LA DIRECTIVA COMO ACTO
DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS
CON INTEGRACIÓN PARCIAL
po Lucía MILLAN MORO (*}
En es a no a p e endemos señala algunas de las ca ac e ís icas pa icula es de
que goza el ac o ju ídico de las Comunidades eu opeas denominado di ec i a, y
que,
en nues a opinión, de i an del hecho de que las ci adas Comunidades, como
es bien sabido, sean unas comunidades de Es ados con in eg ación pa cial en el
sec o de la economía solamen e, y no
o al,
aunque su ocación úl ima sea la
unión polí ica de Eu opa.
En la V pa e del T a ado CEE «Las ins i uciones de la Comunidad», den o del
í ulo 1." «Disposiciones comunes a a ias ins i uciones», encon amos los a ícu-
los 189 y ss., que es ablecen los medios ju ídicos de que pueden ale se las
ins i uciones comuni a ias pa a ealiza su misión, y que se co esponden en el
T a ado CEEA con los a ículos 161 y ss.
Los a ículos 189 CEE y 161 CEEA es ablecen el eglamen o, la di ec i a, la
decisión y las ecomendaciones y dic ámenes como los medios pa a el cumpli-
mien o de su misión de la Comisión y el Consejo, y de e minan sus e ec os. Pe o
es a enume ación de los ac os comuni a ios no es exhaus i a, y así emos que
el a ículo 54-1 de la CEE en ma e ia de de echo de es ablecimien o habla de un
• p og ama gene al» que ol emos a encon a en el a ículo 63-1, CEE, sob e lib e
p es ación de se icios. Exis e igualmen e la «au o ización» de la que la Comisión
de ine las condiciones y las modalidades, en a ios a ículos, en e ellos los a -
ículos 89-2 CEE, 91-1 CEE, 107-2 CEE, 108-3 CEE, y enemos ambién los a ícu-
los 235 CEE y 203 CEEA, que disponen que cuando sea necesa io pa a ealiza uno
de los obje i os de la Comunidad y el T a ado no haya p e is o los pode es de
acción eque idos a es e e ec o, el Consejo pod á, según un p ocedimien o de e -
minado, oma es medidas ap opiadas. Que se puede en ende se e ie en a los
ac os ipi icados en los a ículos 189 CEE y 161 CEEA, o ambién a p og amas
gene ales, au o izaciones, e c.
(•) P o eso a Ayudan e de De echo in e nacional en la Uni e sidad de Se illa.
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LUCIA MILLAN MORO
Como ya hemos mencionado, nos amos a cen a en cie os aspec os del ac o
denominado «di ec i a» y ecogido en los a ículos 189, pá a o 3 CEE y 167,
pá a o 3 CEEA (1).
1.
ANTECEDENTES
El an eceden e di ec o de es e ac o se encuen a en el p ime T a ado de las
Comunidades, el de Pa ís, que c ea la CECA. En el a ículo 14 CECA, y en e las
medidas que puede oma la Al a Au o idad encon amos la ecomendación, que
se de ine en su pá a o 3 (2), y en la que se inspi a la di ec i a.
Pos e io men e emos en los T a ados de Roma un ac o de e ec os muy pa e-
cidos,
pe o que en las dos comunidades que se c ean po esos T a ados, oma un
nomb e di e en e, y que iene algunos ma ices dis in os de la ecomendación.
Cuando en 1957 se i man los T a ados de Roma, la CECA lle a ya casi cinco
años en igo y las Comunidades pos e io es ecoge án su expe iencia. Se han
decan ado los é minos, y se p ecisan los ac os con más exac i ud en los T a ados
de Roma. El é mino « ecomendación» que en el T a ado CECA enía un signi icado
di e en e al de suyo adicional en el De echo In e nacional, uel e a ecupe a
en los T a ados de Roma su signi icado de ac o desp o is o de ue za obliga o ia.
Y ese ac o nue o, de ca ac e ís icas an especiales, que en el T a ado de Pa ís
se llamaba ecomendación, a a ecibi el nomb e de di ec i a en los de Roma.
2.
CARACTERÍSTICAS DE LA DIRECTIVA Y DIFERENCIAS
CON LA RECOMENDACIÓN CECA
Siguiendo las de iniciones que de ambos ac os se dan en los espec i os T a-
ados,
amos a in en a i señalando los elemen os comunes de dichos ac os y las
di e encias de ma iz en e ambos.
Así,
según la de inen los a ículos 189, pá a o 3 CEE y 161, pá a o 3 CEEA (3),
la di ec i a es un ac o que pueden dic a indis in amen e la Comisión y el Con-
sejo.
En cambio, en el T a ado de Pa ís, la ecomendación CECA ine de inida como
ac o ípico de la Al a Au o idad (4), sin menciona pa a nada al Consejo. Es a di e-
encia es una consecuencia lógica de la es uc u a ins i ucional de cada Comunidad
(1) A ículos 189, pa . 3 CEE y 161, pa . 3 CEEA: «La di ec i e lie ou E a memb e des ina ai e
quan au ésul a á a eind e, ou en laissan aux ins ances na ionales la compé ence quan á la
o me e aux moyens.»
(2) A iculo 14, pa . 3 CECA: «Les ecommanda ions compo en obliga ion dans les bu s qu'elles
assignen , mais Isissen a ceux qui en son
l'obje
le choix des moyens p op es á a eind e ees bu s.»
(3) A ículos 189, pa . 1 CEE y 161, pa . 1 CEEA: «Pou l'accomplissemen de leu misslon e
dans les condi ion p é ues. au p ésen ai e, le Conseil e la Commission a é en des églemen s
e des dl ec i es, p ennen des décisions e o mulen des ecommanda ions ou des a is.»
(4) A ículo 14, pa . 1 CECA: «Pou l'exécu ion des missions que luí son con iées e dans les
condi íons p é ues au p ésen ai e, la Hau e Au o i é p end des décisions, o mule des ecomman
da ions ou éme des a is.»
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LA DIRECTIVA COMO ACTO DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS
y del papel p eponde an e que la Al a Au o idad iene en el T a ado de Pa ís en
de imen o del Consejo, si uación que no se co esponde con la de las Comuni-
dades de los T a ados de Roma.
Po o a pa e, el p ime elemen o de la de inición p opiamen e dicha de di ec-
i a,
la delimi ación del des ina a io de és a, nos ae o a di e encia de ma iz con
la ecomendación CECA. La di ec i a, según los a ículos 189, pá a o 3 CEE y 161,
pá a o 3 CEEA, « incula a odo Es ado miemb o» des ina a io, es deci , se di ige
sólo a los Es ados miemb os. F en e al eglamen o, de inido en el pá a o 2 del
mismo a ículo (5) «de alcance gene al» y a las decisiones (6) que se di igen a los
«des ina a ios que designe», Es ados miemb os o pa icula es, el pá a o 3 dice
exp esamen e que la di ec i a se di ige a los Es ados miemb os. Mien as que la
ecomendación CEOA, ambién po de inición, no de e mina de mane a p ecisa a
su des ina a io, sino que habla de «aquellos que son obje o» de la ecomendación.
Po lo que, en eo ía, se pod ía di igi una ecomendación CECA a un pa icula ,
a una emp es-a ca boside ú gica, y ija le un obje i o dejándole libe ad en cuan o
a los medios pa a consegui lo. Ve emos que en es o ambién hay una pequeña
di e encia de ma iz.
£1 segundo elemen o de la de inición, el esul ado a ob ene , obligación en
cuan o al obje i o de la di ec i a, es común con la ecomendación CECA, que
ambién implica obligación en cuan o a los obje i os que asigna. Es e elemen o
undamen al es, además, el que apo a el es echo pa ecido exis en e en e los
dos ac os, y una de las ca ac e ís icas más impo an es de la di ec i a como ac o
de una sociedad de in eg ación pa cial.
El e ce elemen o, la libe ad que se deja a las ins ancias nacionales en cuan o
a la o ma y medios a emplea pa a es e in, p esen a ambién una di e encia su il
con la ecomendación CECA, de i ada de la di e encia en los des ina a ios. Pues
el a ículo 14, pá a o 3 CECA, no habla más que de «medios», mien as que los
o os dos a ículos aluden a « o ma» y «medios». Vol iendo a la di e enciación
en e los des ina a ios de ambos ac os, es lógico que la di ec i a hable de la lib e
elección de la « o ma», además de ci a los «medios», pues se di ige a Es ados
miemb os que end án que aplica la di ec i a, aduciéndola en disposiciones de
de echo in e no. La o ma en es e caso se e ie e a la libe ad que deja el T a ado
a los Es ados miemb os en cuan o a las disposiciones de de echo in e no que se
adop en pa a cumpli con el obje i o ijado en la di ec i a. Mien as que en el
caso de la ecomendación CECA, si se di ige a un pa icula , cosa posible según
Id edacción del ex o, no iene mucho sen ido habla de o ma, pues no puede
adop a ninguna disposición no ma i a, pe o sí de los medios que enga a su
alcance pa a cumpli el obje i o ijado (7).
Un cua o elemen o ienen en común: deben se mo i adas y con empla ( ene
(5) A ículos 189, pa . 2 CEE y 16), pa . 2 CEEA: .Le églemen a une po ee gené ale. II es
obllga ol e dans ous ses élémen s e II es dl ec emen appllcable dans ou E a memb e.»
(6) A ículos 189. pa . 4 CEE y 161, pa . 4 CCEA: -Le decisión es obllga oi e en ous ses élémen s
pou les des ina ai es qu'elle designe.»
(7) En es e sen ido, éase LIMPENS, A., en •Ha monisa lon des léglsla ions dans le cad e du
Ma ché Commun-, Re ue In e na ionale de D ol Compa é, 1967, p. 636.
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LUCIA
MILLÁN MORÓ
en cuen a) los dic ámenes que obliga o iamen e se hayan debido solici a (8).
Un quin o y úl imo elemen o, siguiendo la sis emá ica del T a ado, nos uel e
a ae o a di e encia en e es os ac os. Las di ec i as su en e ec o po su
no i-
icación (9). Las ecomendaciones CECA, nos dice el a ículo 15 CECA (10), su en
e ec o po su no i icación, si son indi iduales, y po su publicación, en los o os
casos. Lo que pa ece signi ica que puede habe an o ecomendaciones CECA
gene ales como indi iduales, mien as que las di ec i as son ac os indi iduales
si conside amos que en los T a ados de Roma sólo se p e én sus e ec os po
no i icación. Y en es e caso se ían equipa ables las di ec i as a las ecomenda-
ciones CECA indi iduales, pe o no a las gene ales.
De odo lo dicho an e io men e se deduce que, si bien la ecomendación CECA
y la di ec i a son subs ancialmen e el mismo ac o, subsis en, sin emba go, di e-
encias de ma iz, que pa ecen esponde más que nada, a la expe iencia ya adqui-
ida en la CECA cuando se i man los T a ados de Roma, y que c is aliza en una
decan ación de los é minos empleados y en una mayo p ecisión de los ac os
es ablecidos po los T a ados de Roma.
De lo an e io men e expues o se pueden obse a las ca ac e ís icas, poco
co ien es, de es e ac o, an o en de echo in e no como en de echo in e nacio-
nal (11).
Un ac o que ija un obje i o a consegui , pe o que deja libe ad en cuan o
a los medios, no encuen a pa alelo en de echo in e no, que suele se de allado
y inculan e en odos sus elemen os. Tampoco encuen a pa alelo en de echo
in e nacional, pues aunque sus des ina a ios sean los Es ados miemb os, ampoco
es ecuen e esa obligación inculan e en es e e eno, aunque sólo sea en uno
"de sus elemen os, cuyo incumplimien o po pa e del Es ado des ina a io puede
da luga a un p ocedimien o de cons a ación de al as an e el T ibunal de Luxem-
bu go (12). Es a posibilidad de cons a a judicialmen e la al a del Es ado que
incumple la di ec i a nace del hecho de que las Comunidades eu opeas esponden
a la es uc u a de una sociedad de in eg ación, aunque sea pa cial, y, po consi-
guien e, gozan de compe encias, que le han sido ansmi idas po los Es ados
miemb os.
la no edad en las ca ac e ís icas de es e ac o esponde, sob e odo, a la
ci cuns ancia de se un ac o ípico de una sociedad de in eg ación pa cial, como
(8) A ículo 15, pa . 1 CECA: »Les décislons, ecommanda ions e a is de la Hau e Au o i é son
mo i es e isen les a is obliga ol emen ecueillis.»
A ículos 190 CEE y 162 CEEA: «Les églemen s, les di ec i es e les décisions du Conseil e de
la Commlsslon son mo i es e isen les p oposl ions ou a ls obligawi emen ecueillis en exécu ion
du p ésen ai e.»
(9) A ículos 191, pa . 2 CEE y 163, pa . 2 CEEA: «Les di ec i os e les décisions son no i iées
á leu s des ina ai es e p ennen e e pa ce e no l ¡ca ión.»
(10) A ículo 15, pa s. 2 y 3 CECA: «Les décisíons e ecommanda ions lo squ'elles on un ca ac-
é e Indi idué!, obligen l'in é essé pa
I'e e
de la no i lca ion qui luí es
ai e.
Dans les au es cas, elles son applicables pa le seul e e de leu publica ion.»
(11) LIMPENS, A.: Op. ci ., p. 638, conside a a la di ec i a como un ac o «sul gene ls» a! señala
sus ca ac e ís icas.
(12) Como, po ejemplo, ecien emen e ha cons a ado el T ibunal de Luxembu go, a ins ancias de
la Comisión, la al a de la República i aliana, en su sen encia de 21 de sep iemb e de 1978, as. 69/77,
Rec.
1978-8, pp. 1749-1760, no ya al no habe aplicado una di ec i a, sino al no habe la hecho en a
en igo en los plazos po ella p e is os.
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LA DIRECTIVA COMO ACTO DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS
son las Comunidades Eu opeas, que sólo es án in eg adas en aquellos sec o es
ecogidos en los T a ados undacionales.
En esas ma e ias, eguladas en los T a ados, encon amos como el medio de
acción más na u al al eglamen o, con unas ca ac e ís icas muy pa ecidas a una
ley en de echo in e no, sal o la de su o igen. Pe o jun o al eglamen o apa ece
con ecuencia la di ec i a, y, en muchos casos, la di ec i a se u iliza, sob e odo,
pa a ma e ias cuya compe encia es compa ida po la Comunidad y los Es ados
miemb os. O ambién, como es el caso de la a monización de legislaciones (13}
en ma e ias de la compe encia de los Es ados miemb os, pe o que pueden ene
una incidencia di ec a en el es ablecimien o o uncionamien o del me cado común,
es deci , en ma e ias eguladas po los T a ados comuni a ios.
En es os casos la di ec i a es el medio idóneo pa a ac ua po que se le ijan
a¡ Es ado los obje i os y, en eo ía, se espe a su compe encia dejándole la libe -
ad pa a ealiza los. Es á obligado a consegui ese obje i o que se le ma ca, po que
es un obje i o comuni a io, que en a den o del comp omiso gené ico que asumió
al c ea o al en a en las Comunidades, pe o se le deja un ma gen de ac uación
pa a su ob ención, po que esas compe encias aún le co esponden. Es deci , que
la di ec i a se emplea con mucha ecuencia pa a consegui ines comuni a ios
en ma e ias que no son es ic amen e comuni a ias. O o p oblema, que desbo da
el ámbi o de nues o es udio, se ía el p oblema del ma gen de libe ad que se
deja en la ealidad a los Es ados miemb os, pues en la p ác ica las di ec i as,
sob e odo en cues iones écnicas, son cada ez más de alladas y cada ez es
meno el ma gen de libe ad que queda a disc eción de los Es ados miemb os.
Todo el p oblema de compe encias compa idas, o compe encias es a ales con
incidencia en ma e ias que en an den o del ámbi o de las compe encias comu-
ni a ias, iene su o igen en el hecho de que las Comunidades Eu opeas co es-
ponden a un ipo de sociedad de in eg ación pa cial, en el que ienen que coexis i
compe encias comuni a ias, compe encias es a ales, y compe encias compa idas,
y cuyos espec i os ámbi os no pueden es a delimi ados con ni idez, sino que
deben exis i unas zonas limí o es en que haya una in e acción de las acciones
comuni a ias y es a ales. En esas zonas, en las compe encias compa idas y en
algunas de las comuni a ias y es a ales es donde la di ec i a encuen a su campo
de acción ípico.
3. LAS DIRECTIVAS EN LOS TRATADOS DE ROMA
Los T a ados de Roma, en con a de lo que pudie a pa ece , no son demasiado
p ecisos en sus é minos, y hablan de di ec i as en muchos a ículos, pe o según
e emos, no siemp e se e ie en al mismo ac o.
En p ime luga , y an es de en a a ondo en el ema, ha emos una p ime a
( 3) A ículo 100 C£E: «La Consell, s a uan á l'unaniml é su p oposl ion de la Commission,
a é e des di ec i es pou le app ochemen des disposi lons législa i es, eglamen a es e adminis-
a i es des E a s memb es qul on une incidence di ec e su l'é ablissemen ou le onc ionnemen
du ma ché commun.
L'Assemblée e le Comi é économlque e social son consul es su les di ec i es don l'exécu ion
compo e ai , dans un ou plusieu s E a s memb es, une modl ica ion de disposi ions législa i es.»
85

LUCIA MILLAN MORO
dis inción.
Así, el T a ado CEE, en su a ículo 43-1 (14), nos habla de las «líneas
di ec ices» en ma e ia de polí ica ag ícola común, y no emplea la palab a «di ec-
i a».
Es o se con i ma en las dis in as e siones del T a ado (15). Lo que pa ece
indica que cuando el T a ado quie e habla de di ec ices en gene al, de las eglas
básicas y gene ales que egulan una ma e ia de e minada, emplea esa exp esión
y ese a la de di ec i a pa a el ac o del a ículo 189, pá a o 3 CEE y 161, pá-
a o 3 CCEA.
Pe o es o no es del odo exac o. En la mayo ía de los a ículos donde se alude
a la di ec i a (16), el T a ado, en e ec o, se e ie e al ac o de los a ículos 189 CEE
y 161 CEEA cuyas ca ac e ís icas hemos is o más a iba. Aho a
bien,
sí consi-
de amos los a ículos 111-2 CEE, 113-3 CEE y 101 CEEA (17), nos emos obligados
a pensa que es e ac o llamado di ec i a a que se alude en esos a ículos no es
el ac o de los a ículos 189 CEE y 161 CEEA, y es o, po una azón, en los es
casos se a a de un ac o que el Consejo di ige a la Comisión, mien as que la
di ec i a de los a ículos 189 CEE y 161 CEEA se di ige po de inición a los Es-
ados miemb os.
Es a opinión es con i mada po WOHLFARTH, EVERLING, GLAESNER y
SPRUNG (18), que conside an es as di ec i as a ípicas como obliga o ias pa a la
Comisión.
Y, según la exp esión u ilizada, «en el ma co de las di ec i as» se
pod ía pensa que se emplea al di ec i a en sen ido gené ico, como di ec iz, es
deci que ma ca unas líneas gene ales de ac uación a la Comisión, que és a debP
segui en la negociación con los Es ados. Aunque quizás la di ec i a mencionada
en los a ículos ci ados puede que es é más ce ca de la in e p e ación que dan
KAPTEYN y VERLOREN VAN THEMAAT (19), que la en como un manda o pa a
negocia que da el Consejo a la Comisión, inculan e pa a és a.
(14) A ículo 43, pa , 1 CEE: «A ín de dégage les lignes di ec ices d'une poli ique ag icole
commune...»
(15) «Ugnes di ec ices» en ancés, «linee di e ici» en i aliano, «G undlinien» en alemán, «b oad
Unes» en Inglés, e c...., en ez de habe u ilizado «di ec i e», «di e i a», «Rich llnie» o «di ec i e»
espec i amen e.
(16) T a ado CEE: a ículos 13, 14, 21, 33, 43-2, 45-2, 49, 54-2, 56-2, 57-1-2, 63-2, 64, 69, 70, 87,
90-3,
100, 101, 103-3, 108-2, 112. T a ado CEEA: a ículos 38, 82, 96, 98.
(17) A ículo 111, pa . 2 CEE: «La Commission p ésen e au Conseil des ecommanda ions en ue
des négocia ions a i al es a ec des pays ie s su le a i douanie commun.
Le Conseil au o ise la Commission a ou i les négocia ions.
La Commission condul ees négocia ions en consul a on a ec un Comi é spécial designé pa le
Conseil pou l'assis e dans ce e ache, e dans le cad e des di ec i es que le Conseil peu luí
ad esse .»
A ículo 113, pa . 3 CEE: «Si des acco ds a ec des pays ie s doi en é e negocies, la Commission
p ésen des ecommanda ions au Conseil qui l'au o ise a ou i les négocia ions nécessai es.
Ces négocia ions so n condui es pa la Commission en consul a ion a ec un Comi é spécial
designé pa le Conseil pou l'assis e dans ce e ache, e dans le cad e des di ec i es que le
Conseil peu luí ad esse ..
A ículo 101, pa . 2 CEEA: «Ces acco ds ou con en ions son negocies pa la Commission selon
les di ec i es du Conseil; ils son conclus pa la Commission a ec l'app oba ion du Conseil qui
s a ue á la majo i é quali íée.»
(18) WOHLFARTH, E.; EVERLING, U.; GLAESNER, H. J. y SPRUNG, R.: Die Eu opáische Wi -
scha sgemeinscha .-Kommen a zum Ve ag., 1960, pp. 345, 346 y 354.
(19) KAPTEYN, P. J. G. y VERLOREN VAN THEMAAT, P.: In oduc ion o he Law o he Eu opean
Communi ies, 1973, p. 361.
8S
LA DIRECTIVA COMO ACTO OE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS
Y en es e caso, puede que hubie a sido más con enien e, pa a cla i ica con-
cep os, que los edac o es de los T a ados se hubie an limi ado a u iliza la palab a
«di ec i a» cuando se e i iesen al ac o de los a ículos 189 CEE y 161 CEEA con
odas sus ca ac e ís icas, que hubie an hablado de «líneas di ec ices», como lo
hacen en el a ículo 43-1 CEE, cuando se a a a de da las líneas básicas, o las
o ien aciones gene ales en oda una ma e ia, como ocu e con el ci ado a ículo 43
CEE,
y que en los a ículos 111-2 CEE, 113-3 CEE y 101 CEEA hubie an empleado
o o é mino, «manda o» o simila , al e e i se a o a ca ego ía de ac os, y a una
elación en e ó ganos comuni a ios.
4 EFECTOS DE LA DIRECTIVA
Has a hace unos años, y an es de que el T ibunal de Luxembu go se hubie a
p onunciado en el sen ido que ac ualmen e lo hace sob e el e ec o de las di ec-
i as,
la doc ina in e p e aba gene almen e que las di ec i as e an un ac o que
po su p opia na u aleza, de i di igidos a los Es ados miemb os, p oducía e ec os
indi ec os en e a los pa icula es, pues has a que el Es ado des ina a io de la
di ec i a no omaba las medidas adecuadas pa a aplica la en su de echo in e no,
se en endía que esas no mas de la di ec i a no a ec aban a los pa icula es, y que
és os no podían ampoco alega disposiciones con enidas en la di ec i a an e los
ibunales nacionales, has a que esa disposición se aducía en de echo in e no.
En es e sen ido es e elado a la opinión de un au o an cuali icado como
LELEUX, que en 1968 esc ibía que la di ec i a no es un ac o po sí mismo di ec a-
men e aplicable, y p uden emen e añadía, que no pa ecía que pudie a se in ocada
en an o que al di e ci a, en un li igio, y que sólo la no ma nacional pod ía se
se In ocada po las pa es (20). Pe o LELEUX no negaba ca egó icamen e es a
posibilidad po que quedaba abie a la posible in e p e ación del T ibunal.
En e ec o, de una simple lec u a de los a ículos 189, pá a o 3 CEE y 161, pá-
a o 3 CEEA, se deduce que es un ac o de e icacia indi ec a, y que hay que
espe a la ac uación del Es ado pa a que a ec e a los pa icula es. F en e al Es ado
la di ec i a es obliga o ia en cuan o a los ines a ob ene , es inculan e, y como
ya dijimos en un p incipio, da luga a un p ocedimien o de cons a ación de al as
a un Es ado miemb o si no aplica la di ec i a de que es des ina a io. Pe o en e
a los pa icula es el T a ado no dice nada. Quedaba una ía abie a pa a la in e -
p e ación del T ibunal de Jus icia an e la imp ecisión del T a ado.
El T ibunal de Luxembu go podía habe se a enido a la opinión adicional y no
habe econocido a los pa icula es posibilidad de ecu so basado en las disposi-
ciones de una di ec i a. E a una in e p e ación que no con adecía la le a de los
a ículos 189 CEE y 161 CEEA, y la comúnmen e acep ada po la doc ina. Conco -
(20) LELEUX, P.: «Le app ochemen des législa lons dans la Communau é Economique Eu opéenne».
Cahie s de D oi Eu opéen, 1968, núm. 2, p. 154
(21) A ículos 173, pa . 2 CCE y 146. pa . 2 CEEA: .Tou e pe sonne physique ou mo ale peu
o me . dans les mémes condi lons. un ecou s con e les décislons don elle es le des lna aí e.
e con e les décislons qui, bien que p lses sous l'appa ence d'un éslemen ou d'une decisión
ad essée á une au e pe sonne, la conce nen di ec emen e ¡ndi iduellemen .»
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LUCIA MILLAN MORO
daba además con los a ículos 173 CEE y 146 CEEA (21), que con emplan la
posi-
bilidad de ecu so de pa icula es con a las decisiones de que son des ina a ios
y con a las que bajo apa iencia de disposición gene al les con emplan di ec amen e.
Pe o en 1970 se an a plan ea es casos (22) an e el T ibunal que le an a
da la opo unidad de p onuncia se sob e esa cues ión. No se a a a a conc e a-
men e de las disposiciones de una di ec i a, sino de las de una decisión di igida
a un Es ado miemb o, en elación con la disposición de una di ec i a que es ablece
la echa a pa i de la cual juega la p ohibición con enida en la decisión.
Respec o a la disposición con enida en la decisión, el T ibunal a a señala que
si en i ud de las disposiciones del a ículo 189 los eglamen os son di ec amen e
aplicables, y, en consecuencia, po su na u aleza, suscep ibles de p oduci e ec os
di ec os, de ello no esul a que o as ca ego ías de ac os con empladas po dicho
a ículo no puedan nunca p oduci e ec os análogos (23). Con es e pá a o, que
ansc ibimos po su impo ancia y po que se á u ilizado casi al pie de la le a
pa a las di ec i as pos e io men e, el T ibunal ab e la posibilidad de econoce le
di ec os, de ello no esul a que o as ca ego ías de ac os con empladas po dicho
a ículo '101 CEEA, que son los mismos), aunque en es as sen encias se limi e a
da sólo unas indicaciones sob e los equisi os que debe euni una disposición
pa a p oduci e ec os di ec os.
Así,
con inúa basando su a gumen ación el T ibunal, el a ículo 177 que pe -
mi e a las ju isdicciones nacionales ecu i al T ibunal pa a que és e decida sob e
la alidez y la in e p e ación de odos los ac os de las ins i uciones, sin dis inción,
implica que es os ac os son suscep ibles de se in ocados po los jus iciables
an e dichas ju isdicciones, y que con iene, po an o, en cada caso, examina si
la na u aleza, la economía y los é minos de la disposición en cues ión son sus-
cep ibles de p oduci e ec os di ec os en las elaciones en e el des ina a io del
ac o y los e ce os (24).
En es e conside ando el T ibunal conc e a más su idea de las disposiciones
suscep ibles de p oduci e ec os di ec os. Así como an es al deci que el egla-
men o no e a el único a ículo 189 CEE suscep ible de p oduci e ec os di ec os,
daba paso a la posibilidad de econoce le e ec os di ec os a o os ac os del ci ado
a ículo, aho a ma iza la idea y señala que no es cualquie disposición con enida
en los o os ac os del a ículo 189 CEE, la que puede p oduci e ec os di ec os,
sino que hab á que es udia en cada caso, es deci , no en gene al, sino los casos
conc e os, la na u aleza de la disposición, sus é minos y su economía. Pe o no
nos dice oda ía con cla idad qué ipo de disposición con enida en una di ec i a
es suscep ible de p oduci e ec os di ec os.
Sin emba go, en esas mismas sen encias ci adas el T ibunal nos da un ejemplo
conc e o, cuando nos dice que la disposición de la di ec i a que es ablece la echa
(22) Sen encia de 6 de oc ub e de 1970, as. 9/70, Rec. 1970-7, pp. 825-860; Sen encia de 21 de
oc ub e de 1970, as. 20/70, Rec. 1970-7, pp. 861-880; Sen encia de 21 de oc ub e de 1970, as. 23/70,
Rec. 1970-7, pp. 881-900.
(23) Sen encia de 6 de oc ub e de 1970, as. 9/70, ci ., cdo. 5, p. 838; Sen encia de 21 de oc ub e
de 1970, as. 20/70, ci ., cdo. 5, p. 874; Sen encia de 21 de oc ub e de 1970, as. 23/70, ci ., cdo. 5,
p. 893.
(24) Ibidem, cdo. 6, p. 839;
ibid.,
cdo. 6, p. 875;
ibid.,
cdo. 6, p. 894.
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LA DIRECTIVA COMO ACTO DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS
a pa i de la cual juega la p ohibición con enida en la decisión an e io di igida
a los Es ados miemb os, impone a los Es ados miemb os obligaciones suscep ibles
de p oduci e ec os di ec os en las elaciones en e los Es ados miemb os y sus
jus iciables, y de engend a pa a és os el de echo de p e ale se de ello en jus-
icia (25).
En es e caso la disposición con o e ida se limi aba a ija una echa pa a una
p ohibición, y el T ibunal conside a que p oduce e ec os di ec os. Podemos deduci
algunas no as:
1.
Se a a de una p ohibición. Es deci , una obligación de no hace pa a el
Es ado miemb o. Una obligación nega i a pod íamos deci .
2.
Al ija le una echa, y no ene ma gen de ac uación el Es ado, emos que
es una disposición que no necesi a de ac uación del Es ado pa a se aplicada
en de echo in e no.
De lo an e io men e expues o se pod ía deduci que cuando una di ec i a con-
iene una obligación de no hace , una p ohibición, que no necesi a de ac os de
aplicación po pa e del Es ado des ina a io, esa disposición puede p oduci e ec os
di ec os en las elaciones en e los Es ados miemb os y sus jus iciables.
En ese sen ido se p onuncia ambién el abogado gene al Roeme , en sus conclu-
siones (26), de acue do con la esis del T ibunal, cuando señala que a pesa que
del eno del a ículo 189 CEE se pod ía deduci que sólo exis e una legislación
di ec a que emana de las ins i uciones comuni a ias en o ma de eglamen o, y
en odos los demás casos se ía solamen e el ac o de in oducción en el de echo
in e no, o de ejecución, el que c ea ía un de echo di ec amen e aplicable, Roeme
no c ee que esa dis inción espec o a la aplicabilidad di ec a enga un ca ác e
absolu amen e impe a i o.
Si el T a ado p e é una legislación que emana exclusi amen e de las ins i u-
ciones comuni a ias y o a legislación en dos e apas, po así deci lo, que com-
p ende la in e ención de las ins ancias nacionales, es o es así, en opinión de
Roeme (27), en es a úl ima hipó esis, esencialmen e pa a los casos en los que
una medida in oduc o ia en el de echo in e no, o de ejecución, es indispensable
pa a c ea un de echo aplicable, es deci , cuando se a a de obligaciones de hace
que den al Es ado miemb o pode de ap eciación. Es e es el caso ecuen e de
decisiones y di ec i as.
Pe o,
además, exis en ambién decisiones, o elemen os de decisiones, que no
exigen ninguna medida de in oducción en el de echo in e no (bas a pensa en
las obligaciones de no hace o disposiciones de «s ands ill»). En es e caso, al
menos (Roeme se plan ea si ambién se ía el caso de obligaciones de hace
cuando no dejan al Es ado ningún pode de ap eciación), pa ece de hecho
jus i-
icado, a juicio del abogado gene al (28), admi i que a pesa de la obligación
(25)
Ibld.,
cdo. 10, p. 840;
Ibid.,
cdo. 10. p. 876;
Ibld.,
cdo. 10, p. 896.
(26) Conclusiones del abogado gene al K. ROEMER, p esen adas el 17 de sep iemb e de 1970,
Rec. 1970-7, pp.
850-851.
(27) Ibld.
(28) Ibld.
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LUCIA MILLAN MORO
O a sen encia, de 29 de no iemb e de 1978 (47), iene a ei e a , una ez más,
la doc ina del e ec o ú il de las di ec i as (48) en lo que ya se es á con i iendo
en una ju isp udencia segu a del T ibunal, pues después de an as sen encias dadas
en el mismo sen ido es poco p obable que su doc ina u u a cambie de di ección,
más bien pa ece que a anza len amen e en el mismo, ma izando poco a poco su
doc ina.
Los au o es se han hecho eco ya de la ju isp udencia del T ibunal, y así, en
España, CHUECA SANCHO (49) señala que el T ibunal, median e una hábil conjun-
ción de los p incipios li e al, sis emá ico y eleológico, con ando siemp e con la
necesidad de con o ma el espacio ju ídico comuni a io, le a ibuye e ec o di ec o
a la di ec i a, en i ud de la obliga o iedad que se es ipula en el T a ado CEE;
nos hace no a el p o agonismo del T ibunal en es e cambio y que incluso alguno
de los gobie nos de los Es ados miemb os admi e explíci amen e que puede habe
ac os comuni a ios di ec amen e aplicables dis in os a los eglamen os (50).
SOHWARTZ, po su pa e, ambién admi e la doc ina de la e icacia di ec a
de las di ec i as, aunque con ese as, cuando nos dice que excepcionalmen e
la di ec i a puede, sin emba go, p oduci e ec os di ec os de los que los indi iduos
pueden p e ale se (cuando la di ec i a no deja al legislado nacional o a elección
que la de las medidas nacionales de asposición en el de echo in e no) (51). Lo
admi e, pe o inmedia amen e nos sub aya su ca ác e excepcional y los casos en
que se puede p oduci .
Po úl imo, el abogado gene al Capo o i (52), en sus conclusiones p esen adas
pa a la sen encia de 15 de junio de 1978 (53), obse a que si los Es ados miemb os
no espe an sus obligaciones de adop a las medidas p esc i as po una di ec i a,
la ía es a ía abie a pa a hace ale en el o den ju ídico comuni a io los de echos
subje i os de los pa icula es en base a la di ec i a misma; es o na u almen e
den o de los lími es en que la es uc u a de cada disposición de la di ec i a lo
pe mi a, y dado que el T ibunal ha econocido es a posibilidad admi iendo la écnica
de la e icacia di ec a pa a las di ec i as.
(47) As. 21/78, Reo. 1978-9, pp. 2327-2346.
(48)
Ibid.,
cdos. 19 a 21, p. 2340,
(49) CHUECA SANCHO, A.: «A monización de legislaciones en la CEE e ing eso de España», en
Les pe spec i es de I'adhesión de l'Espagne a la CEE, 1978, pp. 65-66.
(50)
Ibid.,
Gobie no i aliano en las obse aciones esc i as de las pa es en la sen encia de 26 de
mayo de 1976, as. 111/75, Rec. 1976-4, p. 661.
(51) SCHWARTZ, I. E.: «Rapp ochemen des législa ions e adap a ion du d oi espagnol», Colloque
su l'adhéslon de l'Espagne aux Communau és eu opéennes, Lou ain-la-Neu e, 25 mai 1979, p. 3 du
appo .
(52) Conclusiones del abogado gene al F. CAPOTORTI, p esen adas el 30 de mayo de 1978,
Rec. 1978-6, p. 1389.
(53) As. 149/77, Rec. 1978-6, pp. 1365-1389.
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LA DIRECTIVA COMO ACTO DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS
5. CONCLUSIONES
De odo lo an e io men e expues o, pod íamos esumi :
— La di ec i a es un ac o de e icacia indi ec a, cuya pa icula na u aleza de-
i a del conocido hecho de se un ac o ípico de una sociedad de in eg ación
pa cial.
— Pe o a pesa de sus ca ac e ís icas, an e io men e comen adas, en ocasiones
puede con ene disposiciones de e ec o di ec o cuando imponga a los Es a-
dos miemb os una obligación (de no hace , de «s ands ill» o de hace ) cla a,
p ecisa, sin condiciones ni ese a, y que no necesi e de ac o alguno pos e-
io de aplicación, sea po pa e de las ins i uciones comuni a ias o de los
Es ados miemb os (es deci , que no deje ma gen disc ecional de aplicación
a los Es ados miemb os), de las que pod án p e ale se en jus icia los pa -
icula es.
— Pa a sabe si una di ec i a con iene disposiciones di ec amen e aplicables
hab á que a ende a su na u aleza, su economía y sus é minos, y el ibunal,
en úl ima ins ancia, compe en e pa a de e mina lo se á el T ibunal de Lu-
xembu go, que lo decidi á caso po caso.
— En el caso de di ec i as que dejen un ma gen disc ecional pa a su aplicación
al Es ado, és e se e á media izado po la obliga o iedad del esul ado a
ob ene , y los pa icula es pod án con ola judicialmen e si los Es ados
miemb os en la aplicación de la di ec i a han pe manecido den o del ma -
gen disc ecional que les es á pe mi ido y que ija cada di ec i a.
En conclusión, el T ibunal de Luxembu go, si bien sigue econociendo las
pa icula es ca ac e ís icas del ac o denominado di ec i a en los T a ados de Roma,
ha acen uado úl imamen e el elemen o inculan e de es e ac o, como si quisie a
esal a la impo ancia de que sea un ac o de una sociedad de in eg ación, aunque
no
o al,
sob e el elemen o disc ecional, al que además some e a con ol sob e si
esponde a la inalidad úl ima comuni a ia a ob ene (54).
En úl ima ins ancia, y po mucho que a ancen las in e p e aciones del T ibunal
de Luxembu go en el camino hacia la in eg ación eu opea, el úl imo paso a
an-
quea pa a la o al in eg ación de Eu opa en una nue a sociedad, es un paso
polí ico que asciende de las compe encias del T ibunal. Es e, den o de las un-
ciones que le son p opias y de los lími es que los T a ados undacionales le ma -
can,
iene a su a o el habe hecho, y segui haciendo, odo lo posible po cimen a
y a anza a la ez en el o alecimien o de las compe encias comuni a ias, y, en
de ini i a, de la in eg ación eu opea.
(54) Hay que señala que ya en 1959, MALINTOPPI, A.: Op. el ., p. 256, obse aba que la adopción
de una di ec i a cons i uye el eje cicio de un e dade o y p opio pode ju ídico. La ju isp udencia
del T ibunal ha enido a da le la azón.
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