Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban

Té és Tá sadalom  XIII. é . 1999 ■ 3: 37-43 PARAÁLLAMI FORMÁK A MAI MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN (Pa as a e Models in he P esen Hunga ian Adminis a ion) BALÁZS ISTVÁN Közel egy é izede — a közigazga ási endsze ál áshoz kö ő d ő en — ke ül so a klasszikus polgá i közigazga ás kiegészí ő al e na í közigazga ás alkalmazásának á ekin ésé e (Balázs 1990). A magya közjogi i odalomban ez kö e ő en id ő sza- konkén izsgála alá ke ül az is (Balázs 1994), hogy az új ípusú és olyama osan ejl ő d ő magya közigazga ásban milyen e e nye ek az al e na í közigazga ás mege ő sí ő köz e e közigazga ási o mák, hol és miképpen alakul ak ki au onóm s uk ú ák? Jelen í ásomban — a közigazga ás ejlesz ésében el öl ö é izednyi a- pasz ala aim alapján — kísé le e eszek a a, hogy a eljesség igénye nélkül, és ál- lal a a szubjek i i ásból e ed ő ese leges hibáka , egyenlege onjak a hazai helyze- e ille ő en. A köz e e közigazga ás és az au onóm s uk ú ák, min az al e na í közigazga ás megjelenési o mái Elméle i megközelí és alkalmaz a pa aállami közigazga ási o mák ól akko be- szélünk, amiko közigazga ási e ékenysége nem közigazga ási sze ek égeznek. Ezen belül azonban ágabb és sz ű kebb megközelí és egya án lehe séges és szükséges. A köz e e közigazga ás ogalma magában oglal minden olyan közigazga ási e- ékenysége , ami nem — az ado jog endsze ben e e a cél a lé ehozo — közigaz- ga ási sze ek égeznek. Az ilyen elha almazás lehe ál alános ö ény, min pl. Magya o szágon, agy ese i az egyes ágaza i jogszabályokban. A köz e e köz- igazga ás égz ő sze ek lehe nek jogi személyek, és ki é elesen e e eljogosí o lehe magánszemély is, min e mésze es személy. Ez u óbbi nem azonos azzal, ami- ko jogszabály ne esí álasz o közigazga ási isz ség isel ő , agy önálló ha áskö - el köz isz isel ő (p1. jegyz ő , anyaköny eze ő s b.). Köz e e közigazga ási e ékenysége leggyak abban egyesüle ek, alapí ányok, kama ák és más köz es üle ek ille e gazdasági á saságok égezhe nek. A közjog és a magánjog elkülönülésé kö e ő jog endsze ekben az emlí e jogi személyeknek an közjogi ál oza a, így pl. köz es üle , közalapí ány, közhasznú állala agy közin éze , közigazga ási e ékenysége csak e ípusú sze ek égezhe nek. Más, az egységes jog endsze alapján álló o szágokban a magánjogi jogi szemé- lyek közhasznú e ékenységének elisme ésé e mód an. A elso ol sze ek közös jellemz ő je azonban az, hogy azok nem állami sze ek ille e nem közigazga ási önko mányza ok. Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p. 38 Balázs Is án  TÉT XIII. é . 1999 ■ 3 Van azonban olyan ese is, amiko közigazga ási e ékenysége bá állami sze ek égeznek, de azok nem a ég ehaj ó ha almi ágba a ozó közigazga ási sze ek. Az állami sze ek endsze ében az alap e ő államha almi ágaknak meg elel ő ka egó- izálás égezhe ünk, és el ogás ké dése, hogy a klasszikus iász melle még mi- lyen más, önálló ha almi ág jelleg ű sze e isme ünk el (pl. közigazga ási önko - mányza ok). Vannak azonban olyan állami sze ek, amelyek az alap e ő államha almi ágak mindegyikének meg elel ő e ékenysége égeznek, anélkül, hogy egyé elm ű en bá melyik ha almi ágba beso olha óak lennének. Ezeke a szaki odalom össze og- laló né el „au onóm s uk ú áknak" ne ezi. Az au onóm s uk ú ák így k ázi bí ó- sági, k ázi szabályozó és k ázi közigazga ási e ékenysége égeznek. Köz e e közigazga ás ehá au onóm s uk ú ák is égezhe nek, de nem minden köz e e közigazga ás égz ő sze au onóm s uk ú a. A köz e e közigazga ás agy pa ae a ikus közigazga ás a közigazga ási szaki o- dalomban égó a isme ogalom és jelenség ! , az au onóm s uk ú ák p oblémakö e azonban iszonylag új, a 20. század u olsó negyedének ipikus jelensége (Collia d- Timsi 1988). Az au onóm s uk ú ák kialakulásá egyesek a klasszikus államha almi ágak m ű ködési p oblémáinak ulajdoní ják, míg mások az állami sze epkö ök meg- ál ozásá ük öz ő p og esszí ál ozásnak é elezik. Tény azonban az, hogy a köz- e e közigazga ás, agy annak egyik megjelenési o májá jelen ő au onóm s uk ú- ák a klasszikus közigazga ás kiegészí ő , de az sehol sem helye esí ő al e na í ák. A magya közigazga ás jellege A magya közigazga ás az 1980-as é ek égén a endsze ál áshoz kö ö gyöke- es á alakuláson ese á . Az azó a el el közel egy é ized ala kialakul ak a plu ális polgá i jogállamnak meg elel ő közigazga ás alapelemei, az egymás ól unkcionáli- san és sze eze ileg elkülönül ő államigazga ás és az önko mányza i közigazga ás együ jelen ik a közigazga ás . Az á alakulás olyama ában azonban — ö énelmi okokból — a anács endsze ű helyi igazga ás el ál ó önko mányza i közigazga ás ha á oz a meg a közigazga ás más elemeinek mozgás e é is. A helyi önko mányza ok gyo s kialakí ása és m ű - köd e ése a demok a ikus á alakulás alap e ő el é ele ol . A modellül szolgáló „helyi önko mányza ok eu ópai cha ája" 2 magában oglalja az önko mányza i ípu- sú, helyi közigazga ás eu ópai é ékei és mindazon pe spek i ikus célki ű zéseke , melyeke az egyes o szágok konk é endsze ei meg alósí ha nak. A magya jogi szabályozás a ha ályos önko mányza i ö ényben az önko mány- za i cha a szin e minden endelkezésé á e e (a nem kö elez ő ke is), ennél og a a jogi szabályozás szin jén a ilág egyik leglibe álisabb önko mányza i endsze é in ézményesí e e. A be eze és ó a el el id ő szak bizonyí o a az , hogy ez a endsze be ál o a a hozzá ű zö eményeke még akko is, ha a m ű köd e éséhez szükséges, ő kén pénz- Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p. TÉT XIII. é . 1999 ■ 3  Pa aállami o mák a ...  39 ügyi el é elek nem mindig és mindenü ado ak. A közigazga ás ké elemének, az államigazga ásnak és az önko mányza i közigazga ásnak egymáshoz aló iszo- nyulása — más adicionális demok áciákhoz képes — laza. A Ko mány ál al gyako- ol ö ényességi ellen ő zés lényegében nem ad módo az önko mányza ok éle ébe ö én ő ak í bea a kozás a, a pénzügyi—gazdasági ellen ő zés pedig a pa lamen i sze kizá ólagos ha áskö e. A szubszidia i ás el ének helyenkén ö én ő úlhangsúlyozása p oblémá okoz a elepülési és a e üle i szin ű önko mányza ok iszonyában. A magya önko mányza i endsze a széles elel ő sség ű ípusokhoz a ozik, a sajá kö elez ő és önkén el állalha ó elada - és ha áskö ök melle egy önko mányza i köz isz isel ő , a jegyz ő az ál alános els ő okú államigazga ási ha óság is. Mindezek kö e kez ében az önko mányza ok nem csupán a lakossági közszolgál- a ások S sze ez ő i, de aj uk an az államigazga ás közha almi e ékenységének ő súlya is. A széles elel ő sségkö höz ezen úlmen ő en egy — a nyuga -eu ópai önko mányza i ejl ő déshez képes szoka lan —, a magánsz é á al e élked ő ulajdonosi pozíció is á sul. A szocialis a állami ulajdon lebon ásához kö ö önko mányza i ulajdon kialaku- lása a é ség endsze ál ó o szágai közül is kiemeli Magya o szágo e speciális megoldással. A libe ális, széles elel ő sségkö ű és e ő s ulajdonosi pozícióban lé ő önko mányza i közigazga ási endsze melle az államigazga ás iszonylag gyenge. Bá az elmúl é ekben az államigazga ás is számos ál ozáson ese á , m ű ködésé- ben azonban jó al adicionálisabb, a ko sze ű közigazga ás ejle ebb államokban alkalmazo megoldásai ke ésbé é in e ék. Az alap e ő jellegze ességek á ekin ése azé szükséges, me ez az az alap, ame- lyen a pa ae a ikus közigazga ás é ényesülhe . Meglá ásom sze in az elemzés alapján egyé elm ű en ki ű nik az, hogy a magya közigazga ásban az államigazga ás az, ahol az al e na í igazga ási o mák megjelenésükkel oldha ják a adicionális me e sége , míg az önko mányza i endsze ünk önmagában is elég a ipikus eleme a almaz, ezé helyi szin en a köz e e közigazga ás a az önko mányza i közha- almi elada ok ekin e ében ke ésbé an szükség. Pa aállami o mák a magya közigazga ásban Jogi ke e ek A magya közigazga ásban a köz e e közigazga ásnak ö ényi alapjai és ga an- ciái annak. Az államigazga ási eljá ás ál alános szabályá ól szóló 1957. é i IV. . 3. § (2) bek. sze in „Tö ény, ö énye ej ű endele agy ko mány endele köz- igazga ási sze en kí ül államigazga ási ügy in ézésé e más sze e is eljogosí ha ." A (3) bekezdés pedig ögzí i az , hogy mi kell é eni államigazga ási ügy ala . Az emlí e endelkezés azonban csak az államigazga ási sze ek ál al égze állam- igazga ási ügyek e e jed ki. Az önko mányza i közigazga ási sze ek önko mány- za i ügyei e más endelkezés kell alkalmazni. Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p. 40 Balázs Is án  TÉT XIII. é . 1999 ■ 3 Az Önko mányza i ö ény (Ö .) 9. §-a alapján lá szólag úgy ű nik, min ha az önko mányza i elada oka csak a kép isel ő - es üle sze ei lá ha nák el, így el sem me ülhe más lehe ő ség. Csakhogy a 9. §. (4) bek. éppen az ögzí i, hogy a elepü- lési önko mányza ok ő elada á képez ő közszolgál a ások meg alósí ásá a az ön- ko mányza ok in ézmény , állala o és más sze e hozha nak lé e, s ő a gyako la - ban ez a ő megoldási o ma. A ázol megoldás azonban nem a ozik sem a köz- e e közigazga ás, sem pedig az au onóm s uk ú ák kö ébe. A köz e e közigazga ás ese ében ugyanis a nem közigazga ási sze ál al ellá o közigazga ási e ékenysége nem a elada - és ha áskö e ede i címze je adja o- ább, delegálja, hanem a jogalko ó. Az önko mányza ok ese ében els ő lá ás a, e e ele e nincs mód az Alko mány sze in . Csakhogy az Ö . 1. §-a dekla álja az , hogy a helyi önko mányza ok a helyi é dek ű közügyekben önállóan já nak el. A helyi közügy ogalmá a (2) bekezdés ha á ozza meg. A konk é elada - és ha áskö - elepí ési ké déseke aglaló 6. § (2) bekezdése pedig az mondja, hogy „Tö ény ki é elesen u alha helyi közügye más sze elada - és ha áskö ébe". Ezek sze in ehá a magya megoldás az, hogy a helyi közügyek ő szabálykén önko mányza i elada - és ha áskö be kell, hogy a ozzanak. Ki é elesen pedig a - ozha nak a közigazga ás másik ágához, az államigazga áshoz — ez nem köz e e közigazga ás —, de a ozha nának más sze ekhez is. Ez u óbbi alapozha ja meg a köz e e közigazga ás az önko mányza i e üle en. In ézményi ke e ek Az el ő z ő ekben á gyal jogi ke e ek lényegében ko lá lan lehe ő sége e em enek ahhoz, hogy a köz e e közigazga ás milyen sze eze ek alósí ha ják meg. Mégis a ha ályos jog endsze anulmányoz a az ű nik kézen ek ő nek, ha a P k-ból kiin- dul a els ő so ban a köz es üle eke , a közalapí ányoka , a közhasznú á saságoka alamin a köl ség e ési sze eke so oljuk ebbe a kö be. A lehe séges in ézményi ke e eke b ő í i a nonp o i ö ényben ögzí e közhasznúsági elem, bá ez u óbbi a el é elek oldalá ól közelí i meg a ké dés . A jogi el é elek alapján azonban nem eljesen kizá az, hogy az emlí e kö be nem a ozó sze ek agy e mésze es személyek is meg alósí sanak köz e e köz- igazga ás . Ezek u án elme ülhe az a ké dés, hogy a szin e ko lá lan jogi lehe ő séggel ma hogyan élünk Magya o szágon? A álasz ömö en az lehe , hogy a közigazga ási e ékenységek közül a ha ósági jogalkalmazó e ékenység ekin e ében a köz e e közigazga ás sz ű k kö ű és p ob- lémás, míg a közszolgál a ásoka sze ez ő és biz osí ó e üle en nagymé ékben el- e jed , és b ő ül ő endenciá mu a . A jelze endencia egyébkén meg elel a ilágon apasz alha ó ő bb i ányoknak, néhány magya jellegze essége azonban ki lehe emelni. Az államigazga ási e ékenység sz ű kí ésének, és ezzel a közpon i állami ellépés á sadalmi súlyának csökken ésének el ileg ké ú ja an. Az egyik, ha a e ékenység jellege állami ma ad, de a elada ellá ás egy, az ügy elekhez közelebb Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p. TÉT XIII. é . 1999 ■ 3  Pa aállami o mák a ...  41 álló, helyi szin ű állami sze hez, az önko mányza hoz ke ül i (decen alizáció). A másik megoldás, ha az államigazga ási sze ek ál al ellá o közigazga ási e ékeny- sége nem közigazga ási sze égzi. A széles elel ő sségkö ű és els ő so ban közszol- gál a ásoka sze ez ő helyi önko mányza i endsze ünk mia az államigazga ás ól lényeges decen alizáció a má nem ke ülhe so . Vannak azonban olyan közpon i szin en biz osí ha ó közszolgál a ások, amelyeke nem célsze ű helyi szin e elepí- eni, az államigazga ási sze eze ben aló meg a ásuk azonban nem szükséges. Ezen a é en az elmúl é ekben igen nagy lépéseke e ünk az ok a ás, a kul ú a, a m ű észe i igazga ás, a gye mek és i júsági ügyek agy éppen a spo igazga ás e ü- le én. Az é ek ó a olyama osan gya apodó közalapí ányi s uk ú a jól mu a ja az a endenciá , hogy on os, ko ábban az államigazga ás ál al ellá o elada ok nem a helyi önko mányza okhoz ke ül ek, hanem a ci il sz é á be onó közalapí ányi és közhasznú á saságokhoz. Némileg más a helyeze a köz es üle ekkel, ő kén a kama ai ípusú sze ekkel, amíg ugyanis a közalapí ányok és közhasznú á saságok humán és ma e iális köz- szolgál a ásoka e ek á az állam ól, addig a kama ák — a kö elez ő agság el é elé- hez kö e — közha almi, ő kén ha ósági jogalkalmazó, de kisebb észben szabályo- zási jogkö is kap ak. Ez a olyama azonban a kezde ek ő l og a i a o ol , és joggal. Más o szágokban ugyanis egy sze es ejl ő dés e edményeképpen — állami ösz önzés és kénysze nélkül — önkén esen alakul ak ki a kama ák, és az e edményes szakmai é dekkép isele i és szolgál a ó e ékenységük alapoz a meg az , hogy az állam köz elada oka bízzon ájuk. Magya o szágon a ci il sz é a e on os elemei nem csupán a jogalko ó hoz a lé e, de — néhány ki é el ő l el ekin e — é e len, ki- o a lan állapo ukban, a monopolhelyze ük e alapoz a e hel e ő ke a ha ósági igazga ási elada okkal is. Ennek e edményeképpen a kö elez ő agság, agdíj, ala- min az á ado állami elada ok inanszí ozása össze onódo , és bá az igazga ás á sadalmasí ásá jelen ő köz e e közigazga ás alósí anak meg, de gyak an szak- sze ű lenebbül és kisebb ha ékonysággal, min az ko ábban az államigazga ás e e. Az é e len iszonyok így é e len megoldásokhoz eze ek, u csa azonban a helyze , me állami segí ség nélkül a kama ák egy észe nem ud mege ő södni, ha iszon az állami gyámkodás ennma ad, akko ez összességében nagyobb e he jelen , min a ha áskö ök államigazga ásban aló meg a ása. E ő l a pon ól kezd e a ké dés im- má nem szakmai, hanem poli ikai jelleg ű , és így a megoldás is. Mindezek e ekin e el, az államigazga ási ha ósági e ékenység köz e e köz- igazga ási ú a e elése ma Magya o szágon meg o pan , és bá nem a kama ák az egyedüli ilyen jelleg ű sze ek, de más e üle en sem alakul ak ki nagy számban ilyen in ézmények. Az au onóm s uk ú ák Külön ka egó iá alko nak a köz e e közigazga áson belül az au onóm s uk ú ák. Amin az a be eze ésb ő l ki ű n , i olyan állami sze ek ő l an szó, melyek jogállá- suka ekin e egyik államha almi ághoz sem so olha ók be egyé elm ű en, de mind- Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p. 42 Balázs Is án  TÉT XIII. é . 1999 ■ 3 egyik e ékenységéb ő l égeznek bizonyosoka , így közigazga ás is. Az ilyen ípusú sze ek lé ehozásá leginkább olyan on os, á sadalmilag, poli ikailag kényes e- üle ek igazga ása indokolja, amelyek alap e ő en be olyásolha ják a ha alommeg- osz ás mechanizmusá . Magya o szágon, ilyen sze ek közé so olha ók az O szágos Igazságszolgál a ási Tanács, az O szágos Rádió és Tele ízió Tes üle alamin a Gazdasági Ve senyhi a al. A Pa lamen hez, Ko mányhoz egya án kapcsolódó, de azok ól m ű ködésük so án isz es á olságo a ó au onóm s uk ú ák közé a ozás azonban öbb közpon i közigazga ási sze is megcéloz a, így az Állami Pénz- és T ő kepiaci Felügyele , agy éppen az O szágos A omene gia Hi a al. Az eddigi m ű ködési apasz ala ok igen egyesek, ezé mindenképpen ó a osan kell eljá ni. Magya o szág ese ében is abból kell kiindulni, hogy az au onóm s uk ú- ák ki é eles képz ő dmények, azok nem al e na í ái a adicionális közigazga ásnak. Össze oglal a elmondha ó, hogy a pa aállami közigazga ási o mák Magya o szá- gon jelen annak, és a lé üke igazoló szükséges mé ékben annak jelen. Kampány- sze ű és mes e séges ú on aló e jesz ésük e azonban nincs szükség, me az nem az igazga ás és a ci il sz é a kapcsola á e ő sí i pe spek i ikusan, hanem a ci il sz é á onja állami ellen ő zés alá. Jegyze ek Lásd e ő l b ő ebben Állam és jog udományi enciklopédia (1990) 244-260 oldal, Budapes , Akadémiai Kiadó. Kihi de e az 1997. é i XV. ö ény. 3 Fel ogásom sze in a helyi önko mányza ok észei az állami sze eknek, és nem képeznek önálló állam- ha almi ága , csak ilyen jellegük an. I odalom Balázs I. (1990) Köz e e közigazga ás és az au onóm s uk ú ák a polgá i államok közigazga ásában. (kandidá usi é ekezés) Budapes , Á.SZ.I. Balázs I. (1994) A köz e e közigazga ás és az au onóm s uk ú ák lehe séges alkalmazási e üle ei a magya közigazga ásban. Al e na í gondola ok a közigazga ás ól; de eguláció; a közszolgála és a nyil ánosság. Magya Közigazga ási In éze Közigazga ási ize ek. 13. Collia d — Timsi (1988) Les au o i es adminis a i es independan es. Pa is, Edi ion PUF. Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p. TÉT XIII. é . 1999 ■ 3  Pa aállami o mák a ...  43 PARASTATE MODELS IN THE PRESENT HUNGARIAN ADMINISTRATION ISTVÁN BALÁZS The concep o indi ec adminis a ion con ains all he adminis a ional ac i i ies done by non-adminis a i e au ho i ies — es ablished o his pu sues in he gi en legal sys em. The au ho isa ion can be a gene al law (e.g. in Hunga y) o segmen al in laws o ce ain sec o s. The Hunga ian legisla ion has adop ed each di ec ions o he local go e nmen al cha a (non-obliga o y di ec ions oo) in o he alid law o local go e nmen s, he e o ega ding o legisla ion Hunga y has one o he mos libe a e local go e nmen al sys em in he wo ld. Legal ames c ea e unlimi ed pos- sibili y o he o ganisa ional implemen a ion o indi ec adminis a ion. Pa as a e adminis a ion models a e p esen in Hunga y in he necessa y ex en . Howe e he e a e no need o hei desul o y and a i icial sp ead because i doesn' s eng hen he ela ionship o adminis a ion and ci il sphe e, bu i akes he ci il sphe e unde s a e con ol. Balázs Is án : Pa aállami o mák a mai magya közigazga ásban Té és Tá sadalom 13. é . 1999/3. 37-43. p.