La p oyección ex e io de la iden idad eu opea:
Polí ica Come cial Común y condicionalidad en ma e ia
de De echos Humanos*
The ex e nal p ojec ion o he eu opean iden i y: Common Comme cial
Policy and condi ionali y in he ma e o Human Righ s
Ma ia Julià Ba celó
P o eso a de De echo In e nacional Público y de la UE de la Uni e si a Obe a de Ca alunya
[email p o ec ed]u
doi: h p://dx.doi.o g/10.18543/ced-02-2019pp287-308
Suma io: I. In oducción.—II. P oyección ex e io de la iden idad
eu opea: Ma co es a égico de de echos humanos y democ acia. 1. P ime plan
de acción (2012-2014). 2. Segundo plan de acción (2015-2019).—III. Polí ica
come cial común y condicionalidad. 1. O igen y ipología de las cláusulas de
condicionalidad. 2. La cláusula democ á ica y de de echos humanos. 3. O as
o mulaciones. 4. E ec os ju ídicos de la condicionalidad.—IV. Ins umen os
come ciales unila e ales y condicionalidad. 1. La condicionalidad social
y el nue o sis ema de p e e encias gene alizadas. 2. Régimen gene al y
égimen especí ico. 3. P ocedimien o de seguimien o. 4. P ác ica de la Unión
Eu opea.—V. Re lexiones inales.
Resumen: Uno de los aspec os dis in i os de la ac ual Unión Eu opea
—más allá de su concepción como o ganización económica— es la p o ección y
p omoción de los de echos humanos en su ac uación ex e io . En aplicación del
manda o es ablecido en el TUE, en sus elaciones con el es o del mundo, la Unión
con ibuye a la p o ección de los de echos humanos, así como al espe o y desa ollo
del de echo in e nacional a a és de la ejecución de polí icas comunes. El Ma co
es a égico sob e de echos humanos y democ acia es ablece los p incipios que
p e én la in eg ación de los de echos humanos en odas las polí icas de la Unión. La
polí ica come cial común es uno de los ejes de es a ac uación, en pa icula a a és
de dos ins umen os: la cláusula de de echos humanos y democ acia—inco po ada
en los acue dos come ciales— y el Sis ema de P e e encias Gene alizadas
—o o gado a los países en ías de desa ollo—. La base de es os ins umen os es
la condicionalidad, mayo i a iamen e posi i a, des inada a gana la con ianza de
los países e ce os e inco po a los al come cio pa a mejo a sus economías. Aún
así, es os ins umen os adolecen de cie os p oblemas écnicos-ju ídicos y polí icos,
* Recibido el 2 de julio de 2018, acep ado el 5 de sep iemb e de 2018.
Cuade nos Eu opeos de Deus o
ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Feb e o 2019), Bilbao, págs. 287-308
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que pueden di icul a una ac uación anspa en e y sin a bi a iedades de la Unión
espec o a la p o ección de los de echos humanos.
Palab as cla e: iden idad ex e io eu opea, polí ica come cial común,
cláusula de de echos humanos y democ acia, sis ema de p e e encias gene alizadas,
condicionalidad.
Abs ac : One o he dis inc i e aspec s o he cu en EU —beyond i s
concep ion as an economic o ganiza ion— is he p o ec ion and p omo ion o
human igh s in i s ex e nal ac ion. In applica ion o he manda e es ablished in
he TEU, in i s ela ions wi h he es o he wo ld, he Union con ibu es o he
p o ec ion o human igh s, as well as he espec and de elopmen o in e na ional
law h ough he execu ion o common policies. The S a egic F amewo k on Human
Righ s and Democ acy es ablishes he p inciples ha p o ide o he in eg a ion
o human igh s in all policies o he Union. The common comme cial policy is
one o he axes o his ac ion, in pa icula h ough wo ins umen s: he clause
on human igh s and democ acy —inco po a ed in ade ag eemen s— and he
Gene alised sys em o p e e ences —g an ed o de eloping coun ies—. The basis
o hese ins umen s is condi ionali y, majo i a ian posi i e, aimed a gaining he
con idence o hi d coun ies and inco po a ing hem in o ade o imp o e hei
economies. E en so, hese ins umen s su e om ce ain echnical-legal and
poli ical p oblems, which may hinde he anspa en and non-a bi a y ac ion o
he Union wi h espec o he p o ec ion o human igh s.
Keywo ds: Eu opean Ex e nal Eden i y, common comme cial policy, human
igh s and democ acy clause, Gene alised sys em o p e e ences, condi ionali y.
I. In oducción
Uno de los aspec os dis in i os de la Unión Eu opea (UE) que in lu-
yen en la con igu ación de su iden idad, más allá de su concepción como
una o ganización de ca ác e pu amen e económico, es la p o ección y
p omoción de los de echos humanos a a és de su acción ex e io , al y
como ecoge el a . 2 del T a ado de la Unión Eu opea (TUE), al es able-
ce el espe o a los de echos humanos como pun o de pa ida pa a la ac-
uación de la UE. Es bien sabido ambién, que el desa ollo de la iden idad
eu opea se ha p oyec ado an o a ni el in e io (ad in a)1 como ex e io
1 Véase po ejemplo, Lau a Huici Sancho, «Aus e idad y c isis: La esponsabilidad de la
Unión Eu opea y sus Es ados miemb os en la oma de decisiones que epe cu en en el goce y
dis u e de los de echos económicos, sociales y cul u ales» en La exigibilidad de los de echos
económicos, sociales y cul u ales en la Sociedad in e nacional del siglo XXI: una ap oxi-
mación ju ídica desde el De echo in e nacional, ed. po Jo di Bone Pé ez y Rosa Ana Alija
Fe nández (Ba celona: Ma cial Pons, 2016), 373-398.
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(ad ex a)2 de la Unión. En es e sen ido, los a ículos 55, 56 y 103 de la
Ca a de las Naciones Unidas es ablecen la p imacía del De echo In e nacio-
nal de los de echos humanos sob e cualquie o o ipo de obligación in e na-
cional. La p e alencia de las obligaciones de la Ca a an e un con lic o en e
las obligaciones con aídas po los Es ados miemb os de Naciones Unidas
y las con aídas en i ud de cualquie o o con enio in e nacional debe se
aplicada y espe ada ambién en la celeb ación de los a ados in e naciona-
les cuyo obje o es el come cio in e nacional. Naciones Unidas aludía en la
Agenda 2030 pa a el Desa ollo Sos enible al come cio in e nacional y a su
impulso como ins umen o pa a p omo e la educción de la pob eza y el o-
men o del desa ollo sos enible, cues ión que indudablemen e ac úa en bene-
icio de los de echos humanos3. En es e con ex o, la p imacía del de echo in-
e nacional de los de echos humanos ambién incula a la Unión Eu opa y a
sus Es ados miemb os en sus elaciones con el ex e io .
A lo la go de los años Eu opa ha con igu ado su iden idad a a és de
una ipología di e sa de ins umen os no ma i os que se e ie en a una a-
dición eu opea y, en cie o modo, a una eo ía de los de echos eu opea. En-
e los elemen os de es a iden idad se incluyen, en e o os, los p incipios de
la democ acia ep esen a i a, el impe io de la ley y el espe o de los de e-
chos humanos. El p eámbulo del T a ado de Lisboa (2007) se emi e a «la
he encia cul u al, eligiosa y humanis a de Eu opa, a pa i de la cual se han
desa ollado los alo es uni e sales de los de echos in iolables e inaliena-
bles de la pe sona, así como la libe ad, la democ acia, la igualdad y el Es-
ado de De echo». Igualmen e la Ca a de de echos undamen ales de la
UE se e ie e a la dignidad humana, la libe ad, la igualdad y la solida idad,
como undamen os de la Unión, así como a los p incipios de la democ acia
y el Es ado de De echo. A pa i de es as p emisas pa ece posible habla de
una concepción eu opea de los de echos humanos, que a más allá de Eu-
opa y que se apoya en cua o alo es undamen ado es de los de echos: la
dignidad humana, la libe ad, la igualdad y la solida idad.4
2 Véase po ejemplo, Ma ia Julià Ba celó, «Los de echos económicos, sociales y culu a-
les en las elaciones ex e io es de la Unión Eu opea» en La exigibilidad de los de echos eco-
nómicos, sociales y cul u ales en la Sociedad in e nacional del siglo XXI: una ap oximación
ju ídica desde el De echo in e nacional, ed. po Jo di Bone Pé ez y Rosa Ana Alija Fe nán-
dez (Ba celona: Ma cial Pons, 2016), 401-420.
3 Resolución A/RES/30/1, «T ans o ma nues o mundo: la Agenda 2030 pa a el Desa -
ollo Sos enible», de la Asamblea Gene al, de 21 de oc ub e de 2015.
4 Ra ael de Asís, «La Unión Eu opea y la impo ancia de los de echos humanos» en
La acción ex e io de la UE en ma e ia de de echos humanos, coo d. po Ana Mane o Sal-
ado (Ge a e: Ins i u o uni e si a io de Es udios In e nacionales y Eu opeos, 2014), 12.
Acceso el 10 de ene o de 2018, h ps://e-a chi o.uc3m.es/bi s eam/handle/10016/21126/
monog a ias_4_IFV_2014.pd ?sequence=1&isAllowed=y.
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Incluso podemos conside a que en la ac ualidad es a iden idad eu opea
dispone de un sis ema ins i ucional a su se icio. La pues a en ma cha del
Se icio Eu opeo de Acción Ex e io (SEAE) ha compo ado la c eación en
su seno de una Di ección de de echos humanos y democ acia. Igualmen e,
a a és de la Al a Rep esen an e y el COHOM (G upo de de echos huma-
nos del Consejo5), así como del Rep esen an e especial de la UE en ma e ia
de de echos humanos, la Unión puede da « isibilidad» y ambién « oz» a
la p omoción y a la p o ección de los de echos humanos en sus ac uaciones
ex e io es.
El obje i o de es e abajo es analiza la cons ucción de es a iden idad
eu opea ex e io a a és de la polí ica come cial común. Y más conc e a-
men e, e cómo los acue dos de la polí ica come cial de la Unión, y sus
ins umen os come ciales unila e ales (en especial la cláusula de de echos
humanos y democ acia y el nue o sis ema de p e e encias gene alizas) in-
en an de ini una iden idad ex e io de la UE, undamen ada en la condicio-
nalidad. En p ime luga , si ua emos la p oyección ex e io de la iden idad
eu opea a a és del ma co eu opeo ac ual de p o ección de los de echos
humanos (apa ado II). En segundo luga , se analiza á la polí ica come cial
de la Unión y las cláusulas de condicionalidad (apa ado III). En e ce lu-
ga , los ins umen os come ciales unila e ales de la UE que incluyen cláu-
sulas de condicionalidad, con especial e e encia al sis ema de p e e encias
gene alizadas (apa ado IV) y, inalmen e, se p ocede á a unas b e es e-
lexiones inales sob e la condicionalidad en la polí ica come cial común
y la cons ucción de la iden idad eu opea en ma e ia de de echos humanos
(apa ado V).
II. P oyección ex e io de la iden idad eu opea: Ma co es a égico de
de echos humanos y democ acia
El a . 3.5 del TUE es ablece que en sus elaciones con el es o del
mundo la UE con ibui á a la p o ección de los de echos humanos, especial-
men e los de echos del niño, así como al espe o y desa ollo del de echo
in e nacional, en pa icula los p incipios de la Ca a de las Naciones Uni-
das6. A es e in, el a . 205 del T a ado de Funcionamien o de la Unión Eu-
5 El COHOM de ine las p io idades es a égicas de la UE sob e cues iones conc e as de
de echos humanos o geog á icos. Acceso el 15 de ene o de 2018, h p://www.consilium.eu-
opa.eu/es/council-eu/p epa a o y-bodies/wo king-pa y-human- igh s/).
6 Véase An onio Blanc Al emi , «Las Naciones Unidas y la Unión Eu opea: alo es y
ámbi os de acción compa idos en a as de un mul ila e alismo más e icaz», en Las elaciones
en e las Naciones Unidas y la Unión Eu opea. Segu idad, coope ación y de echos humanos,
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opea (TFUE) dispone que la acción ex e io de la Unión se sus en e en los
p incipios es ablecidos en el a . 21 del TUE, que di igen a la Unión a de-
ini y ejecu a polí icas comunes y acciones des inadas, en e o as, a con-
solida y espalda la democ acia, el Es ado de De echo, la uni e salidad e
indi isibilidad de los de echos humanos y las libe ades undamen ales y
el espe o de la dignidad humanos. Con el obje o de desa olla es as po-
lí icas comunes, el 25 de junio de 2012, el Consejo adop ó un Ma co es-
a égico sob e de echos humanos y democ acia7, en el que se de inen los
p incipios, obje i os y p io idades con is as a mejo a la e icacia y cohe-
encia de la polí ica de la Unión du an e los p óximos diez años. Es os p in-
cipios p e én la in eg ación de los de echos humanos en odas las polí icas
de la Unión como «hilo conduc o » ambién en los casos en que las polí i-
cas in e io es y ex e io es se supe ponen, así como la adopción de un en o-
que mejo adap ado. A a és de es e Ma co es a égico la UE adop a po
p ime a ez un documen o es a égico uni icado. An e io men e, odas las
decisiones en ma e ia de de echos humanos y democ acia se con enían ini-
cialmen e en decla aciones que se cen aban no malmen e sob e de e mina-
dos asun os o países. Más adelan e, la Unión pasó a elabo a una se ie de lí-
neas di ec ices y o as o ien aciones sob e la línea de conduc a que se debe
segui en es e ámbi o. Con es e documen o uni icado, la UE demues a su
p eocupación po los de echos humanos en oda su acción ex e io y am-
bién el omen o de la uni e salidad de los de echos humanos, así como su
olun ad de aplica las p io idades de la UE en es a ma e ia8. Pa a do a de
mayo e icacia y isibilidad a es a ac uación ex e io el 25 de julio de 2012,
y a p opues a de la Al a Rep esen an e, se c eó la igu a del Rep esen an e
especial de la UE pa a los de echos humanos9. La p ó oga en eb e o de
2017 de su manda o po dos años más da e de la impo ancia y ele ancia
di . po An onio Blanc Al emi (Mad id: Tecnos, 2013), 56. Y Joan Da id Jane To ens, La
p o ección de los de echos humanos y de los p incipios democ á icos en las elaciones ex e-
io es de la Unión Eu opea: mecanismos ju ídicos, (Ba celona: A elie , 2005). Más en gene-
al, José Ma ía Pé ez de Nancla es, «The p o ec ion o human igh s in he Eu opean Union»,
en In e na ional Human Righ s Law in a Global Con ex , ed. po Fe nando Gómez Isa y Koen
de Fey e (Bilbao: Uni e si y o Deus o, 2009) ,777-801.
7 Doc. 11417/12, «De echos humanos y democ acia: Ma co es a égico y plan de acción
de la UE», B uselas, de 25 de junio de 2102. Acceso el 12 de eb e o de 2018, h ps://eeas.eu-
opa.eu/si es/eeas/ iles/s _11855_2012_ini _es.pd .
8 Doc. 11737/12, «La UE adop a un Ma co es a égico sob e de echos humanos y demo-
c acia», Luxembu go, 25 de junio de 2012:2. Acceso el 12 de eb e o de 2018, h p://www.
consilium.eu opa.eu/uedocs/cms_da a/docs/p essda a/ES/ o a /131507.pd .
9 Decisión (PESC) 2012/440 del Consejo, de 25 de julio de 2012, po la que se nomb a
al Rep esen an e Especial de la Unión Eu opea pa a los De echos Humanos (DOUE L 200 de
27 de julio de 2012).

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que ha ido adqui iendo es a igu a en su in e acción con los socios ex e io-
es de la UE10.
1. P ime plan de acción (2012-2014)
El Ma co es a égico iba acompañado de un Plan de Acción pa a su
aplicación en e 2012 y 2014, es ableciéndose las medidas especí icas a
aplica po la Unión has a el 31 de diciemb e de 2014. En es e sen ido, las
Di ec ices de la UE sob e de echos humanos adop adas po el Consejo
acili an, pese a no se ju ídicamen e inculan es, ins ucciones p ác icas
ace ca de: a) la lucha con a la pena de mue e; b) los diálogos sob e de e-
chos humanos; c) los de echos del niño; d) la lucha con a la o u a y o os
a os c ueles; e) la p o ección de los niños en los con lic os a mados; ) la
p o ección de los de enso es de los de echos humanos; g) el cumplimien o
del De echo in e nacional humani a io; y h) la lucha con a la iolencia
eje cida con a muje es y niñas. Igualmen e, se p e én di ec ices en ma-
e ia de libe ad de eligión o de c eencias, de los de echos de LGBT (les-
bianas, gays, bisexuales y ansexuales) y de la libe ad de exp esión, en y
ue a de In e ne 11.
2. Segundo plan de acción (2015-2019)
E aluado el p ime Plan y siguiendo la o ien ación polí ica de la Al a
ep esen an e, el 20 de julio de 2015 el Consejo ap obó el segundo Plan de
acción (2015-2019)12, con el obje i o de segui en la línea ma cada po el
p ime o y omen a los p incipios de no disc iminación, igualdad de géne o
y empode amien o de la muje , al iempo que ga an iza un en oque global
de la p e ención y el abo daje de con lic os y c isis cen ado en los de e-
chos humanos. Es amos an e un plan con inuis a, que ecoge el comp omiso
10 Decisión (PESC) 2017/346 del Consejo, de 27 de eb e o de 2017, po la que se p o-
oga el manda o del Rep esen an e Especial de la UE (DOUE L 50, de 28 de eb e o de
2017).
11 Di ec ices Eu opeas de De echos Humanos de la Delegación de la Union Eu opea
en México, acceso el 12 de eb e o de 2018, h p://eeas.eu opa.eu/delega ions/mexico/eu_
mexico/poli ical_ ela ions/human_ igh s/index_es.h m
12 «Comunicación conjun a al Pa lamen o Eu opeo y al Consejo. Plan de Acción sob e
de echos humanos y democ acia (2015-2019). Man ene los de echos humanos en e las p io-
idades de la agenda de la UE», B uselas, 28.4.2015 JOIN (2015) 16 inal. Acceso el 28 de
diciemb e de 2017, h p://www.consilium.eu opa.eu/es/p ess/p ess- eleases/2015/07/20/ ac-
human- igh s/pd
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de la UE de aplica odo el p og ama de de echos humanos y democ acia
e lejado en el Ma co es a égico de 2012, que sigue o ien ando su ac ua-
ción. Todo ello en colabo ación con países de odas las egiones, con las o -
ganizaciones in e nacionales y la sociedad ci il. De los cinco ámbi os es-
a égicos de ac uación que es ablece es e plan, des aca el pun o cua o, en
el que la UE mani ies a su olun ad de in eg a en mayo medida los de e-
chos humanos en los aspec os ex e io es de sus polí icas, a in de do a de
una mayo cohe encia sus polí icas ex e io es, en e ellas, el come cio13. El
16 de oc ub e de 2017 el Consejo adop ó unas Conclusiones sob e la e i-
sión in e media del Plan de Acción pa a los De echos Humanos y la Demo-
c acia, en la que se comp ome ía a segui la aplicación del plan de acción
du an e el 2019, des acando la necesidad de con inua en la línea de p omo-
ción de los de echos humanos la democ acia y el impe io de la ley como el
núcleo p io i a io de la polí ica ex e io y de segu idad más allá del 201914.
III. Polí ica come cial común y condicionalidad
En el ma co de la polí ica come cial común (a . 207 TFUE), y ambién
en la polí ica de coope ación al desa ollo (a . 208 TFUE), la Unión ha u i-
lizado di e sos ins umen os en sus elaciones con e ce os Es ados a in de
p omociona y p o ege los de echos humanos y ea i ma de es e modo su
iden idad eu opea como ga an e del de echo in e nacional de los de echos
humanos. El uso de la condicionalidad en es os ins umen os supedi a la
ob ención de de e minados bene icios al cumplimien o de una se ie de e-
quisi os p e iamen e es ablecidos. En gene al, el Acue do pe sigue el ob-
je i o de condiciona su cumplimien o a la obse ancia de unos es ánda-
es mínimos de p o ección de los de echos y libe ades undamen ales y los
p incipios democ á icos. De es e modo, la concesión de ayudas económi-
cas a los países e ce os con los que la UE es ablece elaciones come ciales
o económicas es á supedi ada al cumplimien o de los es ánda es que la UE
conside a esenciales15. En el ma co de las elaciones ex e io es de la Unión,
la in oducción de es os mecanismos de condicionalidad a a és de la polí-
13 Comunicación conjun a al Pa lamen o Eu opea y al Consejo. Plan de acción….6 y 7.
14 Doc. 12815/17, «Council Conclusions on he Mid-Te m Re iew o he Ac ion Plan on
Human Righ s and Democ acy «, Luxembou g, 16 Oc obe 2017. Acceso el 12 de ene o de
2018, h p://www.consilium.eu opa.eu/media/21512/s 12815
15 Lucas Rod íguez de las He as, «La in oducción de la cláusula democ á ica en la polí-
ica ex e io de la Unión Eu opea», en La acción ex e io de la Unión Eu opea en ma e ia de
de echos humanos, coo d. po Ana Mane o Sal ado (Mad id: Ins i u o Uni e si a io de Es-
udios In e nacionales y Eu opeos «F ancisco de Vi o ia», 2014): 93.
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294 doi: h p://dx.doi.o g/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • h p://ced. e is as.deus o.es
ica come cial con ie e es a dimensión en una ex ensión de es a acción ex-
e io en ma e ia de de echos humanos16.
La condicionalidad iene dos e ien es, una nega i a y o a posi i a. La
nega i a compo a un «cas igo», que implica la suspensión o la e minación
de las elaciones con los países que iolan los de echos humanos o ulne an
la democ acia. En cambio, la posi i a es un incen i o pa a que los países
mejo en el g ado de cumplimien o de sus obligaciones, an o en ma e ia de
de echos humanos como en elación a o as cues iones inculadas, como la
gobe nanza, la lucha con a la p oducción y el á ico de d ogas y la p o ec-
ción medioambien al. El cumplimien o de es os es ánda es pe mi e mejo-
a el acceso de sus p oduc os en el me cado eu opeo. La UE ha in oducido
es as cláusulas de condicionalidad en di e sos ipos de acue dos in e nacio-
nales, de ca ác e come cial o económico, como los de coope ación o ayuda
al desa ollo, y ambién en o o ipo de ins umen os come ciales de ca ác-
e unila e al, como po ejemplo, el ins umen o de de ensa come cial, el
nue o sis ema de p e e encias gene alizadas (SPG), los códigos olun a ios
de buena conduc a y el e ique ado social olun a io17.
1. O igen y ipología de las cláusulas de condicionalidad
El o igen de las cláusulas de condicionalidad se si úa en las p ime as e-
laciones come ciales de las Comunidades Eu opeas (CCEE) con sus ex co-
lonias, a a és de la i ma de los a ados de ayuda al desa ollo. En los p i-
me os Acue dos de Yaundé18 se hacían e e encias gené icas a los de echos
humanos, aludiendo a los p incipios de Naciones Unidas, pe o sin un e ec o
ju ídico conc e o19. Du an e oda la década de 1970, aunque las CCEE empe-
za on a dic a las p ime as condenas con a egímenes dic a o iales y los abu-
16 Ana Mane o Sal ado , «Las p e e encias eu opeas y la condicionalidad: balance y
pe spec i as de u u o», en La acción ex e io de la Unión Eu opea en ma e ia de de echos
humanos, coo d. po Ana Mane o Sal ado (Mad id: Ins i u o Uni e si a io de Es udios In e -
nacionales y Eu opeos «F ancisco de Vi o ia», 2014), 103.
17 Te esa Faja do del Cas illo y Luis Miguel Hinojosa Ma ínez, «Los nue os p oble-
mas del come cio in e nacional y la Ronda de Doha», en De echo in e nacional económico,
coo d. po Luis Miguel Hinojosa Ma ínez y Ja ie Roldán Ba be o (Mad id: Ma cial Pons,
2010), 223-226.
18 Acue do de Yaoundé I, de 20 de julio de 1963 (DOCE L 93, de 11 de junio de 1964);
y Acue do de Yaoundé II, de 29 de julio de 1969 (DOCE 282, de 28 de diciemb e de 1970).
19 Ge ha d Nied is , «Las cláusulas de de echos humanos en los a ados de lib e co-
me cio de la Unión Eu opea», Anua io Mexicano de De echo In e nacional XI, (2011): 467.
Véase ambién Ana Gómez Consa nau, «El uso de la cláusula democ á ica y de de echos hu-
manos en las elaciones ex e io es de la Unión Eu opea», Ins i u Uni e si a i d’Es udis Eu o-
peus, Obse a o i de Polí ica Ex e io Eu opea, Wo king Pape n.º 39, (2009): 1-4.
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ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Feb e o 2019), Bilbao, págs. 287-308
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sos come idos sob e sus poblaciones, las CCEE con inua on man eniendo una
es ic a sepa ación en e las cues iones come ciales y económicas y cualquie
posible conside ación polí ica. Po an o, los de echos humanos y su p o ec-
ción es aban excluidos de cualquie a ado económico y come cial. El mo-
i o no e a sólo las e icencias de las ins i uciones comuni a ias, sino ambién
la descon ianza de los países ecep o es de es a polí ica come cial, que en en-
dían es a condicionalidad como un e lejo de posiciones impe ialis as, eu o-
cén icas o una in usión en sus polí icas in e nas20. Los pos e io es Acue dos
de Lomé I (1975-1979) y Lomé II (1979-1985) no incluye on ampoco nin-
guna e e encia al espe o de los de echos humanos, ni a la obse ancia de un
es ánda mínimo de p o ección. El cambio empezó a ges a se con los Acue -
dos de Lomé III (1985-1990), momen o en que se p oduce un gi o en las ci -
cuns ancias económicas que debili ó las posiciones man enidas po los países
ACP y, po el con a io, o aleció las capacidades de las CCEE pa a in o-
duci p og esi amen e las cues iones de de echos humanos en los acue dos.
En es e p ime momen o, la cláusula sólo es un undamen o polí ico que ins-
pi a sus polí icas nacionales e in e nacionales. Toda ía no se con igu a como
un elemen o esencial del Acue do, cuya ulne ación pueda compo a conse-
cuencias ju ídicas de ningún ipo21. A pa i del IV Con enio de Lomé (1990-
1995) se inco po a en es os acue dos una cláusula pa a el espe o de los de-
echos humanos y la democ acia, es ableciéndose po p ime a ez y de un
modo inequí oco una elación en e desa ollo y de echos humanos. Los de-
echos humanos pasan a se un elemen o undamen al, aunque no esencial
del a ado, po lo que es as cláusulas oda ía no e an su icien e base ju ídica
pa a pode suspende o denuncia los acue dos en caso de iolaciones g a es
de los de echos humanos o en caso de in e upción del p oceso democ á ico22.
Cuando en 1992 el Consejo de la UE decidió inclui en odos los acue dos ce-
leb ados con los países ecinos eu opeos una cláusula que pe mi iese la sus-
pensión o la oma de o as medidas en caso de iolaciones a los de echos hu-
manos y a los p ocesos democ á icos, sí que apa ece una nue a modalidad de
cláusula, la del elemen o esencial. Es a nue a cláusula au o iza de modo ine-
quí oco a la oma de medidas en caso de iolaciones g a es de los de echos
humanos. Así, desde 1995 las cláusulas de condicionalidad pasan a gene a-
liza se en casi odos los acue dos in e nacionales celeb ados po las CCEE/
UE con e ce os países, ya sean acue dos come ciales bila e ales, acue dos de
20 Rod íguez de las He as, «La in oducción de la cláusula democ á ica en la polí ica ex-
e io de la Unión Eu opea», 93.
21 M.ª del Ca men Muñoz Rod íguez, Democ acia y de echos humanos en la acción ex-
e io de la Unión Eu opea, (Mad id: ed. Reus, 2011), 176.
22 Rod íguez de las He as, «La in oducción de la cláusula democ á ica en la polí ica ex-
e io de la Unión Eu opea», 91-100.
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lucha con a la pob eza y ayuda les a gene a ing esos a a és del come -
cio in e nacional. Es e SPG ha su ido una in e esan e e olución41, dado
que siguiendo la endencia a la in oducción de disposiciones ela i as al
espe o po la democ acia y los de echos humanos en los acue dos con
e ce os países, la UE, a a és de las p e e encias gene alizadas, ha in o-
ducido incen i os pa a mejo a el cumplimien o de de e minadas obliga-
ciones in e nacionales ela i as a los de echos humanos, incluidos los de-
echos económicos, sociales y cul u ales.
En 1995 se p oduce un cambio de pa adigma en el SPG, con la inclu-
sión de mecanismo de condicionalidad posi i a. La UE o ece, sin espe a
ecip ocidad a cambio, la educción de a anceles o el acceso en anquicia
de de echos al me cado de la Unión, así como bene icios especiales a de-
e minados países menos desa ollados y a aquellos países que cumplan
de e minadas no mas básicas en ma e ia labo al y de medio ambien e42.
Po p ime a ez se es ablecen p e e encias adicionales pa a aquellos paí-
ses en desa ollo que cumplan con es ánda es labo ales (cláusula social).
Es as p e e encias se comple a on en 2001 con el égimen de d oga y
medioambien al, así como con la inclusión del égimen especí ico pa a
los países menos a anzados, Todo menos a mas43.
La Comunicación de la Comisión Eu opea de 7 de julio de 2004 so-
b e el SPG44 abogaba po un sis ema de más ácil acceso pa a los ope a-
do es, educi el núme o de egímenes es ablecidos en cinco, y cen a se
en los países que más lo necesi a an, omen ando di e sos modos la coo-
pe ación egional en e los países en desa ollo. Así, el nue o SPG de-
be ía ayuda a esos países a alcanza un ni el de compe i i idad que los
con i ie a en económicamen e au osu icien es y en socios come ciales
de pleno de echo.
41 Joan Da id Jane To ens, «Sis ema de p e e encias gene alizadas y p omoción de los
de echos humanos en la acción ex e io de la Unión Eu opea», en Re os pa a la acción ex e-
io de la Unión Eu opea, di . po Ca men Ma ínez Capde ila y En ique J. Ma ínez Pé ez
(Ti an lo blanch: Valencia, 2017), 639-646.
42 Comisión Eu opea, DG de Come cio, «El sis ema de p e e encias gene alizadas de
la Unión Eu opea», Bélgica, eb e o de 2004. Acceso el 12 de eb e o de 2018, h p:// ade.
ec.eu opa.eu/doclib/docs/2004/ma ch/ adoc_116449.pd .
43 Mane o Sal ado , «Las p e e encias eu opeas y la condicionalidad: balance y pe spec-
i as de u u o», 103-104.
44 Comunicación de la Comisión de 7 de julio de 2004, «Países en desa ollo, come -
cio in e nacional y desa ollo sos enible: la unción del sis ema de p e e encias gene alizadas
(SPG) de la Comunidad pa a el decenio 2006/2015», COM (2004), 461 inal, B uselas, 7 de
julio de 2004.

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2. Régimen gene al y égimen especí ico
A pa i de las suge encias de la Comisión, el Pa lamen o y el Consejo
adop a on el Reglamen o 978/201245 — igen e desde el 1 de ene o de 2014
pa a los p óximos diez años— que diseña un sis ema gene al de p e e en-
cias a ancela ias (a s. 4 a 8) y dos egímenes especí icos: a) un égimen es-
pecial de es ímulo al desa ollo sos enible y la gobe nanza (SPG+) (a s. 9
a 16), y b) un égimen especial en a o de los países menos desa ollados
(a s. 17 a 18). Debemos des aca el égimen especial de es ímulo (SPG+),
que se basa en el concep o in eg al de desa ollo sos enible econocido en
con enios e ins umen os in e nacionales di e sos, y iene po obje o o e-
ce p e e encias a ancela ias adicionales a aquellos países en ías de de-
sa ollo, con el in de e adica la pob eza. De es e modo se hace p esen e
la condicionalidad posi i a en el SPG. Los equisi os que deben cumpli
los países solici an es pa a bene icia se de es as p e e encias es án es able-
cidos en el a .9.1: a) Tene la conside ación de « ulne ables», como con-
secuencia de su al a de di e si icación y de su insu icien e in eg ación en
el sis ema de come cio in e nacional, según la de inición es ablecida en el
anexo VII del eglamen o; b) Habe a i icado los con enios enume ados en
el anexo VIII del eglamen o (los con enios pe inen es) y, de acue do con
las úl imas conclusiones disponibles de los o ganismos de seguimien o del
cumplimien o de es os con enios, no cons e ninguna al a g a e a la obliga-
ción de ejecu a los con enios»46; c) No habe o mulado ninguna ese a
45 Reglamen o (UE) n.º 978/2012, del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 25 de oc-
ub e de 2012, po el que se aplica un sis ema de p e e encias a ancela ias gene alizadas y
se de oga el Reglamen o (CE) n.º 732/2008 del Consejo (DOUE L 303, de 31 de oc ub e de
2012).
46 Los p incipales con enios in e nacionales sob e de echos humanos y labo ales de las
Naciones Unidas y de la OIT a los que se emi e el a . 9 en el anexo son: La Con ención
pa a la P e ención y la Sanción del Deli o de Genocidio (1948); la Con ención In e nacional
sob e la Eliminación de odas las Fo mas de Disc iminación Racial (1965); el Pac o In e na-
cional de De echos Ci iles y Polí icos (1966); el Pac o In e nacional de De echos Económi-
cos, Sociales y Cul u ales (1966); la Con ención sob e la Eliminación de odas las Fo mas
de Disc iminación con a la Muje (1979); la Con ención con a la To u a y O os T a os
o Penas C ueles, Inhumanos o Deg adan es (1984); la Con ención sob e los De echos del
Niño (1989); el Con enio sob e el T abajo Fo zoso, n.º29 (1930); el Con enio sob e la Li-
be ad Sindical y la P o ección del De echo de Sindicación, n.º 87 (1948); el Con enio sob e
el De echo de Sindicación y de Negociación Colec i a, n.º 98 (1949); el Con enio ela i o
a la Igualdad de Remune ación en e la Mano de Ob a Masculina y la Mano de Ob a Feme-
nina po un T abajo de Igual Valo , n.º100 (1951); el Con enio sob e la Abolición del T a-
bajo Fo zoso, n.º105 (1957); el Con enio ela i o a la Disc iminación en Ma e ia de Empleo
y Ocupación, n.º111 (1958); el Con enio sob e la Edad Mínima, n.º138 (1973); y el Con e-
nio sob e la P ohibición de las Peo es Fo mas de T abajo In an il y la Acción Inmedia a pa a
su Eliminación, n.º 182 (1999)».
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en elación con los con enios pe inen es que es é p ohibida po los con e-
nios pe inen es, o sea conside ada po el a . 9 como incompa ible con el
obje ico y inalidad del con enio; d) Asumi el comp omiso inculan e de
man ene la a i icación de los con enios pe inen es y ga an iza su aplica-
ción e ec i a; e) Acep a sin ese as los equisi os de in o mación impues-
os po cada con enio y asumi el comp omiso inculan e de acep a el se-
guimien o y la e isión egula es de su his o ial de aplicación, de acue do
con lo que dispongan los con enios pe inen es; y ) Asumi el comp omiso
inculan e de pa icipa en el p ocedimien o de seguimien o es ablecido en
el a . 13.
3. P ocedimien o de seguimien o
El eglamen o ambién es ablece un sis ema de seguimien o po el que
acul a a la Comisión Eu opea pa a que e i ique el es ado de la a i icación
de los con enios in e nacionales sob e de echos humanos y labo ales y su
aplicación e ec i a, así como p esen a un in o me, cada dos años al Pa la-
men o y al Consejo sob e el es ado de a i icación y de cumplimien o de es-
os con enios, según la in o mación apo ada po los países bene icia ios,
que es án obligados a p opo ciona la (a .13 y 14).
En el caso de « iolaciones g a es y sis emá icas» de los p incipios es-
ablecidos en algunos con enios in e nacionales ela i os a de echos huma-
nos y labo ales, el eglamen o p e é la e i ada empo al de las p e e en-
cias (a . 15.1). Es a e i ada de las p e e encias, ya sea o al o pa cial de
los p oduc os p o enien es de un país bene icia io se limi a a es supues os
(a . 13 y 14): a) No espe a el comp omiso inculan e de man ene la a-
i icación y la aplicación e ec i a de dichos con enios, según es ablece el
a .9; b) Fo mula una ese a p ohibida po los con enios pe inen es o in-
compa ible con los obje i os y inalidad de los espec i os con enios, y c)
No espe a en la p ác ica los comp omisos inculan es de man ene la a i-
icación, las ga an ías de aplicación, los equisi os de in o mación y la pa -
icipación en el p ocedimien o de seguimien o.
La ca ga de la p ueba del cumplimien o de las obligaciones del a . 9
co esponde al país bene icia io y la Comisión puede suspende las p e e-
encias a pa i de la duda azonable, que se de i a de las conclusiones del
in o me que elabo a o de las p uebas disponibles, p e ia in o mación al
Pa lamen o Eu opeo y al Consejo47. Po lo an o, el incumplimien o de los
47 Es a e i ada empo al se publica á en el DOUE y se comunica á al país a ec ado
(a . 14.3).
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con enios ecogidos en la Pa e A del anexo VIII, puede da pie a la e i-
ada empo al, o al o pa cial de las p e e encias a los p oduc os de los paí-
ses bene icia ios48.
4. P ác ica de la Unión Eu opea
La p ác ica de la UE mues a que la egulación de es e égimen de es-
ímulo especí ico some ido a la condicionalidad posi i a a o ece la p o-
ección de de e minados es ánda es labo ales básicos, que se co espon-
den con los con enidos básicos de los de echos undamen ales de la OIT.
Si bien su in acción no impide que el país bene icia io pueda segui be-
ne iciándose del égimen gene al de las p e e encias. An es de la igen-
cia de es e nue o sis ema, en la década de los no en a del siglo pasado
la UE ya se plan eó la e i ada empo al de las p e e encias a ancela ias a
Pakis án, India, China y Rusia, aunque no se lle a on a cabo49. En la ac-
ualidad, el mecanismo de seguimien o sólo se ha aplicado con S i Lanka,
Bielo usia y Myanma , a pesa de que en la lis a de ecep o es de p e e-
encias igu an países que se ca ac e izan po su al a de espe o, incluso
de in e és po los de echos humanos50. En odo caso, sí es de des aca que
pa a la UE es su icien e con p oba de modo gene al la iolación de de e-
chos en el país conce nido, sin que sea necesa io demos a que la p ác-
ica en cues ión a ec e especí icamen e a los p oduc os impo ados en el
me cado de la Unión51. Aunque ambién es cie o que a menudo es as sus-
pensiones son empo ales y los países bene icia ios con inúan dis u ando
de es e égimen52.
48 La Comisión adop ó el Reglamen o (UE) delegado n.º 1083/2013, de la Comisión, de
28 de agos o (DOUE L 293, de 5 de no iemb e de 2013), pa a da mayo anspa encia y se-
gu idad en el p ocedimien o de e i ada an o de los egímenes especiales como del gene al,
de allando los plazos, los de echos de las pa es y la e isión de la suspensión dec e ada.
49 Jane To ens, «Sis ema de p e e encias gene alizadas y p omoción de los de echos
humanos en la acción ex e io de la Unión Eu opea», 650.
50 Po ejemplo Hondu as, que a pesa de pone en en edicho el cumplimien o de los con-
enios a los que obliga el eglamen o, sigue bene iciándose del SPG+. Véase Mane o Sal a-
do , «Las p e e encias eu opeas y la condicionalidad: balance y pe spec i as de u u o», 117.
51 Véase el caso de la e i ada empo al de las p e e encias concedidas a Myanma ,
po las p ác icas de abajo o zado. Reglamen o (CE) n.º 552/97/CE, del Consejo, de 24 de
ma zo de 1997, po el que e i a empo almen e a la Unión de Myanma el bene icio de las
p e e encias a ancela ias gene alizadas (DO L85/8, de 27.3.1997).
52 Es lo que sucedió an es de la en ada en igo del nue o eglamen o 978/2012 con El
Sal ado , Bielo usia y S i Lanka. Véase, Mane o Sal ado , «Las p e e encias eu opeas y la
condicionalidad…», 104, 106 y 107.
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V. Re lexiones inales
El cumplimien o de las disposiciones de los T a ados de la UE sob e
de echos humanos —así como el de echo in e nacional de los de echos hu-
manos— en sus elaciones con e ce os países, ha guiado a la Unión hacia
la cons ucción de una iden idad eu opea que pa ece mos a cie a uni i-
cación desde el año 2012 con la adopción del Ma co es a égico sob e de-
echos humanos y democ acia. Con es e documen o, la Unión mues a su
p eocupación po obse a y p omo e de modo cohe en e los de echos hu-
manos en su ac uación ex e io con el despliegue de sus polí icas comunes.
En el ma co de la polí ica come cial (y ambién de coope ación y ayuda al
desa ollo), la cons ucción de es a iden idad se ha basado en la adopción
de un conjun o de ins umen os de ca ác e come cial, de en e los cuales
la cláusula democ á ica y de de echos humanos y el Sis ema de P e e en-
cia Gene alizadas (SPG) son los más u ilizados en sus elaciones come -
ciales. Es os ins umen os p io izan la condicionalidad posi i a po encima
de la nega i a, como ía pa a ga an iza el cumplimien o de los de echos
humanos en los países con los que la UE man iene elaciones come cia-
les. A pesa de ello, exis en un conjun o de p oblemas écnico-ju ídicos y
de olun ad polí ica que hacen que no siemp e se ga an ice el espe o a es-
os de echos y que ampoco sea ácil el con ol y seguimien o de su cumpli-
mien o, lo que puede e osiona los e ec os pe seguidos.
La cláusula democ á ica y de de echos humanos es á p esen e en la
mayo ía de acue dos come ciales de ca ác e gene al, —pe o no en los sec-
o iales que son mayo i a ios—, puede mu a en un p incipio únicamen e
decla a i o si no se c ean mecanismos que pe mi an segui la si uación de
cumplimien o de los de echos humanos. La p ác ica come cial de la UE de-
mues a que no ha habido p ác icamen e ninguna suspensión de acue dos
in ocando el incumplimien o de es a cláusula, ni ampoco se han pa alizado
las concesiones come ciales ni las ayudas económicas, ya sea po al a de
olun ad polí ica o po desin e és de los países a ec ados.
En elación con el SPG, la Unión dispone po p ime a ez de un me-
canismo ju ídico que pe mi e incula la libe alización del come cio in e -
nacional con la p o ección de los de echos humanos en los países bene i-
cia ios. Es p obablemen e el ins umen o unila e al de ca ác e come cial
que pe mi e más cla amen e hace e ec i o el manda o de los T a ados a la
Unión de p omo e y espe a los de echos humanos en su acción ex e io .
A pesa de se a ac i o pa a los países en ías de desa ollo a in de aci-
li a su in eg ación en el come cio in e nacional, ambién p esen a p oble-
mas al cen a se en países que a menudo no espe an o no mues an in e és
en hace cumpli los con enidos básicos de los de echos undamen ales de
los con enios in e nacionales. Ello es debido a que la mayo ía son países en
La p oyección ex e io de la iden idad eu opea Ma ia Julià Ba celó
Cuade nos Eu opeos de Deus o
ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Feb e o 2019), Bilbao, págs. 287-308
doi: h p://dx.doi.o g/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • h p://ced. e is as.deus o.es 307
ías de desa ollo y, po lo an o, con mayo es di icul ades —o incluso de-
sin e és— pa a cumpli con los con enios in e nacionales sob e de echos
humanos. Igualmen e exis en p oblemas de índole écnico-ju ídica que di-
icul an el seguimien o del cumplimien o po pa e de es os países de los
con enios in e nacionales. El p ocedimien o de seguimien o es ablecido es
complejo y bu oc a izado, lo que puede ácilmen e desincen i a a los paí-
ses bene icia ios de es e égimen a cumpli con sus obligaciones in e na-
cionales. Y más eniendo en cuen a la en idad de las educciones a ancela-
ias aco dadas, a causa del descenso gene alizado ía OMC de los a anceles
a ni el mundial. Además, es á some ido ambién a la in e ención de o as
o ganizaciones in e nacionales que deben e i ica el cumplimien o de los
con enios sob e de echos humanos po pa e de los países e ce os. Ello di-
icul a el con ol y la e iciencia del p ocedimien o. Po lo que se ía deseable
adop a un ma co no ma i o in e nacional que pe mi a a la UE aplica la
condicionalidad social de modo gene al en sus elaciones come ciales con
e ce os. Así se e i a ía la a bi a iedad y el p o eccionismo que a menudo
supone la aplicación de medidas unila e ales, y quizás sol en a ía las di i-
cul ades en compagina la aplicación adecuada de los mecanismos de con-
ol de la Unión con los de los con enios in e nacionales.
En odo caso, la condicionalidad p esen e en el SPG y en la cláusula de
democ acia y de echos humanos pone en e idencia que la Unión ha op ado
po una ac uación p oac i a y no eac i a en sus elaciones con e ce os paí-
ses, en las que el come cio se con ie e en el incen i o pa a omen a el es-
pe o y la p omoción de los de echos humanos en el ex e io .
Sob e la au o a
Doc o a en Sociedad de la in o mación y la comunicación (especiali-
dad De echo in e nacional público y de la Unión Eu opea). Licenciada en
De echo y Más e en Es udios Eu opeos po el Insi u o Uni e si a io de Es-
udios Eu opeos de la UAB. Ac ualmen e es p o eso a de de echo in e na-
cional público y de la UE en la Uni e si a Obe a de Ca alunya (UOC) y
Di ec o a del G ado de Ges ión y Adminis ación Pública (in e uni e si a-
io: UOC,UB). Sus líneas de in es igación p incipales son las ope aciones
de man enimien o de la paz de la UE y la Polí ica Común de Segu idad y
de ensa, y las elaciones ex e io es de la UE y la p omoción de los de echos
humanos. Ha ob enido la ac edi ación de p o esso lec o de la AQU (2015)
y un sexenio de in es igación de la AQU (2017). Es au o a de una mono-
g a ia sob e Las misiones de paz de la Unión Eu opea, Ti an lo Blanch,
Valencia, 2015, 590 pág., y en e o os abajos, ha publicado: «El ac o
iempo en el p oceso de plani icación, c eación y despliegue de las misiones

La p oyección ex e io de la iden idad eu opea Ma ia Julià Ba celó
Cuade nos Eu opeos de Deus o
ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Feb e o 2019), Bilbao, págs. 287-308
308 doi: h p://dx.doi.o g/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • h p://ced. e is as.deus o.es
de paz de la Unión Eu opea», REDI, Vol. 67, 2015, Mad id, pp. 123-155;
«El Es a u o ju ídico de las misiones de paz de la Unión Eu opea y la es-
ponsabilidad in e nacional po los daños causados en su ac uación», RGDE,
núm. 38, 2016, pp. 108-148.
Abou he au o
PhD in In o ma ion and Communica ion Socie y (special y Public
in e na ional law and Eu opean Union). Deg ee in Law and Mas e in
Eu opean S udies om he Uni e si y Ins i u e o Eu opean S udies o
he UAB. She is cu en ly a p o esso o public in e na ional and EU
law a he Open Uni e si y o Ca alonia (UOC) and Di ec o o he
Deg ee in Managemen and Public Adminis a ion (in e -uni e si y: UOC,
UB). I s main lines o esea ch a e he EU peacekeeping ope a ions and he
Common Secu i y and De ense Policy, and he EU’s ex e nal ela ions and
he p omo ion o human igh s. She ob ained he acc edi a ion o eading
p o esso (AQU) 2015 and she has awa ed a six-yea in es iga ion (AQU)
2017. She is he au ho o Peace Missions o he Eu opean Union, Ti an lo
Blanch, Valencia, 2015, 590 p., and, among o he wo ks, she has published
he ollowing a icles: «The ime ac o in he p ocess o planning, c ea ion
and deploymen o Peace missions o he Eu opean Union «, REDI, Vol.
67, 2015, Mad id, pp. 123-155; «The Legal S a u e o Eu opean Union
Peacekeeping Missions and In e na ional Liabili y o he Damages Caused
by Thei Ac ion,» RGDE, no. 38, 2016, pp. 108-148.
De echos de au o (Copy igh )
Los de echos de au o (dis ibución, comunicación pública, ep oducción
e inclusión en bases de da os de indexación y eposi o ios ins i ucionales) de
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ción e inclusión en bases de da os de indexación y eposi o ios ins i ucionales) de
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