In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione: il complesso bilanciamento tra tutela dei diritti della persona e prerogative della Santa Sede

Freedom, Security & Justice: European Legal Studies Rivista giuridica di classe A 2022, n. 3 DIRETTORE Angela Di Stasi Ordinario di Diritto Internazionale e di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Titolare della Cattedra Jean Monnet 2017-2020 (Commissione europea) "Judicial Protection of Fundamental Rights in the European Area of Freedom, Security and Justice" COMITATO SCIENTIFICO Sergio Maria Carbone, Professore Emerito, Università di Genova Roberta Clerici, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale privato, Università di Milano Nigel Lowe, Professor Emeritus, University of Cardiff Paolo Mengozzi, Professore Emerito, Università "Alma Mater Studiorum" di Bologna - già Avvocato generale presso la Corte di giustizia dell’UE Massimo Panebianco, Professore Emerito, Università di Salerno Guido Raimondi, già Presidente della Corte EDU - Presidente di Sezione della Corte di Cassazione Silvana Sciarra, Professore Emerito, Università di Firenze - Presidente della Corte Costituzionale Giuseppe Tesauro, Professore f.r. di Diritto dell'UE, Università di Napoli "Federico II" - Presidente Emerito della Corte Costituzionale Antonio Tizzano, Professore Emerito, Università di Roma “La Sapienza” - Vice Presidente Emerito della Corte di giustizia dell’UE Ennio Triggiani, Professore Emerito, Università di Bari Ugo Villani, Professore Emerito, Università di Bari COMITATO EDITORIALE Maria Caterina Baruffi, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Verona Giandonato Caggiano, Ordinario f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università Roma Tre Alfonso-Luis Calvo Caravaca, Catedrático de Derecho Internacional Privado, Universidad Carlos III de Madrid Pablo Antonio Fernández-Sánchez, Catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Sevilla Inge Govaere, Director of the European Legal Studies Department, College of Europe, Bruges Paola Mori, Ordinario di Diritto dell'Unione europea, Università "Magna Graecia" di Catanzaro Lina Panella, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Messina Nicoletta Parisi, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Catania - già Componente ANAC Lucia Serena Rossi, Ordinario di Diritto dell'UE, Università "Alma Mater Studiorum" di Bologna - Giudice della Corte di giustizia dell’UE COMITATO DEI REFEREES Bruno Barel, Associato f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università di Padova Marco Benvenuti, Ordinario di Istituzioni di Diritto pubblico, Università di Roma "La Sapienza" Raffaele Cadin, Associato di Diritto Internazionale, Università di Roma “La Sapienza” Ruggiero Cafari Panico, Ordinario f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università di Milano Ida Caracciolo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università della Campania - Giudice dell’ITLOS Federico Casolari, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università “Alma Mater Studiorum” di Bologna Luisa Cassetti, Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico, Università di Perugia Giovanni Cellamare, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Bari Giuseppe D’Angelo, Ordinario di Diritto ecclesiastico e canonico, Università di Salerno Marcello Di Filippo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Pisa Rosario Espinosa Calabuig, Catedrática de Derecho Internacional Privado, Universitat de València Ana C. Gallego Hernández, Profesora Ayudante de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Universidad de Sevilla Pietro Gargiulo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Teramo Giancarlo Guarino, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Elspeth Guild, Associate Senior Research Fellow, CEPS Victor Luis Gutiérrez Castillo, Profesor de Derecho Internacional Público, Universidad de Jaén Ivan Ingravallo, Associato di Diritto Internazionale, Università di Bari Paola Ivaldi, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Genova Luigi Kalb, Ordinario di Procedura Penale, Università di Salerno Luisa Marin, Marie Curie Fellow, EUI e Ricercatore di Diritto dell’UE, Università dell’Insubria Simone Marinai, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Pisa Fabrizio Marongiu Buonaiuti, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Macerata Daniela Marrani, Ricercatore di Diritto Internazionale, Università di Salerno Rostane Medhi, Professeur de Droit Public, Université d’Aix-Marseille Stefano Montaldo, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Torino Violeta Moreno-Lax, Senior Lecturer in Law, Queen Mary University of London Claudia Morviducci, Professore Senior di Diritto dell’Unione europea, Università Roma Tre Michele Nino, Associato di Diritto Internazionale, Università di Salerno Criseide Novi, Associato di Diritto Internazionale, Università di Foggia Anna Oriolo, Associato di Diritto Internazionale, Università di Salerno Leonardo Pasquali, Associato di Diritto dell'Unione europea, Università di Pisa Piero Pennetta, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Salerno Emanuela Pistoia, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Teramo Concetta Maria Pontecorvo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Pietro Pustorino, Ordinario di Diritto Internazionale, Università LUISS di Roma Santiago Ripol Carulla, Catedrático de Derecho internacional público, Universitat Pompeu Fabra Barcelona Gianpaolo Maria Ruotolo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Foggia Teresa Russo, Associato di Diritto dell'Unione europea, Università di Salerno Alessandra A. Souza Silveira, Diretora do Centro de Estudos em Direito da UE, Universidad do Minho Ángel Tinoco Pastrana, Profesor de Derecho Procesal, Universidad de Sevilla Chiara Enrica Tuo, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Genova Talitha Vassalli di Dachenhausen, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Alessandra Zanobetti, Ordinario di Diritto Internazionale, Università “Alma Mater Studiorum” di Bologna COMITATO DI REDAZIONE Francesco Buonomenna, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Angela Festa, Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università della Campania “Luigi Vanvitelli” Caterina Fratea, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Verona Anna Iermano, Ricercatore di Diritto Internazionale, Università di Salerno Angela Martone, Dottore di ricerca in Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Michele Messina, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Messina Rossana Palladino (Coordinatore), Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Revisione linguistica degli abstracts a cura di Francesco Campofreda, Dottore di ricerca in Diritto Internazionale, Università di Salerno Rivista quadrimestrale on line “Freedom, Security & Justice: European Legal Studies” www.fsjeurostudies.eu Editoriale Scientifica, Via San Biagio dei Librai, 39 - Napoli CODICE ISSN 2532-2079 - Registrazione presso il Tribunale di Nocera Inferiore n° 3 del 3 marzo 2017 Indice-Sommario 2022, n. 3 Editoriale Novae e veteres “frontiere” della cittadinanza europea Angela Di Stasi p. 1 Saggi e Articoli In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione: il complesso bilanciamento tra tutela dei diritti della persona e prerogative della Santa Sede Silvia Cantoni The European Union External Action, Administrative Function and Human Rights Protection under the Lens of the EU Ombudsman and a Recent Strategic Initiative Francesca Martines Libertà di espressione e tutela della dignità delle giornaliste: il contrasto all’online sexist hate speech nello spazio digitale europeo Claudia Morini La normalizzazione della sorveglianza di massa nella prassi giurisprudenziale delle Corti di Strasburgo e Lussemburgo: verso il cambio di paradigma del rapporto privacy v. security Michele Nino Il diritto del minore alla libertà di religione: la recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e il rilievo della Convenzione sui diritti dal fanciullo Giuseppina Pizzolante International Sanctions of the European Union in Search of Effectiveness and Accountability Alfredo Rizzo Commenti e Note La risposta della Commissione europea al “deterioramento” del diritto di asilo in Grecia: riflessioni sull’attenuato attivismo dell’Istituzione “guardiana dei Trattati” Marcella Cometti La migrazione legale per motivi di lavoro a due anni dalla presentazione del “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo”: una riforma (in)compiuta? Francesca Di Gianni p. 16 p. 39 p. 67 p. 105 p. 134 p. 158 p. 175 p. 211 Questioni giuridiche e problemi di tutela dei diritti fondamentali nella risposta dell’Unione europea alle pratiche di strumentalizzazione dei flussi migratori Mirko Forti Environmental Solidarity in the Area of Freedom, Security and Justice. Towards the Judicial Protection of (Intergenerational) Environmental Rights in the EU Emanuele Vannata p. 245 p. 266 Freedom, Security & Justice: European Legal Studies ISSN 2532-2079 2022, n. 3, pp. 16-38 DOI:10.26321/S.CANTONI.03.2022.02 www.fsjeurostudies.eu IN TEMA DI IMMUNITÀ DELLO STATO DALLA GIURISDIZIONE: IL COMPLESSO BILANCIAMENTO TRA TUTELA DEI DIRITTI DELLA PERSONA E PREROGATIVE DELLA SANTA SEDE Silvia Cantoni* SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. La Corte EDU conferma i tradizionali schemi in materia di immunità della Santa Sede. – 2.1. L’indiscussa soggettività internazionale della Santa Sede. – 2.2. L’inapplicabilità delle eccezioni al principio dell’immunità dalla giurisdizione degli Stati. – 2.3. Immunità dalla giurisdizione e diritto di accesso al giudice (art. 6, 1 CEDU). – 3. Alcuni cenni conclusivi. 1. Introduzione La possibilità per l’individuo di adire un giudice trova nella norma a garanzia dell’immunità sovrana dello Stato un limite che risulta ancora vincolare tutti gli Stati della comunità internazionale, in quanto stabilito dal diritto consuetudinario. L’attuazione di tale norma si inserisce, dunque, nella più generale questione della protezione che il diritto internazionale assicura ai diritti dell’uomo 1 . L’incidenza dell’istituto dell’immunità dalla giurisdizione sulla tutela dei diritti umani è ancora più manifesta quando ad essere lamentate siano gravi violazioni, quando cioè il ricorrente si veda opporre il difetto di giurisdizione dal proprio Paese, o da un Paese terzo competente, se il responsabile di tale grave violazione di cui è vittima sia uno Stato straniero o un suo organo nell’esercizio di funzioni sovrane. Nonostante qualche pronuncia in senso contrario, l’esistenza di questo limite al diritto da parte dell’individuo di agire in giudizio contro uno Stato straniero è confermata da una prassi pressoché costante e, come è noto, è stata ribadita dalla Corte Articolo sottoposto a doppio referaggio anonimo. * Professore associato di Diritto internazionale, Università degli Studi di Torino. Indirizzo e-mail: silvia.canton[email protected]. 1 Tra la vasta dottrina in materia, per un inquadramento generale dell’istituto, si vedano, M. PANEBIANCO, Giurisdizione interna e immunità degli stati stranieri, Napoli, 1967; R. LUZZATTO, Stati stranieri e giurisdizione nazionale, Milano, 1972; A. COMBA, Giurisdizione interna e immunità dei soggetti di diritto internazionale (Stati e non Stati), in Giurisprudenza italiana, 1990, pp. 795 ss.; L. SBOLCI, Immunità giurisdizionale degli Stati stranieri, in Digesto Discipline Pubb., VIII, Torino, 1993, pp. 118 ss.; N. RONZITTI, G. VENTURINI, Le immunità giurisdizionali degli Stati e degli altri enti internazionali, Padova, 2008; H. FOX , F. WEBB, The Law Of State Immunity, Oxford, 2015; R. NIGRO, Le immunità giurisdizionali dello Stato e dei suoi organi e l’evoluzione della sovranità nel diritto internazionale, Padova, 2018. Sulla relazione tra violazione di norme di ius cogens ed immunità cfr. infra nota n. 3. In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione 17 Internazionale di Giustizia (CIG) nella sentenza sul caso Ferrini (Jurisdictional Immunities of the State. Germany v. Italy) 2 , addirittura nell’ipotesi in cui lo Stato sia responsabile di crimini internazionali 3 . In tale quadro deve essere valutata la tutela che l’ordinamento internazionale garantisce al diritto della vittima di un crimine odioso, quale è la pedofilia da parte di preti cattolici, di portare a giudizio la Santa Sede. La possibilità di introdurre deroghe all’immunità assoluta di un soggetto internazionale, quando tale immunità concretizzerebbe un diniego di giustizia a coloro che sono stati oggetto di sistematici 2 Corte Internazionale di giustizia, Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening), sentenza del 3 febbraio 2012. La pronuncia della CIG era stata determinata dal ricorso della Germania nei confronti dell’Italia a seguito della sentenza della Corte di Cassazione italiana secondo la quale la responsabilità dello Stato straniero per crimini internazionali autorizzava la deroga alla regola dell’immunità per atti iure imperii e quindi la competenza del giudice italiano in azioni risarcitorie da parte delle vittime di tali crimini (Corte di Cassazione, sentenza dell’11 marzo 2004, n. 5044). Al giudizio della CIG ha fatto seguito la nota sentenza della Corte Costituzionale del 22 ottobre 2014, n. 238, con la quale la norma consuetudinaria sull’immunità dalla giurisdizione di uno Stato, come ricostruita dalla Corte internazionale di giustizia, è stata esclusa dall’ordinamento italiano in quanto in contrasto con principi fondamentali della nostra Costituzione, in particolare con l’art. 24 proprio a garanzia del diritto di accesso al giudice (cfr. infra nota n. 49). La vicenda, lungi dall’essere risolta, ha visto un nuovo ricorso della Germania contro l’Italia presso la Corte Internazionale di giustizia (ICJ, Press Release, No. 2022/16, 29 April 2022) per mancato adeguamento alla sentenza del 2012 dato che la magistratura italiana, a seguito della pronuncia della Consulta, ha continuato ad ammettere ricorsi da parte delle vittime del Terzo Reich. Nella nuova memoria la Germania chiedeva misure cautelari urgenti nei confronti dell’Italia, volte a bloccare l’esecuzione delle sentenze su beni tedeschi in Italia; a tale richiesta il Governo Italiano ha risposto istituendo un Fondo per il risarcimento delle vittime; G. BOGGERO, La reazione del Governo italiano al (nuovo) ricorso tedesco di fronte alla CIG. Prime note sugli effetti dell’art. 43 D.L. 30 aprile 2022, n. 36, in SIDIBlog.org, 25 maggio 2022 (http://www.sidiblog.org/). 3 Tra i numerosissimi contributi segnaliamo: A. BIANCHI, L’immunité des États et les violations graves des droits de l’homme: la fonction de l’interprète dans la détermination du droit international, in Reveu Générale de Droit International Public, 2004, p. 63 ss.; A. GIANELLI, Crimini internazionali ed immunità degli Stati dalla giurisdizione nella sentenza Ferrini, in Rivista di Diritto Internazionale, 2004, p. 643 ss.; A. VITERBO, I diritti fondamentali come limite all’immunità dello Stato, in Responsabilità civile e previdenza, 2004, pp. 1030-1039; C. FOCARELLI, Diniego dell’immunità giurisdizionale degli Stati stranieri per crimini, ius cogens e dinamica del diritto internazionale, in Rivista di Diritto Internazionale, 2008, p. 738 ss.; M. L. TUFANO, L’immunità degli Stati: vecchi problemi e nuove prospettive, in Rivista di diritto internazionale privato e processuale, 2008, pp. 681 ss.; B. CONFORTI, The Judgement of the International Court of Justice on the Immunity of Foreign States, in Italian Yearbook of International Law, 2012, p. 135 ss.; M.L. PADELLETTI, L’esecuzione della sentenza della Corte internazionale di giustizia sulle immunità dalla giurisdizione nel caso Germania c. Italia: una strada in salita?, in Rivista di Diritto Internazionale, 2012, p. 444 ss. ; R. PAVONI, An American Anomaly? On the ICJ’s Selective Reading of United States Practice in Jurisdictional Immunities of the State, in Italian Yearbook of International Law, 2012, p. 143 ss.; R. PISILLO MAZZESCHI, Il rapporto fra norme di ius cogens e la regola sull’immunità degli Stati: alcune osservazioni critiche sulla sentenza della Corte internazionale di giustizia del 3 febbraio 2012, in Diritti Umani e Diritto Internazionale, 2012, p. 310 ss.; L. MCGREGOR, State Immunity and Human Rights: Is There a Future after Germany v. Italy?, in Journal of International Criminal Justice, 2013, p. 125 ss.; R. O’KEEFE, Jurisdictional Immunities, in C.J. TAMS, J. SLOAN (eds.), The Development of International Law by the International Court of Justice, Oxford, 2013, p. 107 ss.; A. GATTINI, Immunité et souveraineté dans l’arrêt de la Cour internationale de Justice dans l’affaire Immunités jurisdictionnelles de l’Ėtat, in A. PETERS, E. LAGRANGE, S. OETER AND C. TOMUSCHAT (eds.), Immunities in the Age of Global Constitutionalism, Leiden, 2015, p. 221 ss.; P. D’ARGENT, P. LESAFFRE, Immunities and Jus Cogens Violations, in T. RUYS, N. ANGELET, L. FERRO (eds.), The Cambridge Handbook of Immunities and International Law, Cambridge, 2019, p. 614 ss. Silvia Cantoni www.fsjeurostudies.eu 18 abusi da parte del clero, deve essere determinata nella più generale questione dei diritti e doveri attribuibili alla Santa Sede nell’ordinamento internazionale. Si tratta di un’analisi che assume peculiarità proprie perché devono essere valutate le specificità di un soggetto, la Santa Sede, in cui coesiste il magistero a difesa dei valori cattolici e lo status di soggetto internazionale. I caratteri controversi della norma sull’immunità assoluta si intrecciano infatti con l’esigenza di individuare il soggetto internazionale “Santa Sede”, beneficiario di tale immunità. Una volta identificato il soggetto a cui è dovuta l’immunità dalla giurisdizione, deve poi essere affrontato il problema del rapporto tra tale soggetto, la Santa Sede, i vescovi ed i sacerdoti, rapporto che condiziona il tipo di responsabilità che ad Essa può essere imputata. Accusata in passato di avere ignorato la diffusa piaga della pedofilia all’interno della Chiesa, la Santa Sede viene oggi ritenuta responsabile di negligenza nella prevenzione e nella denuncia alle autorità civili, avendo assicurato per lungo tempo la protezione agli autori di questo crimine ignobile 4 . La sua condizione di soggetto internazionale continua a costituire, tuttavia, una barriera all’esercizio da parte della vittima almeno del diritto ad un risarcimento pecuniario adeguato. Tale barriera, si vedrà, è ritenuta legittima anche nel sistema della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dunque incide sull’applicazione dell’art. 6 (equo processo), come ribadito dalla Corte EDU in una recente pronuncia. 2. La Corte EDU conferma i tradizionali schemi in materia di immunità della Santa Sede La Corte EDU è stata, infatti, chiamata recentemente a pronunciarsi in merito ad un ricorso di ventiquattro cittadini di nazionalità belga, francese e olandese contro il Belgio 5 . I ricorrenti contestavano la posizione dei tribunali del Belgio che avevano opposto il difetto di giurisdizione davanti ai loro ricorsi contro la Chiesa Cattolica belga ed alcune associazioni cattoliche, ricorsi volti ad ottenere un risarcimento in quanto vittime di abusi sessuali quando erano bambini. Più precisamente, essi accusavano il Belgio di aver violato l’art. 6, 1 della Convenzione CEDU che, come è noto, garantisce in particolare il diritto di adire un tribunale. Il 12 luglio 2011 era stata presentata davanti al Tribunale di prima istanza di Gand un’azione collettiva che vedeva coinvolte trentanove persone. I ricorrenti consideravano il Pontefice il massimo responsabile del silenzio che a lungo ha circondato la tragedia 4 N. ZAMBRANA-TÉVAR, Reassessing the Immunity and Accountability of the Holy See in Clergy Sex Abuse Litigation, in Journal of Church and State, 2020, p. 26 ss. 5 Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 12 ottobre 2021, ricorso n. 11625/17, J.C. et autres c. Belgique. In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione 19 della pedofilia nella Chiesa Cattolica, pur riconoscendogli l’immunità personale in quanto Capo di Stato della Città del Vaticano 6 . Veniva pertanto presentato ricorso contro la Santa Sede, un arcivescovo della Chiesa Cattolica in Belgio, due suoi predecessori, molti vescovi e due associazioni cattoliche 7 . La richiesta di risarcimento si basava su tre elementi: gli errori e le omissioni di tutti i convenuti nella politica generale relativa agli abusi sessuali; gli errori e le omissioni a carico di tutti gli accusati, ad eccezione della Santa Sede, nella gestione dei casi individuali; le omissioni, imputate alla sola Santa Sede, nel prendere provvedimenti nei confronti dei vescovi, configurando una responsabilità indiretta della Santa Sede nella sua qualità di superiore dei vescovi e degli ordini religiosi. Al Tribunale belga si chiedeva, in particolare, di riconoscere la responsabilità solidale dei convenuti e condannarli al pagamento di un’indennità provvisionale di 10.000 euro per ogni vittima. Il Tribunale di Gand decise invece di constatare il difetto di giurisdizione nei confronti della Santa Sede per la sua qualità di soggetto internazionale, dichiarare nulla la richiesta presentata da R.V., il primo dei richiedenti, e sospendere l’esame delle altre trentotto richieste. Trentasei dei trentanove attori originari presentano appello: la Corte d’Appello di Gand conferma il difetto di giurisdizione nei confronti della Santa Sede a cui riconosce il diritto all’immunità 8 . Essa identifica inoltre altre strade per far valere i diritti dei 6 Le stesse considerazioni devono valere per quanto riguarda, in particolare, le recenti vicende che chiamano in causa il Papa emerito Benedetto XVI davanti al tribunale regionale di Traunstein. A giugno 2022 è stata presentata, presso tale tribunale, una denuncia nei confronti del Papa emerito Benedetto XVI per fatti che risalgono agli anni Ottanta del secolo scorso quando, in qualità di arcivescovo di Monaco e Frisinga, avrebbe accolto e protetto un prete pedofilo (La Stampa, 22 giugno 2022). Anche in questo caso trattandosi di reati quasi tutti caduti in prescrizione, l’obiettivo è accertare la responsabilità della Chiesa e dunque ottenere un risarcimento da Essa. A tale proposito si veda la lettera del febbraio 2022 con cui lo stesso Papa emerito ammetteva la “grandissima colpa” non solo degli autori degli abusi ma anche di chi non era intervenuto; cfr. Bollettino sala stampa della Santa Sede n. 0092, 08.02.2022. Al Pontefice emerito non potrà che essere accordata l’immunità personale che spetta ai capi di Stato, immunità che nella prassi viene derogata solo su base pattizia. La figura di Benedetto XVI è stata anche al centro di una vicenda che ha coinvolto un’importante istituzione che opera nell’ordinamento internazionale: la Corte Penale Internazionale. Nel 2011 un gruppo di associazioni di vittime di preti pedofili aveva depositato presso la Corte penale internazionale un ricorso, accusando il Pontefice emerito e altri esponenti della Curia di crimini contro l’umanità per la mancata repressione e denuncia di preti pedofili (Il Sole 24 ore, 14 settembre 2011). Nel 2013 la Corte penale ha stabilito che non ci fossero le basi per aprire un’indagine preliminare. Tra i più recenti contributi in materia di immunità dell’organo, E. RUOZZI, Immunities and Criminal Proceedings. The Long and Winding Road taken by the ICJ from immunity Ratione Personae to the inviolability of embassy premises (and the way back), in International Community Law Review, 2022, pp. 1-35. 7 Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., parr. 4-6. Tra i diversi commenti alla sentenza, oltre quelli che verranno citati qui di seguito, cfr. A. IERMANO, La prima pronuncia della Corte europea su diritto di accesso al tribunale e immunità dalla giurisdizione della Santa Sede, in Cassazione penale, 2022, pp. 3198 ss. 8 La Corte d’Appello riconosce inoltre il difetto di connessione tra il richiedente R.V. (primo attore) e gli altri ricorrenti per cui l’esame è limitato alla domanda di R.V. sospendendo i ricorsi degli altri trentacinque. Nel ricorso di R.V. si conclude per la nullità della citazione; in particolare si sottolinea che manca un’esposizione precisa e concreta dei fatti. Si respinge quindi l’azione del ricorrente volta ad ottenere una decisione dichiarativa sulle carenze della politica posta in atto dai convenuti, dato che non si ritengono soddisfatti i requisiti procedurali a dimostrazione di un interesse personale risultante da un danno personale (Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., parr. 12-14). Silvia Cantoni www.fsjeurostudies.eu 20 ricorrenti: un’azione contro i vescovi o i superiori, un ricorso davanti al centro di arbitrato in materia di abusi sessuali istituito dalla Chiesa Cattolica o davanti ad un tribunale ecclesiastico in Belgio, sottolineando che non si era dimostrata l’inefficacia di tali strade alternative 9 . La posizione dei tribunali belgi viene pienamente accolta dalla Corte EDU, andando a costituire un importante precedente per tutti i ricorsi di vittime di preti pedofili davanti alle diverse giurisdizioni nazionali. 2.1. L’indiscussa soggettività internazionale della Santa Sede La Corte EDU condivide, innanzitutto, la posizione della Corte d’appello di Gand nel considerare la Santa Sede un ente sovrano, con caratteristiche comparabili a quelle di uno Stato soggetto di diritto internazionale 10 . Viene pertanto respinta la posizione dei ricorrenti che chiedevano di qualificare la Santa Sede un “servizio pubblico internazionale” oppure “un’organizzazione internazionale” per i quali, sottolineavano, non è prevista l’immunità. Riconoscendo alla Santa Sede una soggettività internazionale particolare, o atipica, la Corte EDU non deve soffermarsi a richiamare la norma consuetudinaria che invece prevede il diritto delle organizzazioni internazionali all’immunità funzionale 11 . La Corte EDU affronta il tema della soggettività della Santa Sede con un approccio che dà per acquisita tale soggettività, senza sentire l’esigenza di approfondire la questione se non con alcuni veloci richiami alla sua capacità di porre in essere atti di rilevanza internazionale 12 . Si tratta pertanto di una posizione che accoglie quella sostenuta dalla dottrina e dalla giurisprudenza dominante, confortata da una prassi costante 13 . Lo status 9 Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., par. 11. 10 Ivi, par. 57. 11 Sull’immunità funzionale delle organizzazioni internazionali cfr. per tutti C. FOCARELLI, Diritto internazionale, Milano, 2021, pp. 436 ss. 12 Nella ricostruzione del quadro giuridico e della prassi internazionale pertinenti si cita: l’art. 2 degli Accordi del Laterano tra Santa Sede e Italia in cui si riconosce la sovranità della Santa Sede: “L’Italia riconosce la sovranità della Santa Sede nel campo internazionale come attributo inerente alla sua natura, in conformità alla sua tradizione ed alle esigenze della sua missione nel mondo”. Si ricorda come la Santa Sede sia parte della Convenzione di Vienna del 1961 sulle relazioni diplomatiche e intrattenga relazioni diplomatiche con oltre centottanta Stati; partecipi a numerose organizzazioni internazionali a livello regionale (ad es. Consiglio d’Europa) ed universali (ad es. Nazioni Unite in qualità di Stato non membro osservatore permanente); stipuli trattati internazionali (bilaterali, quali i concordati, e multilaterali). Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., parr. 18 ss. 13 Noto è il precedente negli Stati Uniti quando iniziarono i ricorsi contro la Santa Sede, per il risarcimento di danni fisici e morali, da parte di vittime di abusi del clero statunitense. In uno dei casi più famosi, John Doe v. Holy See del 2006, il giudice negò l’immunità alla Santa Sede nonostante quest’ultima ribadisse che le arcidiocesi devono essere considerate soggetti distinti dalla Santa Sede stessa. La vicenda statunitense, come molte altre, si è però conclusa con l’archiviazione. Tra i diversi contributi, E. BURKETT, Victory for Clergy Sexual Abuse Victims: The Ninth Circuit Strips the Holy See of Foreign Sovereign Immunity in Doe v. Holy See, in Brigham Young University Law Review, 2010, p. 35 ss. Sulla posizione dei giudici statunitensi, cfr. anche N. ZAMBRANA TÉVAR, The Sovereign In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione 27 condizionata e limitata dal Pontefice 43 , la diocesi partecipa alla costituzione della Chiesa universale ma mantiene la propria indipendenza ed autorità esclusiva sulla sua gestione. Il vescovo non solo non è parte della Santa Sede ma non può neppure essere considerato un suo “agente”, una persona cioè che è incaricata dal soggetto internazionale di esercitare prerogative dell’attività di governo. La presunta relazione tra Santa Sede e vescovi viene affrontata nell’opinione dissenziente del giudice Pavli che accusa la magistratura belga di aver trattato la questione dell’identificazione del comportamento “attribuibile allo Stato” con categorie tipiche del diritto internazionale pubblico, impostazione poi condivisa dalla Corte EDU 44 . Con quella che il giudice ritiene essere una insoddisfacente interpretazione, si sarebbe così giunti ad escludere la responsabilità indiretta della Santa Sede, ignorando il rapporto gerarchico tra Pontefice e vescovi e riaffermando l’assenza di relazione tra organo principale e suo agente tra i due soggetti. Secondo il Giudice sarebbe invece soddisfatta la condizione di territorialità prevista dall’art. 12 che, come si legge nel Commentario alla Convenzione dell’International Law Commission 45 , richiede la presenza sul territorio del Belgio di “agenti” dello Stato, quali soggetti distinti dallo Stato stesso. La Corte EDU, anche sulla questione della possibilità di applicare la norma relativa alla tort exception, accoglie le motivazioni dei tribunali belgi ribadendo che non è di sua competenza sostituirsi alle valutazioni dei giudici nazionali quando tali valutazioni non sembrino né manifestamente irragionevoli né arbitrarie 46 . Si conferma in tal modo l’impianto generale della sentenza basato sul diritto della Santa Sede, in qualità di soggetto internazionale, all’immunità assoluta per atti che rientrano nei suoi poteri sovrani. 2.3. Immunità dalla giurisdizione e diritto di accesso al giudice (art. 6, 1 CEDU) Richiamando ancora una volta la propria giurisprudenza e la pronuncia della Corte internazionale di giustizia (CIG) del 2012 nella già citata controversia Germania contro 43 P. MONETA, Introduzione al diritto canonico, cit., pp. 94 ss. Il Comitato per i diritti del fanciullo insiste invece sul vincolo di obbedienza dei presbiteri al Pontefice: “While being fully conscious that bishops and major superiors of religious institutes do not act as representatives or delegates of the Roman Pontiff, the Committee nevertheless notes that subordinates in Catholic religious orders are bound by obedience to the Pope, in accordance with Canons 331 and 590 (...)”; COMMITTEEE ON THE RIGHTS OF THE CHILD, Concluding observations on the second periodic report of the Holy See, cit., par. 8. La conclusione a cui abbiamo già accennato (cfr. supra, nota n. 19) è la rilevazione da parte del Comitato dell’obbligo per la Santa Sede di vigilare sull’attuazione della Convenzione del 1989 non solo nell’ambito territoriale della Città del Vaticano ma anche su tutte le persone ed istituzioni sottoposte al suo controllo. 44 Dissenting opinion of Judge Pavli, cit., parr. 13-18. 45 YEARBOOK OF THE INTERNATIONAL LAW COMMISSION, United Nations, 1991, Volume II (Part Two), p. 45 par. 8; https://legal.un.org/ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1991_v2_p2.pdf. Il Commentario ammette esplicitamente l’applicazione dell’eccezione territoriale agli acta iure imperii; la prassi degli Stati che rifiutano una tale interpretazione è riportarta dalla Corte Internazionale di giustizia nel par. 64 della già citata sentenza Germania c. Italia (cfr. supra nota n. 37). 46 Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., par. 69. Silvia Cantoni www.fsjeurostudies.eu 28 Italia, la Corte EDU ribadisce che, allo stato attuale del diritto internazionale, non sono ammesse eccezioni all’immunità per atti sovrani neppure quando i comportamenti imputabili allo Stato siano violazioni gravi dei diritti dell’uomo, del diritto umanitario o di norme di ius cogens 47 . Secondo i ricorrenti le violazioni di cui sono stati vittime costituiscono, invece, trattamenti disumani o degradanti, e dunque contrari all’art. 3 CEDU, perpetrati nell’ambito di un’operazione di dissimulazione in grande scala. A fronte della gravità di tali trattamenti, essi ritengono sproporzionata la concessione dell’immunità e su questa considerazione basano la loro accusa contro il Belgio, colpevole a loro parere di aver violato l’art. 6, 1 (accesso ad un giudice indipendente ed imparziale), poiché non aveva accolto le loro richieste di risarcimento contro la Santa Sede applicando invece la teoria dell’immunità assoluta 48 . Secondo la Corte EDU nulla permette oggi di considerare la gravità del comportamento contestato alla Santa Sede quale deroga al principio dell’immunità sovrana degli Stati. Nella prassi internazionale, ad eccezione della nota posizione della magistratura italiana 49 , la norma sull’immunità giurisdizionale dello Stato o dell’organo 47 Ivi, parr. 63 e 64; secondo la Corte EDU, i ricorrenti non hanno prodotto elementi che possano portare a conclusioni diverse da quelle della CIG nel 2012. 48 Ivi, parr. 43-44. I ricorrenti accusano anche i tribunali belgi di aver agito, in merito a tali questioni, con un eccessivo formalismo nell’applicazione della procedura belga e del suo codice civile. Queste ultime accuse sono considerate un nuovo ricorso che viene dichiarato irricevibile per ritardo nella presentazione, in applicazione dell’art. 35,4 della Convenzione CEDU; Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., parr. 39 e 40. Il Governo belga ritiene, invece, che il diritto ad un equo processo sia stato garantito dato che i ricorrenti hanno potuto accedere a due gradi di giudizio. Si sottolineano le scelte processuali dei ricorrenti che avrebbero dovuto dirigere le loro richieste contro soggetti non coperti da immunità; si ribadisce l’alternativa della procedura d’arbitrato e la possibilità di costituirsi parte civile nel procedimento penale; ivi, parr. 50,51. 49 Corte Costituzionale italiana, sentenza del 22 ottobre 2014, n. 238. In questa nota sentenza, modificando il rapporto tra norma consuetudinaria e norma costituzionale, la Consulta ha infatti stabilito che l’adattamento automatico dell’ordinamento italiano al diritto consuetudinario, previsto dall’art. 10 Cost., non opera quando la norma consuetudinaria è contraria ad un principio fondamentale della nostra Costituzione. Viene pertanto ammessa la giurisdizione del giudice italiano in ricorsi contro lo Stato straniero al quale, in quanto responsabile di crimini internazionali, non deve essere concessa l’immunità. Diamo qui di seguito alcuni dei principali riferimenti al grande dibattito scaturito in dottrina: G. CATALDI, L’esecuzione nell’ordinamento italiano della sentenza della Corte internazionale di giustizia nel caso Germania c. Italia: quale equilibrio tra obblighi internazionali e tutela dei diritti fondamentali?, in Diritti Umani e Diritto Internazionale, 2013, p. 137 ss.; A. CIAMPI, L’Italia attua la sentenza della Corte internazionale di giustizia nel caso Germania c. Italia, in Rivista di Diritto Internazionale, 2013, p. 146 ss.; CANNIZZARO E., Jurisdictional Immunities And Judicial Protection: The Decision Of The Italian Constitutional Court No. 238 of 2014, in Rivista di Diritto Internazionale, 2015, p. 126 ss.; R. PISILLO MAZZESCHI, La sentenza n. 238 del 2014 della Corte costituzionale ed i suoi possibili effetti sul diritto internazionale, in Diritti Umani e Diritto Internazionale, 2015, p. 23 ss.; P. PUSTORINO, La sentenza n. 238 del 2014 della Corte costituzionale: limiti e prospettive nell’ottica della giurisprudenza italiana, in Diritti Umani e Diritto Internazionale, 2015, p. 51 ss.; F. SALERNO, Giustizia costituzionale versus giustizia internazionale nell’applicazione del diritto internazionale generalmente riconosciuto, in Quaderni costituzionali, 2015, p. 33 ss.; E. SCISO, Brevi considerazioni sui primi seguiti della sentenza della Corte Costituzionale 238/2014, in Rivista di Diritto Internazionale, 2015, p. 887 ss.; A. TANZI, Un difficile dialogo tra Corte internazionale di giustizia e Corte costituzionale, in Comunità Internazionale, 2015, p. 13 ss.; C. ZANGH, Une nouvelle limitation à l’immunité de juridiction des États dans l’arrêt 238 de 2014 de la Cour Constitutionnelle italienne?, in Ordine Internazionale e Diritti Umani, 2015, p. 1 ss.; F. FRANCIONI, Access to Justice and its Pitfalls: Reparation for War Crimes and the Italian Constitutional Court, in Journal of In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione 29 nell’esercizio delle sue funzioni continua ad essere interpretata come prevalente sulla gravità della violazione, anche quando comporta il diniego del diritto della vittima ad un equo processo. Si tratta di “una barriera procedurale”, non una limitazione a un diritto sostanziale ma un ostacolo alla competenza dei tribunali nazionali a pronunciarsi su tale diritto 50 . L’impossibilità di ricorso ad un giudice per far valere i propri diritti nei confronti di uno Stato sovrano diventa una eccezione al diritto d’azione nel diritto interno. Al giudice di Strasburgo spetta dunque il compito di valutare se le circostanze giustificano tale eccezione. Viene richiamata la passata giurisprudenza in cui la Corte EDU ha stabilito che l’obiettivo dell’immunità giurisdizionale in una causa civile è il rispetto del diritto internazionale ed il mantenimento di relazioni amichevoli tra gli Stati 51 . Sulla questione della proporzionalità del sacrificio richiesto al singolo si riporta quanto già stabilito nel caso Jones et al. 52 : la convenzione CEDU deve essere interpretata conformemente alle altre norme di diritto internazionale di cui essa è parte integrante. Sebbene l’accesso al giudice sia inerente al diritto garantito dall’art. 6, 1 CEDU, devono essere ritenute conformi a tale diritto anche limitazioni dovute all’applicazione della norma sull’immunità dalla giurisdizione, quale regola internazionale generalmente riconosciuta. Si conferma pertanto che, secondo la Corte EDU, al diritto garantito dall’art. 6 non deve essere attribuito un contenuto materiale determinato nell’ordinamento giuridico interno e l’immunità dalla giurisdizione rappresenta un limite implicito ammesso che si traduce nella tutela dell’interesse della collettività di avere relazioni internazionali pacifiche con altri Stati, limite di fronte al quale il diritto del singolo deve arretrare 53 . Si noti come tale bilanciamento tra interessi della collettività e diritti della persona venga ribadito anche nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea; all’art. 52,1 si ammettono, infatti, limitazioni ai diritti e alle libertà riconosciuti solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale; come stabilito nella giurisprudenza della Corte di giustizia “non devono risolversi, considerato lo scopo International Criminal Justice, 2016, p. 629 ss.; M. IOVANE, The Italian Constitutional Court Judgment No. 238 and the Myth of the ‘Constitutionalization’ of international law, in Journal of International Criminal Justice, 2016, p. 595 ss. 50 Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., par. 59: “La Cour rappelle que l’octroi de l’immunité ne doit pas être considéré comme un tempérament à un droit matériel, mais comme un obstacle procédural à la compétence des cours et tribunaux nationaux pour statuer sur ce droit...”. 51 Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., parr. 60, 61. 52 Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 14 gennaio 2014, ricorsi n. 34356/06 e 40528/06, Jones and others v. The United Kingdom, par. 189. 53 C. FOCARELLI, Equo processo e Convenzione europea dei diritti dell’uomo, Padova, 2001, p. 341 ss. Silvia Cantoni www.fsjeurostudies.eu 30 perseguito, in un intervento sproporzionato ed inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza di tali diritti” 54 . Nell’applicazione dell’art. 6, 1 CEDU, garantire relazioni pacifiche è considerato dunque un valore collettivo fondamentale che deve prevalere; l’esistenza di altre vie ragionevoli per tutelare i diritti del singolo rende tali restrizioni proporzionate all’obiettivo perseguito. Sebbene si sottolinei che la proporzionalità sia verificata quando il singolo possa ottenere giustizia attraverso altre strade 55 , nessuna tutela viene salvaguardata nell’ipotesi che per la persona si determini invece un diniego totale di tale diritto. Circa la posizione dei richiedenti che rilevano come la concessione dell’immunità li privasse totalmente della possibilità di adire un giudice, la Corte EDU ribadisce esplicitamente come la compatibilità della concessione dell’immunità con il dettato dell’art. 6, 1 non dipende dall’esistenza di alternative ragionevoli. A mitigare tale conclusione però, dato che si tratta di vittime di azioni gravissime che rientrano nel divieto dell’art. 3, la Corte ammette che l’esistenza di un ricorso alternativo è “pour le mois souhaitable” 56 . Nel caso in esame, la proporzionalità tra restrizione all’accesso al tribunale ed obiettivo perseguito si ritiene verificata dato che i ricorsi sono stati respinti per le scelte processuali errate dei ricorrenti che avrebbero dovuto indirizzare le loro richieste nei confronti dei responsabili della Chiesa Cattolica in Belgio 57 . La conclusione è che non c’è stata violazione dell’art. 6, 1 da parte del Belgio; la decisione è stata presa con il voto favorevole di sei dei sette giudici, unica posizione dissenziente quella sopra ricordata del giudice Pavli. 54 Corte di giustizia, sentenza del 13 aprile 2000, causa C-292/97, par. 45. Per un inquadramento generale sulla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea sia sufficiente qui richiamare alcuni tra i più autorevoli contributi dottrinali: R. BIFULCO, M. CARTABIA, A. CELOTTO (a cura di), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Bologna, 2001; A. DI STASI, L’ambito di applicazione della Carta dei diritti fondamentali per gli Stati membri dell’Unione europea: verso nuovi limiti o “confini” tra ordinamenti, in Scritti in onore di Giuseppe Tesauro, I, Napoli, 2014, pp.165-202; S. DE VRIES, U. BERNITZ, S. WEATHERILL (eds.), The EU Charter of Fundamental Rights as a Binding Instrument. Five Years Old and Growing, Oxford, 2015; R. MASTROIANNI, O. POLLICINO, S. ALLEGREZZA, F. PAPPALARDO, O. RAZZOLINI (a cura di), Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Milano, 2017. 55 La Corte EDU sottolinea che, a seguito del rapporto pubblicato nel marzo 2011 dalla commissione d’inchiesta istituita dal Parlamento belga, fu creato nell’ambito della Chiesa cattolica belga un centro d’arbitrato temporaneo in materia di abusi sessuali. La Chiesa in Belgio non ha personalità giuridica e le diocesi sono costituite come associazioni senza scopo di lucro per cui fu istituita la fondazione “Dignity” a tutela delle autorità della Chiesa nelle procedure davanti al centro di arbitrato. Il centro, finanziato dalla Chiesa stessa e da fondi pubblici, poteva conoscere istanze individuali, presentate entro il 31 ottobre 2012, sulle quali i vari collegi arbitrali potevano pronunciarsi; una camera arbitrale permanente si pronunciava sulla ricevibilità dei ricorsi e svolgeva un ruolo di conciliatore. Nel suo rapporto finale, presentato il 6 marzo 2017, il centro registrava la presentazione di 628 ricorsi di cui 121 chiusi senza indennizzo finanziario; 506 con risarcimento e in un caso di due ricorrenti, uno con risarcimento e l’altro no. Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., parr. 31-33. Secondo i ricorrenti la procedura arbitrale non consentiva di far emergere la responsabilità delle autorità ecclesiastiche nella prevenzione e repressione della pedofilia all’interno della Chiesa ma riguardava abusi caduti in prescrizione o le cui vittime erano decedute e, in ogni caso, i rimborsi erano inferiori a quelli riconosciuti dalla magistratura belga in casi diversi di abusi sessuali (ivi, par. 48). 56 Ivi, par. 71. 57 Ivi, parr.74 e 75. In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione 31 Questa pronuncia della Corte EDU non fa che confermare una giurisprudenza che sottolinea come, nell’ambito della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, il diritto d’accesso ad un tribunale, elemento del diritto ad un equo processo e garantito dall’art. 6, 1, non sia concepito come un diritto assoluto, anche in altre ipotesi, non solo per la concessione dell’immunità per atti sovrani 58 . Gli Stati godono di un margine di apprezzamento nell’applicazione di tale articolo; spetta alla Corte EDU stabilire se le limitazioni non pregiudichino “la sostanza stessa” del diritto, abbiano uno scopo legittimo e rispettino il principio di proporzionalità tra mezzi impiegati ed obiettivo perseguito. La concessione dell’immunità ad uno Stato sovrano non è quindi un ostacolo all’esercizio di un diritto sostanziale bensì un limite procedurale alla giurisdizione del giudice nazionale. Quando l’ostacolo è costituito dal conferimento dell’immunità dalla giurisdizione ad uno Stato straniero per atti sovrani, l’obiettivo che giustifica la negazione del diritto al giudice è il rispetto del diritto internazionale a sua volta finalizzato a promuovere la pacifica coesistenza e cooperazione tra gli Stati; la concessione dell’immunità impedisce che uno Stato violi il principio di parità che sta alla base della norma consuetudinaria sull’immunità stessa (par in parem non habet judicium) 59 . La proporzionalità è dunque soddisfatta nel momento in cui, applicando tale norma, la Convenzione viene attuata nel rispetto del diritto internazionale di cui è parte integrante. Il giusto equilibrio tra interesse del singolo, che viene sacrificato, e interesse generale è dato dall’esistenza di altre vie di composizione della controversia; l’impossibilità di mettere in atto altri ricorsi non incide però sulla legittimità della concessione dell’immunità allo Stato straniero. Si ammette così esplicitamente che l’immunità dalla giurisdizione continui a minare la natura stessa del diritto sancito dall’art. 6, quale “minimo” di garanzie nel rapporto tra persona ed esercizio della giurisdizione 60 . Il controllo operato dalla Corte EDU, anche nella sentenza qui in esame, è un controllo solo formale quando, invece, si ritiene che si sarebbe dovuto almeno indagare sul rapporto tra norma consuetudinaria sull’immunità dalla giurisdizione e diritto al giudice sancito convenzionalmente, anziché limitarsi, ancora una volta, a prendere atto della prevalenza della prima. 58 Fin dal 1980 la Corte EDU ha stabilito che il diritto di adire un giudice non è assoluto anche in altre ipotesi quali, ad esempio, una decisione di non procedere e un’ordinanza di sospensione del procedimento; Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 27 febbraio 1980, ricorso n. 6903/75, Deweer c. Belgique, par. 49. Per un inquadramento generale sulla giurisprudenza della Corte EDU relativa all’applicazione dell’art. 6, oltre agli Autori già citati, cfr. M. DE SALVIA, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo, Napoli, 2001; S. BARTOLE, P. DE SENA, V. ZAGREBELSKY, Commentario breve alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Padova, 2012; J. VELU, R. ERGEC, Convention européenne des droits de l’homme, Bruxelles, 2014; W. A. SCHABAS, The European Convention on Human Rights. A Commentary, Oxford, 2015. Sulla giurisprudenza della Corte EDU più recente si veda C. COLUCCI, Diritto di adire un giudice nel sistema “integrato” CEDU-UE e strumenti “deflattivi” del contenzioso a partire dal caso Succi e altri c. Italia, in questa Rivista, 2022, n. 1, pp. 97127. 59 C. FOCARELLI, La persona umana nel diritto internazionale, Bologna, 2013, p. 159 ss. 60 A. DI STASI, Introduzione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Milano, 2022, p. 21 ss. Silvia Cantoni www.fsjeurostudies.eu 32 3. Alcuni cenni conclusivi La giurisprudenza della Corte EDU si colloca nel quadro della tradizionale applicazione più restrittiva della norma sull’immunità degli Stati dalla giurisdizione civile, pur nella consapevolezza delle conseguenze sul diritto di una persona di adire un tribunale per ottenere giustizia. Allo stadio attuale non è possibile ravvisare nelle sue pronunce in merito, come spesso è invece avvenuto in altri ambiti, un’applicazione evolutiva della Convenzione CEDU che ponga al centro la persona ed i suoi diritti fondamentali. La Corte EDU basa l’indagine sulla natura giuridica della Santa Sede nell’ordinamento internazionale; la sua qualità di soggetto internazionale, infatti, rende legittima la concessione dell’immunità stessa. Si conferma, innanzitutto, la struttura della Santa Sede nell’accezione di curia romana, mutuata dal diritto canonico ed accolta dalla maggior parte della dottrina e dalla prassi. È stato spesso evidenziato che tale accezione garantirebbe una posizione privilegiata alla Santa Sede rispetto a quella degli Stati nell’ordinamento internazionale: l’impossibilità di qualificare vescovi e sacerdoti come agenti della Santa Sede 61 escluderebbe l’imputabilità a quest’ultima della responsabilità per fatti illeciti compiuti da quelli che, secondo tali posizioni, sono suoi organi. A parere di chi scrive, estendere la composizione della Santa Sede 62 significherebbe estendere il numero di organi del soggetto internazionale che potrebbero poi rivendicare il diritto all’immunità. Pur se in numero inadeguato rispetto alle dimensioni del crimine, sono tuttavia significativi i processi penali, già celebrati o avviati, a carico di preti pedofili e i risarcimenti a carico delle diocesi a cui i rei appartenevano. La separazione tra Santa Sede, vescovi e chierici, in base alla soggettività internazionale, ha consentito questi risultati senza la possibilità di invocare l’immunità 63 ; solo alla prima spettano infatti le prerogative 61 Per un’analisi in base al diritto canonico, P. CONSORTI, La responsabilità della gerarchia ecclesiastica nel caso degli abusi sessuali commessi dai chierici, fra diritto canonico e diritti statuali, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, (www.statoechiese.it) n.17/2013; M. CARNÌ, La responsabilità civile della diocesi per i delitti commessi dai presbiteri. Profili canonistici e di diritto ecclesiastico, Torino, 2019. 62 Nella Lettera Apostolica in forma di “Motu proprio” del Pontefice Francesco sulla giurisdizione degli organi giudiziari dello Stato della Città del Vaticano in materia penale dell’11 luglio 2013 si specifica dettagliatamente cosa si debba intendere per “pubblici ufficiali”: a) i membri, gli officiali e i dipendenti dei vari organismi della Curia Romana e delle Istituzioni ad essa collegate; b) i legati pontifici ed il personale di ruolo diplomatico della Santa Sede; c) le persone che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione, nonché coloro che esercitano, anche di fatto, la gestione e il controllo, degli enti direttamente dipendenti dalla Santa Sede ed iscritti nel registro delle persone giuridiche canoniche tenuto presso il Governatorato dello Stato della Città del Vaticano; d) ogni altra persona titolare di un mandato amministrativo o giudiziario nella Santa Sede, a titolo permanente o temporaneo, remunerato o gratuito, qualunque sia il suo livello gerarchico. 63 Si ricordi a tale proposito una recente sentenza della Corte di Cassazione italiana dove si è ribadito che il chierico, giudicato in sede canonica, possa essere giudicato per il reato di pedofilia dalla giurisdizione statale, senza che questo comporti una violazione del principio ne bis in idem. In questo caso la giurisdizione italiana era competente in quanto il chierico era cittadino italiano. Per i limiti del presente lavoro ci limitiamo a riportare brevemente quanto statuito dalla Suprema Corte: “È stato infatti già affermato, in plurime occasioni, da questa Corte, come il principio del ne bis in idem non abbia natura, appunto, di principio generale del diritto internazionale capace di prevalere sul principio di In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione 33 del soggetto internazionale. Ammettere un rapporto di subordinazione e di appartenenza del prete pedofilo alla Santa Sede farebbe sorgere la responsabilità di quest’ultima nell’ordinamento internazionale ma la norma sull’immunità assoluta non consentirebbe comunque al singolo di avere giustizia nell’ordinamento interno. La questione si presenterebbe in termini molto differenti se la norma sulla tort exception si affermasse come una norma consuetudinaria o come norma pattizia con l’entrata in vigore della Convenzione di New York del 2004, sia per la Santa Sede sia per lo Stato del foro. Si dovrebbe però dimostrare, senza ombra di dubbio, che l’immunità sia esclusa anche per gli atti sovrani. Solo in tale ipotesi il soggetto internazionale, Santa Sede, sarebbe chiamato a rispondere per violazione di diritti umani al di fuori della sua giurisdizione a causa dell’azione di un suo agente. Un punto particolarmente significativo è che la recente pronuncia della Corte EDU ridimensiona drasticamente quelle che potevano essere interpretate come timide aperture della Corte stessa nei confronti di una diversa applicazione dell’immunità assoluta, quando nella sentenza Cudak si constatava “una certa erosione” di tale istituto 64 o quando nella sentenza Jones si sottolineava l’evoluzione in atto della norma 65 . Si conferma infatti che il diritto all’immunità non è derogabile neppure quando l’immunità giurisdizionale neghi giustizia a vittime di gravi violazioni dei diritti umani 66 . Nessun passo avanti territorialità...potendo lo stesso trovare applicazione solo in presenza di convenzioni, ratificate e rese esecutive, tra Stati, vincolanti unicamente i paesi contraenti nei limiti dell’accordo raggiunto”. Dobbiamo notare, inoltre, che la Corte Suprema specifica che il decreto di condanna della giurisdizione canonica “...non è certamente riconducibile nel novero dei provvedimenti adottati dai tribunali dello Stato della Città del Vaticano, entità distinta ed autonoma rispetto alla Santa Sede, avente potestà giurisdizionale per i delitti previsto dal codice penale e commessi all'interno di questo stesso Stato...”. Quest’ultima considerazione sembra finalizzata ad escludere l’applicazione dell’art. 23, 1 dei Patti Lateranensi sull’esecuzione in Italia delle sentenze dei tribunali della Città del Vaticano, piuttosto che ad incidere sulla definizione del soggetto internazionale Santa Sede. Corte di Cassazione, Terza sezione penale, sentenza del 18 maggio 2021, n. 34576, depositata in data 17 settembre 2021. 64 Corte europea dei diritti dell’uomo, Grande Camera, sentenza del 23 marzo 2010, ricorso n. 15869/02, Cudak v. Lithuania, par 64: “...the Court notes that the application of absolute State immunity has, for many years, clearly been eroded”, sebbene limitatamente alla tutela dei diritti del lavoratore. Si conferma così quanto già rilevato nel caso Fogarty: “The Court observes that, (...), there appears to be a trend in international and comparative law towards limiting State immunity in respect of employment-related disputes” (G.C., sentenza del 21 novembre 2001, ricorso n. 37112/97, Fogarty v. The United Kingdom, par. 37). Lo stesso concetto viene ribadito, in un contesto analogo, ancora dalla Grande Camera, nella sentenza del 29 giugno 2011, ricorso n. 34869/05, Sabeh El Leil v. France, par. 53. 65 Corte europea dei diritti dell’uomo, Jones and others v. The United Kingdom, cit., par. 215: “In these circumstances, the Court is satisfied that the grant of immunity to the State officials in this case reflected generally recognised rules of public international law...However, in light of the developments currently underway in this area of public international law, this is a matter which needs to be kept under review by Contracting States” (corsivo aggiunto). 66 Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 21 novembre 2001, ricorso n. 35763/97, Al-Adsani v. The United Kingdom, dove si decideva, seppure a stretta maggioranza, che: “Notwithstanding the special character of the prohibition of torture in international law, the Court is unable to discern in the international instruments, judicial authorities or other materials before it any firm basis for concluding that, as a matter of international law, a State no longer enjoys immunity from civil suit in the courts of another State where acts of torture are alleged”, par. 61. Alla stessa conclusione la Corte EDU giungeva nella già citata sentenza Jones and others v. The United Kingdom, cit.; R. PISILLO MAZZESCHI, Le immunità degli Stati e degli organi statali precludono l’accesso Silvia Cantoni www.fsjeurostudies.eu 34 dunque nel bilanciamento tra l’esigenza di tutela del diritto della persona all’accesso alla giustizia, garantito all’art. 6, 1 CEDU, e l’attuazione di una norma consuetudinaria finalizzata a garantire rapporti di coesistenza pacifica tra Stati. La sentenza testimonia, infatti, tale irrisolto bilanciamento tra interessi contrastanti, non discostandosi in questo ambito dall’orientamento che ha caratterizzato in passato la sua giurisprudenza. Se da un lato resta confermata la possibilità per la vittima di portare le proprie istanze davanti ai tribunali nazionali dello Stato responsabile dell’illecito, e dunque l’imprescindibile ruolo della giurisprudenza interna nell’applicazione della norma internazionale, dall’altro, si continua a negare la prevalenza di alcune norme cogenti a tutela della persona su determinati istituti, appartenenti al diritto internazionale classico, in particolare su quello relativo all’immunità dello Stato dalla giurisdizione. Il diritto di accesso al giudice condiziona tutte le altre garanzie processuali, atteso che le immunità giurisdizionali hanno come conseguenza quella di impedire un processo o l’esecuzione di una sentenza; la tutela della sovranità dello Stato fa sì che questo diritto possa avere delle limitazioni e dunque non si affermi come diritto fondamentale dell’uomo. Nessuna considerazione sull’aspetto sostanziale della violazione di cui la persona è stata vittima neppure nel caso in esame, dove si ammette che l’illecito lamentato potrebbe rientrare nel divieto previsto all’art. 3 CEDU di trattamenti disumani e degradanti, se non addirittura di tortura 67 . Ancora una volta l’aspetto formale è stato fatto prevalere: come evidenziato dalla Corte EDU il ricorso era rivolto contro il Belgio motivo per cui non dovevano essere valutati i comportamenti della Santa Sede, unica strategia processuale possibile da parte dei ricorrenti dato che la Santa Sede non è parte della Convenzione CEDU. Il risultato è tuttavia il medesimo di quello raggiunto in altre pronunce nelle quali il ricorso era nei confronti del responsabile del crimine. Confermata la natura procedurale della norma sull’immunità dalla giurisdizione, la Corte non ha dunque ritenuto di doversi pronunciare sulla relazione tra violazione di un diritto dell’uomo, diritto ad un ricorso davanti ad un tribunale e norma sull’immunità dello Stato, relazione sulla quale si basa la nota e, a parere di chi scrive, avanzata posizione della magistratura italiana. Il diritto di ottenere giustizia, almeno attraverso un indennizzo, da parte delle vittime dell’odioso crimine di pedofilia perpetrato all’interno della Chiesa Cattolica, resta dunque condizionato dall’ordinamento interno di ciascuno Stato 68 e continua ad essere escluso nell’ambito del diritto internazionale. La pronuncia della Corte EDU rafforza così una prassi internazionale che non ammette altre eccezioni all’applicazione della norma sull’immunità se non quella ormai alla giustizia anche alle vittime di tortura: il caso Jones dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo, in Diritti umani e diritto internazionale, 2014, p. 215 ss.; P. PUSTORINO, Immunità dello Stato, immunità degli organi e crimine di tortura: la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Jones, in Rivista diritto internazionale, 2014 p. 493 ss. 67 Corte europea dei diritti dell’uomo, J.C. et autres c. Belgique, cit., par. 71. 68 Si ricordi che Stati Uniti e Gran Bretagna regolano la concessione dell’immunità con leggi interne; il Foreign Sovereign Immunities Act del 1976, per quanto riguarda il primo Paese, e lo State Immunity Act del 1978 per il secondo. Sulla questione cfr. infra nota n. 74. In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione 35 consuetudinaria basata sulla distinzione tra acta iure imperii e acta iure gestionis 69 . Le stesse conclusioni dell’Institut de droit international 70 , nella sessione di Napoli del 2009, non fanno che codificare tali posizioni sia quando ribadiscono che, nell’ipotesi di crimini internazionali, le immunità personali cessano al cessare della funzione dell’agente sia, per la parte che qui rileva, quando confermano che, nell’ambito di un ricorso civile originato dalla richiesta di un indennizzo da parte della vittima, non sono in discussione le condizioni per l’applicazione della norma sull’immunità dalla giurisdizione 71 dello Stato straniero. La sentenza della Corte EDU non rappresenta alcun superamento della giurisprudenza che considera la natura procedurale della norma consuetudinaria sull’immunità dello Stato anche quando questo configuri un diniego di giustizia a vittime di crimini gravissimi perpetrati da uno Stato. Come testimoniato dalla vicenda Stati Uniti e Francia 72 , in caso di crimini internazionali altre eccezioni, che tengano conto della gravità della violazione, appartengono ancora alla sfera della politica mentre il diritto internazionale mantiene una posizione di tutela assoluta della sovranità dello Stato. L’orientamento della magistratura italiana 73 continua ad essere una voce isolata, a parte altre pochissime e sporadiche manifestazioni concordi basate non sulla prevalenza del 69 Si noti, in particolare, che ammettere l’eccezione della gravità del crimine, costituirebbe una soluzione anche per i dubbi sulla portata della clausola tort exception, per la sua controversa applicazione agli acta iure imperii. 70 Annuaire de l’Institut de droit international - Session de Naples - Volume 73 - 2009, 3ème Commission, Les droits fondamentaux de la personne face aux immunités de juridiction du droit international (https://www.idi-iil.org/app/uploads/2017/06/Lady-Fox.pdf). La Risoluzione adottata durante tale sessione (Troisième Commission, Résolution sur l’immunité de juridiction de l’Etat et de ses agents en cas de crimes internationaux, Rapporteur: Lady Fox) dopo aver ribadito i principi che reggono la norma internazionale sull’immunità, afferma che essa sarà inapplicabile a persone che si macchiano di crimini internazionali. Questa conclusione, che potrebbe rappresentare un significativo contributo per uno sviluppo di tale norma a favore di un’effettiva repressione dei crimini internazionali, è mitigata dalla previsione sulla durata dell’immunità personale che continua ad accompagnare l’agente di Stato per tutta la sua funzione (art. III). Il tema dell’immunità dell’organo di Stato dalla giurisdizione penale straniera è stata oggetto di un acceso dibattito anche nell’ambito della Commissione di diritto internazionale; cfr. H. ASCENSIO, B. BONAFÈ, L’absence d’immunité des agents de l’Etat en cas de crime international: pourquoi en debattre encore?, in Revue Générale de Droit International Public, 2018, p. 821 ss. ai quali rinviamo anche per un quadro della più recente dottrina sulla questione. 71 Troisième Commission, Résolution sur l’immunité de juridiction de l’Etat et de ses agents en cas de crimes internationaux, cit., Article IV: Immunité de l’Etat. Dans une affaire civile mettant en cause le crime international commis par l’agent d’un Etat, les dispositions qui précèdent ne préjugent pas de l’existence et des conditions d’application de l’immunité de juridiction dont cet Etat peut le cas échéant se prévaloir devant les tribunaux d’un autre Etat. 72 T. FLEURY GRAFF, Les protections juridictionnelles de l’État étranger aux États-Unis: aperçu du droit et de la pratique américains suite à l’accord du 8 décembre 2014 relatif à l’indemnisation de certains victims de la shoah déportées depuis la France, in Annuaire Français de Droit International, 2016, p. 3 ss. 73 Cfr. supra nota n. 49. La posizione della magistratura italiana, che non riconosce l’immunità allo Stato straniero per crimini internazionali, è stata ancora recentemente ribadita dalla Corte di Cassazione, sentenza del 28 settembre 2020, n. 20442. La Suprema Corte cassa una sentenza della Corte di appello di Firenze che aveva invece concesso l’immunità alla Germania in un ricorso da parte degli eredi di una vittima del regime nazista, dimostrando che l’orientamento in materia deve ritenersi delineato e consolidato. Silvia Cantoni www.fsjeurostudies.eu 36 divieto di compiere crimini internazionali rispetto al diritto all’immunità quanto, spesso, sul tentativo di far rientrare la deroga nella categoria degli acta iure gestionis 74 . A conclusione sia consentito riportare le parole del giudice Cançado Trindade che, nella sua dissenting opinion alla sentenza della Corte internazionale di giustizia del 2012 nella più volte citata controversia Germania contro Italia, ribadiva “...Grave breaches of human rights and of international humanitarian law, amounting to international crimes, are anti-juridical acts, are breaches of jus cogens, that cannot simply be removed or thrown into oblivion by reliance on State immunity. ...International crimes perpetrated by States are not acts jure gestionis, nor acts jure imperii; they are crimes, delicta imperii, for which there is no immunity...” 75 . Il processo avviato soprattutto a partire dal Secondo dopoguerra, che vede un rafforzamento dei diritti di cui è titolare la persona tra cui assume sempre più importanza il diritto di accesso al giudice pur con le limitazioni sopra indicate, non ha invece ancora inciso sulla prassi degli Stati verso un’interpretazione più restrittiva della norma sull’immunità. Questo, tuttavia, non porta ad escludere che la prassi instaurata dalla magistratura italiana non possa, negli anni, condizionare la posizione degli altri Stati della comunità internazionale. Per quanto riguarda il caso qui esaminato, si deve sottolineare che la gravità del crimine della pedofilia all’interno della Chiesa e la sua estensione hanno indotto la Chiesa medesima ad approntare delle procedure per il risarcimento delle persone. L’impunità di cui hanno beneficiato preti responsabili di abusi sessuali nei confronti di bambini costituisce una pagina nera della storia della Chiesa, segnata da protezioni ed insabbiamenti perpetrati da esponenti dei suoi vertici. I numerosi ricorsi che hanno cercato di coinvolgere la responsabilità della Santa Sede non fanno che dimostrare la percezione del ruolo che la Chiesa avrebbe dovuto assumere per estirpare una tale piaga e che non sempre ha svolto. A partire da dicembre 2013, a fronte di uno scandalo di dimensioni mondiali, Papa Francesco ha istituito una Commissione ad hoc, preposta alla tutela dei minori e a ricevere le denunce degli abusi. Le proporzioni di questo odioso crimine da parte di alcuni membri del clero e le coperture assicurate ai preti pedofili hanno determinato infatti l’avvio di un lungo processo di rinnovamento all’interno della 74 Si veda a tale proposito la posizione della magistratura statunitense che accoglie, nell’agosto del 2000, un ricorso della Signora Altmann, diventata cittadina statunitense, contro l’Austria e la Galleria austriaca per la restituzione di alcuni quadri di Gustav Klimt, sottratti alla sua famiglia ebrea dal regime austriaco nazista. Con un’applicazione retroattiva del Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA), la Corte distrettuale si ritiene competente in quanto, a suo parere, il caso rientra nell’ipotesi di un’attività economica, date alcune iniziative promozionali svolte dalla Galleria austriaca sul territorio degli Stati Uniti. Sulla questione si veda la pronuncia della Corte Suprema statunitense che, pur ammettendo l’applicazione retroattiva della normativa, ritiene legittima l’eventuale richiesta dell’Esecutivo di rinunciare all’esercizio della giurisdizione nei confronti dello Stato straniero; A. DI MARTINO, Foreign Sovereign Immunities Act: la Corte Suprema conferma l’applicazione retroattiva in un caso di pretesa “arianization”, https://www.associazionedeicostituzionalisti.it/old_sites/sito_AIC_20032010/cronache/estero/foreign_act/index.html. La vicenda si concluse nel 2006 dopo la costituzione di un collegio arbitrale che riconobbe i diritti della signora Altmann. 75 Corte internazionale di giustizia, Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy...) Dissenting opinion of Judge Cançado Trindade, cit., par. 306.