En torno a la disciplina de mercado

EN TORNO A LA DISCIPLINA DE MERCADO Po JOSÉ LUIS R1VERO YSERN Suma io.- I. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES.—II. LA COMPETENCIA SANCIONADOHA EN MATERIA DE DISCIPLINA DE MERCADO.—III. NECESARIA REVISIÓN DE LOS PRESENTES PLANTEAMIENTOS DK LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA DISCIPLINA DE MERCADO: A) Opo unidad y COnVO- niencia de la in e ención adminis a i a: po es ad sancionado a de la Adminis a- ción y po es ad sancionado a penal.—B) P incipios ec o es de la po es ad sancionado- a de la Adminis ación. E apa p e y pos cons i ucional. Hacia una nue a con igu ación de la in e ención adminis a i a en la disciplina de me cado.—IV. CRÍTICA A LA ORDE- NACIÓN JURÍDICA VIGENTE: LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 18-111-81 Y SU INCIDENCIA EN LA ACTUAL NORMATIVA SOBRE DISCIPLINA DE MERCADO.—V. CONCLUSIONES. I. Delimi ación concep ual y an eceden es Bajo el concep o «Disciplina de Me cado» se alude a una de las di e sas mani es aciones de la po es ad sancionado a de la Adminis ación, conc e amen e al eje cicio de es a po es ad sancionado a en el ma co de las elaciones come ciales, en en- didas és as en sen ido amplio, po cuan o el legislado ex iende la in e ención pública a los escalones p oduc i os y come - ciales educiendo a unidad a es os e ec os las di e sas ases o ciclos p oduc i os de la ac i idad económica. La ac i idad sancionado a de la Adminis ación en el me - cado iene luga , p escindiendo de más emo os an eceden es, en la Legislación especial y de u gencia que en ma e ia de abas- DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado Es udios 50 ecimien os se dic a en pe íodo de en e gue as. La Ley de sub- sis encias de 1916, en su a ículo cua o, habili ó una in e en- ción adminis a i a conc e amen e a a és del Dec e o de 3 de no iemb e de 1916. Es e Dec e o au o izaba a las llamadas Jun as Cen ales y P o inciales de Abas os a sanciona po de- audación en la calidad, peso o p ecio de los p oduc os des i- nados a la alimen ación. Es e p ecep o se ep oduce pos e io men e en el a ículo 8 del Dec e o de 16 de eb e o de 1938, po el que se o ganizó el Se icio Nacional de -Abas ecimien os y T anspo es —c eado po Ley de 30 ene o del mismo año—. Al sup imi se el ci ado se icio y c ea se en su luga la Comisa ía Gene al de Abas e- cimien os y T anspo es po Ley de 10 de ma zo de 1939, pasa on a és a las acul ades sancionado as (a . 10 del Dec e o de 28 de ab il de 1939). Finalmen e, la po es ad de sanciona se o o - gó con ca ác e gene al a la Fiscalía de Tasas, c eada el 30 de sep iemb e de 1940 y egulada po O den de 11 de oc ub e de 1940. Al espec o, disponía el a ículo 4 de la ci ada O den: «La Fiscalía Supe io de Tasas se á el o ganismo supe io pa a la ep esión de los deli os y al as que se come an con a la Ley oe Tasas y demás in acciones en ma e ia de abas ecimien os.» Dejando a ás es os p ime os an eceden es, la nue a o de- nación igen e encuen a su p ime pun o de apoyo legal en el Dec e o-ley de O denación Económica de 1959. La nue a o ien- ación del in e encionismo económico en es e pe íodo, p odu- jo como consecuencia, la sup esión de la Fiscalía de Tasas y el aspaso de sus compe encias al Minis e io de Come cio en cu- yo seno se c eó el Se icio de Inspección de la Disciplina de Me cado. El 17 de no iemb e de 1966, en i ud de un Dec e o dic ado al ampa o del Dec e o-ley de 3 de oc ub e de 1966 se e unde odo el dispe so cúmulo de no mas que egulaban las sanciones en es a ma e ia, siendo es e Dec e o la no ma i a básica has a la publicación del Dec e o 3632 de 20 de diciemb e de 1974 que en eje cicio de la au o ización o o gada po el Dec e o-ley de 27 DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado 51 Es udios de no iemb e de 1974 desa olla y e unde oda la no ma i a an- e io (1). Más adelan e examina emos la igencia de es e Dec e- o y su inmedia o an eceden e. II. La compe encia sancionado a en ma e ia de disciplina de me cado La compe encia sancionado a en ma e ia de disciplina de me cado se encuen a en la ac ualidad a ibuida a la Sec e- a ía de Es ado pa a el Consumo, c eada en i ud de Real De- c e o de 20 de agos o de 1981 e in eg ada en el Minis e io de Sanidad y Consumo c eado a su ez po Real Dec e o de 27 de no iemb e de 1981. Á a és de una compleja es uc u a in e na ( éase a . 2.° del Real Dec e o de 20 de agos o de 1981. BOE de 21 de agos o de 1981), es a Sec e a ía de Es ado pa a el Consumo eje ce en e o as las unciones de: «Di igi la ac i idad de los Se icios d$ la Adminis ación del Es ado con compe encia en ma e ia de in es igación, inspección y sanción sob e posibles in- acciones a las no mas adminis a i as igen es en ma e ia de elabo ación, ans o mación, come cialización y" en a de bie- nes y p es ación de se icios, an o en el me cado in e io como en el ex e io en su elación con aquél, con especial e e encia al aude o adul e ación de p oduc os alimen icios.» (A . 1.°, a) del Real Dec e o de 20 de agos o de 1981.) A ni el egional los dis in os Es a u os de Au onomía ap o- bados con igu an es a compe encia de dis in a o ma. En el Es a u o asco, la de ensa del consumido y en gene- al la disciplina de me cado se a ibuye, con ca ác e exclusi o, a la Comunidad Au ónoma sin pe juicio de la compe encia es- a al que se econoce en lo ela i o a la polí ica gene al de p e- cios, lá legislación es a al sob e de ensa de la compe encia, y el cons i ucionalmen e obligado espe o a la lib e ci culación de bienes en el e i o io del Es ado (a . 10, apa ados 27 y 28). En el mismo sen ido se a ibuye con ca ác e exclusi o es- as compe encias, si bien den o de las bases de la polí ica eco- (1) Véase sob e es e ema, el a ículo de TORNOS MAS, JOAQUÍN: «Las sanciones en ma e ia de me cado», REDA, núm. 13, pp. 229 a 261. DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado Es udios 52 nómica gene al del Es ado, a la Gene alidad (a . 12-1-5 del Es- a u o de Au onomía pa a Ca aluña), a la Comunidad Au ónoma Andaluza (a . 18-l-6.a del Es a u o de Au onomía pa a Andalu- cía), y a Galicia (a . 30-1-4 del Es a u o de Au onomía pa a Ga- licia). A ni el municipal, es impo an e asimismo, des aca las a- cul ades concedidas a los ó ganos municipales de inspección en la ase de inspección e incoacción de de e minados expedien es sancionado es po Dec e o 24 de julio de 1975, ac uación ci cuns- c i a al come cio mino is a de alimen ación en los me cados de ba io. III. Necesa ia e isión de los p esen es plan eamien os de la in e ención adminis a i a en la disciplina de me cado Con base en es a no ma i a y a a és de es a es uc u a o gánica, ha enido eje ciéndose en nues o país, J jena ya a los supues os excepcionales (gue a, desabas ecimien o, e c.), que la jus i icaban, una po es ad sancionado a de la Adminis a- ción pública sob e la que que emos hace unas b e es consi- de aciones. La p ime a quizás pudie a se cues iona la p opia con e- niencia de es a po es ad sancionado a de la Adminis ación pú- blica en el ma co de es as elaciones de come cio. ¿Es es e un sec o sob e el que deba gi a la ac i idad sancionado a de la Adminis ación pública, o es, po el con a io, al De echo pu- ni i o po excelencia, al De echo penal, a quien compe e el a- amien o del ema? A) Opo unidad y con eniencia de la in e ención adminis a i- a; po es ad sancionado a de la Adminis ación y po es ad sancionado a penal Es a p ime a cues ión no puede se esuel a sino a i ma i a- men e. La Cons i ución española econoce exp esamen e la con- eniencia y exis encia de la po es ad sancionado a de la Admi- DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado 53 Es udios nis ación al econoce abie amen e la exis encia de in accio- nes adminis a i as jun o a los deli os o al as (a . 25-1-CE), así como la posibilidad de que la Adminis ación imponga sancio- nes, si bien con la p ohibición de que es as impliquen di ec a o subsidia iamen e cualquie p i ación de libe ad (a . 25-3 CE). Jun o a es e econocimien o cons i ucional exp eso, la po es ad sancionado a de la Adminis ación en el me cado encuen a su jus i icación abie a, en la complejidad y ecni icación del p o- ceso p oduc i o, la complejidad de los canales de come cializa- ción y la e olución de las écnicas de en a. Tales ci cuns ancias eclaman a nues o juicio, no sólo la p esencia de una labo de inspección y policía po pa e de la Adminis ación en es e campo, sino que —pa a que és a sea ealmen e e icaz y ope a- i a— es a in e ención se ex ienda, se ecni ique y e ue ce al mismo i mo que la ealidad que con empla. Aho a bien, es a ac i idad sancionado a que de endemos y cuya po enciación eclamamos, ni puede ni debe queda incon- dicionada. Los alo es ju ídicos que pueden esul a a ec ados po es a po es ad sancionado a y el alcance pe sonal, económi- co y social de las posibles sanciones en manos de la Adminis- ación, eclaman una se ie de lími es y condicionamien os al eje cicio de al po es ad. Pa a comp ende lo quizá bas e enume- a ejempli ica i amen e alguna de las medidas sancionado as ecogidas en el Dec e o de disciplina de me cado de 27 de no- iemb e de 1974: sanciones de 2.500.000 pese as «en adelan e» en manos del Consejo de Minis os, publicidad de la in acción y del nomb e del in ac o , cie e empo al o de ini i o de la emp esa, e c. Es amos de acue do po ello, en las medidas p o- pues as po el p o eso Ga cía de En e ía como condiciona- mien o pa a el eje cicio po pa e de la Adminis ación de su gené ica compe encia sancionado a. Po una pa e, «ha de jus- i ica se en azones p agmá icas e iden es limi ándose, po an o, al aspec o pu amen e con a encional, excluyéndose la pa e sus ancial de la ma e ia c iminal apoyada en los alo es é i- cos y sociales supe io es de la comunidad. En segundo é mino el ecu so que con a ales medidas sancionado as debe ineludi- blemen e a bi a se, end á ca ác e inicialmen e suspensi o. Finalmen e, el juez hab á de eje ce en es e ecu so un enjuicia- DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado Es udios 54 mien o di ec o (y no me amen e e iso del juicio p e io de la Adminis ación y sob e las solas p uebas apo adas po és a) de la in acción y de su sanción co ela i a» (2). Jun o a es as e lexiones, emos como hoy día se cons a a de mane a pa en e y cla a que las conduc as an iju ídicas en el ma co de la ac i idad de consumo, po su na u aleza y e ec- os, exceden del ilíci o adminis a i o pa a en a de lleno en la ó bi a del ilíci o penal; los desg aciados acon ecimien os i idos po el país en el aude del acei e, dan p ueba de ello. An e es e es ado de cosas, la solución no nos pa ece sea el exo bi ado y ecuen emen e ine icaz c ecimien o ac ual de la po es ad san- cionado a de la Adminis ación (ampa ado quizá—po qué no deci lo—, en el des ase de la no ma i a penal ipi icado a de es as conduc as y la p opia len i ud y a eces inope ancia de la jus icia penal española); no es és a la ía de salida; la ía de salida debe es a en una e o ma de la legislación penal, mo- de na, p incipalis a y ajus ada a las p esen es necesidades socia- les que a on e el desg aciadamen e ex enso epe o io de nue as o mas de delincuencia. La ía de salida es á en la p og esi a penalización del De echo puni i o egulado de las in acciones de me cado. Es a penalización no debe supone a nues o modo de e la exclusión de una ac i idad adminis a i a de de ensa del con- sumido sino con empla al ac i idad adminis a i a desde una pe spec i a dis in a. La acción adminis a i a en es e cam- po debe queda , an o a ni el no ma i o como de ejecución, encuad ada den o de la acción penal. A ni el no ma i o, e- gulando po meno izadamen e po ía eglamen a ia, den o del ma co de la legislación penal una ealidad ju ídica compleja y ecni icada. A ni el de ejecución ope ando una labo de policía p e en i a e ins umen al del juez penal. La solución p opues a no es ob iamen e ácil —sob e ello ol e emos más adelan e— pe o c eemos que es iable y la más aco de con un espe o e ec i o al p incipio de legalidad cons- i ucionalmen e consag ado. (2) Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Cu so de De echo ad- minis a i o, omo II, Mad id, 1981, cap! XVIII en gene al. Igualmen e, PARADA VÁZ- QUEZ, J. R.: «Pode sancionado de la Adminis ación y c isis del sis ema judicial pe- nal», RAP núm. 67, ene o-ab il 1972. DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado 55 Es udios B) P incipios ec o es de la po es ad sancionado a de la Admi- nis ación. E apa p e y pos cons i ucional Plan eada en es os é minos la opo unidad y con eniencia de una in e ención adminis a i a en el ma co de la discipli- na de me cado y pues o que conside amos debie a p ocede se a una p og esi a judicialización de la po es ad sancionado a en es as elaciones, nos pa ece opo uno analiza un segundo pun- o, cual es, los p incipios ec o es de la po es ad sancionado a de la Adminis ación y ello pa a ea i ma nues os plan ea- mien os, po cuan o, adelan amos, es os p incipios, as un p o- g esi o p oceso de ace camien o del de echo puni i o penal y del de echo adminis a i o sancionado se han, hoy día, uni- icado. En un b e e análisis de es a e olución se obse a cómo la po es ad sancionado a de la Adminis ación se ha desa olla- do en nues o país de o ma espec acula bajo un égimen ju- ídico cuyas no as más des acables son, o han sido, las si- guien es: En el o den compe encial. . — El eje cicio de una po es ad sancionado a no jus i icada en la au o u ela de la Adminis ación ( al como la ma e- ia disciplina ia, demanial o ibu a ia), sino en la p o- ección del o den social gene al (he e o u ela), con la que se busca dispone , especialmen e en pe íodos e uel os o au o i a ios, de un pode sancionado p opio y expedi o en el plano polí ico, es o es, como a ma de lucha polí ica. — La iolación ins i ucionalizada del p incipio non bis in ídem po cuan o la po es ad sancionado a se es ima in- dependien e de la ju isdicción penal común, en el sen i- do de que una y o a pueden ac ua sob e los mismos hechos sin coo dinación ni inculación de p onunciamien- os de una sob e la o a. En el o den p ocesal. — P esunción de culpabilidad en el «adminis ado», con la co ela i a ca ga de p oba su inocencia (sis ema u ili- zado ecuen emen e en ma e ia de o den público). DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado Es udios 56 — La imposición di ec a de sanciones po las au o idades o T ibunales adminis a i os, que en algunos casos cons i- uyen genuinas penas p i a i as de libe ad —la Cons i- ución ha p ohibido axa i amen e los a es os sus i u o- ios, a ículo 25-3—, bien a a és de la ins ucción de un expedien e o bien «de plano». — La inimpugnabilidad de esas esoluciones sanciona o ias an e los T ibunales penales. — Su impugnabilidad an e los T ibunales con encioso-admi- nis a i os a a és de ecu sos no suspensi os. — Recu sos a eces condicionados a la egla sol e e epe e. En el o den sus an i o. No coincidencia de los c i e ios que igen el De echo san- cionado adminis a i o con las eglas y p incipios del De echo penal. Así, — Fal a de ipi icación de las conduc as. — Fal a de ipicidad de las sanciones. — Imp esc ip ibilidad de la esponsabilidad e inaplicación de écnicas co ec i as: concu so de deli os, causas de exclusión de la an iju icidad o del sis ema de a enuan es, de condenas condicionales, e c. (3). Es os plan eamien os han sido en los úl imos años co egidos en i ud de una co ien e ju isp udencial que no podemos cali ica sino como muy posi i a. La Ju isp udencia ce cana a la echa de apa ición de nues a Cons i ución y la pos e io ec i ican es a co ien e y han ido sus i uyendo es os plan ea- mien os, elabo ando una eo ía gene al del De echo adminis a- i o sancionado en base a los p opios y especí icos p incipios del De echo penal. Se a i ma así la plena igencia pa a el De- echo adminis a i o sancionado del p incipio de legalidad pe- nal. «La Adminis ación pública ca ece de po es ad o igina ia y p opia... pa a dic a eglamen os puni i os de ca ác e inde- pendien e o au ónomo...». (Sen encia del T ibunal Sup emo de 20 de ab il de 1978, A z. 1608); del p incipio de ipicidad e incluso (3) LÓPEZ MEMUDO, FRANCISCO: El p incipio de i e oac i idad de las no mas admi- nis a i as, pp. 155-160. Se illa, 1982. DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado 57 Es udios «la necesidad de exp esa ci a de la no ma in ingida en el ac o sancionado , sal o el caso de que és e se unde en hechos consig- nados exp esamen e a al e ec o y que de es e modo an p eciso como inequí oco coincida con el supues o de hecho de la no ma ipi ican e» (Sen encia 1 de ma zo de 1977. A z. 1259; i e oac- i idad (Sen encia 30 de oc ub e de 1978. A z. 3988); in e p e- ación es ic i a (Sen encia 25 de ma zo de 1977. A z. 1442); segu idad ju ídica (Sen encia 14 de eb e o de 1977. A z. 765); p o- po cionalidad (Sen encia 14 de eb e o de 1977. A z. 3362); p inci- pio non bis in idem (Sen encia del T ibunal Sup emo 7 de ma zo de 1978. A z. 923); culpabilidad del in ac o (Sen encia del T ibu- nal Sup emo, 16 de mayo de 1977. A z. 3066); inaplicación de la egla sol e e epe e y de la e o ma io in peius sal o si iene exp esamen e es ablecida po un p ecep o con ango de ley o - mal (Sen encias del T ibunal Sup emo, 26 de oc ub e de 1978. A z. 3399 y 10 de ab il de 1972, espec i amen e). Se a i ma, po an o, en esumen «la suple o iedad del De echo penal en es e ámbi o de la po es ad sancionado a de la Adminis ación, espe- cialmen e y en el campo de los p incipios básicos que e eb an el o denamien o puni i o» (Sen encia, 21 de julio de 1977 (A an- zadi 5049) (4), ya que se conside a que «ca eciéndose en el ámbi o ju ídico adminis a i o sancionado de una comple a y cohe en e doc ina gene al han de se en él a endidos aquellos p incipios undamen ales inspi ado es de odo De echo puni i o que, co- mo ei e adamen e ecue da la ju isp udencia, imponen en el enjuiciamien o conc e o de una conduc a una cuidadosa de e - minación de su na u aleza y alcance que pe mi a ija si es o no subsumible en alguna de las ipi icadas in acciones, pa a que, ac uándose así la po es ad adminis a i a y, desde luego, la e iso a de la ju isdicción y no a a és del pu o juego de la disc ecionalidad sino del es ic amen e ju ídico enma cado po el p incipio de legalidad, que, es deci , los de ipicidad, an iju i- dicidad e impu abilidad dolosa o culpable, quede ma ginada o- da posible in e p e ación ex ensi a analógica o induc i a» (Sen- encia del T ibunal Sup emo, 30 de mayo de 1981. A z. 2182). (4) Las an e io es sen encias son ecogidas po LÓPEZ MENUDO, F.: El p incipio de i e oac i idad de las no mas adminis a i as, ci ado p. 159. DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado Es udios 64 es e campo, pa iendo de unos p incipios comunes al De echo penal y al De echo adminis a i o, e o ma legisla i a que a nues o juicio debie a ope a se u gen emen e en el ma co de la e o ma del Código penal y en la que la po es ad sancionado- a de la Adminis ación pública se po encie pe o con ca ác e ins umen al y subo dinado a la penal. DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado DA-1982, núm. 195. JOSÉ LUIS RIVERO YSERN. En o no a la disciplina de me cado