La Regió de Girona : un model territorial en transformació, amb potencial i fràgil

La Regió de Girona: un model territorial en transformació, amb potencial i fràgil1 JOAN VICENTE Geògraf Càtedra de Geografia i Pensament Territorial Universitat de Girona Papers, Regió Metropolitana de Barcelona núm, 39, maig 2003, pàgs. 61-72 1Aquest text és la síntesi i conclusió dels sis informes de diagnòstic realitzats per encàrrec de l’Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona. Els sis informes eren: Accessibilitat exterior, Vertebració interior, Competitivitat territorial, Territori i medi ambient, Cohesió social i, el darrer, Governabilitat. 060-073Papers39 10/10/03 08:48 Página 61 Abstract Al llarg dels darrers anys la Regió de Girona ha transformat clarament el seu model territorial, tot sobreposant a una estructura policèntrica una de clarament jerarquitzada que comença a emergir. D'aquesta manera, Girona i la seva àrea urbana han guanyat una centralitat diversificada. Aquesta transformació, però, necessita d'un projecte clarament definit que, adaptat a l'actual dinamisme, expliciti i potenciï o corregeixi el model territorial que en resulta per tal d'evitar dèficit infrastructurals, desequilibiris territorials, malbaratament de recursos i impactes negatius sobre el medi. A lo largo de los últimos años la Regió de Girona ha transformado claramente su modelo territorial sobreponiendo a una estructura policéntrica una claramente jerarquizada que empieza a emerger. De esta manera, Girona y su área urbana han ganado una centralidad diversificada. Esta transformación, necesita un proyecto claramente definido que, adaptado al actual dinamismo, explicite y potencie o corrija el modelo territorial resultante para evitar déficit infraestructurales, desequilibrios territoriales, despilfarro de recursos e impactos negativos sobre el medio. During the most recent years the Regió de Girona has clearly transformed its territorial model, superimposing an emerging clearly hierarchic structure to a polycentric one. This way, Girona and its urban area has gained a diversified centrality. This transformation, though, needs a clearly defined project that, adapted to the current dynamism, makes explicit and supports or corrects the resultant territorial model in order to avoid infrastructural shortages, territorial imbalances, resource wasting and negative impact on the environment. Au cours des dernières années la Regió de Girona a nettement changé son modèle territorial superposant à une structure polycentrique une autre nettement hiérarchisée qui commence à émerger. Ainsi Girona et son aire urbaine ont gagné une centralité diversifiée. Cette transformation nécessite un projet clairement défini qui, adapté à l’actuel dynamisme, explicite et accroît la puissance ou corrige le modèle territorial résultant pour éviter les déficits infrastructurels, les déséquilibres territoriaux, le gaspillage des ressources et les impactes négatifs sur l’environnement. 62 1Un model en transformació sense projecte. Una diagnosi 2Sis punts clau per al desenvolupament territorial de la Regió de Girona 2.1 La competitivitat territorial 2.2 L’accessibilitat exterior 2.3 La vertebració interior 2.4 La sostenibilitat ambiental 2.5 La cohesió social 2.6 La governabilitat 3Un territori complex i fràgil. Un model 4Quina estratègia d’escala regional? Sumari 060-073Papers39 10/10/03 08:48 Página 62 La Regió de Girona: un model territorial en transformació, amb potencial i fràgil JOAN VICENTE L’article s’estructura en tres parts: una primera de definició del model territorial vigent i del proposat; una segona de breu síntesi dels punts més destacats per al desenvolupament territorial de la Regió de Girona; i una tercera en la qual s’apunten criteris i actuacions estratègiques per aquest model proposat. 1Un model en transformació sense projecte. Una diagnosi Una de les principals conclusions de l’anàlisi que s’ha fet en relació amb la Regió de Girona és la progressiva transformació del model territorial. En abstracte, aquesta transformació es concreta en l’emergència d’una estructura funcional jeràrquica que se sobreposa a una altra de policèntrica. No es tracta d’una afirmació banal: el policentrisme –un sistema amb moltes ciutats petites i mitjanes– ha estat un dels valors distintius i positius de la regió de Girona que, a diferència d’altres territoris del país, presenta encara un nombre de centres urbans important i ben distribuït, cadascun d’ells amb una àrea comarcal d’influència. Més planerament, l’anàlisi sosté que des de fa una dècada, Girona i la seva àrea urbana han guanyat una centralitat creixent i diversificada, molt més enllà de la “simplement” política, que ha matisat el policentrisme sense trencar-lo. No s’està dient que el factor de capitalitat de Girona no existís fins ara, sinó que aquesta capitalitat es reduïa quasi únicament a la que es derivava del paper polític. En efecte, el creixement quantitatiu i qualitatiu de l’àrea urbana de Girona ha estat notable, de manera que es pot afirmar que després de moltes dècades està començant a aprofitar la seva renda de localització com a punt en un eix de comunicacions molt important, com a organitzadora de bona part de l’espai gironí i com a centre ben relacionat amb Barcelona. El resultat ha estat una transformació de la ciutat i de l’àrea urbana fins a una escala i lògica de sistema urbà. Per la seva banda, les àrees urbanes d’Olot, Figueres, la Costa Brava central i la Selva marítima han esdevingut realitats supramunicipals ben consolidades i dinàmiques, si bé totes elles han reforçat les relacions, de tota mena, amb l’àrea urbana central. Com a situacions singulars, les àrees del Ripollès, la Cerdanya i la Selva marítima han reforçat també les seves relacions amb la Regió Metropolitana de Barcelona, encara que en unes condicions ben diferents l’una de l’altra. En definitiva, la Regió de Girona viu un molt notable dinamisme territorial –que s’expressa en el creixement econòmic, demogràfic, etc.– si bé no està repartit homogèniament. S’ha de tenir ben present que pràcticament un terç dels municipis gironins pateixen un progressiu envelliment i pèrdua d’activitat, amb totes les conseqüències socials, econòmiques, culturals i territorials que això suposa. És a dir, la Girona rural i de muntanya no participa de les dinàmiques de la resta del territori, malgrat la presència cada cop més important del turisme residencial. El problema d’aquest nou model rau que tant la transformació com la seva consolidació s’estan produint sense un projecte conjunt que l’expliciti, li doni suport o el corregeixi. Per això, els dèficit infrastructurals, el malbaratament de recursos i els impactes negatius damunt el territori són molts i importants. 63 060-073Papers39 10/10/03 08:48 Página 63 64 Dinàmica demogràfica de les comarques gironines. Període 1991-2001 Figura 1 Increment del parc d’habitatges dels municipis de les comarques gironines. Període 1981-2001 Figura 2 Font: Elaboració pròpia a partir de les dades de l’institut d’Estadística de Catalunya. Font: Elaboració pròpia a partir de les dades de l’institut d’Estadística de Catalunya. Mitjana de les C. Gironines = 13.8 % < - 10 % -10 % - 0 % 0 - 10 % 10 % - 20 % 20 % - 50 % > 50 % 0 5 10 Km 0 5 10 Km Mitjana de les C. Gironines = 52.4 % No hi ha dades 1981 > 15 % 15 % - 30 % 30 % - 60 % 60 % - 100 % < 100 % 060-073Papers39 10/10/03 08:48 Página 64 65 conreu de secà conreu de regadiu forestal urbà Usos del sòl Usos del sòl, 1997 Figura 3 Font: Elaboració pròpia a partir de la web del Departament de Medi Ambient. Municipis majors de 1000 habitants, 1999 Figura 4 Font: Elaboració pròpia a partir d’Idescat. 060-073Papers39 10/10/03 08:48 Página 65 66 GIRONA BANYOLES BLANES-LLORET 1987 1997 1987 1997 1987 1997 Evolució del procés d’urbanització en alguns sistemes urbans Figura 5 FIGUERES-ROSES SANT FELIU-PALAMÓS-PALAFRUGELL 1987 1997 1987 1997 Font: Elaboració pròpia a partir de la web del Departament de Medi Ambient. 060-073Papers39 10/10/03 08:48 Página 66 2Sis punts clau per al desenvolupament territorial de la Regió de Girona 2.1 La competitivitat territorial Una idea de base que s’ha exposat en relació amb la competitivitat és el model territorial que s’està estructurant durant la darrera dècada a partir d’un mapa policèntric de ciutats que tendeix cap a un altre d’àrees urbanes i d’una àrea metropolitana central que comença a generar relacions jeràrquiques. El problema d’aquesta transformació de model territorial és que s’està produint sense un projecte que o bé el matisi o bé el potenciï i, com a resultat, va acumulant disfuncions de tot tipus: infrastructurals, socials, ambientals, etc. Per aquesta competitivitat una vegada s’opta per organitzar l’espai gironí des del seu policentrisme tot i reconeixent l’àrea metropolitana, els elements clau per a la competitivitat passen per –a més de les infrastructures ja esmentades–: una política que garanteixi pols de producció, de logística i de recerca d’escala regional i supraregional; una gestió dels recursos naturals assenyada –que en bona part vol dir proteccionista–, des de l’aigua al paisatge, i una opció explícita per a la protecció i la gestió del patrimoni cultural 2.2 L’accessibilitat exterior L’accessibilitat a les comarques de Girona, malgrat la seva posició geogràfica estratègica, presenta un seguit de debilitats que condiciona de manera notable tant la funcionalitat actual del territori com les perspectives de futur. Aquestes problemàtiques se centren en dos aspectes fonamentals, com són la fluïdesa de les connexions amb la regió metropolitana i dels recorreguts –tant ferroviaris com viaris– de més llarga distància tant cap a la resta d’Europa com als altres llocs de la Península. Per estructurar mínimament aquests temes clau es pot fer una aproximació per mitjans de transport. Així, començant pel tren, la xarxa presenta dèficit importants quant a capacitat i, no tant, quant a freqüència a la línia Figueres-Barcelona, un eix de mobilitat laboral diària. D’altra banda, les línies des de Blanes cap a Barcelona i, sobretot, França-Puigcerdà-Ripoll-Barcelona presenten un servei que difícilment pot competir amb l’automòbil. Respecte a línies de recorregut més llarg, la relació amb la resta d’Europa en aquests moments sembla suficient, però amb els altres llocs de la Península, pràcticament totes les connexions s’han de fer des de Barcelona. Tot això, és clar, queda pendent de l’arribada de l’AVE –sense pressupost ni calendari creïble–, que hauria d’alterar tant les relacions amb Barcelona i amb la resta d’Europa com la pròpia dinàmica interior de les comarques. En la mateixa imprecisió es mouen els dos centres logístics que han estat anunciats repetidament a la Selva i a l’Alt Empordà, que haurien de tenir una dimensió estratègica per a tot el país. Quant a la xarxa viària, en aquests moments presenta una de les situacions pitjors del país, tant per congestió com per mal estat d’alguns eixos principals: la N-II amb dos carrils està saturada, l’Eix Transversal també està saturat i és insegur, els accessos a la Costa Brava es troben en la mateixa situació i l’eix Barcelona-VicTer-Cerdanya té unes condicions que el limiten quasi a recorregut turístic en tot el seu pas gironí. D’altra banda, està a punt d’iniciar-se el túnel de Bracons sense haver aconseguit un consens sobre la seva necessitat. Finalment, pel que fa a ports i aeroports, les qüestions es limiten a les possibilitats reals de mantenir una activitat comercial rellevant al port de Palamós –tenint en compte el context territorial on s’insereix– i a les perspectives de l’aeroport de Vilobí, difícils des de projectes endògens i complexos de moment, dins un projecte aeroportuari català. 2.3 La vertebració interior La vertebració interior, des d’una perspectiva d’infrastructures, presenta disfuncions importants i una gran incògnita que pot alterar fortament la funcionalitat del territori. Les disfuncions, pel que fa al tren, són degudes a la ineficiència de les línies entre Blanes i Girona i entre Puigcerdà i Vic. Respecte a la xarxa viària, el problema a curt termini és de congestió, però a llarg termini és de sostenibilitat, especialment per a la mobilitat a la costa i entre aquesta i l’interior, ja que els desdoblaments tenen, o han de tenir, un límit. La gran incògnita és la que genera la perspectiva de l’alta velocitat, que hauria d’originar dos pols d’activi67 060-073Papers39 10/10/03 08:48 Página 67 tat i de connectivitat molt importants –a Girona i a Figueres– als quals s’hauria de vincular la resta de sistemes urbans gironins. D’altra banda, els problemes de congestió que poden patir els propis entorns de Girona i de Figueres també podrien esdevenir colls d’ampolla per a tot el sistema. Tot això posa damunt de la taula una qüestió més àmplia, com és quina perspectiva té l’ampliació i millora del transport públic. I encara un assumpte més important i que significaria un real canvi de model de mobilitat: és possible la creació d’una nova xarxa ferroviària? 2.4 La sostenibilitat ambiental La Regió de Girona té en la diversitat paisatgística un dels seus principals valors i elements d’identitat. Una diversitat que es configura a partir d’uns espais oberts costaners, agraris i boscosos molt antropitzats i d’unes lògiques d’assentaments humans de llarga construcció. Aquesta definició es veu ara, i des de fa anys, fortament qüestionada pel procés accelerat d’urbanització i de creació de xarxes de tota mena. Partint de la consideració dels espais oberts com a determinants per a la definició del model territorial, els fenòmens que en aquests moments l’estan transformant són molts i molt diversos: la dispersió de la urbanització, la crisi de la societat rural, la sobre explotació i la degradació de recursos naturals, la fragmentació dels connectors ecològics, etc. Front a tots aquests processos, l’anàlisi ha evidenciat que molts dels instruments de gestió dels recursos es mostren insuficients, ja sigui el planejament general, el PEIN o el pla de gestió de residus. Per tant, es defineixen com a claus unes polítiques de protecció eficients i de planificació creïbles, que no congelin el paisatge però que n’evitin la degradació. 2.5 La cohesió social Com passava en el camp de la governació, les problemàtiques en relació amb la cohesió social que presenta el territori gironí no es diferencien massa de les que pateixen altres àrees del país. Per tant, polítiques generals en relació amb la sanitat, l’educació, la infantesa, la vellesa o l’ocupació hauran de marcar una bona part de les accions necessàries per a la millora de la cohesió. Això no treu que es puguin trobar algunes especificitats que apuntin accions concretes, fins i tot en un territori com aquest que gaudeix d’una imatge exterior de molta riquesa difusa. Segurament, una primera singularitat és la que deriva de les característiques econòmiques de Girona i el gran pes del turisme. Aquest pes és el que fa molt difícil, per exemple, definir unes dotacions d’equipaments socials suficients, que responguin tant a les necessitades continuades de la població estable com a les de la població flotant. Aquesta mateixa economia és la que també contribueix decisivament a una problemàtica del mercat de l’habitatge que s’expressa tant en un alt nivell de preus com en una especial dificultat per al mercat de lloguer. D’altra banda, comença a ser perceptible que la sostinguda dinàmica de creixement econòmic ha comportat un augment demogràfic de determinades àrees –Girona, Selva marítima, plana de l’Alt Empordà, etc.– que generen nous dèficit socials, sobretot en escoles i centres sanitaris. També cal destacar dos aspectes en els quals les comarques de Girona presenten dèficit i reptes més marcats que en altres territoris: les escoles bressol –per sota de la mitjana– i la presència d’immigració extracomunitària –per damunt de la mitjana–. Són dues temàtiques que posen en relleu una altra de les característiques de moltes polítiques socials: el problema de molts ajuntaments que han d’afrontar qüestions no competencials sense recursos. Finalment, la creu en aquestes àrees és una bona part del territori gironí que ha accentuat la seva desconnexió en relació amb el desenvolupament econòmic. És pràcticament el 30% de municipis de la demarcació que han caigut en la difícil lògica, que es retroalimenta, d’envelliment i manca de serveis bàsics. 2.6 La governabilitat En relació amb la governació, es fa difícil definir tant un punt clau com accions que tinguin un abast i una repercussió estrictament gironina. El problemes que s’observen són en gran mesura els mateixos que es poden trobar a altres territoris del país. De tota manera, això no treu que la complexa estructura territorial 68 060-073Papers39 10/10/03 08:48 Página 68 d’aquest espai –de pobles, ciutats, àrees urbanes i sistemes urbans– posi en evidència la necessitat de trobar tant mecanismes de cooperació entre ajuntaments com d’ordenació que s’ajustin a la realitat funcional, ja sigui pel procés d’urbanització que supera límits administratius com per la pèrdua de població rural. De la mateixa manera, aquest territori és també un excel·lent exemple de la dificultat de mantenir uns determinants nivells de serveis en municipis que compten amb una població flotant que multiplica per molt l’estable. 3Un territori complex i fràgil. Un model El territori gironí es caracteritza per un paisatge de litoral, planes agràries, sistemes de muntanya i una densa xarxa fluvial fortament antropitzats des de fa molts de segles. Des de la perspectiva dels espais oberts, així com la costa en una bona part ja ha sofert un procés d’urbanització que delimita bastant què és el que cal protegir, les planes agràries i les serralades necessiten d’una avaluació real i d’un model de protecció i gestió que en garanteixin la pervivència, qualitat i connexió entre elles. El problema per assolir aquest objectiu rau en la molt forta presència d’infrastructures i en la pressió urbanitzadora que comporta un model econòmic en el qual els sectors de la construcció i de serveis turístics tenen un pes determinant. Així, la prioritat i l’estratègia en relació amb els espais oberts haurien d’anar lligades a la: –Definició de polítiques que garanteixin l’activitat agrària i forestal. –Consolidació i ampliació mesurada dels espais protegits: per garantir el denominat “arc perimetral” constituït per l’Albera, l’Alta Garrotxa, l’Alt Ripollès, la serralada Transversal, l’Ardenya i les Gavarres. –Definició, protecció i restauració de connectors ecològics i paisatgístics. –Ampliació de la protecció dels espais costaners no urbanitzats. –Política de limitació de la urbanització difusa. –Definició d’unes pautes per a la interacció entre les grans infrastructures i el paisatge. –Política social i econòmica per als municipis rurals i de muntanya. Partint d’aquesta lectura i model d’ordenació i connexió dels espais oberts, el territori gironí ha de ser un sistema constituït per una xarxa d’àrees urbanes recolzades en les ciutats madures i en una àrea urbana central que marca una referència tant en relació amb la pròpia regió con en relació amb escales més allunyades. Per damunt de les àrees urbanes, s’ha de reconèixer l’existència de sistemes urbans emergents que tenen un gran potencial sempre que el seu desenvolupament s’ordeni: plana de la Tordera, Sant Feliu-Palafrugell, Figueres-Roses, i el sistema que gira a l’entorn de Girona amb vèrtexs a Banyoles, Santa Coloma de Farners, Cassà de la Selva i la Bisbal d’Empordà. En el mateix nivell d’aquests sistemes cal col·locar les àrees urbanes d’Olot i de Ripoll. Aquest mapa d’espais oberts i de ciutats, àrees i sistemes urbans ha d’organitzar la seva funcionalitat en un sistema de comunicacions potent de manera que es garanteixin les següents lògiques: –Com s’ha dit, definició d’un model per a la interacció entre les grans infrastructures i els espais oberts. –Connexió eficient entre els diferents sistemes urbans i el central de Girona. –Accés eficient des de tot el territori als dos futurs nusos logístico/productius i de comunicacions a les àrees urbanes de Girona i de Figueres. –Previsió de connexió ferroviària entre tots els sistemes urbans i Girona. –Polítiques conjuntes d’espais oberts, de sòl industrial i de transport públic a l’interior de cadascun dels sistemes urbans. –Capil·laritat viària fins a arribar, en bones condicions, a tot el sistema de viles i pobles i com a alternativa a nous grans eixos viaris. Aquest model territorial ha de basar-se en una estructura econòmica que mantingui i reforci la diversificació actual. Això vol dir que el sector turístic i d’oci en serà una referència fonamental –perdent pes relatiu en unes àrees i guanyant-ne en altres–; que les activitats agràries s’han de mantenir i millorar la seva relació amb la indústria alimentària; que la indústria ha de trobar condicions de sòl i d’infrastructures eficients; i que els serveis públics han de ser motor, també, per a la generació i millora de l’economia privada, tot tenint la universitat i la sanitat com a casos paradigmàtics. La potenciació de la diversificació i la competitivitat s’ha d’expressar infrastructuralment en la definició de dos àmbits logístico/productius a la plana de la Selva i a l’Alt Empordà. D’altra banda, els sistemes urbans 69 060-073Papers39 10/10/03 08:48 Página 69