EN TORNO A LA DISCIPLINA DE MERCADO
Po JOSÉ LUIS R1VERO YSERN
Suma io.-
I.
DELIMITACIÓN
CONCEPTUAL
Y ANTECEDENTES.—II. LA
COMPETENCIA
SANCIONADOHA
EN
MATERIA
DE
DISCIPLINA
DE
MERCADO.—III. NECESARIA REVISIÓN
DE LOS
PRESENTES PLANTEAMIENTOS
DK
LA
INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
EN LA
DISCIPLINA
DE
MERCADO:
A)
Opo unidad
y
COnVO-
niencia de la in e ención adminis a i a: po es ad sancionado a de la Adminis a-
ción y po es ad sancionado a penal.—B) P incipios ec o es de la po es ad sancionado-
a de la Adminis ación. E apa p e y pos cons i ucional. Hacia una nue a con igu ación
de la in e ención adminis a i a en la disciplina de me cado.—IV.
CRÍTICA
A LA
ORDE-
NACIÓN
JURÍDICA VIGENTE: LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 18-111-81 Y SU INCIDENCIA
EN LA ACTUAL NORMATIVA SOBRE DISCIPLINA DE MERCADO.—V. CONCLUSIONES.
I. Delimi ación concep ual y an eceden es
Bajo el concep o «Disciplina de Me cado» se alude a una de
las di e sas mani es aciones de la po es ad sancionado a de
la Adminis ación, conc e amen e al eje cicio de es a po es ad
sancionado a en el ma co de las elaciones come ciales, en en-
didas és as en sen ido amplio, po cuan o el legislado ex iende
la in e ención pública a los escalones p oduc i os y come -
ciales educiendo a unidad a es os e ec os las di e sas ases o
ciclos p oduc i os de la ac i idad económica.
La ac i idad sancionado a de la Adminis ación en el me -
cado iene luga , p escindiendo de más emo os an eceden es,
en la Legislación especial y de u gencia que en ma e ia de abas-
DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado
DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado
Es udios 50
ecimien os se dic a en pe íodo de en e gue as. La Ley de sub-
sis encias de 1916, en su a ículo cua o, habili ó una in e en-
ción adminis a i a conc e amen e a a és del Dec e o de 3
de no iemb e de 1916. Es e Dec e o au o izaba a las llamadas
Jun as Cen ales y P o inciales de Abas os a sanciona po de-
audación en la calidad, peso o p ecio de los p oduc os des i-
nados a la alimen ación.
Es e p ecep o se ep oduce pos e io men e en el a ículo 8
del Dec e o de 16 de eb e o de 1938, po el que se o ganizó el
Se icio Nacional de -Abas ecimien os y T anspo es —c eado
po Ley de 30 ene o del mismo año—. Al sup imi se el ci ado
se icio y c ea se en su luga la Comisa ía Gene al de Abas e-
cimien os y T anspo es po Ley de 10 de ma zo de 1939, pasa on
a és a las acul ades sancionado as (a . 10 del Dec e o de 28
de ab il de 1939). Finalmen e, la po es ad de sanciona se o o -
gó con ca ác e gene al a la Fiscalía de Tasas, c eada el 30 de
sep iemb e de 1940 y egulada po O den de 11 de oc ub e de
1940.
Al espec o, disponía el a ículo 4 de la ci ada O den: «La
Fiscalía Supe io de Tasas se á el o ganismo supe io pa a la
ep esión de los deli os y al as que se come an con a la Ley
oe Tasas y demás in acciones en ma e ia de abas ecimien os.»
Dejando a ás es os p ime os an eceden es, la nue a o de-
nación igen e encuen a su p ime pun o de apoyo legal en el
Dec e o-ley de O denación Económica de 1959. La nue a o ien-
ación del in e encionismo económico en es e pe íodo, p odu-
jo como consecuencia, la sup esión de la Fiscalía de Tasas y el
aspaso de sus compe encias al Minis e io de Come cio en cu-
yo seno se c eó el Se icio de Inspección de la Disciplina de
Me cado.
El 17 de no iemb e de 1966, en i ud de un Dec e o dic ado
al ampa o del Dec e o-ley de 3 de oc ub e de 1966 se e unde
odo el dispe so cúmulo de no mas que egulaban las sanciones
en es a ma e ia, siendo es e Dec e o la no ma i a básica has a
la publicación del Dec e o 3632 de 20 de diciemb e de 1974 que
en eje cicio de la au o ización o o gada po el Dec e o-ley de 27
DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado
DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado
51 Es udios
de no iemb e de 1974 desa olla y e unde oda la no ma i a an-
e io (1). Más adelan e examina emos la igencia de es e Dec e-
o y su inmedia o an eceden e.
II.
La compe encia sancionado a en ma e ia de disciplina
de me cado
La compe encia sancionado a en ma e ia de disciplina de
me cado se encuen a en la ac ualidad a ibuida a la Sec e-
a ía de Es ado pa a el Consumo, c eada en i ud de Real De-
c e o de 20 de agos o de 1981 e in eg ada en el Minis e io de
Sanidad y Consumo c eado a su ez po Real Dec e o de 27 de
no iemb e de 1981. Á a és de una compleja es uc u a in e na
( éase a . 2.° del Real Dec e o de 20 de agos o de 1981. BOE de
21 de agos o de 1981), es a Sec e a ía de Es ado pa a el Consumo
eje ce en e o as las unciones de: «Di igi la ac i idad de los
Se icios d$ la Adminis ación del Es ado con compe encia en
ma e ia de in es igación, inspección y sanción sob e posibles in-
acciones a las no mas adminis a i as igen es en ma e ia de
elabo ación, ans o mación, come cialización y" en a de bie-
nes y p es ación de se icios, an o en el me cado in e io como
en el ex e io en su elación con aquél, con especial e e encia
al aude o adul e ación de p oduc os alimen icios.» (A . 1.°, a)
del Real Dec e o de 20 de agos o de 1981.)
A ni el egional los dis in os Es a u os de Au onomía ap o-
bados con igu an es a compe encia de dis in a o ma.
En el Es a u o asco, la de ensa del consumido y en gene-
al la disciplina de me cado se a ibuye, con ca ác e exclusi o,
a la Comunidad Au ónoma sin pe juicio de la compe encia es-
a al que se econoce en lo ela i o a la polí ica gene al de p e-
cios,
lá legislación es a al sob e de ensa de la compe encia, y
el cons i ucionalmen e obligado espe o a la lib e ci culación de
bienes en el e i o io del Es ado (a . 10, apa ados 27 y 28).
En el mismo sen ido se a ibuye con ca ác e exclusi o es-
as compe encias, si bien den o de las bases de la polí ica eco-
(1) Véase sob e es e ema, el a ículo de
TORNOS
MAS,
JOAQUÍN:
«Las sanciones en
ma e ia de me cado», REDA, núm. 13, pp. 229 a 261.
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Es udios 52
nómica gene al del Es ado, a la Gene alidad (a . 12-1-5 del Es-
a u o de Au onomía pa a Ca aluña), a la Comunidad Au ónoma
Andaluza (a . 18-l-6.a del Es a u o de Au onomía pa a Andalu-
cía),
y a Galicia (a . 30-1-4 del Es a u o de Au onomía pa a Ga-
licia).
A ni el municipal, es impo an e asimismo, des aca las a-
cul ades concedidas a los ó ganos municipales de inspección en
la ase de inspección e incoacción de de e minados expedien es
sancionado es po Dec e o 24 de julio de 1975, ac uación ci cuns-
c i a al come cio mino is a de alimen ación en los me cados
de ba io.
III.
Necesa ia e isión de los p esen es plan eamien os
de la in e ención adminis a i a en la disciplina de me cado
Con base en es a no ma i a y a a és de es a es uc u a
o gánica, ha enido eje ciéndose en nues o país, J jena ya a
los supues os excepcionales (gue a, desabas ecimien o, e c.), que
la jus i icaban, una po es ad sancionado a de la Adminis a-
ción pública sob e la que que emos hace unas b e es consi-
de aciones.
La p ime a quizás pudie a se cues iona la p opia con e-
niencia de es a po es ad sancionado a de la Adminis ación pú-
blica en el ma co de es as elaciones de come cio. ¿Es es e un
sec o sob e el que deba gi a la ac i idad sancionado a de la
Adminis ación pública, o es, po el con a io, al De echo pu-
ni i o po excelencia, al De echo penal, a quien compe e el a-
amien o del ema?
A) Opo unidad y con eniencia de la in e ención adminis a i-
a; po es ad sancionado a de la Adminis ación y po es ad
sancionado a penal
Es a p ime a cues ión no puede se esuel a sino a i ma i a-
men e. La Cons i ución española econoce exp esamen e la con-
eniencia y exis encia de la po es ad sancionado a de la Admi-
DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado
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53 Es udios
nis ación al econoce abie amen e la exis encia de in accio-
nes adminis a i as jun o a los deli os o al as (a . 25-1-CE), así
como la posibilidad de que la Adminis ación imponga sancio-
nes,
si bien con la p ohibición de que es as impliquen di ec a o
subsidia iamen e cualquie p i ación de libe ad (a . 25-3 CE).
Jun o a es e econocimien o cons i ucional exp eso, la po es ad
sancionado a de la Adminis ación en el me cado encuen a su
jus i icación abie a, en la complejidad y ecni icación del p o-
ceso p oduc i o, la complejidad de los canales de come cializa-
ción y la e olución de las écnicas de en a. Tales ci cuns ancias
eclaman a nues o juicio, no sólo la p esencia de una labo
de inspección y policía po pa e de la Adminis ación en es e
campo, sino que —pa a que és a sea ealmen e e icaz y ope a-
i a— es a in e ención se ex ienda, se ecni ique y e ue ce al
mismo i mo que la ealidad que con empla.
Aho a bien, es a ac i idad sancionado a que de endemos y
cuya po enciación eclamamos, ni puede ni debe queda incon-
dicionada. Los alo es ju ídicos que pueden esul a a ec ados
po es a po es ad sancionado a y el alcance pe sonal, económi-
co y social de las posibles sanciones en manos de la Adminis-
ación, eclaman una se ie de lími es y condicionamien os al
eje cicio de al po es ad. Pa a comp ende lo quizá bas e enume-
a ejempli ica i amen e alguna de las medidas sancionado as
ecogidas en el Dec e o de disciplina de me cado de 27 de no-
iemb e de 1974: sanciones de 2.500.000 pese as «en adelan e»
en manos del Consejo de Minis os, publicidad de la in acción
y del nomb e del in ac o , cie e empo al o de ini i o de la
emp esa, e c. Es amos de acue do po ello, en las medidas p o-
pues as po el p o eso Ga cía de En e ía como condiciona-
mien o pa a el eje cicio po pa e de la Adminis ación de su
gené ica compe encia sancionado a. Po una pa e, «ha de jus-
i ica se en azones p agmá icas e iden es limi ándose, po an o,
al aspec o pu amen e con a encional, excluyéndose la pa e
sus ancial de la ma e ia c iminal apoyada en los alo es é i-
cos y sociales supe io es de la comunidad. En segundo é mino
el ecu so que con a ales medidas sancionado as debe ineludi-
blemen e a bi a se, end á ca ác e inicialmen e suspensi o.
Finalmen e, el juez hab á de eje ce en es e ecu so un enjuicia-
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Es udios
54
mien o di ec o
(y no
me amen e e iso
del
juicio p e io
de la
Adminis ación
y
sob e
las
solas p uebas apo adas
po
és a)
de
la
in acción
y de su
sanción co ela i a»
(2).
Jun o
a
es as e lexiones, emos como
hoy día se
cons a a
de mane a pa en e
y
cla a
que las
conduc as an iju ídicas
en
el ma co
de la
ac i idad
de
consumo,
po su
na u aleza
y
e ec-
os,
exceden
del
ilíci o adminis a i o pa a en a
de
lleno
en la
ó bi a
del
ilíci o penal;
los
desg aciados acon ecimien os i idos
po
el
país
en el
aude
del
acei e,
dan
p ueba
de
ello. An e
es e es ado
de
cosas,
la
solución
no nos
pa ece
sea el
exo bi ado
y ecuen emen e ine icaz c ecimien o ac ual
de la
po es ad
san-
cionado a
de la
Adminis ación (ampa ado quizá—po
qué no
deci lo—,
en el
des ase
de la
no ma i a penal ipi icado a
de
es as conduc as
y la
p opia len i ud
y a
eces inope ancia
de la
jus icia penal española);
no es
és a
la ía de
salida;
la ía de
salida debe es a
en una
e o ma
de la
legislación penal,
mo-
de na, p incipalis a
y
ajus ada
a las
p esen es necesidades socia-
les
que
a on e
el
desg aciadamen e ex enso epe o io
de
nue as
o mas
de
delincuencia.
La ía de
salida es á
en la
p og esi a
penalización
del
De echo puni i o egulado
de las
in acciones
de me cado.
Es a penalización
no
debe supone
a
nues o modo
de e la
exclusión
de una
ac i idad adminis a i a
de
de ensa
del con-
sumido sino con empla
al
ac i idad adminis a i a desde
una pe spec i a dis in a.
La
acción adminis a i a
en
es e
cam-
po debe queda , an o
a
ni el no ma i o como
de
ejecución,
encuad ada den o
de la
acción penal.
A
ni el no ma i o,
e-
gulando po meno izadamen e
po ía
eglamen a ia, den o
del
ma co
de la
legislación penal
una
ealidad ju ídica compleja
y
ecni icada.
A
ni el
de
ejecución ope ando
una
labo
de
policía
p e en i a
e
ins umen al
del
juez penal.
La solución p opues a
no es
ob iamen e ácil —sob e ello
ol e emos
más
adelan e— pe o c eemos
que es
iable
y la más
aco de
con un
espe o e ec i o
al
p incipio
de
legalidad cons-
i ucionalmen e consag ado.
(2) Véase
GARCÍA
DE
ENTERRÍA,
y
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ,
T. R.: Cu so de De echo ad-
minis a i o, omo
II,
Mad id,
1981, cap!
XVIII
en
gene al. Igualmen e,
PARADA
VÁZ-
QUEZ,
J. R.:
«Pode sancionado
de la
Adminis ación
y
c isis
del
sis ema judicial
pe-
nal»,
RAP núm. 67,
ene o-ab il
1972.
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55 Es udios
B) P incipios ec o es de la po es ad sancionado a de la Admi-
nis ación. E apa p e y pos cons i ucional
Plan eada en es os é minos la opo unidad y con eniencia
de una in e ención adminis a i a en el ma co de la discipli-
na de me cado y pues o que conside amos debie a p ocede se
a una p og esi a judicialización de la po es ad sancionado a en
es as elaciones, nos pa ece opo uno analiza un segundo pun-
o,
cual es, los p incipios ec o es de la po es ad sancionado a
de la Adminis ación y ello pa a ea i ma nues os plan ea-
mien os, po cuan o, adelan amos, es os p incipios, as un p o-
g esi o p oceso de ace camien o del de echo puni i o penal y
del de echo adminis a i o sancionado se han, hoy día, uni-
icado.
En un b e e análisis de es a e olución se obse a cómo la
po es ad sancionado a de la Adminis ación se ha desa olla-
do en nues o país de o ma espec acula bajo un égimen ju-
ídico cuyas no as más des acables son, o han sido, las si-
guien es:
En el o den compe encial.
. — El eje cicio de una po es ad sancionado a no jus i icada
en la au o u ela de la Adminis ación ( al como la ma e-
ia disciplina ia, demanial o ibu a ia), sino en la p o-
ección del o den social gene al (he e o u ela), con la que
se busca dispone , especialmen e en pe íodos e uel os o
au o i a ios, de un pode sancionado p opio y expedi o
en el plano polí ico, es o es, como a ma de lucha polí ica.
— La iolación ins i ucionalizada del p incipio non bis in
ídem po cuan o la po es ad sancionado a se es ima in-
dependien e de la ju isdicción penal común, en el sen i-
do de que una y o a pueden ac ua sob e los mismos
hechos sin coo dinación ni inculación de p onunciamien-
os de una sob e la o a.
En el o den p ocesal.
— P esunción de culpabilidad en el «adminis ado», con la
co ela i a ca ga de p oba su inocencia (sis ema u ili-
zado ecuen emen e en ma e ia de o den público).
DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado
DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado
Es udios 56
— La imposición di ec a de sanciones po las au o idades o
T ibunales adminis a i os, que en algunos casos cons i-
uyen genuinas penas p i a i as de libe ad —la Cons i-
ución ha p ohibido axa i amen e los a es os sus i u o-
ios,
a ículo
25-3—,
bien a a és de la ins ucción de un
expedien e o bien «de plano».
— La inimpugnabilidad de esas esoluciones sanciona o ias
an e los T ibunales penales.
— Su impugnabilidad an e los T ibunales con encioso-admi-
nis a i os a a és de ecu sos no suspensi os.
— Recu sos a eces condicionados a la egla sol e e epe e.
En el o den sus an i o.
No coincidencia de los c i e ios que igen el De echo san-
cionado adminis a i o con las eglas y p incipios del
De echo penal. Así,
— Fal a de ipi icación de las conduc as.
— Fal a de ipicidad de las sanciones.
— Imp esc ip ibilidad de la esponsabilidad e inaplicación
de écnicas co ec i as: concu so de deli os, causas de
exclusión de la an iju icidad o del sis ema de a enuan es,
de condenas condicionales, e c. (3).
Es os plan eamien os han sido en los úl imos años co egidos
en i ud de una co ien e ju isp udencial que no podemos
cali ica sino como muy posi i a. La Ju isp udencia ce cana
a la echa de apa ición de nues a Cons i ución y la pos e io
ec i ican es a co ien e y han ido sus i uyendo es os plan ea-
mien os, elabo ando una eo ía gene al del De echo adminis a-
i o sancionado en base a los p opios y especí icos p incipios
del De echo penal. Se a i ma así la plena igencia pa a el De-
echo adminis a i o sancionado del p incipio de legalidad pe-
nal.
«La Adminis ación pública ca ece de po es ad o igina ia
y p opia... pa a dic a eglamen os puni i os de ca ác e inde-
pendien e o au ónomo...». (Sen encia del T ibunal Sup emo de
20 de ab il de 1978, A z. 1608); del p incipio de ipicidad e incluso
(3)
LÓPEZ MEMUDO, FRANCISCO:
El p incipio de i e oac i idad de las no mas admi-
nis a i as, pp. 155-160. Se illa, 1982.
DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado
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57 Es udios
«la necesidad de exp esa ci a de la no ma in ingida en el ac o
sancionado , sal o el caso de que és e se unde en hechos consig-
nados exp esamen e a al e ec o y que de es e modo an p eciso
como inequí oco coincida con el supues o de hecho de la no ma
ipi ican e» (Sen encia 1 de ma zo de 1977. A z. 1259; i e oac-
i idad (Sen encia 30 de oc ub e de 1978. A z. 3988); in e p e-
ación es ic i a (Sen encia 25 de ma zo de 1977. A z. 1442);
segu idad ju ídica (Sen encia 14 de eb e o de 1977. A z. 765); p o-
po cionalidad (Sen encia 14 de eb e o de 1977. A z. 3362); p inci-
pio non bis in idem (Sen encia del T ibunal Sup emo 7 de ma zo
de 1978. A z. 923); culpabilidad del in ac o (Sen encia del T ibu-
nal Sup emo, 16 de mayo de 1977. A z. 3066); inaplicación de la
egla sol e e epe e y de la e o ma io in peius sal o si iene
exp esamen e es ablecida po un p ecep o con ango de ley o -
mal (Sen encias del T ibunal Sup emo, 26 de oc ub e de 1978.
A z. 3399 y 10 de ab il de 1972, espec i amen e). Se a i ma, po
an o,
en esumen «la suple o iedad del De echo penal en es e
ámbi o de la po es ad sancionado a de la Adminis ación, espe-
cialmen e y en el campo de los p incipios básicos que e eb an
el o denamien o puni i o» (Sen encia, 21 de julio de 1977 (A an-
zadi 5049) (4), ya que se conside a que «ca eciéndose en el ámbi o
ju ídico adminis a i o sancionado de una comple a y cohe en e
doc ina gene al han de se en él a endidos aquellos p incipios
undamen ales inspi ado es de odo De echo puni i o que, co-
mo ei e adamen e ecue da la ju isp udencia, imponen en el
enjuiciamien o conc e o de una conduc a una cuidadosa de e -
minación de su na u aleza y alcance que pe mi a ija si es o no
subsumible en alguna de las ipi icadas in acciones, pa a que,
ac uándose así la po es ad adminis a i a y, desde luego, la
e iso a de la ju isdicción y no a a és del pu o juego de la
disc ecionalidad sino del es ic amen e ju ídico enma cado po
el p incipio de legalidad, que, es deci , los de ipicidad, an iju i-
dicidad e impu abilidad dolosa o culpable, quede ma ginada o-
da posible in e p e ación ex ensi a analógica o induc i a» (Sen-
encia del T ibunal Sup emo, 30 de mayo de 1981. A z. 2182).
(4) Las an e io es sen encias son ecogidas po
LÓPEZ MENUDO,
F.: El p incipio de
i e oac i idad de las no mas adminis a i as, ci ado p. 159.
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Es udios 64
es e campo, pa iendo de unos p incipios comunes al De echo
penal y al De echo adminis a i o, e o ma legisla i a que a
nues o juicio debie a ope a se u gen emen e en el ma co de
la e o ma del Código penal y en la que la po es ad sancionado-
a de la Adminis ación pública se po encie pe o con ca ác e
ins umen al y subo dinado a la penal.
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