os que
puede se obje o de suspensión o modi icación. En es e caso la no ma se e ie e
especí icamen e a los con enios colec i os y acue dos que a ec en al “pe sonal
labo al”. La p opia Ley en la que se es ablece es e mecanismo de descuelgue
o ece una de inición p ecisa de la exp esión “pe sonal labo al”, e i iéndola
de o ma es ic a al pe sonal que “p es a se icios e ibuidos po las Admi-
nis aciones Públicas” (a . 11.1 EBEP). Ello compo a a nues o juicio que el
p ocedimien o de descuelgue en es e caso sólo puede ex ende se al pe sonal
labo al al se icio de las Adminis aciones Públicas; en sen ido nega i o no
se aplica a las en idades que no se encuen a den o del ámbi o de aplicación
del EBEP, lo que supone, en sen ido nega i o, que no aba ca a las emp esas
públicas que no ienen la conside ación de en idades de De echo Público. Da o
indi ec amen e o ien a i o al espec o puede encon a se en que algunas de las
medidas comen adas en el apa ado an e io de opes máximos no se llegan a
aplica en odos sus e ec os a las “ undaciones, sociedades me can iles y es o
de en idades que con o man el sec o público”27.
En e ce luga , la no ma exige p ecisas ci cuns ancias de excepcionalidad
pa a jus i ica la adopción de la medida de al en e gadu a que llega a p oduci
un e ec o de excepción a la e icacia inculan e de los con enios colec i os,
siendo a la pos e es as si uaciones ex ao dina ias las que jus i ican desde la
pe spec i a cons i ucional la mencionada excepción a la e icacia con encional.
27
Disp. inal 8ª RD-L 20/2012, de 13 de julio.
El descuelgue de con enios colec i os en el pe sonal labo al... 53
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Como li e almen e impone el p ecep o en cues ión, la medida inaplica i a an
sólo se pod á adop a “excepcionalmen e y po causa g a e de in e és público
de i ada de una al e ación sus ancial de las ci cuns ancias económicas”. Ello
no puede con e i se en una me a decla ación i ele an e, que pe mi a una
lib e ap eciación de su concu encia po pa e del ó gano que la adop a y, a la
pos e, una plena disc ecionalidad en la decisión inaplica i a. No se a a de un
pu o ac o de decisión polí ica, sino que esul a o zoso que el acue do adminis-
a i o de inaplicación jus i ique exp esamen e y demues e ehacien emen e
la concu encia de esa si uación de excepcionalidad, a ándose a la pos e de
un ac o ju ídico eglado como al con olable en su legalidad po pa e de los
T ibunales de Jus icia, an o po lo que e ie e a los equisi os de p ocedimien o
como de causa jus i ica i a. En conc e o, debe exis i una obje i a y demos-
able elación de conexión causal en e las ci cuns ancias jus i ica i as de la
medida con el ámbi o en la que és as se adop an (es a al, au onómico o local),
el con enido e in ensidad de las medidas que se adop an, así como del alcance
empo al de las mismas.
Po an o, en es echa conexión con las causas deben encon a se las con-
c e as cláusulas con encionales obje o de suspensión o modi icación. Si bien
el p ecep o en cues ión esul a algo imp eciso en elación al con enido con-
encional obje o de inaplicación, es ob io que una lec u a inalis a del p ecep-
o iene a exigi que la exclusión del cumplimien o del con enio sólo puede
a ec a a con enidos inculados a las causas excepcionales que jus i ican la
medida y al p opio iempo en an o que ales medidas si an pa a palia la
si uación nega i a en la que se encuen a la Adminis ación Pública de i ada
de esa p ecisa al e ación de las ci cuns ancias económicas. En conc e o, ha
de en ende se que sólo los con enidos negociales que engan di ec a conexión
con cos es económicos en ma e ia de pe sonal pueden se a ec ados po la
medida de descuelgue. Ello no quie e deci que sólo lo ela i o a e ibuciones
y pe cepciones ex asala iales puede se obje o de inaplicación, dado que o as
condiciones de abajo p esen an ambién una inmedia a a ec ación a los cos-
es de pe sonal globalmen e conside ados de la Adminis ación Pública como
pa e empleado a. Pe o lo que ampoco cabe es p esumi que odo pac o en
con enio colec i o puede se obje o de inaplicación po es a ía, po cuan o
que al inal cabe encon a siemp e un esul ado económico en cualquie ipo
de comp omiso asumido ía con enio colec i o. A al e ec o, ha de en ende se
que hay cláusulas que, aunque no dejen de ene epe cusión económica, su
alo p imo dial y obje i o po excelencia se si úan en un e eno di e so, de
epa o de pode o de con ol en e las pa es po ejemplo, que en ningún caso
pod á se obje o de inaplicación po es a ía.
Asimismo, la causa debe conec a igualmen e con la du ación de la me-
dida, en es a ocasión con ue e pa alelismo a lo que cons i uye el mecanismo