JOSÉ Mª DE AREILZA CARVAJAL
LA UNIÓN EUROPEA DE 2010:
DESAFÍOS Y DILEMAS POLÍTICOS
1. INTRODUCCIÓN
La Unión Eu opea no a a iesa su mejo momen o. La c isis econó-
mica ha lle ado sob e odo hacia un epliegue de eme gencia hacia lo
es a al, como si no nos gobe násemos en buena medida desde B u-
selas. A la la ga, es a descon ianza puede esul a en un anquilosamien o de
las ins i uciones. La nega i a a ap o echa a ondo el sis ema comuni a io
es á sin duda elacionada con el hecho de que, cuando se es aba saliendo
de unos años di íciles, ma cados po el acaso de la Cons i ución y la adap-
ación a una Eu opa más compleja, compues a po 27 Es ados miemb os,
ha apa ecido la mayo c isis económica de los úl imos cincuen a años.
Pe o la o men a pe ec a ha pues o de elie e sob e odo la ausencia de
líde es eu opeos capaces de elanza el p oyec o de in eg ación, haciéndolo
a ac i o y adap ándolo a los desa íos de nues o iempo, muchos de los
cuales es án elacionados con la capacidad de la Unión de con e i se en
un ac o global.
Es a e lexión analiza el ac ual momen o polí ico de la UE, al comienzo
de una nue a legisla u a y pendien e de la en ada en igo y pues a en
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José Mª de A eilza Ca ajal, i ula de la Cá ed a Jean Monne -Ins i u o de Emp esa y decano de
IE Law School
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ma cha del T a ado de Lisboa. Pa e de un análisis de las p incipales agen-
das nacionales sob e Eu opa y del debili amien o de la isión es a égica
anco-alemana, pa a p esen a los p incipales asgos e in e ogan es que
susci a el con enido del nue o T a ado. Después p opone es dilemas co-
nec ados en e sí, y de no ácil esolución, a los que se en en a án los di-
igen es eu opeos en los p óximos años, una ez que en la nue a e apa
pos -Lisboa decidan hace en e a desa íos como los de las e o mas eco-
nómicas, la ene gía, la inmig ación, la segu idad y la de ensa.
2. LÍDERES EUROPEOS Y PROYECTO EUROPEO
Los análisis in e gube namen ales sob e la ma cha de la Unión son siem-
p e incomple os. La Unión Eu opea de 2009 no puede se analizada sólo
desde es a pe spec i a basada en ac o es nacionales. Sus ins i uciones su-
p anacionales (Comisión Eu opea y Pa lamen o Eu opeo) ienen capaci-
dad p opia pa a impulsa p oyec os, de e mina la agenda polí ica en
muchos asun os y desa olla en dis in as di ecciones y no pocos ámbi os
el p oceso de in eg ación. El Consejo de Minis os de la UE además ya no
es un ó gano es ic amen e in e gube namen al, po la al a pe iodicidad
de sus euniones y po que en la mayo ía de las á eas económicas y socia-
les sob e las que decide lo hace con a eglo a una ó mula de mayo ía cua-
li icada que diluye el pode indi idual de cada Gobie no sob e es a
ins i ución eu opea. El cada ez más isible Consejo Eu opeo ca ece de
capacidad de plani icación p opia y no pa icipa en la ejecución de la ma-
yo ía de sus decisiones
Sin emba go, cualquie es udio sob e la polí ica eu opea ac ual debe
examina las agendas nacionales sob e la UE y la capacidad de los p esi-
den es y je es de Gobie no nacionales de o mula p oyec os eu opeos y li-
de a los. Sob e odo si enemos en cuen a que desde 1994 la Comisión
Eu opea ha ido adqui iendo cada ez más pode pe o ha es ado di igida
po líde es débiles desde un pun o de is a de sus ambiciones eu opeas y
su capacidad de plasma las en esul ados. En un p oceso pa alelo, el Pa -
lamen o Eu opeo ambién ha is o cómo se ac ecen aba su pode legisla-
i o y polí ico en los úl imos ein e años, pe o no ha eme gido como una
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cáma a con legi imidad social muy desa ollada, capacidad de p opues a
y guiada po isiones del bien común eu opeo capaces de p e alece sob e
los in e eses nacionales o los llamados in e eses especiales o sec o iales.
Po odo ello, es necesa io p es a a ención a las p incipales agendas
nacionales sob e la UE en 2009. És as con o man un pano ama poco alen-
ado . Las complicaciones de la ac ual Unión de 27 no sólo se deben a su
amaño y complejidad y al escaso eu opeísmo de algunos de los nue os
Es ados miemb os. También en e los Gobie nos de los países más po-
blados se ha ins alado un cie o desapego al p oceso de in eg ación, de-
masiado o undo pa a que sea sano. Los Gobie nos de los es p incipales
Es ados miemb os p ac ican dis in as e siones de eu oescep icismo
(Reino Unido, F ancia y Alemania) y los Ejecu i os de los es siguien es
(I alia, Polonia y España) es án en buena medida ausen es de los p inci-
pales deba es eu opeos.
El eu oescep icismo del Reino Unido no es nada nue o. Es a ac i ud
ha dominado la clase polí ica b i ánica y los medios de comunicación
desde los o ígenes de las Comunidades Eu opeas en los años cincuen a. In-
cluso Tony Blai , el p ime minis o que mejo ha en endido la Unión Eu-
opea y que in en ó lide a la en ámbi os como las e o mas económicas, la
ampliación al Es e o la segu idad y la de ensa, no ue capaz de gana la ba-
alla a la pa e más i acional del sen imien o eu oescép ico. Po ello man-
u o al Reino Unido ue a del eu o, no sólo po azones económicas sino
ambién de cálculo polí ico a co o plazo. Además, no impulsó la egula-
ción inancie a paneu opea que aho a pa ece an necesa ia y se es o zó
po es a pode a la Comisión Eu opea. En las negociaciones de las dis-
in as e o mas de los T a ados y de la inanciación eu opea, man u o una
posición es ic amen e de ensi a que me mó su capi al polí ico en la UE.
A pesa de la c isis económica ac ual y el p eocupan e endeudamien o
público y p i ado de los b i ánicos, la solución de más gobie no econó-
mico eu opeo ampoco les esul a a ac i a y pa ece que p e ie en segui
ac uando en el me cado global sin e o za an es la p oyección ex e io de
la UE. La p e isible llegada al pode del líde conse ado , Da id Came-
on, i á además acompañada de una nue a oleada de e ó ica eu oescép-
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ica. Su p omesa de some e a e e éndum el T a ado de Lisboa pe o sólo
si no ha en ado en igo es una buena mues a de g andilocuencia an i-
eu opea y ác ica elec o al.
El caso del eu oescep icismo ancés es más ecien e. F ancia ha sido
con Alemania el país cen al en la cons ucción eu opea y ha dado ejem-
plo de cómo compa ibiliza in e eses nacionales y eu opeos. Sin emba go,
con la uni icación alemana y la ampliación al Es e de la UE po un lado y
la globalización de los me cados po o o, la posición de F ancia en la UE
se ha complicado. Desde mediados de los no en a, los anceses han aban-
de ado la idea de los núcleos du os den o de la Unión –muy di ícil de
pone en p ác ica en odo lo que iene que e con el me cado in e io y
las polí icas comunes– y han is o a la UE ampliada como incapaz de com-
ba i lo que en ienden como e ec os nega i os de la globalización. Al inal
del manda o del p esiden e Chi ac, el Gobie no ancés hizo ci cula la ex-
p esión “ a iga de la ampliación” y equipa ó como males semejan es el in-
g eso de nue os Es ados miemb os y la necesidad de que las emp esas
eu opeas u iesen que compe i globalmen e.
La llegada del p esiden e Sa kozy al pode , con su agenda e o mis a y
su a lan ismo decidido, ue espe anzado a pa a el cen o-de echa eu opeo,
has a que enseguida demos ó que e a sob e odo un nacionalis a ancés,
muy dado al p o eccionismo y al in e encionismo, y que no enía una i-
sión eu opea a ac i a que o ece a sus socios. Con la excepción de su se-
mes e eu opeo de p esidencia de la UE en la segunda mi ad de 2008, en
el que u o una des acada ac uación en la elación con Rusia y en asun os
de inmig ación, Sa kozy ha man enido ac i udes muy c í icas hacia B u-
selas, bien ejempli icadas en la elación u bulen a con la Comisión de Ba-
oso. De algún modo, en la UE F ancia es á más ce ca hoy del Reino
Unido que an es po sus posiciones eu oescép icas, a pesa de la posible e-
cupe ación económica del país en 2010 y de la apues a de Nicolas Sa kozy
po in lui en el e o zamien o del gobie no económico de la UE.
T as la ampliación al Es e de la UE, el Gobie no de Be lín ha dejado de
se la su ida locomo o a eu opea que conocíamos. Algunos ejemplos son
su polí ica ene gé ica unila e al, en la que no hay apenas conce ación con
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los socios eu opeos, la elación uso-alemana al ma gen de los in e eses
gene ales de la Unión, es echamen e inculada a los mencionados asun-
os ene gé icos, las e icencias a planes eu opeos pa a ayuda a los países
del Es e endeudados en eu os o la de e minación po consegui como sea
el nue o epa o de o os en el Consejo de Minis os p opues o po la
Cons i ución eu opea, an a o able a Alemania, eempaque ado sin gua -
da mucho las o mas en el T a ado de Lisboa.
La cancille Angela Me kel de endió du an e el poco aleccionado es-
ca e cons i ucional en e 2005 y 2007 que las no mas sob e ins i uciones no
e an negociables, po que consag an un es a us p i ilegiado pa a su país en
el Consejo de Minis os de la UE, al hace ale de modo p opo cional el
peso de la población pa a calcula el epa o de o os. Dicha apues a ale-
mana po ene más oz en B uselas es aba ma izada po el hecho de que
la coalición de Gobie no se sen ía unida po un cie o eu oescep icismo. El
pensamien o dominan e en Be lín es que el e o zamien o de la polí ica
económica de la UE, una ez acasada la Agenda de Lisboa, no es un ac-
o esencial en las ecupe aciones económicas. Más bien al con a io, la
polí ica eu opea es pe cibida con ecuencia como un gas o público adi-
cional sin e o nos cla os.
O o asun o esencial pa a Angela Me kel es el u u o de las ampliacio-
nes. Es á dispues a a ab i la pue a a C oacia y poco a poco a los demás
Es ados de los Balcanes, pe o piensa que con Tu quía sólo cabe negocia
un acue do de “coope ación p i ilegiada”, que p o eja la idea o iginal del
T a ado de Roma, deje a los u cos ue a y consag e una elación es echa
económica y en emas de de ensa. Se a a ía de encon a una “ e ce a
ía”, en e se o no se socio, con meno es cesiones de sobe anía pa a An-
ka a y meno es iesgos pa a los ac uales Es ados miemb os.
La cancille ha sido muy c í ica con el papel de los bancos cen ales en
la c isis inancie a y económica y ha que ido mos a en público su p eo-
cupación po la polí ica mone a ia laxa que se ha p ac icado desde Was-
hing on, Lond es o incluso F ank u , que pod ía no a egla nada y
o igina un p oblema u u o de in lación descon olada. Sus palab as, po
supues o, es án elacionadas con el emo his ó ico de su país a la hipe-
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in lación. Pe o es as decla aciones ilus an algo más p o undo: los di i-
gen es alemanes ya no en ienden la Unión Eu opea como una inalidad en
sí misma sino como un ins umen o ú il y opcional en la ges ión de los in-
e eses nacionales, es deci , no de odos ellos.
La endencia eu oescép ica an o ancesa como alemana ha debili ado
eno memen e el his ó ico ándem que animaba y dinamizaba la in eg a-
ción. Es cie o que F ancia y Alemania susc ibie on en el o oño de 2002 un
pac o polí ico pa a eno a su asociación es echa en cues iones eu opeas.
El acue do es aba basado en el obje i o de man ene su s a u quo polí ico
en la UE an es de la ampliación. Pa ís acep aba las eclamaciones de Be -
lín de ene más peso en el Consejo de Minis os de la UE y ompe la pa-
idad con F ancia y a cambio ob enía la ba u a de las elaciones ex e io es
del ándem, lo que lle ó a ambos Gobie nos en el con ex o del con lic o
de I aq a a a de hace de con apeso a EE.UU. Pe o es e pac o e a sob e
odo de ensi o y se ha debili ado po comple o a medida que I aq ha que-
dado a ás, ha empezado a unciona la Eu opa de 27 socios y ha habido
un ecambio de líde es en Washing on, Pa ís y Be lín.
Hoy la elación Pa ís-Be lín ya no es lo que e a. Ha pasado de se el eje
que sopo aba odas las g andes p opues as pa a hace a anza la in eg a-
ción económica y polí ica, a con e i se en una elación complicada y a
eces un poco o zada. Ya no es un pac o en e iguales que iden i ica in e-
eses a la go plazo y busca gene a ideas a ac i as pa a odos. La Alema-
nia ac ual es un país que pa icipa en la in eg ación a egañadien es y desde
luego sin esa ca ga de idealismo y de se icio a la causa eu opea que le ha
ca ac e izado du an e an o iempo -p obablemen e las mejo es décadas de
su his o ia. F ancia ha quedado algo a inconada con la ampliación al Es e
y as el acaso de Jacques Chi ac en su in en o po lide a un polo de
pode al e na i o a EE.UU. Tan o Angela Me kel como Nicolas Sa kozy
han demos ado más a lan ismo pe o menos eu opeísmo que sus an ece-
so es en es os úl imos años. Di ie en se iamen e en cues iones an impo -
an es como el gobie no del eu o y la independencia del Banco Cen al
Eu opeo, el impulso de la UE del sis ema de come cio in e nacional, la
con igu ación de la inicia i a de Unión po el Medi e áneo o el desa o-
llo de la polí ica ex e io eu opea.
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La cancille c ee más en las ece as nacionales an e la c isis, que de
hecho empiezan a unciona en Alemania. El “hipe líde ” ancés se in-
clina con demasiada ecuencia hacia una agenda p o eccionis a y na-
cionalis a de la que se sen i ía o gulloso el gene al De Gaulle, si no uese
po las o mas.
Unos días an es de las elecciones eu opeas de junio de 2009 es os dos
líde es publica on un a ículo conjun o en la p ensa de sus países en el que
implíci amen e c i icaban a la Comisión po hace su abajo y po de en-
de los p incipios de los T a ados en la si uación ac ual. Una ez ha pasado
el pe íodo elec o al, la en ación populis a de echa le la culpa a las ins i u-
ciones de B uselas de los males del mundo debe ía deja paso a un nue o
lide azgo sumado de F ancia y Alemania. Es la única mane a de hace
en e a la c isis con las en ajas que apo a la escala eu opea. De hecho,
Angela Me kel y Nicolas Sa kozy an a ene la úl ima palab a en la de-
signación de los pues os eu opeos en liza, empezando po el de p esiden e
de la Comisión. Jun os debe ían se capaces de impulsa el p oyec o eu o-
peo, amenazado po el desin e és c ecien e de muchos ciudadanos y el e-
o zamien o de algunos pa idos an i-UE –el pano ama en el Reino Unido
es desolado (Moisi,D., 2009).
A la si uación polí ica del Reino Unido, F ancia y Alemania hay que
suma la desapa ición de España del escena io polí ico eu opeo desde
2004. En e 1986 y 2000 España ue ganando peso polí ico en el p oceso
de in eg ación eu opea, has a con e i se en un in e locu o iable y obli-
ga o io de ins i uciones eu opeas y o os Es ados en odas las decisiones
impo an es de la Unión (Maxwell K. y Spiegel S., 1994). Con la llegada al
pode en 1996 del cen o-de echa, no se al e a on las o ien aciones eu o-
peís as compa idas po el Gobie no y la oposición1. La en ada en el eu o
con el g upo de países undado es ue, sin duda, el más impo an e de los
log os, y e o zó eno memen e la c edibilidad eu opea e in e nacional del
país y la capacidad de p oyección in e nacional de las emp esas españolas.
Pe o ambién se deben menciona o as cues iones como la inicia i a del
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1C . el análisis desde dis in as pe spec i as de la pa icipación de España en la in eg ación eu-
opea en José Mª de A eilza Ca ajal (ed.) (1998).
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es ablecimien o de un espacio de libe ad, segu idad y jus icia o la ob en-
ción de un buen esul ado en la negociación de pe spec i as inancie as de
1992 y 1999.
Du an e las e o mas de los T a ados de 1992, 1997, 2000 y 2004, Es-
paña no pudo con a es a el clima de ecelo hacia B uselas y de c ecien e
nacionalismo. Como los demás Es ados miemb os, man u o una posición
cla amen e de ensi a de sus in e eses en de imen o de p opues as más eu-
opeís as –ciudadanía, de echos undamen ales, anspa encia, modi ica-
ción del mecanismo in e gube namen al de negociación de los T a ados.
Desde 2004, el Gobie no de Zapa e o ha in e umpido es a p og esión
española en el seno de la Unión Eu opea. Nunca un país ha eme gido an
ápido en el able o eu opeo pa a después, po decisión p opia, pasa a la
i ele ancia polí ica2. El Gobie no Azna abajó du an e ocho años po una
Eu opa con una Comisión ue e y seis países g andes e o zados en el Con-
sejo, lo cual quedó plasmado en el T a ado de Niza de 2000 (de A eilza
Ca ajal, J.M., 2001). En cambio, el Gobie no Zapa e o nada más llega al
pode decidió desecha el obje i o de man ene el peso de España en el
Consejo de Minis os, a pesa del consenso que has a en onces exis ía en e
los dos g andes pa idos nacionales en es e pun o c ucial. Asumió en cam-
bio la de ensa de la Cons i ución eu opea in e p e ando es a e o ma de los
T a ados en una cla e mucho más eu opeís a de lo que la ealidad del pac o
pe mi ía. Cuando acasó la a i icación de es e ex o se puso en e idencia
la al a de un plan B adecuado y, sob e odo, de un análisis sol en e de los
in e eses de España en la Unión de 27 Es ados miemb os. En la negociación
de inales de 2005 sob e los p esupues os eu opeos pa a el 2007-2013, el
Gobie no se con en ó con pe de g an pa e de los ondos eu opeos, a pesa
de que no había una mane a obje i a de jus i ica que España debía paga
la mayo pa e de la ac u a de la ampliación.
Tal ez el e o de ondo en ma e ia eu opea de Zapa e o, apa e de
la pasi idad, ha sido la nos algia po un pasado que no ol e á. La Unión
de 2009 es mucho más complicada y ya no hay un p oyec o cla o o un
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2C . el análisis de C. G an (2009).
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eje al que apun a se y que pe mi a de ende casi siemp e con un cie o
au oma ismo nues os in e eses. El Gobie no Zapa e o no iene si io en
un desdibujado ándem anco-alemán y ha elegido si ua a España como
sa éli e ocasional de F ancia, sin pedi muchas cosas a cambio. Nues o
país ha dejado de ene inicia i a eu opea de modo pe manen e en los
Consejos de Minis os de la UE y en los Consejos Eu opeos y ha gas ado
su me mado capi al polí ico en de ende p opues as como la coo iciali-
dad del ca alán, ascuence y gallego en las ins i uciones de la UE o en
man ene su nega i a a econoce Koso o, sin sabe explica las azones
de ondo de es a pos u a con a ia a la de Alemania, F ancia, Reino
Unido y EE.UU.
La P esidencia española del p ime semes e de 2010 end á luga en un
momen o c ucial de c isis, di isiones y p oblemas ins i ucionales. El p o-
g ama de la p esidencia de la UE con iene nume osas p opues as de ac-
uación en muchos ámbi os dis in os (algunos ue a de la compe encia
eu opea), pe o ca ece de e dade as p io idades. El Gobie no ha empleado
demasiado iempo en coo dina se con la p esidencia an e io y la pos e io ,
sin que de es e es ue zo se hayan conseguido esul ados cla os. Es cie o
que la p esidencia española pod ía se un in en o de eg eso a Eu opa de
un Gobie no ausen e de los deba es de la Unión, pe o pa a log a lo end ía
en p ime luga que elegi dos o es asun os que impulsa . Luego, debe ía
se capaz de con ence a la mayo ía de Gobie nos eu opeos de cen o-de-
echa de que el Ejecu i o Zapa e o empieza una nue a e apa de mode a-
ción y ealismo y de in e és po los asun os eu opeos, pa a así a a de
ecupe a el capi al polí ico pe dido. No ayuda la si uación económica es-
pañola, con el doble de desempleo de la media en la UE y ezagada es-
pec o de la ecupe ación de algunos países de la eu ozona.
Finalmen e, hay que señala que los países del Es e ecién ing esados
han esul ado se menos eu opeís as que o os neó i os en ampliaciones
an e io es. Una explicación es que no hay p oyec o a ac i o al que su-
ma se y los países undado es no dan ejemplo. Pe o las ampliaciones e-
cien es no son el p oblema. Es e p oceso his ó ico de econciliación en e
las dos mi ades de Eu opa injus amen e di ididas en la Con e encia de
Yal a ha se ido, has a la llegada de la c isis, pa a e i aliza la economía
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pode de inicia i a y de coo dinación de la acción ex e io y de asegu a
la aplicación de las decisiones eu opeas. En es e ámbi o ins i ucional su
esponsabilidad puede in e e i con la ac i idad del nue o p esiden e del
Consejo Eu opeo. Además, al se icep esiden e de la Comisión, es posi-
ble que los Gobie nos nacionales con íen menos que aho a en es e ó gano
pa a desa olla cues iones de segu idad y de ensa.
El Al o Rep esen an e es a á apoyado en sus a eas po un nue o Se -
icio Eu opeo de Acción Ex e io , o mado po unciona ios del Consejo,
la Comisión y los Es ados miemb os. En su con igu ación en los a ados
se han dejado impo an es ambigüedades, como su na u aleza, es uc u a,
ipo de ac i idad, p esupues o, y si e unde o a ec a a la o ganización de al-
guna Di ección Gene al de la Comisión enca gada de acción ex e io o a
pa e de la Sec e a ía Gene al del Consejo. Su desa ollo se ealiza á po
una decisión unánime del Consejo de Minis os a p opues a del Al o Re-
p esen an e, as consul a con el Pa lamen o Eu opeo y acue do de la Co-
misión. El Se icio de Acción Ex e io puede se una con ibución pa a
pode dispone de análisis, in eligencia y capacidades p opias en polí ica
ex e io eu opea y educi la duplicación de es ue zos y la mul iplicidad
de oces cuando és as esul an en caco onía, como du an e la c isis de I aq
en 2003 o el econocimien o de Koso o en 2007. Una solución p obable
pa a su desa ollo es la p opues a po G. G e i y F. Came on, los cuales su-
gie en que el nue o Se icio Ex e io disponga de una es uc u a ins i u-
cional p opia, dependien e del nue o Al o Rep esen an e, de modo que
e leje el ca ác e híb ido de su cabeza y que in eg e desde el p ime mo-
men o diplomá icos nacionales, pagados po la UE.
Asimismo, es os au o es p oponen que se cen e en a eas de plani ica-
ción e inicia i a en la elación polí ica con e ce os ac o es in e naciona-
les, la p e ención de con lic os y ges ión de c isis, la polí ica de ecindad
y la coo dinación en e come cio, coope ación al desa ollo y ampliación
(G e i, G. y Came on F., 2005). De es e modo, su pues a en ma cha debe ía
pe mi i eexamina la p ác ica habi ual de es ablece en países e ce os
delegaciones de la Comisión, no de la UE, así como a anza en la coo di-
nación de se icios ex e io es nacionales en e ce os países. Si bien es a
desc ipción de a eas y p io idades pa ece ace ada, la idea de un Se icio
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Ex e io ue a de la Comisión y del Consejo complica ía aún más la oma
de decisiones eu opea.
O a e o ma ins i ucional no edosa en el T a ado de Lisboa es la c ea-
ción de la nue a p esidencia pe manen e del Consejo Eu opeo, que pone
in a la o ación semes al en es e ni el y p e ende da isibilidad y con i-
nuidad a los abajos de la ins i ución. Según el a ículo 15.6 del T a ado de
la Unión Eu opea, el nue o p esiden e encabeza es a o mación pe o no
o a. Di ige sus abajos, incluyendo la ep esen ación in e nacional en el
ni el p o ocola io más al o, es deci , el equi alen e al de un je e de Es ado.
El p esiden e se á elegido po mayo ía cuali icada po los miemb os del
Consejo Eu opeo y su manda o no necesi a á e endo pa lamen a io,
manda o elec o al ni ampoco equisi os p e ios más allá de no ocupa
ningún pues o nacional. Tampoco inde cuen as de mane a cla a an e el
Pa lamen o Eu opeo, aunque p esen a á in o mes pe iódicos sob e las eu-
niones habidas del Consejo Eu opeo. Es llama i o que es a ins i ución,
aunque no ha sido exi osa nunca en su ges ión de la polí ica ex e io eu-
opea desde p incipios de los años se en a, aumen a sus pode es en es e
ámbi o pe o sin mejo a sus eglas de p ocedimien o.
Hay una p esunción implíci a de que el p esiden e del Consejo Eu o-
peo se á un ex je e de Gobie no eu opeo. Apa e de lo c i icable de es e sis-
ema medie al de coop ación y de la al a de con ol pa lamen a io, exis e
una cie a desconexión en e el nue o p esiden e y el pode ejecu i o de
la UE que en el día a día se epa e y eje ce en e la Comisión y el Con-
sejo de Minis os. Pa a que el p esiden e enga pode p opio y no sólo den-
o del Consejo Eu opeo necesi a á apoyo adminis a i o, si no se
p oduci á el e ec o que M. Dougan(2008) ha cali icado como “ apping a
e y big ish in a a he small pond”*.
Sin emba go, en el Consejo de Minis os se man iene la o ación se-
mes al en e Es ados miemb os pa a la p esidencia pa a odas las o -
maciones dis in as con la excepción del Consejo de Relaciones
*Algo así como “ence a un pez muy g ande en un es anque demasiado pequeño”
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Ex e io es, que p esidi á el Al o Rep esen an e. El Consejo de Asun os
Gene ales debe asegu a la cohe encia de las dis in as o maciones del
Consejo, decide po mayo ía la lis a de o maciones y el sis ema pa a
c ea equipos compues os po es p esidencias sucesi as, ya que se añade
la obligación de abaja en “ íos” de p esidencias, de modo que haya
una plani icación conjun a que du e dieciocho meses y una mayo coo -
dinación en e es as p esidencias.
La dico omía en e los modelos de p esidencias del Consejo Eu opeo
y del Consejo de Minis os puede causa con usión en e los ciudadanos
eu opeos, como ha señalado Kalypso Nicolaidis. Además, el pues o de p e-
siden e del Consejo Eu opeo puede daña el p incipio de lide azgo com-
pa ido p opio de la in eg ación eu opea y limi a los e ec os saludables de
la compe encia en e Es ados miemb os al eje ce la p esidencia semes-
al, así como las posibilidades de ace ca la UE a los ciudadanos. La UE
no es B uselas, sub aya K. Nicolaidis, y se debe ía man ene al menos la ce-
leb ación de los Consejos Eu opeos en el país que eje ce la p esidencia o-
a o ia de los Consejos de Minis os sec o iales de la UE (Nicolaidis, K.y
Bunse, S., 2007).
La p esidencia del Eu og upo segui á exis iendo y puede que en el u-
u o conozca un desa ollo mayo po la necesidad de hace en e a la c i-
sis económica con una isión común de los miemb os de la moneda única.
Además, es p e isible que en polí ica ex e io eu opea sigan p oli e ando
los di ec o ios de ac o, g upos de pione os, y g upos especializados, den-
o y ue a de los T a ados, así como di e sas inicia i as eu opeas y nacio-
nales con alguna conexión eu opea, como se ha podido comp oba du an e
la c isis de Gaza a p incipios de 2009, en la que en una misma semana se
egis a on has a cinco inicia i as eu opeas dis in as p o agonizadas po el
en iado especial pa a O ien e medio, el Al o Rep esen an e, la p esidencia
checa con “ oika”, la ex p esidencia ancesa y el minis o de Asun os Ex-
e io es español, un de oche de ene gías de muy complicada coo dina-
ción y explicación a e ce os ac o es in e nacionales.
Tal ez la mayo c í ica que se puede hace a la e o ma de Lisboa en
ma e ia ins i ucional, además del epa o de o os en el Consejo de Minis-
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os an a o able a los cua o Es ados más poblados, es la deso denada mul-
iplicación de p esidencias y ó ganos unipe sonales, lo que M. Dougan (2008:
p. 691) ha llamado mul iplicación de “ins i u ional g os légumes”**: p esi-
den e del Consejo Eu opeo, p esiden e de la Comisión, p esiden e del Pa -
lamen o Eu opeo, p esiden e del Eu og upo, p esiden e del BCE, Al o
Rep esen an e, p esidencia semes al del Consejo de Minis os… Es e di-
seño puede da luga a más agmen ación en ocos de pode y a i alidades
complicadas de esol e . Lisboa puede se el pun o de in lexión a pa i del
cual las ins i uciones colec i as eu opeas se subo dinan a pe sonalidades in-
di iduales, y po lo an o cob a una impo ancia mucho mayo las cualida-
des pa icula es de i ula es del pues o.
En odo caso, el esca e de la Cons i ución eu opea a a és del T a ado
de Lisboa no da un g an sal o adelan e pa a o alece la acción ex e io y
la polí ica ex e io y de segu idad y acili a su coo dinación, como se
a i ma de modo habi ual po dis in os comen a is as. La e o ma se cen-
a sob e odo en la e o ma de las ins i uciones y ó ganos, ambién con los
que ienen que e con es e ámbi o ex e io , y no en la de inición de polí-
icas y es a egias, en e las que des acaba la p oyección ex e io de la
Unión. Po lo gene al, F ancia no compa ió la isión más eu opeís a de
Alemania en es e ámbi o y se alineó con el Reino Unido pa a p ese a la
unanimidad en el ámbi o de la polí ica ex e io eu opea. Tan o la Cons i-
ución como el T a ado de Lisboa in oducen algunas inno aciones ins i-
ucionales que pueden ayuda al desa ollo de la p oyección ex e io de la
UE, pe o ambién la hacen más compleja.
De es e modo, se sigue dejando en un segundo plano las cues iones de
de ensa: de acue do con la de inición de nue o a ículo 2.4 del T a ado,
no hay de ensa común y la segu idad sigue siendo compe encia nacional
(Nikel, D. y Quille, G., 2007). Incluso cuando se abo dan mejo as en los
mecanismos de polí ica ex e io de la UE, no se esuel en aspec os im-
po an es e incluso c uciales, lo cual po un lado so p ende y po o o e-
ela al a de consensos básicos (Common Ma ke Law Re iew, 2008). La
polí ica ex e io sigue es ando igilada en sus ases más decisi as po el
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** En aducción lib e, “peces go dos ins i ucionales”.
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mecanismo de la unanimidad del Consejo Eu opeo y del Consejo de Mi-
nis os de la UE. Se especi ica además que no cabe legislación eu opea
en es e ámbi o y se p ohíbe que la cláusula de pode es elás icos de la UE
del ac ual a ículo 308 del TCE ( u u o a ículo 352 del TFEU) pueda
usa se pa a alcanza obje i os de la polí ica ex e io y de de ensa, lo que
di icul a la coo dinación en e acción ex e io y polí ica ex e io y des-
mien e pa cialmen e la e ó ica p esen e en la enume ación inicial de ob-
je i os de la UE.
4. TRES DILEMAS A LA HORA DE RELANZAR LA INTEGRACIÓN
ECONÓMICA Y POLÍTICA
El e dade o obs áculo pa a desa olla el po encial de la Unión Eu opea
en los p óximos años puede se la al a de lide azgo y de isión es a é-
gica. Se ía posible a anza sin el T a ado de Lisboa, pe o no sin di igen es
capaces de poli iza el día a día de las ins i uciones eu opeas pa a hace las
más a ac i as y de pensa a la go plazo pa a o mula un p oyec o polí-
ico suge en e que sea pe cibido como suyo po casi quinien os millones
de ciudadanos eu opeos.
No podemos igno a la his o ia eal de la in eg ación, hecha de pasos
adelan e pe o ambién de c isis y de e ocesos. Un cie o olun a ismo
p eside muchas na aciones supues amen e eu opeís as, según las cuales
la UE na ega en pilo o au omá ico hacia un supues o des ino inexo able.
Sin emba go, las Comunidades p ime o y luego la Unión han enido que
hace en e a odo ipo de imp e is os y de si uaciones di íciles. Po ci a
las más conocidas, la c isis polí ica de la “silla acía” de 1965, la c isis ene -
gé ica de 1973, la c isis p esupues a ia a p incipios de los ochen a, los p o-
blemas pa a la a i icación de Maas ich y de Niza en e 1992 y 2001, el
acaso de la Cons i ución eu opea en 2005 o, en nues os días, la c isis
económica global. La mane a de man ene el cu so de la in eg ación ha
sido una combinación de e lexión sob e cómo adap a y po encia el p o-
yec o de in eg ación en cada momen o y de un lide azgo polí ico com-
p ome ido con los alo es eu opeos, odo lo con a io de la c eencia ciega
en el p og eso.
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No obs an e, una ez los p incipales di igen es nacionales decidan li-
de a de nue o la Unión, deben esol e es dilemas, nada sencillos y e-
lacionados en e sí. En el ondo, es as pa adojas ilus an el ele ado g ado
de in eg ación económica y polí ica y se pueden o mula de modo sin é-
ico de es e modo: cuál es el modelo polí ico eu opeo y cómo o alece lo
as la c isis de la Cons i ución, has a qué pun o debe p e alece la o ien-
ación de la UE a consegui esul ados sob e las e o mas de las eglas del
juego y la in ospección y cómo limi a los pode es de la UE y al mismo
iempo pe mi i que emp enda nue as a eas. Es os es dilemas apa ecen
con inuamen e en los deba es polí icos y an a ma ca la agenda eu opea
en la década que aho a empezamos.
Dilema 1º: esca a el modelo ju ídico-polí ico comuni a io
as el esca e cons i ucional
A pesa de la desapa ición del é mino Comunidad Eu opea con el nue o
T a ado de Lisboa y el has ío hacia los in e minables deba es de e o ma
de los a ados, una ez en e en igo el T a ado de Lisboa es p eciso o -
alece el modelo comuni a io implíci o en las eglas de juego de la an i-
gua y de la nue a Unión Eu opea. Es e sis ema polí ico y ju ídico ha sido
c eado de o ma paula ina, a lo la go de más de cincuen a años, a pa i de
la p ác ica ins i ucional, la ju isp udencia del T ibunal de Luxembu go y su
ecepción po los jueces nacionales y las sucesi as e o mas de los T a a-
dos. Se basa en la c eación simul ánea de una ede ación ju ídica y de una
con ede ación polí ica, de modo que la Comunidad o la Unión limi e el
p o eccionismo económico y los excesos nacionalis as ( ambién egiona-
les) en sus Es ados miemb os, pe o nunca aspi e a sus i ui los y po ello e-
nuncie a un discu so es a alis a eu opeo, a i icial y con ap oducen e.
Pa a man ene es e modelo, el papel del De echo comuni a io es esencial.
Desde un pun o de is a ju ídico, el obje i o de simpli icación y de o aleci-
mien o de la Comunidad de De echo eu opea no se ha log ado as el acaso
de la Cons i ución eu opea, que debili a la llamada “cons i ución ma e ial”
comuni a ia (básicamen e, las eglas sob e las elaciones en e la UE y los Es-
ados y en e la UE y los ciudadanos). El esca e de sus con enidos a a és
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del T a ado de Lisboa ha esul ado en un ex o muy complicado, plagado de
con adicciones, que no o alece de modo su icien e el sis ema judicial eu-
opeo y la a qui ec u a ju ídica e ins i ucional comuni a ia, imp escindible
pa a desa olla el me cado in e io y las polí icas comunes.
Desde un pun o de is a polí ico, hemos llegado a una si uación de des-
concie o, en la que se cae con ecuencia en el e o de en ende la in e-
g ación como un choque o un juego de suma ce o en e el p oyec o
eu opeo y el desa ollo de la iden idad de los Es ados miemb os, ol idando
que el T a ado de Roma en 1957 se puso en ma cha pa a apo a paz y
p ospe idad compa ida a los Es ados a a és de un Me cado Común, no
pa a in en a con el iempo sus i ui és os po un mac o-Es ado eu opeo.
Es más, his o iado es como Allan Milwa d (1999) han demos ado que
la CEE ue pa e de un plan pa a esca a a los Es ados-nación y acili a
la ges ión común de p oblemas que no podían ya esol e se a escala na-
cional. Es cie o que la in eg ación equie e que los Es ados se some an a
una disciplina ju ídica y económica, que les bene icia a medio y la go plazo.
No obs an e, muchas eces en el lenguaje de polí icos y comunicado es
apa ece de o ma o unda el esquema “Eu opa e sus Es ados” y se d a-
ma iza así de modo exage ado el choque de in e eses en e ambos ni eles
de gobie no, sin cae en la cuen a de que la in eg ación eu opea es y debe
se in eg ación nacional y e i alización de la iden idad de cada Es ado.
Po eso es e óneo aplica los esquemas de o ganización polí ica de un
Es ado al sis ema ins i ucional eu opeo, bien pa a en ende lo o pa a c i i-
ca lo y e o ma lo. Sin duda hay muchas cosas que se pueden expo a
desde el ni el nacional al eu opeo en é minos de ecnología democ á ica
– anspa encia, endición de cuen as, limi ación del pode –. Pe o la Unión
Eu opea iene su p opio sis ema de sepa ación de pode es y de pesos y
con apesos. Y la democ acia eu opea no es equipa able a la nacional, en
p ime luga po que, como ha esc i o la p o eso a de Ox o d, Kalypso Ni-
colaidis (2007), lo que enemos en la UE es una “demoi-c acy”, es deci , una
democ acia sin demos, undada sob e una ag upación de pueblos (“demoi”)
eu opeos. Las consecuencias de es a e lexión eó ica son muy impo an-
es: el Pa lamen o Eu opeo no es la solución única al llamado dé ici de-
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moc á ico de la UE, la oma de decisiones po mayo ía en el Consejo de
Minis os debe ene lími es y la UE no puede aspi a a egula lo odo.
Los símbolos es a ales es án mejo en el ni el es a al y el p oyec o eu o-
peo debe unda se en el plu alismo y la di e sidad de iden idades, en una
isión cosmopoli a en la que los p oyec os nacionales de los Es ados miem-
b os se espe an y se enue an al iempo que la in eg ación eu opea a anza.
Pe o en la ac ual si uación de epliegue nacional y c isis económica en una
Unión muy desa ollada, és a se pe cibe con ecuencia de modo p o un-
damen e equi ocado o bien como una u opía imposible y us an e o bien
como una amenaza eal a sus Es ados miemb os, igno ando el modelo po-
lí ico subyacen e.
Dilema 2º: la Unión debe o ien a se a la consecución
de esul ados, pe o ha de segui deba iendo de o ma
democ á ica sob e el p oceso eu opeo de oma de decisiones
y sob e su iden idad y alo es
En el p oceso cons i ucional se in i ie on, de modo excesi o, muchas
ene gías polí icas du an e más de cinco años y al inal se ha saldado con el
p agmá ico T a ado de Lisboa. E a y es necesa io sali del labe in o cons-
i ucional. La o ien ación a esul ados pa ece muy necesa ia an e la c isis
económica y an e la c ecien e demanda de que la Unión sea un ac o glo-
bal, pe o ambién como una mane a de e i aliza la in eg ación y pode
p esen a a los Es ados miemb os y a los ciudadanos un p oyec o de “Co-
munidad mejo ”.
Es cie o que el Es ado ha ecupe ado un papel cen al en la c isis, como
ul imo ecu so pa a ol e a hace unciona los me cados. Pe o en el e-
pliegue de eme gencia hacia lo público que i imos, no nos podemos ol-
ida de lo público-eu opeo. La si uación ac ual iene que e más con un
allo de Es ado que con un allo de la Unión. En medio de la c isis, con-
iene eco da que las ins i uciones, no mas y p incipios eu opeos han con-
ibuido se iamen e a la p ospe idad compa ida del con inen e du an e
más de medio siglo. Las au o idades de B uselas ges ionan jun o con los
Gobie nos nacionales una combinación has a aho a exi osa de libe ad
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económica y p o ección social. El iesgo de da ma cha a ás en el des-
a ollo del me cado in e io eu opeo es eal, po la acumulación de deci-
siones p o eccionis as a ni el nacional du an e es a c isis7.
F en e a es a endencia, hay que o alece los p incipios de lib e com-
pe encia, no disc iminación y eliminación de ba e as a la lib e ci culación
de ac o es de p oducción, que con o man una e dade a “cons i ución eco-
nómica”. Es os p incipios han dado esul ados muy posi i os y han hecho
más anspa en e y acional cualquie in e ención pública en la economía.
La Unión Eu opea es un lími e pe manen e y e icaz con a el p o eccio-
nismo, esa “ iloso ía de gue a” en palab as de Ludwig on Mises. Además,
la Unión posee una no able capacidad de ap endizaje e inno ación en el
diseño de polí icas comunes en el me cado in e io , y goza de una ision de
conjun o p i ilegiada sob e el espacio económico comuni a io.
El ni el nacional se ha esis ido a comple a el gobie no económico del
eu o y el esul ado más cla o de es a indolencia ha sido la al a de desa o-
llo de la Agenda de Lisboa ap obada en el 2000, un plan de e o mas eco-
nómicas que debe ía habe dado sus esul ados en el año 2010. An e el
acaso de agencias y o ganismos nacionales a la ho a de egula de modo
adecuado las en idades inancie as, es jus o que se plan ee aho a una egu-
lación y supe ision común en odo el me cado in e io .
Las decisiones del Consejo Eu opeo de junio de 2009, dando los p i-
me os pasos pa a que exis a una supe isión inancie a común, apun an en
es a di ección espe anzado a. Se a a de un deba e esencial: ¿qué nue os
pode es económicos hay que ans e i a B uselas pa a hace en e a una
c isis económica que es á poniendo a p ueba a la jo en moneda única eu-
opea8? Tan sólo diez años después de su pues a en ma cha, el eu o no es á
inse ado en un sis ema de gobie no económico eu opeo cohe en e. La
c isis se ha encon ado con una Unión que no había comple ado dema-
siadas piezas del puzzle. Muchas decisiones a escala eu opea chocan con
7C . el comen a io de F. Sendago a (2009).
8C . las aliosas p opues as ecogidas en los in o mes de FAES La e o ma del sis ema inan-
cie o in e nacional, F. Fe nández y F. Na a e e (di s.) (2009) y Eu opa, p opues as de libe ad,
A. Ca ne o (di .), y M. He e a (coo d.) (2009).
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decisiones nacionales o con la inacción en el ámbi o es a al. La polí ica
mone a ia es eu opea, pe o la iscal sólo lo es a medias y las e o mas es-
uc u ales dependen de cada Gobie no; la ep esen ación in e nacional
del eu o es á agmen ada y la supe isión del sis ema inancie o es á en
manos nacionales, de modo que la docena de bancos de amaño eu opeo
eal y sus clien es su en las con adicciones y ex e nalidades p opias de
quien juega en un me cado único pe o es á some ido a egulado es muy di-
e sos en sus exigencias y capacidades. La ensión en e países miemb os
del eu o y ue a de la moneda única es cada ez mayo , una ez que es os
úl imos se han endeudado se iamen e en eu os y el alo de sus monedas
se ha des ondado. Po eso iene eno me in e és el conjun o de p opues as
hechas pa a c ea un mecanismo eu opeo de supe isión que ije no mas
obliga o ias sob e la banca, los segu os y los me cados de alo es, y pa a
pone en ma cha un Consejo Eu opeo de Riesgo Sis émico que de ec e
las bu bujas y e i e los colapsos inancie os.
A co o plazo, se debe ía con ibui con una sola oz eu opea a la di í-
cil y necesa ia a ea de ein en a las eglas del juego del sis ema inan-
cie o global. La p esencia du an e 2009 en el G-20 de media docena de
ep esen an es nacionales más es ep esen an es eu opeos (José Manuel
Du ão Ba oso, Mi ek Topolanek y Jean-Claude Juncke ) no es un eje ci-
cio de a mónica poli onía eu opea sino más bien de caco onía. A medio
plazo, se debe ían eu opeiza a ondo ámbi os como la polí ica ene gé ica,
la in es igación y desa ollo o la educación supe io , odos ellos asun os
c uciales pa a el u u o del con inen e.
Sin emba go, el genio del deba e cons i ucional ya ha salido de la bo e-
lla y las p egun as di íciles sob e cómo nos gobe namos en buena medida
desde B uselas siguen necesi ando espues as. No es posible eg esa al eli-
ismo de los ein a p ime os años de in eg ación. Po ello, la o ien ación a
esul ados debe hace se sin ehui el deba e de ondo sob e democ acia y le-
gi imidad de la UE. Una Eu opa ecnoc á ica y sólo de esul ados no end ía
su icien e legi imidad a es as al u as de la in eg ación. Hay que a on a el
cómo se consiguen dichos esul ados y los alo es que o ien an su búsqueda
y si en pa a de e mina p io idades, es deci , o alece una legi imidad de
la UE basada ambién en sus p ocesos de oma de decisiones y en su iden-
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