Té és Tá sadalom

XIII. é . 1999
■
3: 37-43
PARAÁLLAMI FORMÁK A MAI MAGYAR
KÖZIGAZGATÁSBAN
(Pa as a e Models in he P esen Hunga ian Adminis a ion)
BALÁZS ISTVÁN
Közel egy é izede — a közigazga ási endsze ál áshoz kö
ő
d
ő
en — ke ül so a
klasszikus polgá i közigazga ás kiegészí
ő
al e na í közigazga ás alkalmazásának
á ekin ésé e
(Balázs
1990). A magya közjogi i odalomban ez kö e
ő
en id
ő
sza-
konkén izsgála alá ke ül az is
(Balázs
1994), hogy az új ípusú és olyama osan
ejl
ő
d
ő
magya közigazga ásban milyen e e nye ek az al e na í közigazga ás
mege
ő
sí
ő
köz e e közigazga ási o mák, hol és miképpen alakul ak ki au onóm
s uk ú ák? Jelen í ásomban — a közigazga ás ejlesz ésében el öl ö é izednyi a-
pasz ala aim alapján — kísé le e eszek a a, hogy a eljesség igénye nélkül, és ál-
lal a a szubjek i i ásból e ed
ő
ese leges hibáka , egyenlege onjak a hazai helyze-
e ille
ő
en.
A köz e e közigazga ás és az au onóm s uk ú ák, min az al e na í
közigazga ás megjelenési o mái
Elméle i megközelí és alkalmaz a pa aállami közigazga ási o mák ól akko be-
szélünk, amiko közigazga ási e ékenysége nem közigazga ási sze ek égeznek.
Ezen belül azonban ágabb és sz
ű
kebb megközelí és egya án lehe séges és szükséges.
A köz e e közigazga ás
ogalma magában oglal minden olyan
közigazga ási e-
ékenysége ,
ami nem — az ado jog endsze ben e e a cél a lé ehozo — közigaz-
ga ási sze ek égeznek. Az ilyen elha almazás lehe ál alános ö ény, min pl.
Magya o szágon, agy ese i az egyes ágaza i jogszabályokban. A köz e e köz-
igazga ás égz
ő
sze ek lehe nek
jogi személyek,
és ki é elesen e e eljogosí o
lehe magánszemély is, min
e mésze es személy.
Ez u óbbi nem azonos azzal, ami-
ko jogszabály ne esí álasz o közigazga ási isz ség isel
ő
, agy önálló ha áskö -
el köz isz isel
ő
(p1. jegyz
ő
, anyaköny eze
ő
s b.).
Köz e e közigazga ási e ékenysége leggyak abban egyesüle ek, alapí ányok,
kama ák és más köz es üle ek ille e gazdasági á saságok égezhe nek. A közjog és
a magánjog elkülönülésé kö e
ő
jog endsze ekben az emlí e jogi személyeknek
an közjogi ál oza a, így pl. köz es üle , közalapí ány, közhasznú állala agy
közin éze , közigazga ási e ékenysége csak e ípusú sze ek égezhe nek.
Más, az egységes jog endsze alapján álló o szágokban a magánjogi jogi szemé-
lyek közhasznú e ékenységének elisme ésé e mód an. A elso ol sze ek közös
jellemz
ő
je azonban az, hogy azok nem állami sze ek ille e nem közigazga ási
önko mányza ok.
Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p.
38
Balázs Is án

TÉT XIII. é . 1999
■
3
Van azonban olyan ese is, amiko közigazga ási e ékenysége bá állami sze ek
égeznek, de azok nem a ég ehaj ó ha almi ágba a ozó közigazga ási sze ek. Az
állami sze ek endsze ében az alap e
ő
államha almi ágaknak meg elel
ő
ka egó-
izálás égezhe ünk, és el ogás ké dése, hogy a klasszikus iász melle még mi-
lyen más, önálló ha almi ág jelleg
ű
sze e isme ünk el (pl. közigazga ási önko -
mányza ok).
Vannak azonban olyan állami sze ek, amelyek az alap e
ő
államha almi ágak
mindegyikének meg elel
ő
e ékenysége égeznek, anélkül, hogy egyé elm
ű
en
bá melyik ha almi ágba beso olha óak lennének. Ezeke a szaki odalom össze og-
laló né el „au onóm s uk ú áknak" ne ezi. Az au onóm s uk ú ák így k ázi bí ó-
sági, k ázi szabályozó és k ázi közigazga ási e ékenysége égeznek. Köz e e
közigazga ás ehá au onóm s uk ú ák is égezhe nek, de nem minden köz e e
közigazga ás égz
ő
sze au onóm s uk ú a.
A köz e e közigazga ás agy pa ae a ikus közigazga ás a közigazga ási szaki o-
dalomban égó a isme ogalom és jelenség
!
, az au onóm s uk ú ák p oblémakö e
azonban iszonylag új, a 20. század u olsó negyedének ipikus jelensége
(Collia d-
Timsi
1988). Az au onóm s uk ú ák kialakulásá egyesek a klasszikus államha almi
ágak m
ű
ködési p oblémáinak ulajdoní ják, míg mások az állami sze epkö ök meg-
ál ozásá ük öz
ő
p og esszí ál ozásnak é elezik. Tény azonban az, hogy a köz-
e e közigazga ás, agy annak egyik megjelenési o májá jelen
ő
au onóm s uk ú-
ák a klasszikus közigazga ás kiegészí
ő
, de az sehol sem helye esí
ő
al e na í ák.
A magya közigazga ás jellege
A magya közigazga ás az 1980-as é ek égén a endsze ál áshoz kö ö gyöke-
es á alakuláson ese á . Az azó a el el közel egy é ized ala kialakul ak a plu ális
polgá i jogállamnak meg elel
ő
közigazga ás alapelemei, az egymás ól unkcionáli-
san és sze eze ileg elkülönül
ő
államigazga ás és az önko mányza i közigazga ás
együ jelen ik a közigazga ás .
Az á alakulás olyama ában azonban — ö énelmi okokból — a anács endsze
ű
helyi igazga ás el ál ó önko mányza i közigazga ás ha á oz a meg a közigazga ás
más elemeinek mozgás e é is. A helyi önko mányza ok gyo s kialakí ása és m
ű
-
köd e ése a demok a ikus á alakulás alap e
ő
el é ele ol . A modellül szolgáló
„helyi önko mányza ok eu ópai cha ája"
2
magában oglalja az önko mányza i ípu-
sú, helyi közigazga ás eu ópai é ékei és mindazon pe spek i ikus célki
ű
zéseke ,
melyeke az egyes o szágok konk é endsze ei meg alósí ha nak.
A magya jogi szabályozás a ha ályos önko mányza i ö ényben az önko mány-
za i cha a szin e minden endelkezésé á e e (a nem kö elez
ő
ke is), ennél og a a
jogi szabályozás szin jén a ilág egyik leglibe álisabb önko mányza i endsze é
in ézményesí e e.
A be eze és ó a el el id
ő
szak bizonyí o a az , hogy ez a endsze be ál o a a
hozzá
ű
zö eményeke még akko is, ha a m
ű
köd e éséhez szükséges,
ő
kén pénz-
Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban
Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p.
TÉT XIII. é . 1999
■
3

Pa aállami o mák a ...

39
ügyi el é elek nem mindig és mindenü ado ak. A közigazga ás ké elemének, az
államigazga ásnak és az önko mányza i közigazga ásnak egymáshoz aló iszo-
nyulása — más adicionális demok áciákhoz képes — laza. A Ko mány ál al gyako-
ol ö ényességi ellen
ő
zés lényegében nem ad módo az önko mányza ok éle ébe
ö én
ő
ak í bea a kozás a, a pénzügyi—gazdasági ellen
ő
zés pedig a pa lamen i sze
kizá ólagos ha áskö e. A szubszidia i ás el ének helyenkén ö én
ő
úlhangsúlyozása
p oblémá okoz a elepülési és a e üle i szin
ű
önko mányza ok iszonyában.
A magya önko mányza i endsze a széles elel
ő
sség
ű
ípusokhoz a ozik, a sajá
kö elez
ő
és önkén el állalha ó elada - és ha áskö ök melle egy önko mányza i
köz isz isel
ő
, a jegyz
ő
az ál alános els
ő
okú államigazga ási ha óság is.
Mindezek kö e kez ében az önko mányza ok nem csupán a lakossági közszolgál-
a ások S sze ez
ő
i, de aj uk an az államigazga ás közha almi e ékenységének
ő
súlya is.
A széles elel
ő
sségkö höz ezen úlmen
ő
en egy — a nyuga -eu ópai önko mányza i
ejl
ő
déshez képes szoka lan —, a magánsz é á al e élked
ő
ulajdonosi pozíció is
á sul.
A szocialis a állami ulajdon lebon ásához kö ö önko mányza i ulajdon kialaku-
lása a é ség endsze ál ó o szágai közül is kiemeli Magya o szágo e speciális
megoldással. A libe ális, széles elel
ő
sségkö
ű
és e
ő
s ulajdonosi pozícióban lé
ő
önko mányza i közigazga ási endsze melle az államigazga ás iszonylag gyenge.
Bá az elmúl é ekben az államigazga ás is számos ál ozáson ese á , m
ű
ködésé-
ben azonban jó al adicionálisabb, a ko sze
ű
közigazga ás ejle ebb államokban
alkalmazo megoldásai ke ésbé é in e ék.
Az alap e
ő
jellegze ességek á ekin ése azé szükséges, me ez az az alap, ame-
lyen a pa ae a ikus közigazga ás é ényesülhe . Meglá ásom sze in az elemzés
alapján egyé elm
ű
en ki
ű
nik az, hogy a magya közigazga ásban az államigazga ás
az, ahol az al e na í igazga ási o mák megjelenésükkel oldha ják a adicionális
me e sége , míg az önko mányza i endsze ünk önmagában is elég a ipikus eleme
a almaz, ezé helyi szin en a köz e e közigazga ás a az önko mányza i közha-
almi elada ok ekin e ében ke ésbé an szükség.
Pa aállami o mák a magya közigazga ásban
Jogi ke e ek
A magya közigazga ásban a köz e e közigazga ásnak ö ényi alapjai és ga an-
ciái annak. Az államigazga ási eljá ás ál alános szabályá ól szóló 1957. é i IV. .
3. § (2) bek. sze in „Tö ény, ö énye ej
ű
endele agy ko mány endele köz-
igazga ási sze en kí ül államigazga ási ügy in ézésé e más sze e is eljogosí ha ."
A (3) bekezdés pedig ögzí i az , hogy mi kell é eni államigazga ási ügy ala . Az
emlí e endelkezés azonban csak az államigazga ási sze ek ál al égze állam-
igazga ási ügyek e e jed ki. Az önko mányza i közigazga ási sze ek önko mány-
za i ügyei e más endelkezés kell alkalmazni.
Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban
Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p.
40
Balázs Is án

TÉT XIII. é . 1999
■
3
Az Önko mányza i ö ény (Ö .) 9. §-a alapján lá szólag úgy
ű
nik, min ha az
önko mányza i elada oka csak a kép isel
ő
- es üle sze ei lá ha nák el, így el sem
me ülhe más lehe
ő
ség. Csakhogy a 9. §. (4) bek. éppen az ögzí i, hogy a elepü-
lési önko mányza ok
ő
elada á képez
ő
közszolgál a ások meg alósí ásá a az ön-
ko mányza ok in ézmény , állala o és más sze e hozha nak lé e, s
ő
a gyako la -
ban ez a
ő
megoldási o ma. A ázol megoldás azonban nem a ozik sem a köz-
e e közigazga ás, sem pedig az au onóm s uk ú ák kö ébe.
A köz e e közigazga ás ese ében ugyanis a nem közigazga ási sze ál al ellá o
közigazga ási e ékenysége
nem a elada - és ha áskö e ede i címze je adja o-
ább, delegálja,
hanem a jogalko ó. Az önko mányza ok ese ében els
ő
lá ás a, e e
ele e nincs mód az Alko mány sze in . Csakhogy az Ö . 1. §-a dekla álja az , hogy
a helyi önko mányza ok a helyi é dek
ű
közügyekben önállóan já nak el. A helyi
közügy ogalmá a (2) bekezdés ha á ozza meg. A konk é elada - és ha áskö -
elepí ési ké déseke aglaló 6. § (2) bekezdése pedig az mondja, hogy
„Tö ény
ki é elesen u alha helyi közügye más sze elada - és ha áskö ébe".
Ezek sze in ehá a magya megoldás az, hogy a helyi közügyek
ő
szabálykén
önko mányza i elada - és ha áskö be kell, hogy a ozzanak. Ki é elesen pedig a -
ozha nak a közigazga ás másik ágához, az államigazga áshoz — ez nem köz e e
közigazga ás —, de a ozha nának más sze ekhez is. Ez u óbbi alapozha ja meg a
köz e e közigazga ás az önko mányza i e üle en.
In ézményi ke e ek
Az el
ő
z
ő
ekben á gyal jogi ke e ek lényegében ko lá lan lehe
ő
sége e em enek
ahhoz, hogy a köz e e közigazga ás milyen sze eze ek alósí ha ják meg. Mégis
a ha ályos jog endsze anulmányoz a az
ű
nik kézen ek
ő
nek, ha a P k-ból kiin-
dul a els
ő
so ban a köz es üle eke , a közalapí ányoka , a közhasznú á saságoka
alamin a köl ség e ési sze eke so oljuk ebbe a kö be. A lehe séges in ézményi
ke e eke b
ő
í i a nonp o i ö ényben ögzí e közhasznúsági elem, bá ez u óbbi
a el é elek oldalá ól közelí i meg a ké dés .
A jogi el é elek alapján azonban nem eljesen kizá az, hogy az emlí e kö be
nem a ozó sze ek agy e mésze es személyek is meg alósí sanak köz e e köz-
igazga ás .
Ezek u án elme ülhe az a ké dés, hogy a szin e ko lá lan jogi lehe
ő
séggel ma
hogyan élünk Magya o szágon?
A álasz ömö en az lehe , hogy a közigazga ási e ékenységek közül a ha ósági
jogalkalmazó e ékenység ekin e ében a köz e e közigazga ás sz
ű
k kö
ű
és p ob-
lémás, míg a közszolgál a ásoka sze ez
ő
és biz osí ó e üle en nagymé ékben el-
e jed , és b
ő
ül
ő
endenciá mu a . A jelze endencia egyébkén meg elel a ilágon
apasz alha ó
ő
bb i ányoknak, néhány magya jellegze essége azonban ki lehe
emelni. Az államigazga ási e ékenység sz
ű
kí ésének, és ezzel a közpon i állami
ellépés á sadalmi súlyának csökken ésének el ileg ké ú ja an. Az
egyik,
ha a
e ékenység jellege állami ma ad, de a elada ellá ás egy, az ügy elekhez közelebb
Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban
Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p.
TÉT XIII. é . 1999
■
3

Pa aállami o mák a ...

41
álló, helyi szin
ű
állami sze hez, az önko mányza hoz ke ül
i
(decen alizáció). A
másik
megoldás, ha az államigazga ási sze ek ál al ellá o közigazga ási e ékeny-
sége nem közigazga ási sze égzi. A széles elel
ő
sségkö
ű
és els
ő
so ban közszol-
gál a ásoka sze ez
ő
helyi önko mányza i endsze ünk mia az államigazga ás ól
lényeges decen alizáció a má nem ke ülhe so . Vannak azonban olyan közpon i
szin en biz osí ha ó közszolgál a ások, amelyeke nem célsze
ű
helyi szin e elepí-
eni, az államigazga ási sze eze ben aló meg a ásuk azonban nem szükséges.
Ezen a é en az elmúl é ekben igen nagy lépéseke e ünk az ok a ás, a kul ú a, a
m
ű
észe i igazga ás, a gye mek és i júsági ügyek agy éppen a spo igazga ás e ü-
le én. Az é ek ó a olyama osan gya apodó közalapí ányi s uk ú a jól mu a ja az
a endenciá , hogy on os, ko ábban az államigazga ás ál al ellá o elada ok nem a
helyi önko mányza okhoz ke ül ek, hanem a ci il sz é á be onó közalapí ányi és
közhasznú á saságokhoz.
Némileg más a helyeze a köz es üle ekkel,
ő
kén a kama ai ípusú sze ekkel,
amíg ugyanis a közalapí ányok és közhasznú á saságok humán és ma e iális köz-
szolgál a ásoka e ek á az állam ól, addig a kama ák — a kö elez
ő
agság el é elé-
hez kö e — közha almi,
ő
kén ha ósági jogalkalmazó, de kisebb észben szabályo-
zási jogkö is kap ak. Ez a olyama azonban a kezde ek
ő
l og a i a o ol , és
joggal. Más o szágokban ugyanis egy sze es ejl
ő
dés e edményeképpen — állami
ösz önzés és kénysze nélkül — önkén esen alakul ak ki a kama ák, és az e edményes
szakmai é dekkép isele i és szolgál a ó e ékenységük alapoz a meg az , hogy az
állam köz elada oka bízzon ájuk. Magya o szágon a ci il sz é a e on os elemei
nem csupán a jogalko ó hoz a lé e, de — néhány ki é el
ő
l el ekin e — é e len, ki-
o a lan állapo ukban, a monopolhelyze ük e alapoz a e hel e
ő
ke a
ha ósági
igazga ási elada okkal is.
Ennek e edményeképpen a kö elez
ő
agság, agdíj, ala-
min az á ado állami elada ok inanszí ozása össze onódo , és bá az igazga ás
á sadalmasí ásá jelen
ő
köz e e közigazga ás alósí anak meg, de gyak an szak-
sze
ű
lenebbül és kisebb ha ékonysággal, min az ko ábban az államigazga ás e e.
Az é e len iszonyok így é e len megoldásokhoz eze ek, u csa azonban a helyze ,
me állami segí ség nélkül a kama ák egy észe nem ud mege
ő
södni, ha iszon az
állami gyámkodás ennma ad, akko ez összességében nagyobb e he jelen , min a
ha áskö ök államigazga ásban aló meg a ása. E
ő
l a pon ól kezd e a ké dés im-
má nem szakmai, hanem poli ikai jelleg
ű
, és így a megoldás is.
Mindezek e ekin e el, az államigazga ási ha ósági e ékenység köz e e köz-
igazga ási ú a e elése ma Magya o szágon meg o pan , és bá nem a kama ák az
egyedüli ilyen jelleg
ű
sze ek, de más e üle en sem alakul ak ki nagy számban
ilyen in ézmények.
Az au onóm s uk ú ák
Külön ka egó iá alko nak a köz e e közigazga áson belül az au onóm s uk ú ák.
Amin az a be eze ésb
ő
l ki
ű
n , i olyan állami sze ek
ő
l an szó, melyek jogállá-
suka ekin e egyik államha almi ághoz sem so olha ók be egyé elm
ű
en, de mind-
Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban
Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p.

42
Balázs Is án

TÉT XIII. é . 1999
■
3
egyik e ékenységéb
ő
l égeznek bizonyosoka , így közigazga ás is. Az ilyen ípusú
sze ek lé ehozásá leginkább olyan on os, á sadalmilag, poli ikailag kényes e-
üle ek igazga ása indokolja, amelyek alap e
ő
en be olyásolha ják a ha alommeg-
osz ás mechanizmusá . Magya o szágon, ilyen sze ek közé so olha ók az
O szágos
Igazságszolgál a ási Tanács, az O szágos Rádió és Tele ízió Tes üle alamin a
Gazdasági Ve senyhi a al.
A Pa lamen hez, Ko mányhoz egya án kapcsolódó, de
azok ól m
ű
ködésük so án isz es á olságo a ó au onóm s uk ú ák közé a ozás
azonban öbb közpon i közigazga ási sze is megcéloz a, így az Állami Pénz- és
T
ő
kepiaci Felügyele , agy éppen az O szágos A omene gia Hi a al.
Az eddigi m
ű
ködési apasz ala ok igen egyesek, ezé mindenképpen ó a osan
kell eljá ni. Magya o szág ese ében is abból kell kiindulni, hogy az au onóm s uk ú-
ák ki é eles képz
ő
dmények, azok nem al e na í ái a adicionális közigazga ásnak.
Össze oglal a elmondha ó, hogy a pa aállami közigazga ási o mák Magya o szá-
gon jelen annak, és a lé üke igazoló szükséges mé ékben annak jelen. Kampány-
sze
ű
és mes e séges ú on aló e jesz ésük e azonban nincs szükség, me az nem
az igazga ás és a ci il sz é a kapcsola á e
ő
sí i pe spek i ikusan, hanem a ci il
sz é á onja állami ellen
ő
zés alá.
Jegyze ek
Lásd e
ő
l b
ő
ebben Állam és jog udományi enciklopédia (1990) 244-260 oldal, Budapes , Akadémiai
Kiadó.
Kihi de e az 1997. é i XV. ö ény.
3
Fel ogásom sze in a helyi önko mányza ok észei az állami sze eknek, és nem képeznek önálló állam-
ha almi ága , csak ilyen jellegük an.
I odalom
Balázs I. (1990)
Köz e e közigazga ás és az au onóm s uk ú ák a polgá i államok közigazga ásában.
(kandidá usi é ekezés) Budapes , Á.SZ.I.
Balázs I. (1994) A köz e e közigazga ás és az au onóm s uk ú ák lehe séges alkalmazási e üle ei a
magya közigazga ásban.
Al e na í gondola ok a közigazga ás ól; de eguláció; a közszolgála és a
nyil ánosság. Magya Közigazga ási In éze Közigazga ási ize ek. 13.
Collia d
—
Timsi (1988) Les au o i es adminis a i es independan es.
Pa is, Edi ion PUF.
Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban
Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p.
TÉT XIII. é . 1999
■
3

Pa aállami o mák a ...

43
PARASTATE MODELS IN THE PRESENT
HUNGARIAN ADMINISTRATION
ISTVÁN BALÁZS
The concep o indi ec adminis a ion con ains all he adminis a ional ac i i ies
done by non-adminis a i e au ho i ies — es ablished o his pu sues in he gi en
legal sys em. The au ho isa ion can be a gene al law (e.g. in Hunga y) o segmen al
in laws o ce ain sec o s. The Hunga ian legisla ion has adop ed each di ec ions o
he local go e nmen al cha a (non-obliga o y di ec ions oo) in o he alid law o
local go e nmen s, he e o ega ding o legisla ion Hunga y has one o he mos
libe a e local go e nmen al sys em in he wo ld. Legal ames c ea e unlimi ed pos-
sibili y o he o ganisa ional implemen a ion o indi ec adminis a ion. Pa as a e
adminis a ion models a e p esen in Hunga y in he necessa y ex en . Howe e
he e a e no need o hei desul o y and a i icial sp ead because i doesn'
s eng hen he ela ionship o adminis a ion and ci il sphe e, bu i akes he ci il
sphe e unde s a e con ol.
Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban
Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p.