Régimen jurídico de las sanciones por infracción a las normas comunitarias

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES A NORMAS COMUNITARIAS Po BLANCA VILÁ COSTA (*) SUMARIO I. LAS SANCIONES POR INFRACCIÓN A NORMAS COMUNITARIAS: ASPECTOS GENERALES. I. Delimi ación de la noción de "sanción" a e ec os de es e es udio. 2. Ap oximación ipológica a las sanciones en aplicación del de echo comuni a io. A) Sanciones adminis a i as. B) Sanciones penales. C) Sanciones ci iles. 3. Reglamen ación, p e isión y ejecución de las sanciones po in acciones a no mas comuni a ias.—II. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA SOBRE SANCIONES POR INFRACCIÓN A NORMAS COMUNITARIAS. I. El alcance de la p o ección judicial de los pa icula es an e in acciones de no mas comuni a ias. 2. Los p incipios gene ales deducidos po el T ibunal en ma e ia de sanciones y ías p ocesales in e nas. 3. Aplicación a sec o es especí icos. A) e e encia al sec o del de echo de la compe encia. B) Lib e ci culación de pe sonas y polí ica social. C) Lib e ci culación de me cancías. 4. Conclusiones. (*) Ca ed á ica de De echo In e nacional P i ado, P o eso a del Colegio de Eu opa, B ujas. Ti ula de la Cá ed a Jean Monne de de echo comuni a io eu opeo, Uni e sidad Au ónoma de Ba celona. 805 BLANCA VI1.A COSTA I. LAS SANCIONES POR INFRACCIÓN A NORMAS COMUNITARIAS: ASPECTOS GENERALES La di e sidad de adiciones ju ídicas y p ocedimen ales p esen e en los países que o man pa e de la Comunidad supone que oda ap oximación al espinoso ámbi o de las sanciones po in acción a no mas comuni a ias, en el que los de echos in e nos an a cumpli un papel undamen al a a és de sus p opios p incipios, ó mulas e ins i uciones deba hace se con cie a cau ela, dada an o la compleja a iculación en e de echo comuni a io y de echo in e no, como el sus a o di e so de que se nu e la noción de sanción en es os supues os, aunque al sanción esponda a idén icas in acciones que son suscep ibles de ob ene dis in as espues as en unción del país de su ejecución. Ello no obs a pa a in en a , en p ime luga , ceñi cla amen e el e eno cubie o po es e es udio, dada la complejidad, como se ha dicho, de la a iculación y del p o agonismo di e so de Es ados, ins i uciones comuni a ias e indi iduos, llamados és os a cen a nues a a ención an e el concep o amplio de sanción de que aquí se pa e, como e emos (1). (1) Vid., en especial, las siguien es con ibuciones sob e el ema obje o del p esen e es udio: Les ecou s des indi idus de an les insiances na ionales en cas de iolalion du d oi eu opéen, B uselas, 1978. Coloquio, especialmen e la con ibución de R. KOVAR; 9.- Coloquio de la FIDE, Lond es, 1980, Remedies o b each o Communi y Law, ols. 1-111. BARAV, A.: «En o cemen o communi y igh s in he Na ional Cou s», CMLR, 1980, págs. 369 ss. BARAV, A.; SIMÓN, D.: «La es i u ion de l'indü en d oi communau ai e», RMC, 1987, págs. 235 ss. DAVIDSON, J. S.: «Ac ions o damages in he EC Cou s o b each o EEC. Compe i ion Law». DEMARET, P., DE LA GRAETE: «Mesu es na ionales d'o d e public e ci cula ion des pe sonnes en e E a s Memb es (A p opos de l'a é Adoui e Co nuaille)», CDE, 1988, págs. 276 e ss. JACOBS, J.: «Ju isdic ion and en o cemen in EEC Cases», en ROWE y o os, Enl ep ise law o he 80"s". 1979. JACOBSSON, V.; JACOB, J.: T ends in he en o cemen o non-money judgemen s and o de s, 1988. JAMOUI.I.E, M.; BERTRAND, V.: «L'incidence du d oi communau ai e su le d oi belge du a ail», en The e ec o communi y law on na ional employemen law, FIDE, sesión de Tesalónica, 1988, ol. 2. KORAH, V.: In oducción al de echo y p ác ica de la compe encia, Ba celona, 1988, págs. 57-96. LEBULLENGER, J.: «A p opos de l'expulsion des é ange s: les ga an ios de p océdu e adminis a i e en d oi anjáis e communau ai e», Ra. C i . D . In . P i é, 1981, págs. 447 ss. LYON CAEN, G.; LYON CAEN, A.: D oi social in e nalional e eu opéen, 6.- e'd., 1985. MERTENS DE WILMARS, J.: «L'e icaci é des di é en es echniques habi uelles de p o eclion ju idiquc con e les iola ions du d oi communau ai e commises pa les au o i és na ionales e les pa iculie s», CDE, 1981, págs. 379 ss. HICAÑOL, E.:«Remedies in Na ional Law o b each o a . 85 and 86 o he EEC T ea y: A Re iew», 806 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES 1. Delimi ación de la noción de "sanción"a e ec os de es e es udio Podemos e ene un concep o de "sanción" en endida como medida comuni a ia o in e na a que da o igen una in acción de una no ma de de echo o igina io o de i ado, no necesa iamen e de na u aleza puni i a (puede consis i en una o den de cese de in acción, en una mul a o en una ca ga pecunia ia a o o í ulo, en la nulidad de una cláusula, e c.) des inada, en su caso, al es ablecimien o del de echo subyacen e a la no ma iolada, en base a la cons ucción comuni a ia (2). En cuan o al o igen ma e ial de la medida in ac o a, queda cla o que és a puede se una medida es a al, una medida comuni a ia o una medida de un indi iduo conc e o. Sin emba go, nos ceñi emos en es e es udio a la exclusi a p oyección de las sanciones en los pa icula es, aunque és as p o engan de in acciones come idas po los Es ados y pe seguidas y cons a adas po las au o idades comuni a ias, o a la in e sa. En o as palab as, la dialéc ica en e los Es ados y las ins i uciones comuni a ias (con enciosos en in acción ex a ículo 169; en anulación ex a ículo 173) sólo nos se á de in e és en la medida en que se ene en los de echos de los pa icula es a los que alcancen sus e ec os (3). LIEI, 1982-1983, págs. 1 ss. TEMPLE LANG, J.: «Communi y An i us Law-Com- pliance and en o cemen », CMLR, 1981, pág. 335. VERWILGHEN, M. (Ed.): Equaliiy in Law be ween Men and Women in he EEC, B uselas, 1986, MI (Gene al Repo s/Na ional Repo s). (2) «Sandio legum, quae no issime ce am poenam i oga his, qui p aecep is non ob empe a e in , ad eas species pe ine e non ide u , quibus ipsa lege poena speciali e adi a es , nec ambigi u in ce e o omni iu e speciem gene i de oga e, nec sane e osimüe es delic um unum eadem lege a iis es ima ionibus coe ce i» (D. 48, 19, 41, Pap. 2 de inií.) «P op iae dicimus sanc ae, quae ñeque sac a ñeque p o ana sun , sed sanc ione quadam con í mala; u leges sanc ae sun , sanc ione enim quadam sun subnixae, quod enim sanc ione quadam subnixum es , id sanc um es , e si deo non si consec a um» (D. 1, 8, 9, 3 Ulp. 68 ad ed). (3) Vid., en pa icula , in a, las sanciones ci iles y las ías de epa ación; MERTENS DE WILMARS, op. ci ., págs. 379 ss.; PICAK'OL, op. ci ., págs. I ss. En odo caso, consul a KOVAR, R.: «Le d oi des pe sonnes p i ées á ob eni de an la Cou de Communau és eu opéennes le espec pa les E.M. du d oi communau ai e», AFDÍ, 1986. Palab as p o é icas, e asun o F anco ich, c-6/90, sen encia TJCE de 19 de no iemb e de 1991, admi iendo ampliamen e la esponsabilidad ex acon ac ual de los Es ados po iolación de no mas de de echo comuni a io en e a pa icula es ( e , in a. II, I). 807 BLANCA VILA COSTA Así pues, e isemos b e emen e los dis in os ac o es y posibles des ina a ios de las sanciones. En p incipio, des ina a io de la sanción debe á se lo el au o o el esponsable en su caso —pe sona ísica, ope ado económico, Es ado o en idad es a al, ins i ución comuni a ia— de la in acción cons a ada. Po o a pa e, la que denomina emos au o idad de ejecución (comuni a ia o in e na, adminis a i a o judicial) cumpli á su unción sea de o icio, sea a ins ancias de la au o idad comuni a ia (no malmen e Comisión o T ibunal de Jus icia), de una au o idad in e na (adminis a i a o judicial), o de un pa icula , en g an núme o de ocasiones. En consecuencia, las sanciones a las iolaciones de las no mas comuni a ias cuyo égimen ju ídico nos p oponemos de ini no cub i án los con enciosos en in acción o incumplimien o de los Es ados miemb os más que en la medida en que sus consecuencias alcancen a los pa icula es de los Es ados in ac o es. Po o o lado, los con enciosos en anulación —no iniciados po pe sonas ísicas o ju ídicas— queda án ambién al ma gen de es e es udio, dada su na u aleza y el concep o de sanción ma e ial de que pa imos (4). Sí, en cambio, amos a ocupa nos an o de las condiciones de su aplicación adminis a i a (aduane a, iscal, social, de de ensa de la compe encia), o judicial in e na o dina ia, como de las condiciones de su aplicación p opiamen e comuni a ia, sea és a adminis a i a o con enciosa. Y en es e úl imo caso, undamen almen e en el ma co p ejudicial, en el ma co de los con enciosos en anulación po pa icula es, o en p ocedi- mien os en esponsabilidad ex acon ac ual (5). (4) Nos ap oximamos a la noción amplia de sanción desde dos pe spec i as que deben conside a se muy cla amen e: a la sanción p opiamen e dicha, en endida como medida de au o idad, comuni a ia o in e na, en espues a a una in acción de una no ma comuni a ia (p incipio de complemema iedad de las sanciones); y a los limi es impues os a las no mas y au o idades in e nas en ma e ia sancionado a, sanciones in e nas suscep ibles ellas mismas de cons i ui iolaciones de no mas y p incipios comuni a ios en an o que obs áculos a los di e en es capí ulos del T a ado (p incipio de compa ibilidad de las sanciones), ambas e ien es exp esi as del denominado «p incipio de au onomía ins i ucional y de p ocedimien o» de los E.M. en Ma e ia de Sanciones, y de sus limi es.'Viá., además, CAHIER, PH.: «Le ecou s en cons a a ion de manquemen des E.M. de an la CJCE», CDE. 1981, 3; DF. FRUTOS GÓMEZ, J. M.: «Las sen encias e. -a . 171 CEE y el p oblema de su cumplimien o po el Es ado in ac o », RÍE. 1984. (5) In a. II, 2 y 3. 808 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES Delimi ado el campo de in e és, debemos necesa iamen e pasa a una e lexión inicial sob e el dis in o sus a o que en ma e ia de sanciones p opo cionan las di e sas adiciones ju ídicas p esen es en la Comunidad. Y una p ime a e lexión —que nos pa ece pe inen e a la ho a de elabo a una noción su icien emen e amplia de sanción— se p oyec a sob e las es echas elaciones exis en es en e las pau as p ocesales enca nadas po la acción en eclamación, la posible ía de epa ación, la ob ención de una sanción de na u aleza puni i a o epa a o ia, y la ejecución p opiamen e dicha de al sanción, en endida como espues a ju ídica en el sen ido an es expues o (6). Si pa imos del p incipio ubi ius ibi emedium, como sus a o común a nues as dis in as adiciones, llegamos a dos conclusiones p o isionales, basadas espec i amen e en un a gumen o ma e ial y en un a gumen o compe encial: 1." Que es necesa io cons a a , y ello pe manece a pesa del epa o de compe encias en e Es ados y Comunidad en el e eno de las sanciones, la p oyección que la na u aleza de la in acción eje ce en las condiciones de eje cicio de la eclamación, ía que aboca á en la sanción o emedy co espondien e, y en su posible adecuación. 2.a Dadas es as es echas inculaciones ma e iales, la localización de la in acción en el p opio o denamien o comuni a io debe á p oyec a se al ipo de espues a, incluso in e na, a al in acción: es deci , al e eno de las sanciones (7). En de e minados sis emas, así en los países del common law, se hallan inculadas es as es ases en los p ocedimien os de na u aleza ci il: la noción de emedy cub i ía así, en unción de la na u aleza de la eclamación, an o la ía a segui como el esul ado ob enido, incluida la ejecución, en su caso, de la medida de epa ación. En o as palab as, se (6) JAMOULLE, M. e al.: «L'incidence du d oi communau ai e...», FIDE, 1988, ol. 2; PICAROL, E., op. cii.. págs. I y ss. (7) Se a i ma aquí, po encima de odo, el undamen o comuni a io (a . 5) de la aplicación in e na de las sanciones an e las in acciones a sus no mas y p incipios. De ahí se de i a: a) la compe encia no ma i a de las ins i uciones comuni a ias pa a eglamen a , en dis in os g ados ( eglamen ación di ec a, simple e e encia, p e isión), las sanciones a ales in acciones, y b) la compe encia del T ibunal de Jus icia pa a es ablece sus condiciones de exis encia ( esis de la sanción/obs áculo), y de eje cicio po pa e de la au o idad in e na. 809 BLANCA V1LA COSTA da un mayo én asis a la sanción pa a el es ablecimien o del de echo, y un mayo papel a la au o idad judicial en es a labo (8). En los países de adición ci ilis a, la sanción, cualquie a que sea su ó mula (puni i a, indemniza o ia, e c.) es obse ada como cues ión sus ancial, como elemen o cons i u i o del de echo sus an i o que enca na la epa ación, con un esul ado es ic i o de los pode es del ibunal en la ejecución de las sanciones p e is as legalmen e. Como comp obamos, a pesa de las di e encias aco des con las espec i as adiciones, a pesa de las cali icaciones di e sas que me ezca el p opio concep o de sanción, queda siemp e a sal o el ca ác e de espues a posible, adecuada y e ec i a de oda sanción po in acción a una no ma que no malmen e conlle e lesión a un de echo. De ahí, de es e í ulo y de es a con icción, a anca la doc ina, e incluso la labo , del T ibunal de jus icia comuni a io (9). Re isemos, a simple í ulo de ejemplo, las cues iones de o den cali ica o io que susci a en de echo compa ado —y en consecuencia, en aplicación de un sis ema de compe encias cuando menos compa ido, cual es el sis ema comuni a io— su an di e sa o ambigua na u aleza, es en an as ocasiones igualmen e inde inible. Veamos, pues, dos ejemplos de di ícil solución cali ica o ia (ci il, p ocesal, adminis a i a...) en la igu a ya inco po ada a muchos de echos in e nos de la as ein e, en de echo económico, o en la ins i ución del conlemp o Cou anglosa- jón (10). La igu a de la as ein e (mul a coe ci i a, en de echo adminis a i o español (11), é mino asumido en el glosa io ju ídico comuni a io en nues a lengua) se halla a medio camino en e la sanción pu amen e adminis a i a y la sanción ci il en ga an ía: consis e en una o den de pago de cie a can idad po unidad de iempo, que halla su undamen o (8) MERTENS, op. ci ., págs. 382 ss.; PICASOL, op. cii., págs. 16 ss. (9) Es imposible acudi a un concep o de sanción au ónomo en e a la in acción que se halla en su p opio o igen. Es, en consecuencia, un concep o de i ado, ajus able necesa iamen e al ilíci o a que esponde (en nues o caso, es ic amen e comuni a io), y admisible sólo as un análisis de las di e en es e ien es del p incipio de p opo cionalidad. como e emos. (10) PlZZORUSSO, A.: Cu so de De echo compa ado. Ba celona, 1987, págs. 224-226. MERTENS, op. ci .. 1981, págs. 386-387. (11) Vid. la e sión española del Reglamen o 17/62, de aplicación de las no mas de compe encia, así como la e minología u ilizada en la Ley 16/89 de De ensa de la compe encia. 810 El. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES en la mo a en el cumplimien o de o a medida coe ci i a (cese de ac i idad, injunc ion), en endida és a como sanción p incipal de la que depende. Su unción es, pues, acceso ia, consis iendo en un modo indi ec o de ejecución de la sanción p incipal. Al igual que la gelds a en ge mánica —de na u aleza más cla amen e penal que adminis a i a— la as ein e compa e su ca ác e de sanción, a la ez, adminis a i a y ci il de ga an ía, y su es uc u a dependien e de o a sanción u obligación p incipal (12). La igu a, en e amen e anglosajona, del con emp o Cou supone una sanción especí ica a un a aque —no aca amien o— a la au o idad judicial: de hecho, basada en la sup emacía del de echo al y como queda enca nada en su aplicado , el ibunal posee compe encia pa a p e eni o cas iga oda conduc a obs uc i a, o seguida en pe juicio o abuso de la adminis ación de jus icia (13). ¿Qué na u aleza e iene es a ins i ución? Al iempo p e en i a y puni i a, de ga an ía, de au o idad. Tomadas al hilo de los an dis in os ejemplos en de echo compa ado, pod íamos conclui que la inde inición —o el ca ác e mix o— de la na u aleza de una sanción nos pa ece i ele an e si queda pe ec amen e ce nida su unción especí ica en un sis ema a iculado de espues as a las in acciones o no mas ju ídicas que, como las comuni a ias, ambién son esul ado de modelos de p ocedencias bien dis in as. No mas, además, que di ícilmen e esponden a cali ica i os uní ocos: adminis a i as (aduane as, de disciplina de me cado), iscales, penales o ci iles. Todas esas espues as in e nas pueden y deben se i a aquellos obje i os en la medida en que sean posibles, adecuadas y e icaces (14). La si uación a examina se á en onces la de i ada de esa di e sidad de sanciones y de las posibles dis o siones o si uaciones de disc iminación en unción del país (12) MERTENS, op. ci . TIEDEMANN, K., Sub en ions K iminali a in de BR, Hambu go, 1974. (13) Remmedies o b each o Communi y law, ci ., Cong és F1DE. 1980, ol. 1; PlZZORUSSO, A., op. ci .. págs. 225-226. En gene al, e la in e esan e ob a colec i a Uni ed Kingdom Law in he 1980's, BANAKAS, E. (Ed.), B i ish ins i u e o In . and Compa a i e Law, 1989. (14) La ausencia de eglamen ación ma e ial, en la medida en que no egulen las no mas comuni a ias di ec amen e las sanciones, supond á una a ea de selección —po encima de cali icaciones dispa es— de los elemen os necesa ios pa a la ga an ía de la e icacia de las sanciones: acceso a la misma, p opo cionalidad de la medida, ealidad de su aplicación. 811 BLANCA VILA COSTA de donde su ja la conduc a o la medida que dé luga a una sanción, y en donde deba és a ejecu a se (15). 2. Ap oximación ipológica a las sanciones en aplicación del de echo comuni a io El de echo comuni a io, como de echo que cub e un amplio espec o de no mas de ca ác e económico, susci a la posibilidad de di e en es ipos de sanciones de muy dis in a na u aleza. A e ec os de una simple o denación, dis ingui emos en e sanciones adminis a i as, sanciones penales y sanciones ci iles siguiendo una ipología clásica. A) Sanciones adminis a i as Encon amos, en p ime luga , no mas de disciplina económica an o en los a ados comuni a ios o en el de echo de i ado, como en los dis in os de echos in e nos au ónomos, o gene ados en ansposición o desa ollo y adecuación al de echo comuni a io. Así, es as eglas de de echo económico au o izan muchas eces al pode ejecu i o a oma medidas sancionado as con a emp esas u ope ado es, medidas some idas a e isión con encioso-adminis a i a con olado a de su legalidad, pe o no de su opo unidad (16). Cabe, en e ellas dis ingui a su ez en e las sanciones de con enido económico (mul as po in acciones al de echo de la compe encia, mul as coe ci i as o as ein es; mul as o ca gas pecunia ias impues as es ic amen e po in acciones legales a no mas comuni a ias o in e nas en su desa ollo: (15) Dejando a sal o una posible ex a e i o ialidad de las sanciones ci iles, y las cues iones que subyacen a la elección posible de dis in as, según los países, ías de epa ación, la ley aplicable a la sanción po una in acción (aduane a, iscal, labo al) a una no ma comuni a ia se á la del luga donde se localicela in acción a que deba esponde , co espondiendo a las au o idades de ese es ado, en unción de su o igen y na u aleza, la adopción y, en odo caso, la ejecución de la sanción. Vid., in a. lo dicho en e e encia a las sanciones penales. , (16) JACQÜEMIN, A.; SCHRANS, G.: Le d oii économique, ci ., págs. 109-110. VAN DER ERSCH, B.: Pou oi disc élionnai e de l'exécu i eu opéen e con ole ju idic ionnel, De cn e , 1968. Vid. el a ículo 33 del T a ado CECA y las compe encias del TJCE. 812 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES a acela ias, iscales o sociales y aquellas de con enido no económico. Hay que eseña que el con enido económico de la sanción puede an o deduci se di ec amen e de la obligación posi i a de pago de una can idad, como e es i la modalidad in e sa, a sabe : sup esión de subsidio, o de olución de una can idad indebidamen e pe cibida, po ejemplo (17). Siguiendo oda ía en el e eno de las sanciones adminis a i as de o denación de la ac i idad come cial o indus ial, hallamos modalidades habi uales ales como la e i ada o zosa de licencias de impo ación o expo ación, y, ya en el o den pu amen e in e no, la posibilidad de suspensión o el co e de suminis o de p oduc os, o de suminis o de ene gía, o incluso la p e isión —aunque excepcional— de cie e de emp esas (18). O o ipo ecuen e de sanciones adminis a i as esponde a in acciones a las no mas comuni a ias de na u aleza social, en un sen ido amplio: ela i as sob e odo, a la lib e i culación de pe sonas y a la polí ica social ( abajado es; p o esionales o u u os p o esionales; aplicación del p incipio de igualdad y no disc iminación po azón de sexo). Así, medidas in e nas como ó denes de expulsión, p i aciones de libe ad o suspensión de de echos, con a ias a p incipios y eglas comuni a ias; o disc iminaciones po azón de la nacionalidad en e ciudadanos comuni- a ios. Adop an ambién la o ma de obligaciones posi i as, como el pago de subsidios, las ó denes de admisión o eadmisión de abajado as o de abajado es; o de de olución de de echos de insc ipciones en es ableci- mien os de enseñanza indebidamen e pagadas (19), po oma algunos supues os demasiado o dina ios. En conclusión, aunque en de e minados sec o es del de echo comuni- a io se p e é un sis ema e icaz de sanciones adminis a i as p opias u au ónomas, es ablecidas y ejecu adas desde las ins ancias comuni a ias (así en el a ado CECA median e la imposición de mul as o mul as coe ci i as en ma e ia de exacciones, in e siones, sala ios, concen aciones; o en ma e ia de compe encia, en el Reglamen o 17/62 del Consejo pa a la aplicación del de echo de la compe encia en base al T a ado CEE) an a (17) In a, en pun o II, 1, en nues o es udio del alcance pa a los pa icula es de la p o ección de los de echos decla ados en el o denamien o comuni a io. (18) CONSTANT, J.: «Les sys émes de ép ession en ma ié e d'in ac ions économiques», Á males de la Facul é de D oi de Liége, 1959, págs. 288-290. TIEDEMANN, K., ci . no a 12. (19) In a, 11, 3, en nues o análisis po sec o es de la aplicación de los p incipios del TJCE en ma e ia de sanciones. 813 BLANCA VI1.A COSTA simple anulabilidad de un ac o, a ins ancia de pa e; o la ausencia de p oducción de e ec os ju ídicos, ine icacia de un ac o (35). Los de echos in e nos acogen odas o algunas de es as igu as bajo un concep o gené ico de «nulidad» (36). 2) Sob e las posibilidades legales de inicia una acción ci il (exis encia de una de una ía de eclamación en de e minados Es ados, inexis encia en o os), o sob e las condiciones de eje cicio de la misma (necesidad de plan ea un con lic o p e io, ob ención p e ia de una decisión adminis a i a), e incluso sob e el ca ác e simplemen e decla a i o de la decisión judicial o de au o idad a cuya ob ención se encamina la acción (37). 3) Sob e las consecuencias di ec as de la na u aleza ci il o me can il de ales sanciones, suscep ibles más que nunca de aplicación ex a e i o ial, ene ando lógicamen e los p oblemas o dina ios de compe encia judicial y de ley aplicable. Más que nunca se o ece en es e ma co la pa adójica si uación de que: a) las limi aciones de la aplicación e i o ial de la lex o i en ma e ia de acciones y cauces p ocesales, y b) el ca ác e ansnacional p esen e en un g an núme o de supues os de in acciones a no mas comuni a ias de ele ancia ci il — monopolís icas; esponsabilidad del ab ican e, publi- ci a ias, mediambien ales; c édi o al consumo, se icios inancie os; an icompe i i as, disc imina o ias, abusi as den la posibilidad de que la dispa idad legisla i a, ma izada pa a el ámbi o de las obligaciones con ac uales as la en ada en igo del Con enio de Roma sob e ley aplicable de 1980, cumplan en ma e ia de sanciones ci iles una labo in eg ado a y e icaz, acudiendo a los dis in os sis emas in e nos de de echo in e nacional p i ado (38). (35) Po ejemplo, en de echo español Pa a los sis emas «ci ilis as», GHESTIN, J.: T ai e de d oil ci il. Les obliga ions-Le con a , Pa ís, 1989, págs. 619-812. (36) Ibídem. en pa icula pág. 619-644. (37) MERTENS en Coloquio F1DE, 1980, Con lic in Implemen a ion o Communi y Law, ol. III, Conclusions, págs. 8.3 e 8.4. (38) En ma e ia de sanciones ci iles, la si uación es pues algo dis in a: aunque con un al o g ado de lege o ismo y de impe a i idad en sus no mas e ins i uciones (acción, p esc ipción), las au o idades, no malmen e judiciales, de los dis in os Es ados miemb os son mucho más sensibles a la aplicación de las soluciones p e is as en o os o denamien os que o os ámbi os del de echo económico, penal, iscal, aduane o o adminis a i o. 820 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES 3. Reglamen ación, p e isión y ejecución de las sanciones po in acciones a no mas comuni a ias La compe encia limi ada del campo de acción comuni a io en base al p incipio de compe encia de a ibución no ha sido óbice pa a un uso al e na i o y ex ensi o de las posibilidades o ecidas po los ins umen os ju ídicos que ecoge el a ículo 189, o pa a una in e p e ación amplia de las posibilidades del a ículo 100 del T a ado, o pa a el uso ei e ado du an e cie as épocas de expansión del a ículo 235, como es sabido, gene ando una no ma i idad muy in ensa. Po ello, un cie o núme o de sanciones ienen eglamen adas desde las no mas comuni a ias o igina ias o de de echo de i ado. En el T a ado CECA hallamos un impo an e a senal de sanciones pecunia ias (mul as, mul as coe ci i as an e in ac- ciones en ma e ia decompe encia, concen ación, e i icaciones, inspec- ciones, in e siones, p oducción o sala ios) en los a ículo 47, 50, 54, 58, 59, 64, 65 ó 68, cuya ejecución es aba encomendada a la Al a Au o idad (39). En el T a ado CEEA, hallamos sanciones p opiamen e comuni a ias no pecunia ias en su a ículo 83, an e in acciones a no mas que compo an obligaciones pa a los pa icula es o las emp esas en ma e ia de con ol de segu idad, ambién al amen e eglamen a- das (40). Es e ca ác e de eglamen ación di ec a de las sanciones en los dos a ados sec o iales es excepcional en el T a ado CEE, dejando a sal o la ga an ía del espe o a las no mas de compe encia en base a las p e isiones del a ículo 87: así, el Consejo, median e Reglamen o, ins i ui á «mul as y mul as coe ci i as», obje i o cumplida median e la de allada egulación en la ma e ia del Reglamen o 17/62, y en pa icula median e la egulación de las acul ades de la Comisión, habili ada pa a ello po el Consejo, en los a ículos 15 y 16, en las condiciones y con las ga an ías de p ocedimien o p e is as en los a ículos 13 y 14 y, sob e odo, 19 del (39) A . 65.4 CECA: «Los acue dos o decisiones p ohibidos en i ud del pá a o I de es e a ículo son nulos de pleno de echo y no pueden se in ocables ame las ju isdicciones de los Es ados miemb os.» Ve , a con inuación, el ex o del a iculo 65.4, segundo pá a o y el ex enso ex o del pá a o 5. (40) Así, a ículo 83 CEEA, pá a os 1, 2, 3 y 4, po ejemplo. 821 BLANCA VII.A COSTA mismo Reglamen o (41). El a ículo 85.2 o ece un ejemplo, al que ya se ha aludido, de eglamen ación di ec a de la nulidad de pleno de e- cho (42). De nue o en cuan o al de echo o igina io, la compe encia sancionado a de las ins i uciones comuni a ias queda es ablecida median e la acul ad de acompaña de sanciones adminis a i as, ca a a su e ec i idad, sus no mas de de echo de i ado, compe encia su gida de disposiciones habili an es de ca ác e sec o ial (ag icul u a, a . 43, anspo es, a . 75) o gene al (in e p e ación de los a s. 100 ó 235). Así, en el ámbi o ag ícola, dado su ca ác e in ensamen e eglamen is a, hallamos nume osos ejemplos de sanciones que imponen a pa icula es y emp esas el espe o de las condiciones de come cialización, impo ación o expo ación: la egulación de allada del depósi o de una ianza como obligación de ga an ía de los plazos es ablecidos po el eglamen o (43) es un ejemplo ecu ido. Cabe dis ingui , pues, la eglamen ación di ec a de las sanciones po las no mas de de echo o igina io y aquélla ealizada, en base a disposiciones habili an es gene ales o especiales, po no mas de de echo de i ado, en ocasiones ex ao dina iamen e de allada, de la que conside- a emos como simple p e isión —no eglamen ación— de medidas de sanción in e nas. En endemos como p e isión la egulación median e no mas comuni a ias, no malmen e de de echo de i ado ( eglamen os, di ec i as en sus disposiciones inales) de un disposi i o de sanción (41) El a ículo 15 («Mul as») comp ende seis apa ados: en pa icula , elpá a o 2." p e é la mul a po in acción a las eglas de compe encia del a ado, y el pá a o 4." dispone que las mul as no end án ca ác e penal, cali icación au ónoma que imposibili a oda o a cali icación desde los dis in os de echos in e nos pa a las sanciones po in acciones a no mas comuni a ias de la compe encia. Reco demos que el a ículo 172 p e é que el Consejo acompañe los eglamen os que dic e de sanciones adminis a i as; en o o campo, Reglamen o 11/60, de 27-6-1960, en ma e ia de disc iminaciones en el sec o del y anspo e, DOCE, 1960, 1121. (42) Cons as a la noción de nulidad ex a . 85.2 con la nulidad de pleno de echo ex a . 65.4 y 5 CECA. Vid. la abundan ísima doc ina sob e ¡a noción de nulidad de pleno de echo del a . 85.2 TCEE, y la ju isp udencia del TJCE sob e el alcance de al noción y sob e la doc ina de la alidez p o isional de un acue do. (43) HERMANS, B.: «La sanc ion des églemen s ag icoles de la CEE», Mélanges Déhousse, Pa ís-B uselas, ol. II, págs. 219 ss. C . Reglamen o que p e é medidas especiales en el sec o acei e de oli a, 17-7-1984, DOCE, L 208, págs. 1 ss., Reglamen o de la Comisión 2729/81, DOCE, L 272, de 26-9-1981, págs. 7 ss. 822 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES (ga an ía de una ía judicial de eclamación, po ejemplo) que si e de e e encia no ma i a, e enida po el o denamien o comuni a io, y de «puen e» hacia una a iculación con los dis in os sis emas, como hemos is o de an di e sa na u aleza, de sanciones in e nas (44). Si cabe, po an o, dis ingui en e g ados de eglamen ación que quedan, abso bidos más o menos, según los sec o es y las p e isiones de ac uación cen alizada, po las no mas comuni a ias, queda cla o que en cualquie caso el modelo comuni a io es ablecido pa a las sanciones a sus in acciones es un modelo mix o si lo conside amos desde el plano no ma i o. Incluso en los supues os de aplicación de las sanciones p opias po las au o idades comuni a ias, la ejecución o zosa de ales sanciones co esponde a las au o idades in e nas: a ículo 192.2 TCEE y 92 TCECA, sin necesidad, bien en endido, de exequá u , inco po ando un í ulo ejecu o io. Cuando se a e de la ejecución egula de sanciones simplemen e p e is as, o no p e is as ni eglamen adas, an a se las au o idades in e nas compe en es las enca gadas de ello, con ca ác e gene al. Si pa imos, en suma, del hecho de que la aplicación de las no mas de los a ados y del de echo de i ado en el sis ema ju ídico in e no co esponde a los ó ganos adminis a i os y judiciales nacionales, y de que exis en di e sos g ados de eglamen ación de las sanciones a ejecu a , en úl imo é mino, po las au o idades es a ales, debemos eco da en es e pun o la labo «no mado a» de los p incipios deducidos po el T ibunal de Jus icia, con o mado es de un au én ico égimen ju ídico comuni a io pa a las sanciones in e nas. Así se es ablece un nue o «puen e», es a ez en e la no ma comuni a ia in ingida y el sis ema de soluciones in e nas pa a al si uación: una elación dialéc ica en e no ma (comuni a ia), aplicación de la no ma (in e na) e in e p e ación p e o iana de la misma, que puede se gene al o sec o ial. An es de pasa a la e lexión sob e el con enido de la doc ina del T ibunal en ma e ia de sanciones, an o del «diseño» de sus p incipios gene ales como de la aplicación de los mismos en impo an es sec o es de la ida comuni a ia, y en la búsqueda de la conciliación de los aspec os más p oblemá icos de es e modelo mix o, eco demos cuáles pa ecen las mayo es di icul ades pa a esa labo del T ibunal: (44) Vid. ISAAC, G.: De echo comuni a io gene al, 2.' edición aumen ada y pues a al día, Ba celona, 1991, págs. 203-207 especialmen e. 823 BLANCA Vll.A COSTA 1. Las dispa idades legisla i as in e nas en ma e ia de sanciones no. sólo suponen un iesgo de dis o siones —ya se ha dicho que sal able énicamen e median e medidas conc e as de a monización de mínimos—, sino ambién una di icul ad impo an e en la a ea judicial de conc eción de un ma co álido pa a la in e p e ación comuni a ia, en su sín esis de «p incipios gene ales» que debe án además inspi a se en elemen os de los dis in os modelos en p esencia (45). 2. Podemos p egun a nos, po o a pa e (46) cuál es la ue za egulado a, o el alo no ma i o de un p incipio gene al deducido po el T ibunal, en e a una no ma in e na más pe ec a que inco po e una sanción. Nos hallamos en un e eno compa ido. Las condiciones de eje cicio de la sanción, an o ma e iales como empo ales, debe án se ijadas uni o memen e, en an o que los aspec os que concie nan la na u aleza y la modalidad de la sanción co esponde án al de echo in e no. No se a a, po an o, de un p oblema de ue za no ma i a di e enciada de un p incipio gene al en unción de la ó mula sancionado a local, segu amen e más pe ec a; sino de la necesidad y de la coo dinación de la labo conjun a de o denamien os y de au o idades, bajo los p incipios enunciados po el T ibunal de Jus icia (47). (45) Es os p incipios gene ales, aunque deban se de aplicación en odos los o denamien os de los Es ados miemb os de la Comunidad, no se án «asép icos»; indica án posiblemen e una p e e encia en e los dis in os modelos en p esencia,po algunos elemen os de aquellos modelos de sanción más opo unos o e icaces, sin p ejuzga su na u aleza. (46) Remedies o b each o communi y law, Coloquio F1DE, 1980, ol. 3, Conclusions de MERTENS, M. J., págs. 8.2 y 3. (47) «II au ema que que jusque e s 1740 les a es des a che s anglais po aien plus loin que les mousque s de l'époque e pou an l'a me de l'a eni é ai le mousque . La méme si ua ion peu se p odui e lo squ'on compa e le dég é de pe ec ion a ein á un momen donné pa le d oi na ional e le d oi communau ai e, mais ce son les mousque s e non les a es que nous de ons employe », MERTENS en op. ci ., no e 46, pág. 8.3. 824 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES II. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA SOBRE SANCIONES POR INFRACCIONES A NORMAS COMU- NITARIAS 1. El alcance de la p o ección judicial de los pa icula es an e in acciones de no mas comuni a ias Si pa imos de una noción amplia de sanción, que cub e ambién la sanción judicial de los de echos de los pa icula es de i ados de las no mas comuni a ias, y ella aún más con un sis ema a iculado en el que p ecisamen e la acción de esos pa icula es es una ga an ía e icaz del cumplimien o de las obligaciones po los Es ados, debemos pasa muy b e emen e a e e i el alcance ac ual de la p o ección judicial de los de echos en la Comunidad. Reco daba el juez Lecou que la di ec a aplicabilidad de las no mas comuni a ias supone «... el de echo pa a oda pe sona de pedi a su juez que le sean aplicados los a ados, eglamen os, di ec i as o decisiones comuni a ias» (48). La e olución de la ju isp udencia del T ibunal ha seguido una ía abie a a conside a , den o de unos lími es p ecisos po el momen o, que los pa icula es son no sólo suje os de de echos que las au o idades judiciales in e nas deban sal agua da cuando son des ina a ios de las no mas comuni a ias, sino que los e ec os les alcanzan ambién cuando imponen a los Es ados obligaciones bien de inidas. En o as palab as, sabemos que la di ec a aplicabilidad de eglamen os y decisiones comuni a ias suponen pa a los pa icula es no sólo de echos, sino —en su caso— obligaciones en i ud del de echo comuni a io, que no debe án in ingi (49). El p oblema se susci a an e las di icul ades que encuen a la cons ucción comuni a ia cuando, ya en un momen o de madu ez comp obada y as una la ga expe iencia, son los de echos de los pa icula es los que quedan a ec ados an e las medidas de incumpli- os) LFXOURT, R.: L'Eu ope des juges, pág. 23. (49) Dos ideas subyacen a es a a i mación: po una pa e, que a los pa icula es les alcanzan los e ec os, en cualquie caso, de las no mas comuni a ias, y no solamen e de aquellas di ec amen e aplicables, cuando és as con ie en de echos: po o a, que sólo de aquellas no mas y medidas comuni a ias ( eglamen os y decisiones) de que son des ina a ios cabe deduci obligaciones pa a los indi iduos, en el es ado ac ual del de echo comuni a io. 825 BLANCA VII.A COSTA mien o de los Es ados, an e las in acciones a aquellas no mas comuni a ias a ellos des inados, caso pa icula de las di ec i as. Sabemos que és as ienen una aplicabilidad di ec a que no cab ía cali ica de excepcional, pe o sí de limi ada en cuan o a sus disposiciones y en cuan o a sus e ec os (50). Tema en con inua e isión, se pa e de que sólo las disposiciones: a) écnicamen e ap as a p oduci e ec os di ec os, y b) una ez anscu ido el plazo de ansposición po el Es ado sin habe cumplido co ec amen e con su obligación, alcanzan a los pa icula es los e ec os di ec os e icales de las di ec i as comuni a ias, siendo posible in oca la no ma comuni a ia con a la egla o medida in ac o a (51). De o o modo, en ausencia de es as condiciones, sólo las medidas in e nas de desa ollo, omadas en ejecución de la di ec i a se án eclamables po pa icula es. No se da, po an o, un e ec o di ec o ho izon al en el caso de las di ec i as, que como se sabe disponen de una in ocabilidad «de exclusión» de oda no ma o medida in e na no con o me (así, en el caso de desa ollo o ejecución in e na no con o me de sanciones po in acción a no mas comuni a ias), y un e ec o «sanción» en e al Es ado a a és de al in ocabilidad di ec a po el pa - icula (52). (50) Aho a bien, la ausencia de e ec o di ec o, en e pa icula es, de las disposiciones de una di ec i a no signi ica que el obje i o pe seguido po la misma no sea el de con e i ales de echos, sino que ales de echos no son écnicamen e in ocables aún; id. las conclusiones del A. G. MISCHO en el asun o F anco ich. C-6/90 y C-9/90, pág. 18 in ine. La limi ación de los e ec os di ec os de las di ec i as a su in ocabilidad an e los Es ados (in ocabilidad de exclusión, in ocabilidad de sus i ución) queda aún más p ecisada en Ma shall. asun o 158/84, Rec, 1986, pág. 723, sen encia de 26-2-1986; sólo las medidas nacionales de ejecución pueden impone obligaciones a pa icula es. (51) Recué dese la ju isp udencia más ele an e en es e pun o, G ad, as. 9/70, Rec, pág. 825; Van Duyn, as. 41/74, Rec, 1974, págs. 1337 ss.; Ú sula Becke , 19/83, Rec; Ra i, 148/78, Rec, 1979, 1629; Salumi icio di Co nuda, as. 130/78, Rec, pág. 867; U icio Dis e uale delle Impos e Di e e, as. acumulados 231/87 y 129/88, sen encia de 17- 10-1989; F a elli Cos anzo, as. 103/88, STJCE de 8-3-1989, en e an os o os. Muy ecien emen e, STJCE de 30-5-1991, asun o Ma ina Ka ella c. Minis e io de Indus ia, C- 19/90 y 20/90, asin iendo en los e ec os di ec os e icales de la segunda di ec i a socie a ia. Con on a con la solución dada po el ibunal, poco an es, en el asun o Ma leasing. de 13-11-1990, in a, no a 60, asun o C-106/89. (52) As. Becke y Ra i, ci s., an e la inexis encia de no mas in e nas de ansposición, VNO, S. de 1-2-1977, as. 51/76, y Ru ili, as. 38/75, S. de 28-10-1975, Rec, 1975, págs. 1220 ss., an e la inadecuación o insu iciencia de las no mas in e nas de ans- posición. 826 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES ¿Pa ece ealis a hoy día, en un momen o de amplia a iculación de ó mulas de colabo ación en e las adminis aciones, y en un momen o de un cie o comp omiso de los ciudadanos en la ac i ación de los mecanismos de p o ección de sus de echos que les o ece la cons ucción comuni a ia (53), congela el p oblema an e la imposibilidad de impone les ca gas u obligaciones po el incumplimien o de no mas de las que no son des ina a ios? En cualquie caso, no pa ece sos enible po mucho iempo la disc iminación e ec i a en e si uaciones, labo ales u o as, idén icas que eciban solución dis in a po azones pu amen e coyun u ales que nada ienen que e con la in acción en sí po el Es ado, sino con la inculación en el caso conc e o en e adminis ación —en un sen ido deso bi adamen e amplio— y el pa icula (54). Si es e desa ollo se halla en es e momen o en un paso incie o (55), pa ece que la doc ina del T ibunal —no sin cie as incohe encias— a anza en un doble camino: a) En el de la deducción, desde su sen encia en el asun o San Gio gio, de la exis encia de un au én ico de echo, a ob ene el eembolso de los impues os indebidamen e pe cibidos po el Es ado en iolación de las no mas de de echo comuni a io di ec amen e aplicables. (53) En ealidad, la impugnación de la esis de la in ocabilidad di ec a de las de una di ec i a p o iene de dos lancos: el de la inadmisibilidad de que c een ca gas u obligaciones pa a quienes no son des ina a ios de las no mas, a gumen o especi ico; y el de la inadecuación del ins umen o ju ídico de la di ec i a a al in. Sin emba go, las soluciones desiguales que eciben supues os sociales o económicos idén icos, según la na u alez «pública» del en e in ac o , calidad que hace al Es ado esponsable de los ac os o medidas del mismo, en una in e p e ación amplia del a iculo 5 del T a ado, son a gumen os igualmen e inadmisibles. (54) Au o idades descen alizadas, egionales o locales; y emp esas nacionalizadas: as. C-l88/89, A. Fos e . Sen encia de 12-7-1990. Vid. in a, lo comen ado sob e la doc ina de la «in e p e ación con o me» al de echo comuni a io. (55) La imposición de obligaciones a los pa icula es po las in acciones come idas po los Es ados al no anspone comple a o adecuadamen e las di ec i as comuni a ias, acep ando una e en ual in ocabilidad di ec a ho izon al de una di ec i a cuyas disposiciones ue an écnicamen e ap as ¿p oduci ía un e ec o posi i o, de compele al Es ado al cumplimien o de sus obligaciones, igilados po los ciudadanos, al po encia al mismo iempo los de echos de los o os ciudadanos, su gidos de las no mas comuni a ias? ¿O p oduci ía, po con a, un e ec o ad e so, de no-p o ección? Si pa imos de la esis F anco ich (in a, no a 64), como complemen a ia, el e ec o se ia p o ec o . 827 BLANCA VII.A COSTA b) En el de la denominada « u ela p o isional» de los de echos: desde la ama iniciada en la sen encia en el asun o Fo o-F os (56), con inuada en los asun os Fac o ame y Zücke ab iek, el T ibunal do a al juez in e no de la compe encia necesa ia pa a dic a medidas p o isionales que con engan injunc ions, incluso en hipó esis en que ello no se halla p e is o —po no exis i solución análoga— en el de echo in e no (57). Pe mi e asimismo la suspensión p o isional de la aplicación de una no ma in e na con ango legal con a ia a un eglamen o comuni a io, de con enido disc imina o io po azón de nacionalidad en e ciudadanos comuni a ios (58), y consien e en la suspensión p o isional de una medida in e na de ejecución de un eglamen o comuni a io de la que se in oca la in acción del p incipio de no e oac i idad de ca gas pecunia ias en ma e ia ag ícola (59): el unda- men o comuni a io de la u ela p o isional de los de echos pa ece hoy ue a de oda duda. Dos nue as ap oximaciones in en an, po su pa e, esol e la pa adoja de los imposibles e ec os di ec os ho izon ales de las di ec i as, en sendas ap oximaciones al e na i as. La p ime a, apoyada en la solución judicial de la necesidad de una in e p e ación con o me al de echo comuni a io a que iene obligado odo juez in e no, a quien ambién incumben las obligaciones p e is as en el a ículo 5 del T a ado, apa ece en su sen encia en el asun o Ma leasing (60), en p ime luga . La segunda in en a jus i ica en el e eno de la esponsabilidad ex acon- (56) As. 199/82, S. de 9-11-1983, Rec, 1983, págs. 3595. Con as a con el asun o F anco ich de 19-11-1991, que p oclama el de echo de los pa icula es a exigi la esponsabilidad con ac ual del Es ado po las consecuencias del incumplimien o o no ansposición de una di ec i a, no a 61. (57) Asun o Fac oname-I, de 19-6-1990, C-213/89, Rec, pág. 2433, y Zucke ab ik, de 21-2-1991, asun os acumulados C-143/88 y C-92/89, no publicado. Ambas sen encias es án publicadas en es a Re is a 1990-3, págs. 944 y ss. y 1991-2, págs. 641 y ss. (58) Ve , sob e odo, SIMÓN, D.; BARAV, A.: «Le d oi communau ai e e la suspensión p o isoi e des mesu es na ionales - les enjeux de l'a ai e Fac o ame."», RMC, oc ob e 1990, págs. 591 ss. (59) En el undamen o 20 de su sen encia Zucke ab ik. el ibunal cons a a que «la p o ección p o isional que el de echo comuni a io ga an iza a los pa icula es an e los ibunales in e nos no puede a ia en unción de que impugnen la incompa ibilidad de las disposiciones de de echo in e no con el de echo comuni a io (asun o Fac o ame 1), o impugnen la alidez de una no ma de de echo de i ado (caso Zucke ab ik), ya que en ambos casos la impugnación se undamen a en el p opio de echo comuni a io». (60) Asun o Ma leasing. sen encia de 13-11-1990, C-106/89. 828 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES ac ual de los Es ados la epa ación o indemnización a los pa icula es po los pe juicios su idos debido a las in acciones a no mas comuni a ias, como po ejemplo la no ansposición de una di ec i a (61). Es a esis a anca ía de la sen encia Russo: «... en caso de que una iolación del de echo comuni a io hubie a causado un pe juicio, co esponde ía al Es ado asumi , en e a la pe sona lesionada, las consecuencias, en el ma co de las disposiciones in e nas ela i as a la esponsabilidad del Es ado» (62). La esis de la esponsabilidad ex acon ac ual de los Es ados, in ocable an e el juez in e no po el pa icula pe judicado, con la que se p e ende llega a una epa ación e ec i a, undamen ada en la obligación comuni a ia de es ablece una ía de epa ación, in en a ía palia las limi aciones que supone la ausencia de e ec os di ec os ho izon ales de las di ec i as, y la incapacidad, en consecuencia, de los ciudadanos —an e la impunidad de los Es ados— de in oca sus de echos nacidos de no mas comuni a ias an e pe juicios ocasionados po la no ansposición o po la iolación de o as no mas comuni a ias. De odos modos, la esis de la esponsabilidad ex acon ac ual sólo ab e una ía de eclamación y de epa ación en e Es ado y pa icula , pe o no colma la laguna debida a la ausencia de p oducción de e ec os di ec os ho izon ales en e pa icula es de las disposiciones de di ec i as que écnicamen e ue an ap as pa a ello (63), an e la p e ensión po o o pa icula in e esado de una posible (61) Asun o F anco ich, as. acumulados C-6/90 y C-9/80. Conclusiones p esen adas en echa 28-5-1991 po A. G. MISCHO, y STJCE de I9-11-1991, de eno me ascendencia. (62) Asun o Russo, 60/75, Rec, 1976, pág. 45, sen encia de 22-1-1976. Vid. SCHOWEILER, F. e al.: «Le égime de esponsabili é ex acon ac uelle du ai des ac es ju idiques dans la Communau é eu opéenne», RTDE, 1990, págs. 54 ss. Ve las úl imas e oluciones pa a la conside ación de la «ilegalidad» de una di ec i a, en el ámbi o de la esponsabilidad ex acon ac ual de las Comunidades, sen encia de 18-4-1991, asun o Assu ances de C édi e al. c. Consejo y Comisión CE, eo ía que puede acudi en apoyo de la esis se ía in ocable la esponsabilidad ex acon ac ual del Es ado in ac o . (63) Vid. MISCHO, loe. ci ., pág. 61; el juez in e no, con su amplio ma gen de ap eciación en los ecu sos po esponsabilidad ex acon ac ual, ija á las consecuencia «equi a i amen e», en sus i ución de las p e isiones, no di ec amen e in ocables, de la di ec i a in ingida. En ealidad, el impo an e asun o F anco ich supone una solución pa icula men e ac a pa a las hipó esis de p es aciones pecunia ias debidas a pa icula es. Quid en hipó esis de p es aciones de na u aleza no pecunia ia? 829 BLANCA V1LA COSTA aplicación del de echo de la compe encia, pa ece deduci de la compe encia es a al en ma e ia de p ocedimien o el es ablecimien o de las modalidades eque idas pa a el eje cicio en un de e minado Es ado de las acul ades pe quisi o ias de la Comisión (y de ahí, la exigencia o no de un mandamien o judicial a al in) (88). Sin emba go, en su sen encia en el asun o Sol ay limi a los obje i os e in e iene el con enido de los cues iona ios de la Comisión co espondien e a sus acul ades de in o mación y encues a, econociendo el de echo a la no au oinc imina- ción (89). 3. En in, en cuan o a las condiciones abie as al juez in e no de aplicación di ec a de los a ículos 85.1 y 2 y 86 del TCEE, su úl ima ju isp udencia en el asun o Delimi is impone a la in e ención del juez in e no ue es condiciones de ce eza, de ausencia de oda duda sob e el égimen de nulidad de una cue do conc e o, elegándolo de hecho a una au én ica si uación de subo dinación a las au o idades comuni a ias (Comisión, T ibunal ex a . 177). Po o a pa e, la ju isp udencia Te a- Pak «emancipa» cla amen e el ipo legal del a ículo 85 del del a ículo 86, sin que los e ec os de una exención en aplicación al a ículo 85.3 —con sus ga an ías de legalidad— o o gada a un acue do de adquisición de una licencia, a su ez cons i u i o de un abuso de posición dominan e, alcancen al a ículo 86 del T a ado (90). B) Lib e ci culación de pe sonas y polí ica social En cuan o a los de echos de en ada y de es ancia, eco demos la aplicabilidad di ec a del a ículo 48.3 del T a ado, consag ando los de echos econocidos al abajado comuni a io, como sabemos comple ado median e eglamen os y di ec i as des inadas a ga an iza y a egula la (88) Sen encia en los asun os acumulados 46/87 y 227/88, Hoesch A. C, de 21-9- 1989. Vid. ex o en es a Re is a 1990-2, págs. 559 y ss. (89) Ve , en pa icula , Na ional Panasonic, as. 136/79, de 26-6-1980, y Akzo, 5/85, de 23-9-1986, pa a una e isión de la p oblemá ica de los de echos de de ensa en la aplicación de las no mas de compe encia comuni a ias, VILÁ COSTA, B., Comen a io a las sen encias del TJCE en los asun os Hoesch , Dow Chemical, Dow Benelux, O kem y Sol ay, en RÍE, 1990, 3. (90) Sen encias en los asun os Delimi is, C-234/89, 28-2-1991 y e a Pak Rausing, S.A., de 10-7-1990, es a úl ima del T. P. Ins ancia, asun o T-51/89. 836 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES admisión y la es ancia de los abajado es de los Es ados miemb os (91). En ealidad, las p opias di ec i as ienen el ca ác e de pu o desa ollo de los de echos p oclamados en el a ículo 48.3; po lo an o, el dic ado de las condiciones de ing eso que imponga el de echo in e no sólo se á legí imo —y no in ingi á las no mas comuni a ias— en cuan o no cons i uya un obs áculo a los de echos de inidos po el a ado. La ju isp udencia comuni a ia es ajan e en cuan o a los es ingidos supues os de aplicación de la di ec i a de 64/221, y conc e amen e en el asun o Roye , así como en los asun os Bonsigno e, y Adoui y Co nuaille (92) hace hincapié en la necesidad de basa cualquie medida in e na ep esi a en el compo amien o es ic amen e pe sonal del des ina a io de la medida, sin que se hallen jus i icados mo i os de «p e ención gene al» (93) ni de omisión de las o malidades adminis a i as sob e acceso y desplazamien o de ex anje os (94). En cualquie caso, en la esis del T ibunal en el asun o Wa son y Bellman, ecogida más a de en los asun os Sagulo y Pieck, se a i ma: «... que en e las sanciones ela i as a la inobse ancia de las o malidades de decla ación y de egis o p esc i as, la expulsión es cie amen e incompa ible pa a las pe sonas p o egidas po el de echo comuni a io, dado que al medida cons i uye la negación del de echo mismo con e ido y ga an izado po el a ado. En cuan o a o as sanciones, po ejemplo la mul a o las penas de p isión, si las au o idades nacionales pueden some e la in acción a las disposiciones sob e decla ación de p esencia de ex anje os a sanciones compa ables a las in acciones in e nas de la misma impo ancia, no pa ece ía jus i icada una sanción an desp opo - cionada a la g a edad de la in acción, que cons i uye un obs áculo a la lib e ci culación de pe sonas...» (95). (91) Asun o Roye , sen encia de 8-4-1976, Rec. pág. 711, en in e p e ación de los a ículos 48, 52, 56 y 69 TCEE, en cuan o al de echo o igina io. (92) Asun o Bonsigno e, sen encia de 25-2-1975, 67/74, ec, 1975, págs. 297 ss. (93) Bonsigno e, ci .; la ejempla idad de la medida cons i uye exp esa iolación de la di ec i a, en an o que excepcional, de in e p e ación es ic i a, 64/221, a s. 3.1 y 2. (94) Roye , ci ., de 8-4-1976, a s. 8 y 9 de la Di ec i a 64/221. (95) Wa son y Bellman. as. 118/75, pág. 1185, especialmen e 1198-1199, undamen os 20 y 21. Ve ambién la sen encia en el asun o 8/77, Sagulo, Rec, 1977, pág. 1504; y Pieck, 157/79, Rec, 1980, pág. 2171. 837 BLANCA VILA COSTA En el asun o Messne , la exigencia in e na a p ocede a la decla ación de es ancia en el país en un b e ísimo plazo de es días desde la en ada en el e i o io nacional, ue conside ada como no azonable; y a la sanción que le acompañaba (mul a, más pena de p i ación de libe ad) la achó de desp opo cionada a la g a edad de la in acción (96). De la amplísima ju isp udencia comuni a ia sob e los c i e ios de ap eciación y de aplicación de las sanciones in e nas en es e sec o , cabe hace mención, inalmen e, a la sen encia en el asun o Casa i, donde ea i ma su in e p e ación an e io , señalando la ó mula que nos pa ece de ini o ia de las compe encias de los Es ados en ma e ia de sanciones po in acciones a no mas comuni a ias. Así: «En p incipio, la legislación penal y las no mas de p ocedi- mien o penal son compe encia de los Es ados miemb os: No obs an e, se desp ende de una ei e ada ju isp udencia del T ibunal que, ambién en es e ámbi o, el de echo comuni a io in oduce lími es a las medidas de con ol que los Es ados miemb os pueden man ene , de acue do con aquél, en el ma co de la lib e ci culación de me cancías y pe sonas. Las medidas adminis a i as o ep esi as no debe án excede de lo es ic amen e necesa io, las modalidades de con ol no debe án concebi se de o ma que es injan la libe ad deseada po el T a ado, y no debe á es ablece se una sanción an desp opo cionada a la g a edad de la in acción que supongan un obs áculo a la libe ad» ( undamen o 27). En la sen encia del TJCE en el conocido asun o Von Colson y Kamann, el juez comuni a io econoce que la di ec i a en cues ión (207/76) no imponía una o ma de e minada de sanción po iolación al de echo comuni a io: sin emba go, sí exigía, como sabemos, una de e minada unción a al sanción in e na: que asegu a a una p o ección ju isdiccional e ec i a y e icaz, acompañada de un e ec o disuaso io eal, no conside ándose así una indemnización pu amen e simbólica, cual e a (96) Messne , an e un p oblema de in e p e ación del a ículo 8.2 de la Di ec i a 360/68, y 4.2 de la Di ec i a 73/148, que hacen posible que los Es ados obliguen a los ex anje os comuni a ios a señala su p esencia en su e i o io. 838 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES en el caso (97). En ma e ia de enseñanza uni e si a ia, el T ibunal decla ó en el asun o Ba a que «El de echo de ob ene el eembolso de las can idades pe cibidas po un E.M. en iolación de las eglas de de echo comuni a io es la consecuencia y el complemen o de los de echos que c ea el T a ado pa a los pa icula es...» (98). C) Lib e ci culación de me cancías Ci emos b e emen e la doc ina del T ibunal en los asun os Donckel- wolke, Cay ol y Ri oi a (99). La no decla ación del o igen de la me cancía po el impo ado no sab ía gene a la aplicación de sanciones desp opo cionadas, eniendo en cuen a el ca ác e pu amen e adminis a- i o que debe ía inspi a la sanción po al in acción. Como emos, aunque la na u aleza de la sanción depende de los o denamien o in e nos, la co ec a aplicación del mencionado p incipio de p opo cionalidad y adecuación a la na u aleza de la in acción, supone en ocasiones un lími e ap eciable. Se ía, po an o, incompa ible con las disposiciones del T a ado —y equi alen e a un obs áculo a la lib e ci culación de me cancías— la e ención de la me cancía, o oda sanción pecunia ia ijada ad alo em (100). Con ca ác e gene al, oda medida adminis a i a o ep esi a, que sob epase el ma co de aquello que es es ic amen e necesa io, pa a el Es ado miemb o de impo ación, pa a ob ene las in o maciones azona- blemen e comple as y exac as sob e los mo imien os de me cancías co espondien es a las medidas de polí ica come cial pa icula , debe á se conside ado como medida de e ec o equi alen e a una es icción cuan i a i a. (97) Von Colson y Kamann, ci ., 14/83, Rec, 1984, pág. 1891, esp. undamen os 23 a 28. (98) Asun o Ba a, 2-2-1988, 309/85, Rec, 1988, pág. 355; doc ina ei e ada po el TJCE en o os asun os simul áneos, esp. Blaizoi. de la misma echa. (99) Donckelwolcke, as. 41/76, 15-12-1976, pa . undamen os 36 a 38; Cay ol, 52/ 77, 30-11-1977; Ri oi a. 179/78, de 28-3-1979. (100) Donckelwolcke, ibídem. . 38. 839 BLANCA V1LA COSTA T as los asun os Rewe-Come Y Jus (101), el impo an e asun o !.e y nos o ece, en sus undamen os de de echo 14, 15 y 16, la doc ina siguien e: «El hecho, pa a el impo ado , de no espe a la obligación de decla a el o igen de la me cancía, no pod á da luga jamás a la aplicación de sanciones desp opo cionadas con la na u aleza de la in acción. Si ales alsas decla aciones pueden, en su caso, se sanciones penales y si pueden se más se e amen e ep imidas cuando se ealizan con el obje o de ealiza un aude (102), no pueden, incluso en es e úl imo caso, se cas igadas con las sanciones penales p e is as pa a los casos de alsas decla aciones di igidas a cas iga la ealización, po ejemplo, de impo aciones p ohibidas (103). 4. CONCLUSIONES Llegamos, po an o, al pun o inal de es a e isión. Las condiciones pa a el eje cicio de las compe encias in e nas en ma e ia de sanciones po in acciones a no mas comuni a ias debe án, en cualquie caso: 1. Aplica oda sanción comuni a ia exp esamen e egulada, o sus ancialmen e p e is a, en unción de la in ensidad no ma i a de la disposición comuni a ia. 2. En base al undamen o p opiamen e comuni a io de es a compe- encia in e na —y no solamen e en la medida en que se a e de in acción a no mas di ec amen e aplicables—, en cuan o exis a un de echo judicialmen e p o egible, debe á exis i una ía ju isdiccional abie a a los pa icula es pa a su p o ección, en las condiciones admi idas hoy día po el T ibunal de Jus icia. Es a ía debe posibili a el eje cicio e ec i o y e icaz de los de echos. 3. Las ías eaxis en es pa a el eje cicio de eclamaciones y las sanciones in e nas debe án pone se sin disc iminación alguna en elación (101) Sen encia en el asun o Jus , de 27-2-1980, as. 68/79, especialmen e . 18 y ss. (102) Asun o Le y, 212/88, undamen os 14, 15 y 17, especialmen e. (103) Aho a bien; pa a la hipó esis en que la Comisión au o iza a un Es ado miemb o a exclui del a amien o comuni a io de e minados p oduc os, és e puede, pa a asegu a la ejecución e ec i a de la decisión —a í ulo de ga an ía— in oduci un sis ema de licencia de impo ación p e ia, con sanciones penales. En es os lími es, es posible aplica las sanciones penales la ausencia de una decla ación del o igen de la me cancía, aplicable en caso de impo ación de me cancías p ohibidas. 840 El. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES a si uaciones sus ancialmen e simila es de de echo in e no, a disposición del de echo comuni a io. 4. La co ec a aplicación, en ma e ia de sanciones, del p incipio de p opo cionalidad —jun o al p incipio de e icacia an es eque ido— signi ica á, en su caso, la imposición de unos lími es es ic os en cuan o a la na u aleza, el alcance y/ o las consecuencias de la sanción a aplica : la adecuación de la na u aleza y la g a edad de la sanción, así como su ca ác e disuaso io, no son más que e ien es di e enciadas in conc e o de un p incipio de p opo cionalidad bien en endido. 841 BLANCA VII.A COSTA SUMMARY LEGAL APPROACH TO SANCTIONS FOR BREACH OFCOMMUNITU LAW The i s pa o his wo k deals wi h he gene al aspec s o sanc ions a e a b each o communi y law, ollowing, esen ially, a double me hod: a subs an ial and a compa ali e app oach, and & judicial app oach on he basis o he legal expe ience o he ECJ. This wo k in ol es a la ge concep o sanc ions. as i conce ns emmedies. and essays a ypological app oach o in e nal emmedies o b each o communi y ules including adminis a i e, penal and ci il in e nal p ocedu es and measu es. a dis inc ion is made also be ween he di e en hypo hesis o egula ion, p e isión and simple e e en e o a domes ic ype o sanc ion ollowing he communi y p o isions. The second and hi d pa s o he anide deal wi h he essen ial ends o he doc ine o he ECJ a his á ea, and he mos ecen de elopmen s conce ning he indi idual p o ec ion agains he b eack o Communi y ules bu he membe s a es, om a gene al and a sec o ial poin o iew. 842 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SANCIONES POR INFRACCIONES RESUME REGIME JURIDIQUE DES SANCTIONS POUR INFRACTION AUX NORMES COMMUNAUTARIRES Les aspec s géné aux des sanc ions á la sui e d'une in ac ion aux no mes communau ai es cons i uen une p emié e pa ie de ce a ail qui sui á la lois une mé hode ma é ielle e compa a i e, e puis ju isp uden ielle. La délimi a ion de la no ion de «sanc ion», es la ge, es sui ie d'une app oche ypologique des sanc ions en applica ion du d oi Communau ai e, du poin de ue ma é iel e in e ne, no ammen des sanc ions adminis a i es, pénales e ci iles. Les aspec s no ma i s su la églemen a ion, la p e isión e l'exécu ion des di es sanc ions son e isées depuis la pe spec i e de son in ensi é no ma i e dans les egles Communau ai es. Le con enu e la po ee de la doc ine de la Cou de Jus ice en ma ié e de sanc ions pou in ac ions aux no mes communau ai es es l'obje de la deuxiéme pa ie, ou en ése an une place p i ilegiée á la po ee de la p o ec ion judiciai e des pa iculie s ace á ees in ac ions e les de nie s dé eloppemen s. Les p incipes géné aux dédui s pa la Cou en ma ié e de sanc ions e de oies p océdu ales in e nes on aussi l'obje d'une app oche gené ale e sec o ielle: l'analyse de l'applica ion de ce e doc ine á des sec eu s spéci iques, plus conc é emen au d oi de la concu ence á la lib e ci cula ion des pe sonnes e la poli ique sociale, de méme qu'á la lib e ci cula ion des ma chandises, cons i uen la pa ie ínale de ce analyse ho izon ale de l'acquis ju isp uden iel dans le domaine des sanc ions. 843