Salu e e sicu ezza nei luoghi
di la o o. Ri lessioni
sul caso spagnolo
An onio Ojeda A ile´s (*)
1. P emessa. 2. I a o i che hanno condo o alla p omulgazione della Legge 31/1995. 3. Uno
s iluppo a due ie non semp e pa allele. 4. L’ambi o sogge i o uni e sale. 5. Il duplice
con enu o del debi o di sicu ezza a ca ico del da o e di la o o. 6. Una e e di sicu ezza
es e na. 7. Responsabili a` mul iple, ma mal coo dina e. 8. Il quad o delle sanzioni ammini-
s a i e. 9. Indi iduazione dei sogge i au o izza i a sospende e l’a i i a` p odu i a.
1. P emessa.
La Ley 31/1995 de 8 de no iemb e, de P e encio´n de Riesgos Labo ales e` en a a in igo e
nell’o dinamen o spagnolo nel ebb aio del 1996, quando o amai si po e a i ene e che le
pa i sociali non sa ebbe o piu` iusci e a aggiunge e un acco do su una ques ione an o
ile an e come quella della salu e e della sicu ezza nei luoghi di la o o. Le di e se p opos e
di legge a anza e ino a quel momen o dal Go e no e ano s a e in a i semp e in ia e e la
Commissione dell’Unione Eu opea e a sul pun o di denuncia e nuo amen e il Go e no
spagnolo pe la manca a asposizione della Di e i a-quad o n. 89/391/CEE.
Ogge o di ques o a icolo e` l’analisi delle inno azioni piu` ile an i in ma e ia di ambien e
di la o o in odo e nell’o dinamen o spagnolo in segui o alla p omulgazione della sudde a
Legge n. 31/1995; legge che, gio a subi o an icipa e, delinea o a un quad o no ma i o di
o e conno azione eu opeis a, pu man enendo e sal agua dando alcuni elemen i ca a e-
is ici del sis ema p e enzionis ico spagnolo (1).
2. I a o i che hanno condo o alla p omulgazione della Legge 31/1995.
La Legge 31/1995 — che, a p ima is a, po ebbe appa i e di con ibu o modes o —
app esen a in eal a`, con in suoi 54 a icoli, il p imo s umen o legisla i o che disciplina in
modo o ganico la ma e ia della salu e e sicu ezza sul la o o nell’o dinamen o spagnolo.
Fino alla p omulgazione di ques a legge, in a i, la ma e ia dell’ambien e di la o o e a s a a
a on a a solo da un pun o di is a ecnico, a a e so una no ma i a di de aglio che
de ini a, pe esempio, lo spesso e del casco di p o ezione, senza u a ia a e alcun
i e imen o ai di i i ed ai do e i dei la o a o i e dei da o i di la o o.
La ci cos anza che, pe la p ima ol a, la salu e e sicu ezza nei luoghi di la o o sia s a a
ogge o di un p o edimen o sis ema ico di ango legisla i o ende e iden e quan o c uciale
(*) T aduzione di Se ena Vacca i e Michele Ti aboschi.
(1) Pe un p imo commen o alla Legge n. 31/1995 c . C. Agu Ga cı´a, M. Ti aboschi, Tecniche asposi i e di
di e i e comuni a ie in I alia e Spagna in ma e ia di sicu ezza sul la o o, in ques a Ri is a, n. 3/1996, pp. 15-34, e
i i ul e io i i e imen i bibliog a ici.
Di i o delle elazioni indus iali N.2-1997
Somma io
no e
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sia di enu o il ema della sicu ezza sul la o o. Tale cen ali a` si puo` coglie e alu ando
cinque p o ili ondamen ali, che hanno agi o come a o i di p opulsione nella p omulga-
zione della legge.
In p imo luogo, la di e a co elazione a la u ela dell’ambien e di la o o ed alcuni di i i
e do e i ondamen ali p e is i dalla legislazione spagnola: il di i o alla i a ed alla in eg i a`
isica (a . 15 Cos .), il di i o alla u ela della salu e median e la p e enzione e la uizione
di p es azioni e se izi sani a i (a . 43 Cos .), nonche´ l’obbligo a ca ico dei Po e i Pubblici
di igila e sulle condizioni di sicu ezza e igiene del la o o (a . 40 Cos .).
Un secondo a o e e` connesso all’en asi pos a dall’Unione Eu opea su ques a ma e ia, che,
senza dubbio, puo` esse e conside a a come uno dei p o ili piu` quali ican i del Di i o Sociale
Eu opeo. Conside a o che gia` dal dicemb e 1992 e a scadu o il e mine ul imo pe la
ecezione della Di e i a-quad o 89/391/CEE nell’o dinamen o in e no, si e` i enu o essen-
ziale giunge e quan o p ima ad un acco do che con empe asse gli in e essi delle pa i sociali
con l’u genza di aspo e la no ma i a comuni a ia e ques o p ima che il Go e no spagnolo
osse a ol o da un’onda a di denunce e condanne da pa e della Comuni a` Eu opea.
Cos i uisce p o a della conno azione eu opeis a della Legge 31/1995 la edel a` dei suoi
con enu i e della sua s u u a alla no ma i a comuni a ia; si puo` di e, anzi, che ciascun
a icolo della legge a di e o i e imen o al de a o della disciplina p e is a nelle di e i e
comuni a ie, e ques o ino al pun o di sac i ica e, in aluni casi, alcune no me ca a e izzan i
dell’o dinamen o spagnolo a a o e di quelle comuni a ie. Cio` nonos an e, nel es o della
legge sono man enu e alcune igu e adizionali come i igilan es de segu idad elaComisio´n
Nacional de Segu idad y Salud a e dall’O denanza Labo al de la Cons uccio´n del 1971.
Una nuo a legge si ende a necessa ia anche pe un e zo p o ilo: quello della eccessi a
ammen azione e dispe sione della no ma i a igen e in ma e ia di ambien e di la o o.
Nessuno, anne p obabilmen e gli ispe o i del la o o ed il pe sonale dell’Is i u o di Igiene
e di Sicu ezza (ciascuno pe le ela i e compe enze), e a in a i in g ado di o ma si una
opinione ci ca la p e enzione dei ischi. Ma e ia ques a che, pe an o, eni a conside a a
alla s egua di un mis e ioso « ogge o di cul o ».
Ol e che ammen a ia, la no ma i a p e igen e si i ela a pe al o mol o spesso obsole a.
La Legge 31/1995, nel o ni e un quad o sis ema ico della ma e ia, ha o a con ibui o ad
ammode na e il quad o legale di i e imen o, p e edendo anche alcuni nuo i obblighi e
di i i. P op io pe ques o mo i o, in do ina i e` chi ha de ini o la Legge 31/1995 una legge
« idilliaca », in quan o non p e ende di a ua e un inno amen o adicale della ma e ia e a
sal a la no ma i a p e igen e a condizione che non abbia subi o e e i di obsolescenza.
L’ul imo a o e che ha gioca o un uolo impo an e nella decisione di in odu e modi iche
sos anziali alla ma e ia dell’ambien e di la o o si icollega ad alcuni da i s a is ici sulle
condizioni di la o o. La Spagna occupa la ben poco ono e ole « pole posi ion » in ben e
s a is iche comuni a ie ela i e al la o o: quella della p eca ie a` dell’impiego, quella della
disoccupazione e quella degli inciden i sul la o o. Se dall’inizio degli anni No an a il
nume o di la o a o i che hanno pe so la i a in segui o ad inciden i sui luoghi di la o o e a
p og essi amen e diminui o (Co e´s T ujillo, 1995, p. 9 e ss.), nel 1995 si e` in e o a ques a
endenza discenden e; i mo i sul la o o, in a i, sono s a i 1.356, ipo ando la si uazione al
li ello egis a o all’inizio di ques o decennio. Il a o che la Spagna si o i nei p imi pos i
delle e sudde e s a is iche non e` ce o un caso: alcuni espe i i engono, in a i, che esis a
una s e a co elazione a la p eca ie a` del appo o di la o o e la possibili a` che si
e i ichino inciden i. In e e i, e` abbas anza logico suppo e che una pe sona che non
asco e mol o empo sullo s esso pos o di la o o puo` esse e sogge a, a causa dell’inespe-
ienza, al ischio di subi e inciden i con maggio i p obabili a`. Una si uazione del gene e
ichiede a u gen emen e un p o edimen o no ma i o che consen isse di idu e il nume o
di mo i ed in o uni sul la o o; e il a o che non i sia s a a una esp essa opposizione alla
Legge 31/1995 (anche se i g a osi one i impos i dalla Ley de P e encio´n de Riesgos
Labo ales ai da o i di la o o hanno susci a o alcune polemiche) dimos a quan o una e a
e p op ia legge in ma e ia di ambien e di la o o osse a esa.
La denominazione inale della Legge — P e encio´n de Riesgos Labo ales — e` il u o di un
comp omesso a la adizionale e minologia spagnola (igiene e sicu ezza) e quella comu-
ni a ia (sicu ezza e salu e). Al igua do, si de e ile a e che non sono manca e c i iche sulla
co e ezza di ale denominazione: i e` chi sos iene che, alle soglie del XXI secolo, non si
puo` man ene e anco a un a eggiamen o di ensi o di on e ai pe icoli p esen i in un
ambien e di la o o come quello della abb ica. Sa ebbe s a o pe an o oppo uno ado a e
una e minologia piu` agg essi a pe una legge « mode na », che do ebbe i le e e quan o
Di . in . e comp. Ambien e di la o o
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p opugna o da alcune ecen i eo ie scandina e conco di nel conside a e l’ambien e di
la o o come il luogo in cui si s iluppa la i a del la o a o e e come luogo di a icchimen o
del benesse e colle i o.
Nonos an e ali c i iche, la denominazione ado a a dal legisla o e spagnolo ha un alo e
posi i o se si conside a il suo e o p oposi o: con appo e la « p e enzione » al pu o
« isa cimen o ». L’a i udine p e en i a de e in a i esse e alu a a come un passo in a an i
ispe o alla me a esigenza di a e e a disposizione un medico o una casse a di p on o
socco so all’in e no dell’imp esa.
3. Uno s iluppo a due ie non semp e pa allele.
L’a uazione e e i a della Legge 31/1995 e` assogge a a alla app o azione di un g an
nume o di egolamen i, il piu` a eso dei quali e` quello che do a` a on a e la ques ione dei
se izi di p e enzione. In sede di implemen azione della legge, mino e ilie o e` s a o in ece
assegna o alla con a azione colle i a.
Non si a a u a ia di due ie di s iluppo al e na i e, come e` nello s ile delle di e i e
comuni a ie quando sugge iscono, pe la asposizione dei lo o con enu i, la ia legisla i a
o la con a azione colle i a. La Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales e` i enu a
innanzi u o « eglamen is a », come e` s a o a o no a e da alcuni au o i che indi iduano nel
massiccio in io alle on i no ma i e seconda ie una o e limi azione alla disciplina di ango
con a uale (Fe na´ndez Ma cos, 1995, p. 819), o anche « ue emen e eglamen is a » (Agui-
la del Cas illo, 1995, p. 16), o e o una no ma i a che « necessi a di una es esa speci ica-
zione in ia egolamen a e » (Sala F anco, A nau Na a o, 1996, p. 45). Ne sono p o a l’a .
6 della legge, nel quale si menzionano ben se e egolamen i che do anno esse e emana i
so o o ma di Real Dec e o, e u i i egolamen i che do anno esse e elabo a i al ine di
sos i ui e il Ti olo II della O denanza Gene al de Segu idad e Higiene en el T abajo del 9
ma zo 1971 e di adegua e l’o dinamen o spagnolo alle di e i e comuni a ie (nonos an e
ques e ul ime pe me ano di esse e ecepi e anche pe mezzo di con a i colle i i).
Al igua do si de e pe al o segnala e come gia` oggi esis a piu` di un dubbio ci ca la
compe enza egolamen a e, e cioe` se essa debba esse e a ibui a allo S a o o e o alle
Comuni a` Au onome, da a la na u a ib ida delle no me in ma e ia di salu e e sicu ezza,
specialmen e quelle de ini e « ecniche ».
La do ina ha in dall’inizio i enu o che, sulla base dell’a icolo 149.1.7 della Cos i uzione,
la de inizione della disciplina di una ma e ia come quella della sicu ezza sul la o o do esse
esse e di esclusi a compe enza del legisla o e (c . Sala F anco, A nau Na a o, 1996, p. 42).
Anco oggi ale opinione pa e dominan e, anche se alcune ques ioni ecniche, che non
isul ano a le ma e ie cope e dalla ise a di legge, po anno esse e disciplina e dalle
Comuni a` Au onome qualo a cio` sia p e is o nei lo o ispe i i S a u i (a . 149.3 Cos .). A
ale p oposi o si a no a e che le compe enze ela i e all’ambien e, alla salu e e all’igiene
sono conside a e dall’a . 148 della Cos i uzione ma e ie la cui compe enza puo` esse e
as e i a.
In ma e ia di p e enzione si e` poi c ea o un con li o di compe enza a legislazione e
con a azione colle i a.
Pa e della do ina i iene in a i che la Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales abbia
le e almen e « dimen ica o » (piu` che consape olmen e « escluso ») il in io alla con a -
azione colle i a. Se si accoglie ques o indi izzo in e p e a i o, l’a . 6 della legge do a`
allo a esse e in e p e a o nel senso che il Go e no do a` acco da si con le pa i sociali in
sede di elabo azione dei egolamen i che do anno a ua e la legge s essa ci ca la ipa i-
zione delle compe enze (Sala F anco, A nau Na a o, 1996, p. 47 e Lo´ pez Te ada, 1996,
p. 11).
Secondo ques a impos azione do inale, egolamen o e con a azione colle i a non sono
incompa ibili. Il legisla o e do a` anzi da e spazio alla con a azione colle i a, come del
es o p e is o dall’a . 37 della Cos i uzione, che in a i iconosce il di i o alla a i i a`di
con a azione colle i a a i app esen an i dei la o a o i e quelli dei da o i di la o o,
coscome la o za incolan e dei con a i colle i i (in ema c . Ojeda A ile´s, 1995, p. 608
e ss.; Lo´ pez Gandı´a, 1988, p. 24). Un in e en o nel me i o delle ma e ie disciplina e
dall’au onomia colle i a sa a` ammesso solo al ine di u ela e i di i i ondamen ali dei
la o a o i (la digni a`, la salu e, l’in eg i a` isica) e l’o dine pubblico. In caso con a io si
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c ee ebbe un palese con as o con i di i i cos i uzionalmen e ga an i i ai la o a o i ed ai
lo o app esen an i sindacali.
In eal a`, il legisla o e non si e` mos a o pa icola men e en usias a di on e alla possibili a`
di in ia e alla con a azione colle i a il compi o di da e e e i a a uazione alla Ley de
P e encio´n de Riesgos Labo ales. Alle pa i sociali iene in a i a ida o un compi o
pu amen e ma ginale di miglio amen o e speci icazione delle disposizioni elabo a e dal
legisla o e. Sebbene la do ina pa li in p oposi o di un uolo supplemen a e e complemen-
a e della con a azione ( . Alema´n Pa´ez, 1995, p. 8), nella eal a` ad essa non es a al o
spazio che quello di miglio a e le u ele inde ogabili di legge ed a anza e p opos e
al e na i e a quelle del legisla o e (Al a´ ez Alcolea, 1996, p. 23), o anche la possibili a`di
ada a e in modo conc e o la legge alle pa icola i esigenze delle Amminis azioni Pubbli-
che. Compi o ques o, che, in de ini i a, con igu a una unzione di me a supplenza della
con a azione colle i a.
Il legisla o e spagnolo non ha mos a o pa icola e en usiasmo neppu e di on e alla
possibili a` di in ia e alla con a azione colle i a pe la asposizione delle di e i e
comuni a ie all’in e no dell’o dinamen o nazionale. I casi in cui ale acol a`e` esp essamen e
iconosciu a sono decisamen e ci cosc i i se con on a i con quelli che il Di i o Sociale
Comuni a io ha p e is o in ques i ul imi anni (Be cusson, 1996, p. 334 e ss.; Roccella, Ci ale,
Izzi, 1995, p. 605 e ss.). Sicu amen e, ques o a eggiamen o di s iducia nei con on i della
con a azione colle i a e` do u o alla ci cos anza che i di i i in ques ione ien ano nella
is e a ce chia dei di i i ondamen ali del la o a o e, e pe ale agione la lo o u ela e`di
esclusi a compe enza della legge.
Pa icola men e discusso, in p oposi o, isul a esse e l’a . 2 della legge, che, come gia`
an icipa o, in p esenza di di i i ondamen ali dei la o a o i au o izza un in e en o me a-
men e supple i o della con a azione colle i a. Si i iene, in a i, che ale a icolo sia
anac onis ico e mal si inse isca in un con es o in cui la con a azione colle i a ha pieno
iconoscimen o e da` luogo a con inui « acue dos »e«pac os ».
La ecen e i o ma del di i o del la o o del 1994 ha pe al o consac a o pe sino l’esis enza
di « acco di » a en i e icacia e ga omnes dis in i dai con a i colle i i e i e p op i. In
ques o con es o, come in al i in cui si pa la di con a i, si u ilizza ale sos an i o in senso
la o, comp ensi o di u i i p odo i della con a azione colle i a a en i e icacia gene ale
(c . Ojeda A ile´s, 1996a, p. 209 e ss.) (2).
4. L’ambi o sogge i o uni e sale.
La Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales es ende la sua u ela a u i i la o a o i
subo dina i, inclusi quelli assun i con con a o di la o o a empo de e mina o, con un
con a o di la o o in e inale e con un con a o di la o o a empo pa ziale.
Le disposizioni della legge o ano pe al o applicazione anche a a o e di alcune ca ego ie
di la o a o i che no malmen e, non ien ano nel campo di applicazione della no ma i a
la o is ica: i la o a o i au onomi e i pubblici dipenden i.
In una ase s o ica in cui l’in e en o dello S a o nei appo i di ca a e e p i a o si s a
p og essi amen e es ingendo (si pensi a p oblema iche quali il consumo di d oga, l’abo o,
il suicidio e l’eu anasia), l’es ensione della disciplina legisla i a a ques e ca ego ie di
la o a o i si gius i ica in base a conside azioni di ca a e e economico e segna amen e in
agione dei cos i che compo a pe u a la socie a` un inciden e sul la o o.
La Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales impone pe an o anche al la o a o e au onomo
di ispe a e le disposizioni in ma e ia di salu e e sicu ezza du an e il suo la o o, men e si
disin e essa di cio` che a nei momen i libe i. Di on e alla sua ine zia nell’adeguamen o alle
p esc izioni delle no me a ca a e e p e en i o, il la o a o e au onomo po a` esse e
(2) N.d. . La legislazione spagnola iconosce due li elli di con a azione colle i a: il li ello aziendale e quello
so a-aziendale. Se s ipula i in con o mi a` ai equisi i di legge i con a i colle i i de emp esa e quelli sup aem-
p esa iales hanno e icacia e ga omnes. In mancanza di con a i colle i i e ga omnes applicabili nell’uni a`
p odu i a, possono esse e s ipula i acue dos de emp esa a il da o e di la o o e i app esen an i dei la o a o i. La
na u a giu idica di ques i acco di e` ambigua e non e` chia o se si a i di un e o e p op io con a o colle i o o
di un e ium genus negoziale; u a ia, con la i o ma del 1994, sono s a e amplia e in modo signi ica i o le
possibili a` di ico so a ques a ipologia con a uale.
Di . in . e comp. Ambien e di la o o
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sanziona o con una mul a di 100 milioni di pese as, o con la chiusu a del suo negozio o della
sua a i i a` p o essionale.
Non u e le disposizioni della legge di p e enzione o ano comunque applicazione anche
pe il la o o au onomo (V. in pa icola e gli a . 18 e 21); a meno che, na u almen e, il
la o a o e au onomo non abbia alle p op ie dipendenze la o a o i subo dina i.
L’es ensione piu` ile an e del campo di applicazione della legge e` comunque quella
e e ua a a a o e dei dipenden i pubblici. Da ques o pun o di is a il legisla o e spagnolo
ha segui o le p esc izioni con enu e nella disciplina comuni a ia, u ilizzando pe al o la
acol a` concessa dalla di e i a quad o di es ende e la no ma i a p e enzionis ica a alune
pa icola i ca ego ie di pubblici dipenden i — come quelli delle o ze a ma e e di polizia e
i dipenden i dei se izi di p o ezione ci ile — enendo con o delle peculia i a` del se izio
esple a o.
Nel p ocesso di adeguamen o delle disposizioni della legge alle peculia i a` del pubblico
impiego non si e` u a ia anco a enu o in conside azione un a o mol o impo an e che
dis ingue ne amen e il se o e pubblico da quello p i a o: la Amminis azione (cen ale) e`
in a i des ina a ad esse e giudice e pa e a i a nel p ocesso di a uazione della legge,
nonche´ nella ase di con ollo ci ca l’e e i a e co e a implemen azione delle disposizioni
in essa con enu e. A ben ede e, sa ebbe o se s a o piu` co e o p e ede e un con ollo
es e no, coo dina o, ad esempio da un comi a o indipenden e con unzioni composi i e delle
con o e sie a il Minis e o del La o o e l’Amminis azione cen ale o al i o gani ed en i
pubblici. Ques a con usione dei uoli si a e e in modo e iden e nella composizione del
massimo o gano p e is o dalla Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales, e cioe`laComisio´n
Nacional de Segu idad y Salud, accusa a dalla do ina di esse e « da o iale » pe e qua i
dei suoi componen i, come si a a` modo di e i ica e nel pa ag a o 6.
Il p ocedimen o sanziona o io p e is o a on e di in azioni commesse dalla Pubblica
Amminis azione e` piu os o peculia e: l’Ispe o a o del la o o e e ue a` il con ollo e,
acce a o un inadempimen o, ingiunge a` all’uni a` ispeziona a l’a uazione delle no me di
sicu ezza. In caso di con o e sia, compe en e a di ime e la ques ione sa a` il Consiglio dei
Minis i. Cio` che piu` so p ende e` la di e enza di a amen o ise a o alla Amminis a-
zione Pubblica ispe o alle imp ese p i a e: di on e all’inadempimen o da pa e di ques e
ul ime degli obblighi della legge e` in a i p e is a una sanzione di impo o minimo pa i a 100
milioni di pese as, men e qualo a osse o le Amminis azioni Pubbliche a comme e e la
s essa in azione ad esse e a` semplicemen e ichies o di ado a e i mezzi co e i i idonei
ad adempie e la disposizione di legge.
In al e pa ole, la sanzione consis e ebbe semplicemen e nell’obbliga e l’Amminis azione
ad adempie e a quan o gia` p e is o dalla legge. Se da una pa e puo` esse e un agionamen o
co e o, dal momen o che l’Amminis azione Cen ale ini ebbe col paga e una mul a con
una mano e ice e e il co ispe i o con l’al a, non ale la s essa a gomen azione pe la
mol i udine di o ganismi locali ed au onomi.
Un al o aspe o ca a e is ico della Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales nelle Ammi-
nis azioni Pubbliche e` ela i o alla app esen anza del pe sonale in ques e ma e ie. Vi e`un
unico comi a o di salu e e sicu ezza o ma o dai delega i di p e enzione appa enen i
all’o gano co isponden e in un ambi o no malmen e p o inciale, anche se la legge consen e
al i ambi i se o iali e decen alizza i. I ci a i delega i, e a e p op ia s u u a po an e
della igilanza della disciplina p e enzionis ica pe quan o conce ne i la o a o i, si in eg ano
pe i p o ili piu` ope a i i nel lo o ispe i o o gano di app esen anza uni a ia, di modo che
po anno e i ica si, in aluni casi es emi, con as i a i di e si delega i ( ema ques o su cui
o ne emo successi amen e). Do e non esis ano o gani di app esen anza uni a ia, po-
anno esse e designa i quali delega i della p e enzione, i delega i sindacali.
L’es ensione dell’ambi o sogge i o della Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales a s e e
gene almen e non sogge e alla no ma i a la o is ica puo` app esen a e un passo in a an i
nel p ocesso di labo alizacio´n del se o e pubblico (Palomeque Lo´pez, 1996, p. 203). La ga
pa e della do ina i iene che sia posi i o che la p e enzione dei ischi sul la o o ada
con igu andosi come una disciplina au onoma, un appa a o no ma i o sui gene is che non si
in eg a nel di i o del la o o. E
`ques a u a ia una isione es anea a quella di un di i o del
la o o mode no che si con igu a in a i come una legislazione di o ma a iabile, do e ogni
blocco no ma i o ha un ambi o di applicazione ed un’in ensi a` di u ela di e enzia i e nelle
cui nume ose pieghe si inglobano pe e amen e le no me della Ley de P e encio´n de
Riesgos Labo ales.
Di i o delle elazioni indus iali N.2-1997
Salu e e sicu ezza:
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5. Il duplice con enu o del debi o di sicu ezza a ca ico del da o e di la o o.
La Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales dedica a i capi oli, dal e zo al ses o, agli
obblighi del da o e di la o o. Ques i possono esse e icondo i a due ipologie: i p imi,
a en i con enu o « ma e iale », si i e iscono agli speci ici obblighi di salu e e sicu ezza; i
secondi, a en i con enu o « o ganico », delineano gli o gani di p e enzione dell’imp esa, sia
quelli app esen a i i che quelli ecnici.
Pe e e o della no ma i a comuni a ia, le p esc izioni del p imo ipo sono no e olmen e
aumen a e sia da un pun o di is a quan i a i o che con enu is ico, se pa agona e con quan o
dispone a la ci a a O denanza Gene al de Segu idad e Higiene del 1971; assieme ad esse,
u a ia, sono aumen a i anche i cos i economici pe le imp ese.
Le no i a` p incipali sono: 1) l’indicazione dei p incipi ispi a o i della p e enzione (a . 14:
e i a , e alua , comba i , plani ica los iesgos y su p e encio´n); 2) la alu azione iniziale e
pe iodica dei ischi (a . 16: ya median e audi o ı´as, ya median e un se icio ex e no, con
planes y p og amas de ac uacio´n p e en i a); 3) la p o ezione indi iduale e colle i a nei
g uppi di la o o; 4) l’in o mazione indi iduale e colle i a ci ca i ischi e la u ela; 5) la
o mazione dei la o a o i, sia iniziale che in segui o a cambiamen i nell’imp esa; 6) l’analisi
di si uazioni di eme genza; 7) l’in o mazione ci ca i ischi g a i ed imminen i che si possono
p odu e e l’in e uzione dell’a i i a` qualo a cio` osse necessa io al ine di e i a e ques i
ul imi; 8) la igilanza pe iodica della salu e; 9) l’elabo azione e la disponibili a` di da i ci ca
i possibili ischi esis en i e gli inciden i accadu i; 10) il coo dinamen o dei mezzi di
p e enzione applicabili nei casi di appal o e di ico so a la o a o i au onomi che ope e anno
negli s abilimen i del da o e di la o o in ques ione; 11) la p o ezione delle ca ego ie di
la o a o i piu` sogge i al ischio.
I capi oli4e5con igu ano un quad ila e o di o gani di p e enzione p esen i all’in e no
dell’imp esa e a cui engono a ibui i compi i di assis enza e con ollo dei due sogge i
p incipali: l’imp endi o e e la app esen anza gene ale dei la o a o i (no malmen e il
comi a o di imp esa). Che i sogge i p incipali siano ques i ul imi (e non gli o gani di
p e enzione) lo si comp ende da di e si de agli della legge, ad esempio quando essa
assegna alla app esen anza gene ale la acol a` di in e ompe e l’a i i a` di on e ad un
ischio g a e ed imminen e. I qua o o gani cui si e` accenna o cos i uiscono al e an i
s umen i ausilia i pe il da o e di la o o e gli o gani di app esen anza. In senso me a o ico,
possiamo associa e ciascun o gano ad una pa e del co po umano: i igilan i della sicu ezza
sono l’occhio del da o e di la o o; i se izi di p e enzione le mani; i delega i della
p e enzione sono gli occhi dei la o a o i e il comi a o di salu e e sicu ezza la lo o oce.
Analizziamoli uno ad uno.
I igilan i della sicu ezza ice ono sca sa a enzione dalla legge, al pun o che non ne
engono de ini e nemmeno le unzioni. Essa si limi a in a i a de ini li dei la o a o i
designa i dal da o e di la o o pe lo s olgimen o dell’a i i a` di p e enzione. Appaiono,
pe an o, delle igu e esiduali che engono is i ui e solo nel caso in cui i limi i nume ici
dell’imp esa non ichiedono un se izio di p e enzione (3); qualo a i la o a o i dipenden i
osse o meno di sei, ale unzione po ebbe esse e s ol a dallo s esso da o e di la o o.
I se izi di p e enzione a p ima is a appaiono come gli o gani di igilanza piu` a icola i e
comple i; u a ia, quando si analizzano le unzioni lo o assegna e si a e e una di e enza
quali a i a ispe o ai p imi. Piu` che gli occhi, essi cos i uiscono le mani del da o e di la o o,
in quan o sono i ola i di impo an i unzioni esecu i e, pe il compimen o delle quali
de ono con olla e ed esse e a conoscenza delle condizioni di ischio all’in e no dell’im-
p esa, al ine di elabo a e ed applica e i p og ammi di a uazione p e en i a, la alu azione
dei a o i di ischio, la p es azione del p imo socco so o la igilanza della salu e dei
la o a o i. L’al a di e enza sos anziale con i igilan i e` il lo o ca a e e ecnico, la
do azione, cioe`, di s umen i ecnici dei quali sono sp o is i i p imi. Non a caso, ques o
o gano sos i uisce il se izio medico dell’imp esa (quando si a a di se izi in e ni cos i ui i
da pe sonale dell’imp esa) e le Mu uas de Acciden es de T abajo y En e medades P o esio-
nales (quando il da o e di la o o ico e ai se izi di un’imp esa specializza a).
I delega i della p e enzione sono i memb i della app esen anza uni a ia, designa i dalla
s essa a inche´ si occupino di una se ie di unzioni di p e enzione, in p incipal modo del
(3) L’a . 31.1 s abilisce che « Si la designacio´n de uno o a ios abajado es ue a insu icien e pa a la ealizacio´n
de las ac i idades de p e encio´n..., el emp esa io debe a´ ecu i a uno o a ios se icios de p e encio´n ».
Di . in . e comp. Ambien e di la o o
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con ollo (consis en e nell’esse e semp e in o ma i e nell’a ianca e i ecnici della p e en-
zione) e, in misu a mino e, unzioni deciso ie (4). I compi i che engono lo o assegna i sono
a i; ques o e` il isul a o di una dia iba a sindaca i e da o i di la o o, s iluppa asi nel co so
dell’elabo azione del es o di legge, conclusasi con la p e alenza della olon a` dei p imi, i
quali deside a ano che ai delega i non osse assegna a una unzione al ma gine della
app esen anza uni a ia. Ad essi spe ano le s esse ga anzie ise a e ai app esen an i del
pe sonale, sebbene con un nume o di pe messi piu` ampio come il di i o di pa ecipazione a
de e mina e iunioni, di con olla e i luoghi di la o o e di ice e e la o mazione necessa ia.
Al comi a o di salu e e sicu ezza, la Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales a ibuisce una
posizione di mino e ilie o ispe o a quella assegna a dalla p eceden e no ma i a al comi e´
de segu idad e higiene, dando agione a colo o che sos engono che o a i po e i piu`
signi ica i i sono a ibui i ai delega i della p e enzione (Fe na´ndez Ma cos, 1995, p. 831).
La sua composizione ha da o adi o ad alcune pe plessi a`: l’a . 38 della legge lo de inisce un
o gano pa i a io, o ma o da delega i della p e enzione e app esen an i del da o e di
la o o in nume o uguale; una pa e della do ina sos iene, in ece, che i pos i debbano
esse e ipa i i a i sindaca i in modo p opo zionale alla lo o o za (Sala, A nau, 1996, p.
153; Albiol Mon esinos, 1995, p. 36). Si i iene, u a ia, che il comi a o debba esse e
compos o da u i i delega i della p e enzione, cosı` come la giu isp udenza si e` o ien a a sui
ecchi comi e´s de segu idad e higiene dei quali la no ma i a p eceden e a e a di eso il
ispe o della p opo zionali a`, al ine di e i a e abusi.
Pe quan o conce ne i app esen an i del da o e di la o o, si i iene che l’uguaglianza con
il nume o dei delega i non debba esse e in esa in senso isico, bensı` sulla base dei o i
esp imibili, come si puo` ica a e dall’a . 38, comma 2, della legge, il quale sos iene che alle
iunioni possono pa ecipa e, senza pe o` po e o a e, i delega i sindacali e i esponsabili
ecnici della p e enzione che non sono comp esi a i componen i del comi a o. Una analoga
soluzione e` ado a a in sede di con a azione colle i a, do e una pa e ha lo s esso po e e
dell’al a, seppu e il nume o di app esen an i pe ciascuna a i. In e p e a e la no ma in un
senso di e so signi iche ebbe a pa ecipa e al comi a o un nume o mol o ele a o di
app esen an i dell’imp esa, al solo scopo di unge e « da ipieno ».
Il comi a o pa ecipa alla elabo azione, alla a uazione ed alla alu azione dei piani e dei
p og ammi di p e enzione, p omuo e inizia i e e de e conosce e la si uazione, i documen i
e gli inciden i connessi alla p e enzione: un insieme di compi i, il cui nucleo consis e nel
comunica e all’imp endi o e le opinioni dei la o a o i in ma e ia di salu e e sicu ezza.
6. Una e e di sicu ezza es e na.
Il con ollo in e no si comple a con il con ollo ese ci a o dagli o ganismi pubblici, assis i i
da o gani consul i i, con igu ando, in al modo, una e e di sicu ezza es e na di no e oli
dimensioni.
Anche il con ollo es e no o ma a sua ol a, un quad ila e o cos i ui o dai dipa imen i
compe en i del Minis e o del La o o, della sani a`, dell’Indus ia, dell’Ambien e e dell’Is u-
zione. Il p og esso piu` impo an e che si compie con la Ley de P e encio´n de Riesgos
Labo ales isiede nel p incipio di coo dinamen o amminis a i o enuncia o dall’a . 11 a
a o e del Minis e o del la o o. Si a a, u a ia, di un piccolo passo in a an i, in quan o
l’in o mazione o enu a dall’Ispe o a o del la o o e` ipa i a a e dis in i dipa imen i
minis e iali, quando in ece il coo dinamen o a ebbe do u o esse e pe manen e. P obabil-
men e la necessi a` piu` p essan e si ha in al i momen i c i ici, come le gia` ci a e si uazioni
di ischio imminen e o quelle di impu azione di qualche in azione al da o e di la o o. Il
p oblema che si c ea in casi come ques i e` la possibili a` che due dipa imen i e e uino
alu azioni di e se, ponendo in esse e sanzioni di e en i. Simili disco danze non possono
esse e isol e all’in e no di o gani consul i i come quelli che si analizze anno nel segui o, a
cui la legge semb a assegna e compi i di coo dinamen o dei dipa imen i minis e iali.
Gli o gani consul i i sono di due ipi: l’Ins i u o Nacional de Segu idad e Higiene en el T abajo
(INSHT), a en e unzioni scien i iche e ecniche dedica e alla ice ca e la Comisio´n Nacional
de Segu idad y Salud en el T abajo (CNSST), che assis e le Amminis azioni Pubbliche nella
o mulazione delle poli iche e dei p oge i no ma i i in ma e ia di salu e e sicu ezza.
(4) Pe esempio, la decisione di in e ompe e l’a i i a` di on e ad un ischio g a e ed imminen e, nel caso in cui
la app esen anza uni a ia, a cui la Legge a ibuisce no malmen e ques o compi o, non possa iuni si.
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La composizione della Comisio´n e` s a a ogge o di c i ica, in quan o o malmen e essa
do ebbe esse e pa i e ica (anche se il Real Dec e o 1879/1996 a ibuisce 17 pos i alle
Amminis azioni e 19 ai app esen an i sindacali e dei da o i di la o o), ma nella eal a` i
e` un dominio da o iale, una ol a i enu a anche l’Amminis azione Pubblica da o e di
la o o. E
`una c i ica comunque meno ile an e di quan o possa appa i e, dal momen o che
l’assegnazione dei o i a iene sulla base di un sis ema in cui si a ibuisce un o o ad ogni
app esen an e amminis a i o e due o i ad ogni app esen an e dei la o a o i e dei da o i
di la o o; in al modo, i e`sı` una so a- app esen azione di ques i ul imi, ma il appo o non
e` piu` di uno con o e bensı` uno con o due. Comunque, sa ebbe s a o ce amen e piu`
co e o o ganizza e un o ganismo consul i o meno bu oc a izza o come il Consejo Econo´-
nico y Social.
Se l’Ins i u o Nacional de Segu idad e Higiene ha un ca a e e ispe i o, la Fundacio´n pa a
la in o macio´n, o macio´n y p omocio´n de acciones p e en i as, anch’essa c ea a dalla Legge
n. 31/1995, ha in ece un ca a e e dida ico e di o ien amen o delle piccole imp ese.
7. Responsabili amul iple, ma mal coo dina e.
La legge ha elabo a o un comple o en aglio di casi in cui si possono e i ica e con li i di
compe enza in agione sia del ipo di si uazione sia del ipo di esponsabili a` (ci ile, penale
ed amminis a i a).
Esis ono e egole gene ali pe isol e e i con li i di compe enza, una delle quali semb a
esse e piu os o con o e sa. In p imo luogo iene con e ma a la igenza del p incipio ne bis
idem, an o nel suo aspe o ma e iale (non si ha una duplice sanzione, penale e ci ile, in due
casi a en i iden i a` di sogge o, a o e ondamen o) quan o in quello p ocessuale (l’au o i a`
amminis a i a sospende a` il p ocedimen o inche´ non in e e a` una sen enza di accogli-
men o o di ige o del ibunale). La legge non ha isol o il dubbio se il giudice del la o o
nel decide e la medesima con o e sia nell’ambi o delle sue compe enze, possa o meno am-
plia e la base p oba o ia. La pa e maggio i a ia della do ina i iene che si possa amplia e,
semp eche´ non con addica quan o deciso dal p imo giudice (in ques o senso, . A oyo Za-
pa e o, 1988, p. 19; Nie o Ga cı´a, 1993, p. 376; Baylos G au, Te adillos Basoco, 1990, p. 209;
Pe´ ez Capi a´n, 1994, pp. 2281 e 2311. Di pa e e con a io, Ga cı´a Blasco, 1989, p. 202).
In secondo luogo, la Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales in e iene nell’ambi o della
polemica a en e ad ogge o la na u a giu idica delle obbligazioni in assenza di mezzi di
sicu ezza negli inciden i sul la o o, senza u a ia p ende e posizione in p oposi o (in
do ina, sul ca a e e indennizza o io dell’obbligazione, . Apa icio To a , 1991, p. 738;
Gonza´lez O ega, Apa icio To a , 1996, p. 273; Hu ado Gonza´lez, 1995; sul ca a e e
puni i o o sanziona o io, . in ece Mon oya Melga , 1967, p. 529; Fe nandez Ma cos, 1992,
p. 188; Mone eo Pe´ ez, 1991, p. 51 e ss.; Sala F anco, A nau Na a o, 1995, p. 188; Ca il
Va´squez, 1996, p. 4).
In e zo luogo, ol e la ques ione del ne bis idem ma all’in e no del medesimo con es o
ela i o alle incompa ibili a` del cumulo di esponsabili a` in assenza di mezzi di sicu ezza
negli inciden i sul la o o, l’a . 42 s abilisce che, pe quan o conce ne le elazioni a
ibunali di di e so o dine, la dichia azione dei a i p o a i con enu a in una sen enza
amminis a i a passa a in giudica o incole a` il giudice ci ile con i e imen o alla a ibu-
zione di esponsabili a`.
8. Il quad o delle sanzioni amminis a i e.
La ma e ia della p e enzione ice e dalla Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales un ampio
s iluppo (Val A nal, 1995, p. 2; Alema´n Pa´ez, 1995, p. 16) in enibile nella duplicazione
delle sanzioni « g a i » (si passa da no e a dicianno e) e mol o « g a i » (da qua o a o o),
de ini e p eceden emen e dalla Ley de In acciones y Sanciones labo ales del 1988 e
nell’inc emen o del alo e di ali sanzioni, che aggiunge i cen o milioni di pese as.
Al iguado sono so i due o dini di dubbi e p ecisamen e: quali ipi di inadempimen i
engono conside a i in azioni punibili con sanzioni amminis a i e? l’elenco delle sanzioni
puo` esse e u ilizza o anche pe ma e ie non ela i e alla p e enzione, seppu e connesse
all’a ea della salu e e sicu ezza?
Gli inadempimen i sanzionabili si assogge ano al p incipio di legali a`.LaLey de P e encio´n
de Riesgos Labo ales appa e qui come la pun a di un eno me icebe g pe quan o conce ne
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la a ibuzione di « in azioni no ma i e » che si sos anziano in azioni od omissioni dei da o i
di la o o in ma e ia di p e enzione, che iolano le no me di legge, egolamen a i e
amminis a i e, in ma e ia di ambien e di la o o.
Analogamen e a quan o accade ela i amen e al con enu o « essenziale « e al con enu o
« addizionale » dei di i i ondamen ali, do e u o cio` che la legislazione o dina ia aggiunge
alla on e p ima ia bene icia anch’essa della u ela p i ilegia a dei di i i ondamen ali, si
conside ano in azioni sanzionabili gli inadempimen i di quan o s abili o nelle clausole dei
con a i colle i i ela i e alla p e enzione.
Anco a una ol a il legisla o e mani es a il suo imo e nel momen o in cui es ende alla
egolamen azione colle i a le con a enzioni pos e a p esidio della no ma di legge. A ale
p oposi o, u a ia, so ge nuo amen e l’incogni a ci ca il signi ica o a ibui o dalla Ley de
P e encio´n de Riesgos Labo ales all’esp essione con enio colec i o, dal momen o che, come
si e` is o gia` in p ecedenza, non puo` esse e in esa nel senso s e o in cui e` comunemen e
impiega a. Si i iene che nel e mine con enios colec i os debbano icomp ende si sia i
con a i colle i i in senso s e o sia gli acco di con e icacia gene ale. Applica e le sanzioni
amminis a i e ol e ale limi e, cioe` agli inadempimen i dei « pa i » ad e icacia limi a a,
come sos iene una pa e della do ina (Gonza´lez O ega, Apa icio To a , 1996, p. 56)
semb a in e o eccessi o.
La seconda ques ione a iene alle in azioni non sanziona e dalla legge. Non dimen ichiamo
che le al e in azioni ela i e all’ambien e di la o o sono puni e con sanzioni in e io i
ispe o a quelle p e is e pe le in azioni in ma e ia di salu e e sicu ezza e alcune delle
in azioni ipizza e dalla Legge n. 31/1995 possono assimila si a quelle iconosciu e nello
Es a udo de los T abajado es e nella Ley de In acciones y Sanciones labo ales; u a ia, le
possibili a` di applicazione indi e a de i ano piu` acilmen e da in azioni ela i e alla digni a`
della pe sona, le cui mani es azioni piu` umilian i non o ano che una debole ispos a nella
legislazione penale e del la o o.
9. Indi iduazione dei sogge i au o izza i a sospende e l’a i i ap odu i a.
In p esenza di un ischio g a e ed imminen e all’in e no degli s abilimen i dell’imp esa
occo e in e ompe e l’a i i a` la o a i a nella zona conside a a pe icolosa. Il egime
s abili o dalla Ley de P e encio´n de Riesgos Labo ales puo` conside a si eccessi o so o
alcuni aspe i e semplicis ico pe al i.
L’in e uzione dell’a i i a` p odu i a puo` esse e decisa dal da o e di la o o, da ciascun
la o a o e, dai app esen an i legali dei la o a o i, dall’Ispe o a o del la o o, nonche´ del
Go e no (a . 21, 44, 53). La no ma i a p eceden e assegna a ale unzione al Comi e´de
segu idad e higiene e, in sua mancanza, ai app esen an i legali dei la o a o i; i la o a o i
indi iduali a e ano in ece una acol a` mol o limi a a. O a, in ece, essi hanno il pieno di i o
di abbandona e il luogo di la o o. In al modo la legge assume simul aneamen e i due modelli,
quello colle i o e quello indi iduale, p esen i nell’espe ienza compa a a senza p e ede e le
di icol a` di connessione a i due (B ooks, 1993, p. 207 e ss.; Id., 1994, p. 475 e ss.).
La nozione di « app esen an i legali dei la o a o i » a i e imen o ai due canali di
app esen anza, quella uni a ia e quella sindacale, p esen i in azienda. La si uazione puo`
assume e as e p opo zioni quando al p oblema del coo dinamen o a i due o ganismi di
app esen anza si aggiunge la p esenza nella s essa uni a` p odu i a di di e si con a i. La
do ina ha a e i o immedia amen e le ca enze di ques a egolamen azione (Ojeda A ile´s,
1996b, p. 309 e ss).
Aguila del Cas illo (1995), Los de echos de pa icipa-
cio´n di ec a de los abajado es en la nue a Ley 31/1995
de 8 no iemb e, de p e encio´n de iesgos labo ales,
Comunicacio´n a las XIV Jo nadas Uni e si a ias An-
daluzas, Benalma´dema (Ma´laga).
Agu Ga cıa, Ti aboschi (1996), Tecniche asposi i e di
di e i e comuni a ie in I alia e Spagna in ma e ia di
sicu ezza sul la o o, in q. Ri is a, n. 3, p. 15 e ss.
Albiol Mon esinos (1995), Los ep esen an es de los a-
bajado es en la ju isp udencia labo al, Valencia, p. 36.
AlemanPaez (1995), P incipios y ca ac e izacio´n gene-
al de la Ley de P e encio´n de iesgos labo ales, Comu-
nicacio´n a las XIV Jo nadas Uni e si a ias Andaluzas,
Benalma´dema (Ma´laga).
Al a ez Alcolea (1996), Rep esen acio´n, pa icipacio´n y
Di i o delle elazioni indus iali N.2-1997
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