EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES
POR INFRACCIONES A NORMAS COMUNITARIAS
Po BLANCA VILÁ COSTA (*)
SUMARIO
I. LAS SANCIONES POR INFRACCIÓN A NORMAS COMUNITARIAS: ASPECTOS
GENERALES.
I. Delimi ación de la noción de "sanción" a e ec os de es e
es udio. 2. Ap oximación ipológica a las sanciones en aplicación del
de echo comuni a io. A) Sanciones adminis a i as. B) Sanciones penales.
C) Sanciones ci iles. 3. Reglamen ación, p e isión y ejecución de las
sanciones po in acciones a no mas comuni a ias.—II.
CONTENIDO
Y
ALCANCE
DE LA
DOCTRINA
DEL
TRIBUNAL
DE
JUSTICIA SOBRE
SANCIONES
POR
INFRACCIÓN A NORMAS COMUNITARIAS. I. El alcance de la p o ección judicial
de los pa icula es an e in acciones de no mas comuni a ias. 2. Los
p incipios gene ales deducidos po el T ibunal en ma e ia de sanciones y ías
p ocesales in e nas. 3. Aplicación a sec o es especí icos. A) e e encia al
sec o del de echo de la compe encia. B) Lib e ci culación de pe sonas y
polí ica social. C) Lib e ci culación de me cancías. 4. Conclusiones.
(*) Ca ed á ica de De echo In e nacional P i ado, P o eso a del Colegio de Eu opa,
B ujas. Ti ula de la Cá ed a Jean Monne de de echo comuni a io eu opeo, Uni e sidad
Au ónoma de Ba celona.
805
BLANCA
VI1.A
COSTA
I. LAS
SANCIONES
POR
INFRACCIÓN
A
NORMAS COMUNITARIAS:
ASPECTOS GENERALES
La di e sidad
de
adiciones ju ídicas
y
p ocedimen ales p esen e
en
los países
que
o man pa e
de la
Comunidad supone
que
oda
ap oximación
al
espinoso ámbi o
de las
sanciones
po
in acción
a
no mas comuni a ias,
en el que los
de echos in e nos
an a
cumpli
un
papel undamen al
a
a és
de sus
p opios p incipios, ó mulas
e
ins i uciones deba hace se
con
cie a cau ela, dada an o
la
compleja
a iculación en e de echo comuni a io
y
de echo in e no, como
el
sus a o di e so
de que se
nu e
la
noción
de
sanción
en
es os supues os,
aunque
al
sanción esponda
a
idén icas in acciones
que son
suscep ibles
de ob ene dis in as espues as
en
unción
del
país
de su
ejecución.
Ello
no
obs a pa a in en a ,
en
p ime luga , ceñi cla amen e
el
e eno cubie o
po
es e es udio, dada
la
complejidad, como
se ha
dicho,
de
la
a iculación
y del
p o agonismo di e so
de
Es ados, ins i uciones
comuni a ias
e
indi iduos, llamados és os
a
cen a nues a a ención an e
el concep o amplio
de
sanción
de que
aquí
se
pa e, como e emos
(1).
(1)
Vid., en
especial,
las
siguien es con ibuciones sob e
el
ema obje o
del
p esen e
es udio:
Les
ecou s
des
indi idus de an
les
insiances na ionales
en cas de
iolalion
du
d oi eu opéen, B uselas,
1978.
Coloquio, especialmen e
la
con ibución
de R.
KOVAR;
9.-
Coloquio
de la
FIDE, Lond es,
1980,
Remedies o b each o Communi y
Law,
ols. 1-111.
BARAV,
A.:
«En o cemen
o
communi y igh s
in he
Na ional Cou s», CMLR,
1980,
págs.
369 ss.
BARAV,
A.;
SIMÓN,
D.: «La
es i u ion
de
l'indü
en
d oi communau ai e»,
RMC,
1987,
págs.
235 ss.
DAVIDSON,
J. S.:
«Ac ions
o
damages
in he EC
Cou s
o
b each
o EEC.
Compe i ion Law».
DEMARET,
P.,
DE LA
GRAETE:
«Mesu es na ionales
d'o d e public
e
ci cula ion
des
pe sonnes en e E a s Memb es
(A
p opos
de
l'a é
Adoui
e Co nuaille)»,
CDE, 1988,
págs.
276 e ss.
JACOBS,
J.:
«Ju isdic ion
and
en o cemen
in
EEC Cases», en
ROWE
y o os, Enl ep ise law o he 80"s". 1979.
JACOBSSON,
V.;
JACOB,
J.: T ends
in he
en o cemen
o
non-money judgemen s
and
o de s,
1988.
JAMOUI.I.E,
M.;
BERTRAND,
V.:
«L'incidence
du
d oi communau ai e
su le
d oi belge
du
a ail»,
en The
e ec
o
communi y
law on
na ional employemen
law,
FIDE, sesión
de
Tesalónica,
1988,
ol.
2.
KORAH,
V.:
In oducción
al
de echo
y
p ác ica
de la
compe encia, Ba celona,
1988,
págs.
57-96.
LEBULLENGER,
J.: «A
p opos
de
l'expulsion
des
é ange s:
les
ga an ios
de
p océdu e adminis a i e
en
d oi anjáis
e
communau ai e»,
Ra.
C i .
D . In .
P i é,
1981,
págs. 447 ss.
LYON CAEN,
G.;
LYON CAEN,
A.: D oi social in e nalional e
eu opéen,
6.- e'd., 1985.
MERTENS
DE
WILMARS,
J.:
«L'e icaci é
des
di é en es echniques
habi uelles
de
p o eclion ju idiquc con e
les
iola ions
du
d oi communau ai e commises
pa
les
au o i és na ionales
e les
pa iculie s»,
CDE, 1981,
págs.
379 ss.
HICAÑOL,
E.:«Remedies
in
Na ional
Law o
b each
o a . 85 and 86 o he EEC
T ea y:
A
Re iew»,
806
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
1.
Delimi ación de la noción de "sanción"a e ec os de es e es udio
Podemos e ene un concep o de "sanción" en endida como medida
comuni a ia o in e na a que da o igen una in acción de una no ma de
de echo o igina io o de i ado, no necesa iamen e de na u aleza puni i a
(puede consis i en una o den de cese de in acción, en una mul a o en una
ca ga pecunia ia a o o í ulo, en la nulidad de una cláusula, e c.)
des inada, en su caso, al es ablecimien o del de echo subyacen e a la
no ma iolada, en base a la cons ucción comuni a ia (2).
En cuan o al o igen ma e ial de la medida in ac o a, queda cla o que
és a puede se una medida es a al, una medida comuni a ia o una medida
de un indi iduo conc e o. Sin emba go, nos ceñi emos en es e es udio a
la exclusi a p oyección de las sanciones en los pa icula es, aunque és as
p o engan de in acciones come idas po los Es ados y pe seguidas y
cons a adas po las au o idades comuni a ias, o a la in e sa. En o as
palab as, la dialéc ica en e los Es ados y las ins i uciones comuni a ias
(con enciosos en in acción ex a ículo 169; en anulación ex a ículo 173)
sólo nos se á de in e és en la medida en que se ene en los de echos de los
pa icula es a los que alcancen sus e ec os (3).
LIEI,
1982-1983, págs. 1 ss.
TEMPLE LANG,
J.: «Communi y An i us Law-Com-
pliance and en o cemen », CMLR, 1981, pág. 335.
VERWILGHEN,
M. (Ed.): Equaliiy
in Law be ween Men and Women in he EEC, B uselas, 1986, MI (Gene al Repo s/Na ional
Repo s).
(2) «Sandio legum, quae no issime ce am poenam i oga his, qui p aecep is non
ob empe a e in , ad eas species pe ine e non ide u , quibus ipsa lege poena speciali e
adi a es , nec ambigi u in ce e o omni iu e speciem gene i de oga e, nec sane e osimüe es
delic um unum eadem lege a iis es ima ionibus coe ce i» (D. 48, 19, 41, Pap. 2 de inií.)
«P op iae dicimus sanc ae, quae ñeque sac a ñeque p o ana sun , sed sanc ione quadam
con í mala; u leges sanc ae sun , sanc ione enim quadam sun subnixae, quod enim
sanc ione quadam subnixum es , id sanc um es , e si deo non si consec a um» (D. 1, 8, 9,
3 Ulp. 68 ad ed).
(3) Vid., en pa icula , in a, las sanciones ci iles y las ías de epa ación;
MERTENS
DE
WILMARS,
op. ci ., págs. 379 ss.;
PICAK'OL,
op. ci ., págs. I ss. En odo caso, consul a
KOVAR,
R.: «Le d oi des pe sonnes p i ées á ob eni de an la Cou de Communau és
eu opéennes le espec pa les E.M. du d oi communau ai e»,
AFDÍ,
1986. Palab as
p o é icas, e asun o F anco ich, c-6/90, sen encia TJCE de 19 de no iemb e de 1991,
admi iendo ampliamen e la esponsabilidad ex acon ac ual de los Es ados po iolación
de no mas de de echo comuni a io en e a pa icula es ( e , in a. II, I).
807
BLANCA VILA COSTA
Así pues, e isemos b e emen e los dis in os ac o es y posibles
des ina a ios de las sanciones. En p incipio, des ina a io de la sanción
debe á se lo el au o o el esponsable en su caso —pe sona ísica,
ope ado económico, Es ado o en idad es a al, ins i ución comuni a ia—
de la in acción cons a ada. Po o a pa e, la que denomina emos
au o idad de ejecución (comuni a ia o in e na, adminis a i a o judicial)
cumpli á su unción sea de o icio, sea a ins ancias de la au o idad
comuni a ia (no malmen e Comisión o T ibunal de Jus icia), de una
au o idad in e na (adminis a i a o judicial), o de un pa icula , en g an
núme o de ocasiones.
En consecuencia, las sanciones a las iolaciones de las no mas
comuni a ias cuyo égimen ju ídico nos p oponemos de ini no cub i án
los con enciosos en in acción o incumplimien o de los Es ados miemb os
más que en la medida en que sus consecuencias alcancen a los pa icula es
de los Es ados in ac o es. Po o o lado, los con enciosos en anulación
—no iniciados po pe sonas ísicas o ju ídicas— queda án ambién al
ma gen de es e es udio, dada su na u aleza y el concep o de sanción
ma e ial de que pa imos (4).
Sí,
en cambio, amos a ocupa nos an o de las condiciones de su
aplicación adminis a i a (aduane a, iscal, social, de de ensa de la
compe encia), o judicial in e na o dina ia, como de las condiciones de su
aplicación p opiamen e comuni a ia, sea és a adminis a i a o con enciosa.
Y en es e úl imo caso, undamen almen e en el ma co p ejudicial, en el
ma co de los con enciosos en anulación po pa icula es, o en p ocedi-
mien os en esponsabilidad ex acon ac ual (5).
(4) Nos ap oximamos a la noción amplia de sanción desde dos pe spec i as que deben
conside a se muy cla amen e: a la sanción p opiamen e dicha, en endida como medida de
au o idad, comuni a ia o in e na, en espues a a una in acción de una no ma comuni a ia
(p incipio de complemema iedad de las sanciones); y a los limi es impues os a las no mas
y au o idades in e nas en ma e ia sancionado a, sanciones in e nas suscep ibles ellas
mismas de cons i ui iolaciones de no mas y p incipios comuni a ios en an o que
obs áculos a los di e en es capí ulos del T a ado (p incipio de compa ibilidad de las
sanciones), ambas e ien es exp esi as del denominado «p incipio de au onomía
ins i ucional y de p ocedimien o» de los E.M. en Ma e ia de Sanciones, y de sus
limi es.'Viá., además,
CAHIER, PH.:
«Le ecou s en cons a a ion de manquemen des E.M.
de an la CJCE», CDE. 1981, 3; DF.
FRUTOS GÓMEZ,
J. M.: «Las sen encias e. -a . 171
CEE y el p oblema de su cumplimien o po el Es ado in ac o », RÍE. 1984.
(5) In a. II, 2 y 3.
808
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
Delimi ado el campo de in e és, debemos necesa iamen e pasa a una
e lexión inicial sob e el dis in o sus a o que en ma e ia de sanciones
p opo cionan las di e sas adiciones ju ídicas p esen es en la Comunidad.
Y una p ime a e lexión —que nos pa ece pe inen e a la ho a de elabo a
una noción su icien emen e amplia de sanción— se p oyec a sob e las
es echas elaciones exis en es en e las pau as p ocesales enca nadas po
la acción en eclamación, la posible ía de epa ación, la ob ención de
una sanción de na u aleza puni i a o epa a o ia, y la ejecución
p opiamen e dicha de al sanción, en endida como espues a ju ídica en el
sen ido an es expues o (6).
Si pa imos del p incipio ubi ius ibi emedium, como sus a o común
a nues as dis in as adiciones, llegamos a dos conclusiones p o isionales,
basadas espec i amen e en un a gumen o ma e ial y en un a gumen o
compe encial:
1."
Que es necesa io cons a a , y ello pe manece a pesa del epa o
de compe encias en e Es ados y Comunidad en el e eno de las
sanciones, la p oyección que la na u aleza de la in acción eje ce en las
condiciones de eje cicio de la eclamación, ía que aboca á en la sanción
o emedy co espondien e, y en su posible adecuación.
2.a
Dadas es as es echas inculaciones ma e iales, la localización de
la in acción en el p opio o denamien o comuni a io debe á p oyec a se
al ipo de espues a, incluso in e na, a al in acción: es deci , al e eno
de las sanciones (7).
En de e minados sis emas, así en los países del common law, se hallan
inculadas es as es ases en los p ocedimien os de na u aleza ci il: la
noción de emedy cub i ía así, en unción de la na u aleza de la
eclamación, an o la ía a segui como el esul ado ob enido, incluida la
ejecución, en su caso, de la medida de epa ación. En o as palab as, se
(6)
JAMOULLE,
M. e al.: «L'incidence du d oi communau ai e...», FIDE, 1988,
ol. 2;
PICAROL,
E., op. cii..
págs.
I y ss.
(7) Se a i ma aquí, po encima de odo, el undamen o comuni a io (a . 5) de la
aplicación in e na de las sanciones an e las in acciones a sus no mas y p incipios. De ahí
se de i a: a) la compe encia no ma i a de las ins i uciones comuni a ias pa a eglamen a ,
en dis in os g ados ( eglamen ación di ec a, simple e e encia, p e isión), las sanciones a
ales in acciones, y b) la compe encia del T ibunal de Jus icia pa a es ablece sus
condiciones de exis encia ( esis de la sanción/obs áculo), y de eje cicio po pa e de la
au o idad in e na.
809

BLANCA
V1LA
COSTA
da
un
mayo én asis
a la
sanción pa a
el
es ablecimien o
del
de echo,
y
un mayo papel
a la
au o idad judicial
en
es a labo
(8).
En
los
países
de
adición ci ilis a,
la
sanción, cualquie a
que sea su
ó mula (puni i a, indemniza o ia,
e c.) es
obse ada como cues ión
sus ancial, como elemen o cons i u i o
del
de echo sus an i o
que
enca na
la
epa ación,
con un
esul ado es ic i o
de los
pode es
del
ibunal
en la
ejecución
de las
sanciones p e is as legalmen e.
Como comp obamos,
a
pesa
de las
di e encias aco des
con las
espec i as adiciones,
a
pesa
de las
cali icaciones di e sas
que
me ezca
el p opio concep o
de
sanción, queda siemp e
a
sal o
el
ca ác e
de
espues a posible, adecuada
y
e ec i a
de
oda sanción
po
in acción
a
una no ma
que
no malmen e conlle e lesión
a un
de echo.
De ahí, de
es e
í ulo
y de
es a con icción, a anca
la
doc ina,
e
incluso
la
labo ,
del
T ibunal
de
jus icia comuni a io
(9).
Re isemos,
a
simple í ulo
de
ejemplo,
las
cues iones
de
o den
cali ica o io
que
susci a
en
de echo compa ado
—y en
consecuencia,
en
aplicación
de un
sis ema
de
compe encias cuando menos compa ido,
cual
es el
sis ema comuni a io—
su an
di e sa
o
ambigua na u aleza,
es
en an as ocasiones igualmen e inde inible. Veamos, pues,
dos
ejemplos
de di ícil solución cali ica o ia (ci il, p ocesal, adminis a i a...)
en la
igu a
ya
inco po ada
a
muchos de echos in e nos
de la
as ein e,
en
de echo económico,
o en la
ins i ución
del
conlemp
o
Cou anglosa-
jón
(10).
La igu a
de la
as ein e (mul a coe ci i a,
en
de echo adminis a i o
español
(11),
é mino asumido
en el
glosa io ju ídico comuni a io
en
nues a lengua)
se
halla
a
medio camino en e
la
sanción pu amen e
adminis a i a
y la
sanción ci il
en
ga an ía: consis e
en una
o den
de
pago
de
cie a can idad
po
unidad
de
iempo,
que
halla
su
undamen o
(8)
MERTENS,
op. ci ., págs. 382 ss.;
PICASOL,
op. cii., págs. 16 ss.
(9)
Es
imposible acudi
a un
concep o
de
sanción au ónomo en e
a la
in acción
que
se
halla
en su
p opio o igen.
Es, en
consecuencia,
un
concep o de i ado, ajus able
necesa iamen e
al
ilíci o
a que
esponde
(en
nues o caso, es ic amen e comuni a io),
y
admisible sólo as
un
análisis
de las
di e en es e ien es
del
p incipio
de
p opo cionalidad.
como e emos.
(10) PlZZORUSSO,
A.:
Cu so
de
De echo compa ado. Ba celona,
1987,
págs. 224-226.
MERTENS,
op. ci .. 1981,
págs. 386-387.
(11)
Vid. la
e sión española
del
Reglamen o 17/62,
de
aplicación
de las
no mas
de
compe encia,
así
como
la
e minología u ilizada
en la Ley 16/89 de
De ensa
de la
compe encia.
810
El. RÉGIMEN JURÍDICO
DE LAS
SANCIONES
POR
INFRACCIONES
en
la
mo a
en el
cumplimien o
de
o a medida coe ci i a (cese
de
ac i idad, injunc ion), en endida és a como sanción p incipal
de la que
depende.
Su
unción
es,
pues, acceso ia, consis iendo
en un
modo
indi ec o
de
ejecución
de la
sanción p incipal.
Al
igual
que la
gelds a en
ge mánica
—de
na u aleza
más
cla amen e penal
que
adminis a i a—
la
as ein e compa e
su
ca ác e
de
sanción,
a la ez,
adminis a i a
y
ci il
de ga an ía,
y su
es uc u a dependien e
de
o a sanción
u
obligación
p incipal
(12).
La igu a, en e amen e anglosajona,
del
con emp
o
Cou supone
una sanción especí ica
a un
a aque
—no
aca amien o—
a la
au o idad
judicial:
de
hecho, basada
en la
sup emacía
del
de echo
al y
como queda
enca nada
en su
aplicado ,
el
ibunal posee compe encia pa a p e eni
o
cas iga oda conduc a obs uc i a,
o
seguida
en
pe juicio
o
abuso
de la
adminis ación
de
jus icia
(13).
¿Qué na u aleza e iene es a ins i ución?
Al iempo p e en i a
y
puni i a,
de
ga an ía,
de
au o idad.
Tomadas
al
hilo
de los an
dis in os ejemplos
en
de echo compa ado,
pod íamos conclui
que la
inde inición
—o el
ca ác e mix o—
de la
na u aleza
de una
sanción
nos
pa ece i ele an e
si
queda pe ec amen e
ce nida
su
unción especí ica
en un
sis ema a iculado
de
espues as
a las
in acciones
o
no mas ju ídicas
que,
como
las
comuni a ias, ambién
son
esul ado
de
modelos
de
p ocedencias bien dis in as. No mas, además,
que di ícilmen e esponden
a
cali ica i os uní ocos: adminis a i as
(aduane as,
de
disciplina
de
me cado), iscales, penales
o
ci iles. Todas
esas espues as in e nas pueden
y
deben se i
a
aquellos obje i os
en la
medida
en que
sean posibles, adecuadas
y
e icaces
(14). La
si uación
a
examina se á en onces
la
de i ada
de esa
di e sidad
de
sanciones
y de las
posibles dis o siones
o
si uaciones
de
disc iminación
en
unción
del
país
(12) MERTENS,
op. ci .
TIEDEMANN,
K., Sub en ions K iminali a in de BR,
Hambu go,
1974.
(13) Remmedies
o
b each
o
Communi y
law, ci .,
Cong és
F1DE. 1980, ol. 1;
PlZZORUSSO,
A., op. ci ..
págs. 225-226.
En
gene al,
e la
in e esan e ob a colec i a
Uni ed Kingdom
Law in he
1980's,
BANAKAS,
E.
(Ed.), B i ish ins i u e
o In . and
Compa a i e
Law, 1989.
(14)
La
ausencia
de
eglamen ación ma e ial,
en la
medida
en que no
egulen
las
no mas comuni a ias di ec amen e
las
sanciones, supond á
una
a ea
de
selección —po
encima
de
cali icaciones dispa es—
de los
elemen os necesa ios pa a
la
ga an ía
de la
e icacia
de las
sanciones: acceso
a la
misma, p opo cionalidad
de la
medida, ealidad
de su
aplicación.
811
BLANCA VILA COSTA
de donde su ja la conduc a o la medida que dé luga a una sanción, y en
donde deba és a ejecu a se (15).
2.
Ap oximación ipológica a las sanciones en aplicación del de echo
comuni a io
El de echo comuni a io, como de echo que cub e un amplio espec o
de no mas de ca ác e económico, susci a la posibilidad de di e en es
ipos de sanciones de muy dis in a na u aleza. A e ec os de una simple
o denación, dis ingui emos en e sanciones adminis a i as, sanciones
penales y sanciones ci iles siguiendo una ipología clásica.
A) Sanciones adminis a i as
Encon amos, en p ime luga , no mas de disciplina económica an o
en los a ados comuni a ios o en el de echo de i ado, como en los
dis in os de echos in e nos au ónomos, o gene ados en ansposición o
desa ollo y adecuación al de echo comuni a io.
Así, es as eglas de de echo económico au o izan muchas eces al
pode ejecu i o a oma medidas sancionado as con a emp esas u
ope ado es, medidas some idas a e isión con encioso-adminis a i a
con olado a de su legalidad, pe o no de su opo unidad (16). Cabe,
en e ellas dis ingui a su ez en e las sanciones de con enido económico
(mul as po in acciones al de echo de la compe encia, mul as coe ci i as
o as ein es; mul as o ca gas pecunia ias impues as es ic amen e po
in acciones legales a no mas comuni a ias o in e nas en su desa ollo:
(15) Dejando a sal o una posible ex a e i o ialidad de las sanciones ci iles, y las
cues iones que subyacen a la elección posible de dis in as, según los países, ías de
epa ación, la ley aplicable a la sanción po una in acción (aduane a, iscal, labo al) a una
no ma comuni a ia se á la del luga donde se localicela in acción a que deba esponde ,
co espondiendo a las au o idades de ese es ado, en unción de su o igen y na u aleza, la
adopción y, en odo caso, la ejecución de la sanción. Vid., in a. lo dicho en e e encia a
las sanciones penales. ,
(16)
JACQÜEMIN,
A.;
SCHRANS,
G.: Le d oii économique, ci ., págs. 109-110. VAN
DER ERSCH,
B.: Pou oi disc élionnai e de l'exécu i eu opéen e con ole ju idic ionnel,
De cn e , 1968. Vid. el a ículo 33 del T a ado CECA y las compe encias del TJCE.
812
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
a acela ias, iscales o sociales y aquellas de con enido no económico. Hay
que eseña que el con enido económico de la sanción puede an o
deduci se di ec amen e de la obligación posi i a de pago de una can idad,
como e es i la modalidad in e sa, a sabe : sup esión de subsidio, o
de olución de una can idad indebidamen e pe cibida, po ejemplo (17).
Siguiendo oda ía en el e eno de las sanciones adminis a i as de
o denación de la ac i idad come cial o indus ial, hallamos modalidades
habi uales ales como la e i ada o zosa de licencias de impo ación o
expo ación, y, ya en el o den pu amen e in e no, la posibilidad de
suspensión o el co e de suminis o de p oduc os, o de suminis o de
ene gía, o incluso la p e isión —aunque excepcional— de cie e de
emp esas (18).
O o ipo ecuen e de sanciones adminis a i as esponde a in acciones
a las no mas comuni a ias de na u aleza social, en un sen ido amplio:
ela i as sob e odo, a la lib e i culación de pe sonas y a la polí ica social
( abajado es; p o esionales o u u os p o esionales; aplicación del
p incipio de igualdad y no disc iminación po azón de sexo). Así,
medidas in e nas como ó denes de expulsión, p i aciones de libe ad o
suspensión de de echos, con a ias a p incipios y eglas comuni a ias; o
disc iminaciones po azón de la nacionalidad en e ciudadanos comuni-
a ios.
Adop an ambién la o ma de obligaciones posi i as, como el pago
de subsidios, las ó denes de admisión o eadmisión de abajado as o de
abajado es; o de de olución de de echos de insc ipciones en es ableci-
mien os de enseñanza indebidamen e pagadas (19), po oma algunos
supues os demasiado o dina ios.
En conclusión, aunque en de e minados sec o es del de echo comuni-
a io se p e é un sis ema e icaz de sanciones adminis a i as p opias u
au ónomas, es ablecidas y ejecu adas desde las ins ancias comuni a ias
(así en el a ado CECA median e la imposición de mul as o mul as
coe ci i as en ma e ia de exacciones, in e siones, sala ios, concen aciones;
o en ma e ia de compe encia, en el Reglamen o 17/62 del Consejo pa a la
aplicación del de echo de la compe encia en base al T a ado CEE) an a
(17) In a, en pun o II, 1, en nues o es udio del alcance pa a los pa icula es de la
p o ección de los de echos decla ados en el o denamien o comuni a io.
(18)
CONSTANT,
J.: «Les sys émes de ép ession en ma ié e d'in ac ions économiques»,
Á males de la Facul é de D oi de Liége, 1959, págs. 288-290.
TIEDEMANN,
K., ci . no a 12.
(19) In a, 11, 3, en nues o análisis po sec o es de la aplicación de los p incipios del
TJCE en ma e ia de sanciones.
813
BLANCA VI1.A COSTA
simple anulabilidad de un ac o, a ins ancia de pa e; o la ausencia de
p oducción de e ec os ju ídicos, ine icacia de un ac o (35). Los de echos
in e nos acogen odas o algunas de es as igu as bajo un concep o
gené ico de «nulidad» (36).
2) Sob e las posibilidades legales de inicia una acción ci il
(exis encia de una de una ía de eclamación en de e minados Es ados,
inexis encia en o os), o sob e las condiciones de eje cicio de la misma
(necesidad de plan ea un con lic o p e io, ob ención p e ia de una
decisión adminis a i a), e incluso sob e el ca ác e simplemen e decla a i o
de la decisión judicial o de au o idad a cuya ob ención se encamina la
acción (37).
3) Sob e las consecuencias di ec as de la na u aleza ci il o me can il
de ales sanciones, suscep ibles más que nunca de aplicación ex a e i o ial,
ene ando lógicamen e los p oblemas o dina ios de compe encia judicial
y de ley aplicable.
Más que nunca se o ece en es e ma co la pa adójica si uación de que:
a) las limi aciones de la aplicación e i o ial de la lex o i en ma e ia de
acciones y cauces p ocesales, y b) el ca ác e ansnacional p esen e en un
g an núme o de supues os de in acciones a no mas comuni a ias de
ele ancia ci il — monopolís icas; esponsabilidad del ab ican e, publi-
ci a ias, mediambien ales; c édi o al consumo, se icios inancie os;
an icompe i i as, disc imina o ias, abusi as den la posibilidad de que la
dispa idad legisla i a, ma izada pa a el ámbi o de las obligaciones
con ac uales as la en ada en igo del Con enio de Roma sob e ley
aplicable de 1980, cumplan en ma e ia de sanciones ci iles una labo
in eg ado a y e icaz, acudiendo a los dis in os sis emas in e nos de
de echo in e nacional p i ado (38).
(35) Po ejemplo, en de echo español Pa a los sis emas «ci ilis as»,
GHESTIN,
J.:
T ai e de d oil ci il. Les obliga ions-Le con a , Pa ís, 1989, págs. 619-812.
(36) Ibídem. en pa icula pág. 619-644.
(37)
MERTENS
en Coloquio F1DE, 1980, Con lic in Implemen a ion o Communi y
Law, ol. III, Conclusions, págs. 8.3 e 8.4.
(38) En ma e ia de sanciones ci iles, la si uación es pues algo dis in a: aunque con un
al o g ado de lege o ismo y de impe a i idad en sus no mas e ins i uciones (acción,
p esc ipción), las au o idades, no malmen e judiciales, de los dis in os Es ados miemb os
son mucho más sensibles a la aplicación de las soluciones p e is as en o os o denamien os
que o os ámbi os del de echo económico, penal, iscal, aduane o o adminis a i o.
820

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
3. Reglamen ación, p e isión y ejecución de las
sanciones
po in acciones
a no mas comuni a ias
La compe encia limi ada del campo de acción comuni a io en base al
p incipio de compe encia de a ibución no ha sido óbice pa a un uso
al e na i o y ex ensi o de las posibilidades o ecidas po los ins umen os
ju ídicos que ecoge el a ículo 189, o pa a una in e p e ación amplia de
las posibilidades del a ículo 100 del T a ado, o pa a el uso ei e ado
du an e cie as épocas de expansión del a ículo 235, como es sabido,
gene ando una no ma i idad muy in ensa. Po ello, un cie o núme o de
sanciones ienen eglamen adas desde las no mas comuni a ias o igina ias
o de de echo de i ado. En el T a ado CECA hallamos un impo an e
a senal de sanciones pecunia ias (mul as, mul as coe ci i as an e in ac-
ciones en ma e ia decompe encia, concen ación, e i icaciones, inspec-
ciones, in e siones, p oducción o sala ios) en los a ículo 47, 50, 54, 58,
59,
64, 65 ó 68, cuya ejecución es aba encomendada a la Al a
Au o idad (39). En el T a ado CEEA, hallamos sanciones p opiamen e
comuni a ias no pecunia ias en su a ículo 83, an e in acciones a
no mas que compo an obligaciones pa a los pa icula es o las emp esas
en ma e ia de con ol de segu idad, ambién al amen e eglamen a-
das (40).
Es e ca ác e de eglamen ación di ec a de las sanciones en los dos
a ados sec o iales es excepcional en el T a ado CEE, dejando a sal o la
ga an ía del espe o a las no mas de compe encia en base a las p e isiones
del a ículo 87: así, el Consejo, median e Reglamen o, ins i ui á «mul as
y mul as coe ci i as», obje i o cumplida median e la de allada egulación
en la ma e ia del Reglamen o 17/62, y en pa icula median e la
egulación de las acul ades de la Comisión, habili ada pa a ello po el
Consejo, en los a ículos 15 y 16, en las condiciones y con las ga an ías
de p ocedimien o p e is as en los a ículos 13 y 14 y, sob e odo, 19 del
(39) A . 65.4 CECA: «Los acue dos o decisiones p ohibidos en i ud del pá a o I
de es e a ículo son nulos de pleno de echo y no pueden se in ocables ame las
ju isdicciones de los Es ados miemb os.» Ve , a con inuación, el ex o del a iculo 65.4,
segundo pá a o y el ex enso ex o del pá a o 5.
(40) Así, a ículo 83 CEEA, pá a os 1, 2, 3 y 4, po ejemplo.
821
BLANCA VII.A COSTA
mismo Reglamen o (41). El a ículo 85.2 o ece un ejemplo, al que ya se
ha aludido, de eglamen ación di ec a de la nulidad de pleno de e-
cho (42).
De nue o en cuan o al de echo o igina io, la compe encia sancionado a
de las ins i uciones comuni a ias queda es ablecida median e la acul ad
de acompaña de sanciones adminis a i as, ca a a su e ec i idad, sus
no mas de de echo de i ado, compe encia su gida de disposiciones
habili an es de ca ác e sec o ial (ag icul u a, a . 43, anspo es,
a . 75) o gene al (in e p e ación de los a s. 100 ó 235). Así, en el ámbi o
ag ícola, dado su ca ác e in ensamen e eglamen is a, hallamos nume osos
ejemplos de sanciones que imponen a pa icula es y emp esas el espe o
de las condiciones de come cialización, impo ación o expo ación: la
egulación de allada del depósi o de una ianza como obligación de
ga an ía de los plazos es ablecidos po el eglamen o (43) es un ejemplo
ecu ido.
Cabe dis ingui , pues, la eglamen ación di ec a de las sanciones po
las no mas de de echo o igina io y aquélla ealizada, en base a
disposiciones habili an es gene ales o especiales, po no mas de de echo
de i ado, en ocasiones ex ao dina iamen e de allada, de la que conside-
a emos como simple p e isión —no eglamen ación— de medidas de
sanción in e nas. En endemos como p e isión la egulación median e
no mas comuni a ias, no malmen e de de echo de i ado ( eglamen os,
di ec i as en sus disposiciones inales) de un disposi i o de sanción
(41) El a ículo 15 («Mul as») comp ende seis apa ados: en pa icula , elpá a o 2."
p e é la mul a po in acción a las eglas de compe encia del a ado, y el pá a o 4."
dispone que las mul as no end án ca ác e penal, cali icación au ónoma que imposibili a
oda o a cali icación desde los dis in os de echos in e nos pa a las sanciones po
in acciones a no mas comuni a ias de la compe encia. Reco demos que el a ículo 172
p e é que el Consejo acompañe los eglamen os que dic e de sanciones adminis a i as; en
o o campo, Reglamen o 11/60, de 27-6-1960, en ma e ia de disc iminaciones en el sec o
del y anspo e, DOCE, 1960, 1121.
(42) Cons as a la noción de nulidad ex a . 85.2 con la nulidad de pleno de echo ex
a . 65.4 y 5 CECA. Vid. la abundan ísima doc ina sob e ¡a noción de nulidad de pleno
de echo del a . 85.2 TCEE, y la ju isp udencia del TJCE sob e el alcance de al noción y
sob e la doc ina de la alidez p o isional de un acue do.
(43)
HERMANS,
B.: «La sanc ion des églemen s ag icoles de la CEE», Mélanges
Déhousse, Pa ís-B uselas, ol. II, págs. 219 ss. C . Reglamen o que p e é medidas
especiales en el sec o acei e de oli a, 17-7-1984, DOCE, L 208, págs. 1 ss., Reglamen o
de la Comisión
2729/81,
DOCE, L 272, de 26-9-1981, págs. 7 ss.
822
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
(ga an ía de una ía judicial de eclamación, po ejemplo) que si e de
e e encia no ma i a, e enida po el o denamien o comuni a io, y de
«puen e» hacia una a iculación con los dis in os sis emas, como hemos
is o de an di e sa na u aleza, de sanciones in e nas (44).
Si cabe, po an o, dis ingui en e g ados de eglamen ación que
quedan, abso bidos más o menos, según los sec o es y las p e isiones de
ac uación cen alizada, po las no mas comuni a ias, queda cla o que en
cualquie caso el modelo comuni a io es ablecido pa a las sanciones a sus
in acciones es un modelo mix o si lo conside amos desde el plano
no ma i o. Incluso en los supues os de aplicación de las sanciones
p opias po las au o idades comuni a ias, la ejecución o zosa de ales
sanciones co esponde a las au o idades in e nas: a ículo 192.2 TCEE y
92 TCECA, sin necesidad, bien en endido, de exequá u , inco po ando
un í ulo ejecu o io. Cuando se a e de la ejecución egula de sanciones
simplemen e p e is as, o no p e is as ni eglamen adas, an a se las
au o idades in e nas compe en es las enca gadas de ello, con ca ác e
gene al.
Si pa imos, en suma, del hecho de que la aplicación de las no mas de
los a ados y del de echo de i ado en el sis ema ju ídico in e no
co esponde a los ó ganos adminis a i os y judiciales nacionales, y de
que exis en di e sos g ados de eglamen ación de las sanciones a ejecu a ,
en úl imo é mino, po las au o idades es a ales, debemos eco da en
es e pun o la labo «no mado a» de los p incipios deducidos po el
T ibunal de Jus icia, con o mado es de un au én ico égimen ju ídico
comuni a io pa a las sanciones in e nas. Así se es ablece un nue o
«puen e», es a ez en e la no ma comuni a ia in ingida y el sis ema de
soluciones in e nas pa a al si uación: una elación dialéc ica en e no ma
(comuni a ia), aplicación de la no ma (in e na) e in e p e ación p e o iana
de la misma, que puede se gene al o sec o ial.
An es de pasa a la e lexión sob e el con enido de la doc ina del
T ibunal en ma e ia de sanciones, an o del «diseño» de sus p incipios
gene ales como de la aplicación de los mismos en impo an es sec o es de
la ida comuni a ia, y en la búsqueda de la conciliación de los aspec os
más p oblemá icos de es e modelo mix o, eco demos cuáles pa ecen las
mayo es di icul ades pa a esa labo del T ibunal:
(44) Vid.
ISAAC,
G.: De echo comuni a io gene al, 2.' edición aumen ada y pues a al
día, Ba celona, 1991, págs. 203-207 especialmen e.
823
BLANCA Vll.A COSTA
1.
Las dispa idades legisla i as in e nas en ma e ia de sanciones no.
sólo suponen un iesgo de dis o siones —ya se ha dicho que sal able
énicamen e median e medidas conc e as de a monización de mínimos—,
sino ambién una di icul ad impo an e en la a ea judicial de conc eción
de un ma co álido pa a la in e p e ación comuni a ia, en su sín esis de
«p incipios gene ales» que debe án además inspi a se en elemen os de los
dis in os modelos en p esencia (45).
2.
Podemos p egun a nos, po o a pa e (46) cuál es la ue za
egulado a, o el alo no ma i o de un p incipio gene al deducido po el
T ibunal, en e a una no ma in e na más pe ec a que inco po e una
sanción. Nos hallamos en un e eno compa ido. Las condiciones de
eje cicio de la sanción, an o ma e iales como empo ales, debe án se
ijadas uni o memen e, en an o que los aspec os que concie nan la
na u aleza y la modalidad de la sanción co esponde án al de echo
in e no. No se a a, po an o, de un p oblema de ue za no ma i a
di e enciada de un p incipio gene al en unción de la ó mula sancionado a
local, segu amen e más pe ec a; sino de la necesidad y de la coo dinación
de la labo conjun a de o denamien os y de au o idades, bajo los
p incipios enunciados po el T ibunal de Jus icia (47).
(45) Es os p incipios gene ales, aunque deban se de aplicación en odos los
o denamien os de los Es ados miemb os de la Comunidad, no se án «asép icos»; indica án
posiblemen e una p e e encia en e los dis in os modelos en p esencia,po algunos
elemen os de aquellos modelos de sanción más opo unos o e icaces, sin p ejuzga su
na u aleza.
(46) Remedies o b each o communi y law, Coloquio F1DE, 1980, ol. 3,
Conclusions de
MERTENS,
M. J., págs. 8.2 y 3.
(47) «II au ema que que jusque e s 1740 les a es des a che s anglais po aien plus
loin que les mousque s de l'époque e pou an l'a me de l'a eni é ai le mousque . La
méme si ua ion peu se p odui e lo squ'on compa e le dég é de pe ec ion a ein á un
momen donné pa le d oi na ional e le d oi communau ai e, mais ce son les mousque s
e non les a es que nous de ons employe »,
MERTENS
en op. ci ., no e 46, pág. 8.3.
824
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
II. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL DE
JUSTICIA
SOBRE SANCIONES POR INFRACCIONES A NORMAS COMU-
NITARIAS
1.
El alcance de la p o ección judicial de los pa icula es an e
in acciones de no mas comuni a ias
Si pa imos de una noción amplia de sanción, que cub e ambién la
sanción judicial de los de echos de los pa icula es de i ados de las
no mas comuni a ias, y ella aún más con un sis ema a iculado en el que
p ecisamen e la acción de esos pa icula es es una ga an ía e icaz del
cumplimien o de las obligaciones po los Es ados, debemos pasa muy
b e emen e a e e i el alcance ac ual de la p o ección judicial de los
de echos en la Comunidad. Reco daba el juez Lecou que la di ec a
aplicabilidad de las no mas comuni a ias supone «... el de echo pa a oda
pe sona de pedi a su juez que le sean aplicados los a ados, eglamen os,
di ec i as o decisiones comuni a ias» (48).
La e olución de la ju isp udencia del T ibunal ha seguido una ía
abie a a conside a , den o de unos lími es p ecisos po el momen o, que
los pa icula es son no sólo suje os de de echos que las au o idades
judiciales in e nas deban sal agua da cuando son des ina a ios de las
no mas comuni a ias, sino que los e ec os les alcanzan ambién cuando
imponen a los Es ados obligaciones bien de inidas. En o as palab as,
sabemos que la di ec a aplicabilidad de eglamen os y decisiones
comuni a ias suponen pa a los pa icula es no sólo de echos, sino —en su
caso—
obligaciones en i ud del de echo comuni a io, que no debe án
in ingi (49).
El p oblema se susci a an e las di icul ades que encuen a la
cons ucción comuni a ia cuando, ya en un momen o de madu ez
comp obada y as una la ga expe iencia, son los de echos de los
pa icula es los que quedan a ec ados an e las medidas de incumpli-
os)
LFXOURT,
R.: L'Eu ope des juges, pág. 23.
(49) Dos ideas subyacen a es a a i mación: po una pa e, que a los pa icula es les
alcanzan los e ec os, en cualquie caso, de las no mas comuni a ias, y no solamen e de
aquellas di ec amen e aplicables, cuando és as con ie en de echos: po o a, que sólo de
aquellas no mas y medidas comuni a ias ( eglamen os y decisiones) de que son
des ina a ios cabe deduci obligaciones pa a los indi iduos, en el es ado ac ual del de echo
comuni a io.
825

BLANCA VII.A COSTA
mien o de los Es ados, an e las in acciones a aquellas no mas comuni a ias
a ellos des inados, caso pa icula de las di ec i as.
Sabemos que és as ienen una aplicabilidad di ec a que no cab ía
cali ica de excepcional, pe o sí de limi ada en cuan o a sus disposiciones
y en cuan o a sus e ec os (50). Tema en con inua e isión, se pa e de que
sólo las disposiciones: a) écnicamen e ap as a p oduci e ec os di ec os,
y b) una ez anscu ido el plazo de ansposición po el Es ado sin habe
cumplido co ec amen e con su obligación, alcanzan a los pa icula es los
e ec os di ec os e icales de las di ec i as comuni a ias, siendo posible
in oca la no ma comuni a ia con a la egla o medida in ac o a (51).
De o o modo, en ausencia de es as condiciones, sólo las medidas
in e nas de desa ollo, omadas en ejecución de la di ec i a se án
eclamables po pa icula es. No se da, po an o, un e ec o di ec o
ho izon al en el caso de las di ec i as, que como se sabe disponen de una
in ocabilidad «de exclusión» de oda no ma o medida in e na no
con o me (así, en el caso de desa ollo o ejecución in e na no con o me de
sanciones po in acción a no mas comuni a ias), y un e ec o «sanción»
en e al Es ado a a és de al in ocabilidad di ec a po el pa -
icula (52).
(50) Aho a bien, la ausencia de e ec o di ec o, en e pa icula es, de las disposiciones
de una di ec i a no signi ica que el obje i o pe seguido po la misma no sea el de con e i
ales de echos, sino que ales de echos no son écnicamen e in ocables aún; id. las
conclusiones del A. G. MISCHO en el asun o F anco ich. C-6/90 y C-9/90, pág. 18 in
ine. La limi ación de los e ec os di ec os de las di ec i as a su in ocabilidad an e los
Es ados (in ocabilidad de exclusión, in ocabilidad de sus i ución) queda aún más
p ecisada en Ma shall. asun o 158/84, Rec, 1986, pág. 723, sen encia de 26-2-1986; sólo
las medidas nacionales de ejecución pueden impone obligaciones a pa icula es.
(51) Recué dese la ju isp udencia más ele an e en es e pun o,
G ad,
as. 9/70, Rec,
pág. 825; Van Duyn, as. 41/74, Rec, 1974, págs. 1337 ss.; Ú sula Becke ,
19/83,
Rec;
Ra i, 148/78, Rec, 1979, 1629; Salumi icio di Co nuda, as. 130/78, Rec, pág. 867;
U icio Dis e uale delle Impos e Di e e, as. acumulados 231/87 y 129/88, sen encia de 17-
10-1989; F a elli Cos anzo, as. 103/88, STJCE de 8-3-1989, en e an os o os. Muy
ecien emen e, STJCE de 30-5-1991, asun o Ma ina Ka ella c. Minis e io de Indus ia, C-
19/90 y 20/90, asin iendo en los e ec os di ec os e icales de la segunda di ec i a
socie a ia. Con on a con la solución dada po el ibunal, poco an es, en el asun o
Ma leasing. de 13-11-1990, in a, no a 60, asun o C-106/89.
(52) As. Becke y Ra i, ci s., an e la inexis encia de no mas in e nas de ansposición,
VNO,
S. de 1-2-1977, as. 51/76, y Ru ili, as. 38/75, S. de 28-10-1975, Rec, 1975,
págs.
1220 ss., an e la inadecuación o insu iciencia de las no mas in e nas de ans-
posición.
826
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
¿Pa ece ealis a hoy día, en un momen o de amplia a iculación de
ó mulas de colabo ación en e las adminis aciones, y en un momen o de
un cie o comp omiso de los ciudadanos en la ac i ación de los
mecanismos de p o ección de sus de echos que les o ece la cons ucción
comuni a ia (53), congela el p oblema an e la imposibilidad de impone les
ca gas u obligaciones po el incumplimien o de no mas de las que no son
des ina a ios? En cualquie caso, no pa ece sos enible po mucho iempo
la disc iminación e ec i a en e si uaciones, labo ales u o as, idén icas
que eciban solución dis in a po azones pu amen e coyun u ales que
nada ienen que e con la in acción en sí po el Es ado, sino con la
inculación en el caso conc e o en e adminis ación —en un sen ido
deso bi adamen e amplio— y el pa icula (54).
Si es e desa ollo se halla en es e momen o en un paso incie o (55),
pa ece que la doc ina del T ibunal —no sin cie as incohe encias—
a anza en un doble camino:
a) En el de la deducción, desde su sen encia en el asun o San
Gio gio, de la exis encia de un au én ico de echo, a ob ene el eembolso
de los impues os indebidamen e pe cibidos po el Es ado en iolación de
las no mas de de echo comuni a io di ec amen e aplicables.
(53) En ealidad, la impugnación de la esis de la in ocabilidad di ec a de las de una
di ec i a p o iene de dos lancos: el de la inadmisibilidad de que c een ca gas u
obligaciones pa a quienes no son des ina a ios de las no mas, a gumen o especi ico; y el de
la inadecuación del ins umen o ju ídico de la di ec i a a al in. Sin emba go, las
soluciones desiguales que eciben supues os sociales o económicos idén icos, según la
na u alez «pública» del en e in ac o , calidad que hace al Es ado esponsable de los ac os
o medidas del mismo, en una in e p e ación amplia del a iculo 5 del T a ado, son
a gumen os igualmen e inadmisibles.
(54) Au o idades descen alizadas, egionales o locales; y emp esas nacionalizadas:
as.
C-l88/89, A. Fos e . Sen encia de 12-7-1990. Vid. in a, lo comen ado sob e la doc ina
de la «in e p e ación con o me» al de echo comuni a io.
(55) La imposición de obligaciones a los pa icula es po las in acciones come idas
po los Es ados al no anspone comple a o adecuadamen e las di ec i as comuni a ias,
acep ando una e en ual in ocabilidad di ec a ho izon al de una di ec i a cuyas disposiciones
ue an écnicamen e ap as ¿p oduci ía un e ec o posi i o, de compele al Es ado al
cumplimien o de sus obligaciones, igilados po los ciudadanos, al po encia al mismo
iempo los de echos de los o os ciudadanos, su gidos de las no mas comuni a ias? ¿O
p oduci ía, po con a, un e ec o ad e so, de no-p o ección? Si pa imos de la esis
F anco ich (in a, no a 64), como complemen a ia, el e ec o se ia p o ec o .
827
BLANCA VII.A COSTA
b) En el de la denominada « u ela p o isional» de los de echos:
desde la ama iniciada en la sen encia en el asun o Fo o-F os (56),
con inuada en los asun os Fac o ame y Zücke ab iek, el T ibunal do a
al juez in e no de la compe encia necesa ia pa a dic a medidas
p o isionales que con engan injunc ions, incluso en hipó esis en que ello
no se halla p e is o —po no exis i solución análoga— en el de echo
in e no (57). Pe mi e asimismo la suspensión p o isional de la aplicación
de una no ma in e na con ango legal con a ia a un eglamen o
comuni a io, de con enido disc imina o io po azón de nacionalidad
en e ciudadanos comuni a ios (58), y consien e en la suspensión
p o isional de una medida in e na de ejecución de un eglamen o
comuni a io de la que se in oca la in acción del p incipio de no
e oac i idad de ca gas pecunia ias en ma e ia ag ícola (59): el unda-
men o comuni a io de la u ela p o isional de los de echos pa ece hoy
ue a de oda duda.
Dos nue as ap oximaciones in en an, po su pa e, esol e la
pa adoja de los imposibles e ec os di ec os ho izon ales de las di ec i as,
en sendas ap oximaciones al e na i as. La p ime a, apoyada en la
solución judicial de la necesidad de una in e p e ación con o me al
de echo comuni a io a que iene obligado odo juez in e no, a quien
ambién incumben las obligaciones p e is as en el a ículo 5 del T a ado,
apa ece en su sen encia en el asun o Ma leasing (60), en p ime luga . La
segunda in en a jus i ica en el e eno de la esponsabilidad ex acon-
(56) As. 199/82, S. de 9-11-1983, Rec, 1983, págs. 3595. Con as a con el asun o
F anco ich de 19-11-1991, que p oclama el de echo de los pa icula es a exigi la
esponsabilidad con ac ual del Es ado po las consecuencias del incumplimien o o no
ansposición de una di ec i a, no a 61.
(57) Asun o Fac oname-I, de 19-6-1990, C-213/89, Rec, pág.
2433,
y Zucke ab ik,
de 21-2-1991, asun os acumulados C-143/88 y C-92/89, no publicado. Ambas sen encias
es án publicadas en es a Re is a 1990-3, págs. 944 y ss. y 1991-2, págs. 641 y ss.
(58) Ve , sob e odo,
SIMÓN,
D.;
BARAV,
A.: «Le d oi communau ai e e la
suspensión p o isoi e des mesu es na ionales - les enjeux de l'a ai e Fac o ame."», RMC,
oc ob e 1990, págs. 591 ss.
(59) En el undamen o 20 de su sen encia Zucke ab ik. el ibunal cons a a que «la
p o ección p o isional que el de echo comuni a io ga an iza a los pa icula es an e los
ibunales in e nos no puede a ia en unción de que impugnen la incompa ibilidad de las
disposiciones de de echo in e no con el de echo comuni a io (asun o Fac o ame 1), o
impugnen la alidez de una no ma de de echo de i ado (caso Zucke ab ik), ya que en
ambos casos la impugnación se undamen a en el p opio de echo comuni a io».
(60) Asun o Ma leasing. sen encia de 13-11-1990, C-106/89.
828
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
ac ual de los Es ados la epa ación o indemnización a los pa icula es
po los pe juicios su idos debido a las in acciones a no mas comuni a ias,
como po ejemplo la no ansposición de una di ec i a (61). Es a esis
a anca ía de la sen encia Russo:
«... en caso de que una iolación del de echo comuni a io
hubie a causado un pe juicio, co esponde ía al Es ado asumi ,
en e a la pe sona lesionada, las consecuencias, en el ma co de
las disposiciones in e nas ela i as a la esponsabilidad del
Es ado» (62).
La esis de la esponsabilidad ex acon ac ual de los Es ados,
in ocable an e el juez in e no po el pa icula pe judicado, con la que se
p e ende llega a una epa ación e ec i a, undamen ada en la obligación
comuni a ia de es ablece una ía de epa ación, in en a ía palia las
limi aciones que supone la ausencia de e ec os di ec os ho izon ales de las
di ec i as, y la incapacidad, en consecuencia, de los ciudadanos —an e la
impunidad de los Es ados— de in oca sus de echos nacidos de no mas
comuni a ias an e pe juicios ocasionados po la no ansposición o po la
iolación de o as no mas comuni a ias. De odos modos, la esis de la
esponsabilidad ex acon ac ual sólo ab e una ía de eclamación y de
epa ación en e Es ado y pa icula , pe o no colma la laguna debida a la
ausencia de p oducción de e ec os di ec os ho izon ales en e pa icula es
de las disposiciones de di ec i as que écnicamen e ue an ap as pa a
ello (63), an e la p e ensión po o o pa icula in e esado de una posible
(61) Asun o F anco ich, as. acumulados C-6/90 y C-9/80. Conclusiones p esen adas
en echa 28-5-1991 po A. G.
MISCHO,
y STJCE de I9-11-1991, de eno me ascendencia.
(62) Asun o Russo, 60/75, Rec, 1976, pág. 45, sen encia de 22-1-1976. Vid.
SCHOWEILER,
F. e al.: «Le égime de esponsabili é ex acon ac uelle du ai des ac es
ju idiques dans la Communau é eu opéenne», RTDE, 1990, págs. 54 ss. Ve las úl imas
e oluciones pa a la conside ación de la «ilegalidad» de una di ec i a, en el ámbi o de la
esponsabilidad ex acon ac ual de las Comunidades, sen encia de 18-4-1991, asun o
Assu ances de C édi e al. c. Consejo y Comisión CE, eo ía que puede acudi en apoyo
de la esis se ía in ocable la esponsabilidad ex acon ac ual del Es ado in ac o .
(63) Vid.
MISCHO,
loe. ci ., pág. 61; el juez in e no, con su amplio ma gen de
ap eciación en los ecu sos po esponsabilidad ex acon ac ual, ija á las consecuencia
«equi a i amen e», en sus i ución de las p e isiones, no di ec amen e in ocables, de la
di ec i a in ingida. En ealidad, el impo an e asun o F anco ich supone una solución
pa icula men e ac a pa a las hipó esis de p es aciones pecunia ias debidas a pa icula es.
Quid en hipó esis de p es aciones de na u aleza no pecunia ia?
829
BLANCA V1LA COSTA
aplicación del de echo de la compe encia, pa ece deduci de la compe encia
es a al en ma e ia de p ocedimien o el es ablecimien o de las modalidades
eque idas pa a el eje cicio en un de e minado Es ado de las acul ades
pe quisi o ias de la Comisión (y de ahí, la exigencia o no de un
mandamien o judicial a al in) (88). Sin emba go, en su sen encia en el
asun o Sol ay limi a los obje i os e in e iene el con enido de los
cues iona ios de la Comisión co espondien e a sus acul ades de
in o mación y encues a, econociendo el de echo a la no au oinc imina-
ción (89).
3.
En in, en cuan o a las condiciones abie as al juez in e no de
aplicación di ec a de los a ículos 85.1 y 2 y 86 del TCEE, su úl ima
ju isp udencia en el asun o Delimi is impone a la in e ención del juez
in e no ue es condiciones de ce eza, de ausencia de oda duda sob e el
égimen de nulidad de una cue do conc e o, elegándolo de hecho a una
au én ica si uación de subo dinación a las au o idades comuni a ias
(Comisión, T ibunal ex a . 177). Po o a pa e, la ju isp udencia Te a-
Pak «emancipa» cla amen e el ipo legal del a ículo 85 del del
a ículo 86, sin que los e ec os de una exención en aplicación al
a ículo 85.3 —con sus ga an ías de legalidad— o o gada a un acue do
de adquisición de una licencia, a su ez cons i u i o de un abuso de
posición dominan e, alcancen al a ículo 86 del T a ado (90).
B) Lib e ci culación de pe sonas y polí ica social
En cuan o a los de echos de en ada y de es ancia, eco demos la
aplicabilidad di ec a del a ículo 48.3 del T a ado, consag ando los
de echos econocidos al abajado comuni a io, como sabemos comple ado
median e eglamen os y di ec i as des inadas a ga an iza y a egula la
(88) Sen encia en los asun os acumulados 46/87 y 227/88, Hoesch A. C, de 21-9-
1989.
Vid. ex o en es a Re is a 1990-2, págs. 559 y ss.
(89) Ve , en pa icula , Na ional Panasonic, as. 136/79, de 26-6-1980, y Akzo, 5/85,
de 23-9-1986, pa a una e isión de la p oblemá ica de los de echos de de ensa en la
aplicación de las no mas de compe encia comuni a ias,
VILÁ COSTA,
B., Comen a io a las
sen encias del TJCE en los asun os Hoesch , Dow Chemical, Dow Benelux, O kem y
Sol ay, en RÍE, 1990, 3.
(90) Sen encias en los asun os Delimi is, C-234/89, 28-2-1991 y e a Pak Rausing,
S.A.,
de 10-7-1990, es a úl ima del T. P. Ins ancia, asun o T-51/89.
836

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
admisión y la es ancia de los abajado es de los Es ados miemb os (91).
En ealidad, las p opias di ec i as ienen el ca ác e de pu o desa ollo de
los de echos p oclamados en el a ículo 48.3; po lo an o, el dic ado de
las condiciones de ing eso que imponga el de echo in e no sólo se á
legí imo —y no in ingi á las no mas comuni a ias— en cuan o no
cons i uya un obs áculo a los de echos de inidos po el a ado. La
ju isp udencia comuni a ia es ajan e en cuan o a los es ingidos
supues os de aplicación de la di ec i a de
64/221,
y conc e amen e en el
asun o Roye , así como en los asun os Bonsigno e, y Adoui y
Co nuaille (92) hace hincapié en la necesidad de basa cualquie medida
in e na ep esi a en el compo amien o es ic amen e pe sonal del
des ina a io de la medida, sin que se hallen jus i icados mo i os de
«p e ención gene al» (93) ni de omisión de
las
o malidades adminis a i as
sob e acceso y desplazamien o de ex anje os (94).
En cualquie caso, en la esis del T ibunal en el asun o Wa son y
Bellman, ecogida más a de en los asun os Sagulo y Pieck, se a i ma:
«... que en e las sanciones ela i as a la inobse ancia de las
o malidades de decla ación y de egis o p esc i as, la expulsión
es cie amen e incompa ible pa a las pe sonas p o egidas po el
de echo comuni a io, dado que al medida cons i uye la negación
del de echo mismo con e ido y ga an izado po el a ado. En
cuan o a o as sanciones, po ejemplo la mul a o las penas de
p isión, si las au o idades nacionales pueden some e la in acción
a las disposiciones sob e decla ación de p esencia de ex anje os
a sanciones compa ables a las in acciones in e nas de la misma
impo ancia, no pa ece ía jus i icada una sanción an desp opo -
cionada a la g a edad de la in acción, que cons i uye un
obs áculo a la lib e ci culación de pe sonas...» (95).
(91) Asun o Roye , sen encia de 8-4-1976, Rec. pág. 711, en in e p e ación de los
a ículos 48, 52, 56 y 69 TCEE, en cuan o al de echo o igina io.
(92) Asun o Bonsigno e, sen encia de 25-2-1975, 67/74, ec, 1975, págs. 297 ss.
(93) Bonsigno e, ci .; la ejempla idad de la medida cons i uye exp esa iolación de la
di ec i a, en an o que excepcional, de in e p e ación es ic i a,
64/221,
a s. 3.1 y 2.
(94) Roye , ci ., de 8-4-1976, a s. 8 y 9 de la Di ec i a
64/221.
(95) Wa son y Bellman. as. 118/75, pág. 1185, especialmen e 1198-1199, undamen os
20 y 21. Ve ambién la sen encia en el asun o 8/77, Sagulo, Rec, 1977, pág. 1504; y Pieck,
157/79,
Rec, 1980, pág. 2171.
837
BLANCA VILA COSTA
En el asun o Messne , la exigencia in e na a p ocede a la decla ación
de es ancia en el país en un b e ísimo plazo de es días desde la en ada
en el e i o io nacional, ue conside ada como no azonable; y a la
sanción que le acompañaba (mul a, más pena de p i ación de libe ad) la
achó de desp opo cionada a la g a edad de la in acción (96).
De la amplísima ju isp udencia comuni a ia sob e los c i e ios de
ap eciación y de aplicación de las sanciones in e nas en es e sec o , cabe
hace mención, inalmen e, a la sen encia en el asun o Casa i, donde
ea i ma su in e p e ación an e io , señalando la ó mula que nos pa ece
de ini o ia de las compe encias de los Es ados en ma e ia de sanciones
po in acciones a no mas comuni a ias. Así:
«En p incipio, la legislación penal y las no mas de p ocedi-
mien o penal son compe encia de los Es ados miemb os: No
obs an e, se desp ende de una ei e ada ju isp udencia del
T ibunal que, ambién en es e ámbi o, el de echo comuni a io
in oduce lími es a las medidas de con ol que los Es ados
miemb os pueden man ene , de acue do con aquél, en el ma co
de la lib e ci culación de me cancías y pe sonas. Las medidas
adminis a i as o ep esi as no debe án excede de lo es ic amen e
necesa io, las modalidades de con ol no debe án concebi se de
o ma que es injan la libe ad deseada po el T a ado, y no
debe á es ablece se una sanción an desp opo cionada a la
g a edad de la in acción que supongan un obs áculo a la
libe ad» ( undamen o 27).
En la sen encia del TJCE en el conocido asun o Von Colson y
Kamann, el juez comuni a io econoce que la di ec i a en cues ión
(207/76) no imponía una o ma de e minada de sanción po iolación al
de echo comuni a io: sin emba go, sí exigía, como sabemos, una
de e minada unción a al sanción in e na: que asegu a a una p o ección
ju isdiccional e ec i a y e icaz, acompañada de un e ec o disuaso io eal,
no conside ándose así una indemnización pu amen e simbólica, cual e a
(96) Messne , an e un p oblema de in e p e ación del a ículo 8.2 de la Di ec i a
360/68,
y 4.2 de la Di ec i a 73/148, que hacen posible que los Es ados obliguen a los
ex anje os comuni a ios a señala su p esencia en su e i o io.
838
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
en el caso (97). En ma e ia de enseñanza uni e si a ia, el T ibunal
decla ó en el asun o Ba a que
«El de echo de ob ene el eembolso de las can idades
pe cibidas po un E.M. en iolación de las eglas de de echo
comuni a io es la consecuencia y el complemen o de los de echos
que c ea el T a ado pa a los pa icula es...» (98).
C) Lib e ci culación de me cancías
Ci emos b e emen e la doc ina del T ibunal en los asun os Donckel-
wolke, Cay ol y Ri oi a (99). La no decla ación del o igen de la
me cancía po el impo ado no sab ía gene a la aplicación de sanciones
desp opo cionadas, eniendo en cuen a el ca ác e pu amen e adminis a-
i o que debe ía inspi a la sanción po al in acción. Como emos,
aunque la na u aleza de la sanción depende de los o denamien o in e nos,
la co ec a aplicación del mencionado p incipio de p opo cionalidad y
adecuación a la na u aleza de la in acción, supone en ocasiones un lími e
ap eciable. Se ía, po an o, incompa ible con las disposiciones del
T a ado —y equi alen e a un obs áculo a la lib e ci culación de
me cancías— la e ención de la me cancía, o oda sanción pecunia ia
ijada ad alo em (100).
Con ca ác e gene al, oda medida adminis a i a o ep esi a, que
sob epase el ma co de aquello que es es ic amen e necesa io, pa a el
Es ado miemb o de impo ación, pa a ob ene las in o maciones azona-
blemen e comple as y exac as sob e los mo imien os de me cancías
co espondien es a las medidas de polí ica come cial pa icula , debe á
se conside ado como medida de e ec o equi alen e a una es icción
cuan i a i a.
(97) Von Colson y Kamann, ci .,
14/83,
Rec, 1984, pág. 1891, esp. undamen os
23 a 28.
(98) Asun o Ba a, 2-2-1988, 309/85, Rec, 1988, pág. 355; doc ina ei e ada po el
TJCE en o os asun os simul áneos, esp. Blaizoi. de la misma echa.
(99) Donckelwolcke, as. 41/76, 15-12-1976, pa . undamen os 36 a 38; Cay ol,
52/
77, 30-11-1977; Ri oi a. 179/78, de 28-3-1979.
(100) Donckelwolcke, ibídem. . 38.
839
BLANCA V1LA COSTA
T as los asun os Rewe-Come Y Jus (101), el impo an e asun o
!.e y nos o ece, en sus undamen os de de echo 14, 15 y 16, la doc ina
siguien e:
«El hecho, pa a el impo ado , de no espe a la obligación de
decla a el o igen de la me cancía, no pod á da luga jamás a la
aplicación de sanciones desp opo cionadas con la na u aleza de la
in acción. Si ales alsas decla aciones pueden, en su caso, se sanciones
penales y si pueden se más se e amen e ep imidas cuando se ealizan
con el obje o de ealiza un aude (102), no pueden, incluso en es e
úl imo caso, se cas igadas con las sanciones penales p e is as pa a los
casos de alsas decla aciones di igidas a cas iga la ealización, po
ejemplo,
de impo aciones p ohibidas (103).
4. CONCLUSIONES
Llegamos,
po an o, al pun o inal de es a e isión. Las condiciones
pa a el eje cicio de las compe encias in e nas en ma e ia de sanciones po
in acciones a no mas comuni a ias debe án, en cualquie caso:
1.
Aplica oda sanción comuni a ia exp esamen e egulada, o
sus ancialmen e p e is a, en unción de la in ensidad no ma i a de la
disposición comuni a ia.
2.
En base al undamen o p opiamen e comuni a io de es a compe-
encia in e na —y no solamen e en la medida en que se a e de in acción
a no mas di ec amen e aplicables—, en cuan o exis a un de echo
judicialmen e p o egible, debe á exis i una ía ju isdiccional abie a a
los pa icula es pa a su p o ección, en las condiciones admi idas hoy día
po el T ibunal de Jus icia. Es a ía debe posibili a el eje cicio e ec i o
y e icaz de los de echos.
3.
Las ías eaxis en es pa a el eje cicio de eclamaciones y las
sanciones in e nas debe án pone se sin disc iminación alguna en elación
(101) Sen encia en el asun o Jus , de 27-2-1980, as. 68/79, especialmen e . 18 y ss.
(102) Asun o Le y, 212/88, undamen os 14, 15 y 17, especialmen e.
(103) Aho a bien; pa a la hipó esis en que la Comisión au o iza a un Es ado miemb o
a exclui del a amien o comuni a io de e minados p oduc os, és e puede, pa a asegu a
la ejecución e ec i a de la decisión —a í ulo de ga an ía— in oduci un sis ema de licencia
de impo ación p e ia, con sanciones penales. En es os lími es, es posible aplica las
sanciones penales la ausencia de una decla ación del o igen de la me cancía, aplicable en
caso de impo ación de me cancías p ohibidas.
840
El.
RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
a si uaciones sus ancialmen e simila es de de echo in e no, a disposición
del de echo comuni a io.
4.
La co ec a aplicación, en ma e ia de sanciones, del p incipio de
p opo cionalidad —jun o al p incipio de e icacia an es eque ido—
signi ica á, en su caso, la imposición de unos lími es es ic os en cuan o
a la na u aleza, el alcance y/ o las consecuencias de la sanción a aplica :
la adecuación de la na u aleza y la g a edad de la sanción, así como su
ca ác e disuaso io, no son más que e ien es di e enciadas in conc e o
de un p incipio de p opo cionalidad bien en endido.
841

BLANCA VII.A COSTA
SUMMARY
LEGAL APPROACH TO SANCTIONS FOR BREACH
OFCOMMUNITU LAW
The i s pa o his wo k deals wi h he gene al aspec s o sanc ions a e a b each o
communi y law, ollowing, esen ially, a double me hod: a subs an ial and a compa ali e
app oach, and
&
judicial app oach on he basis o he legal expe ience o he ECJ.
This wo k in ol es a la ge concep o sanc ions. as i conce ns emmedies. and essays
a ypological app oach o in e nal emmedies o b each o communi y ules including
adminis a i e, penal and ci il in e nal p ocedu es and measu es. a dis inc ion is made also
be ween he di e en hypo hesis o egula ion, p e isión and simple e e en e o a
domes ic ype o sanc ion ollowing he communi y p o isions.
The second and hi d pa s o he anide deal wi h he essen ial ends o he doc ine
o he ECJ a his á ea, and he mos ecen de elopmen s conce ning he indi idual
p o ec ion agains he b eack o Communi y ules bu he membe s a es, om a gene al
and a sec o ial poin o iew.
842
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES
RESUME
REGIME JURIDIQUE DES SANCTIONS POUR INFRACTION
AUX NORMES COMMUNAUTARIRES
Les aspec s géné aux des sanc ions á la sui e d'une in ac ion aux no mes communau ai es
cons i uen une p emié e pa ie de ce a ail qui sui á la lois une mé hode ma é ielle e
compa a i e, e puis ju isp uden ielle.
La délimi a ion de la no ion de «sanc ion», es la ge, es sui ie d'une app oche
ypologique des sanc ions en applica ion du d oi Communau ai e, du poin de ue
ma é iel e in e ne, no ammen des sanc ions adminis a i es, pénales e ci iles.
Les aspec s no ma i s su la églemen a ion, la p e isión e l'exécu ion des di es
sanc ions son e isées depuis la pe spec i e de son in ensi é no ma i e dans les egles
Communau ai es.
Le con enu e la po ee de la doc ine de la Cou de Jus ice en ma ié e de sanc ions pou
in ac ions aux no mes communau ai es es l'obje de la deuxiéme pa ie, ou en ése an
une place p i ilegiée á la po ee de la p o ec ion judiciai e des pa iculie s ace á ees
in ac ions e les de nie s dé eloppemen s.
Les p incipes géné aux dédui s pa la Cou en ma ié e de sanc ions e de oies
p océdu ales in e nes on aussi l'obje d'une app oche gené ale e sec o ielle: l'analyse de
l'applica ion de ce e doc ine á des sec eu s spéci iques, plus conc é emen au d oi de la
concu ence á la lib e ci cula ion des pe sonnes e la poli ique sociale, de méme qu'á la
lib e ci cula ion des ma chandises, cons i uen la pa ie ínale de ce analyse ho izon ale de
l'acquis ju isp uden iel dans le domaine des sanc ions.
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