Dalla protezione internazionale alla protezione immediata. L’accoglienza degli sfollati dall’Ucraina come cartina di tornasole della proposta di trasformazione

F eedom, Secu i y & Jus ice:
Eu opean Legal S udies
Ri is a giu idica di classe A
2022, n. 2
DIRETTORE
Angela Di S asi
O dina io di Di i o In e nazionale e di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Ti ola e della Ca ed a Jean Monne 2017-2020 (Commissione eu opea)
"Judicial P o ec ion o Fundamen al Righ s in he Eu opean A ea o F eedom, Secu i y and Jus ice"
COMITATO SCIENTIFICO
Se gio Ma ia Ca bone, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Geno a
Robe a Cle ici, O dina io . . di Di i o In e nazionale p i a o, Uni e si à di Milano
Nigel Lowe, P o esso Eme i us, Uni e si y o Ca di
Paolo Mengozzi, P o esso e Eme i o, Uni e si à "Alma Ma e S udio um" di Bologna - già A oca o gene ale p esso la Co e di gius izia dell’UE
Massimo Panebianco, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Sale no
Guido Raimondi, già P esiden e della Co e EDU - P esiden e di Sezione della Co e di Cassazione
Sil ana Scia a, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Fi enze - Giudice della Co e Cos i uzionale
Giuseppe Tesau o, P o esso e . . di Di i o dell'UE, Uni e si à di Napoli "Fede ico II" - P esiden e Eme i o della Co e Cos i uzionale
An onio Tizzano, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Roma “La Sapienza” - Vice P esiden e Eme i o della Co e di gius izia dell’UE
Ennio T iggiani, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Ba i
Ugo Villani, P o esso e Eme i o, Uni e si à di Ba i
COMITATO EDITORIALE
Ma ia Ca e ina Ba u i, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Ve ona
Giandona o Caggiano, O dina io . . di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à Roma T e
Al onso-Luis Cal o Ca a aca, Ca ed á ico de De echo In e nacional P i ado, Uni e sidad Ca los III de Mad id
Pablo An onio Fe nández-Sánchez, Ca ed á ico de De echo In e nacional, Uni e sidad de Se illa
Inge Go ae e, Di ec o o he Eu opean Legal S udies Depa men , College o Eu ope, B uges
Paola Mo i, O dina io di Di i o dell'Unione eu opea, Uni e si à "Magna G aecia" di Ca anza o
Lina Panella, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Messina
Nicole a Pa isi, O dina io . . di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Ca ania - già Componen e ANAC
Lucia Se ena Rossi, O dina io di Di i o dell'UE, Uni e si à "Alma Ma e S udio um" di Bologna - Giudice della Co e di gius izia dell’UE
COMITATO DEI REFEREES
B uno Ba el, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Pado a
Ma co Ben enu i, O dina io di Is i uzioni di Di i o pubblico, Uni e si à di Roma "La Sapienza"
Ra aele Cadin, Associa o di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Roma “La Sapienza”
Ruggie o Ca a i Panico, O dina io . . di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Milano
Ida Ca acciolo, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à della Campania - Giudice dell’ITLOS
Fede ico Casola i, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à “Alma Ma e S udio um” di Bologna
Luisa Casse i, O dina io di Is i uzioni di Di i o Pubblico, Uni e si à di Pe ugia
Gio anni Cellama e, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Ba i
Ma cello Di Filippo, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Pisa
Rosa io Espinosa Calabuig, Ca ed á ica de De echo In e nacional P i ado, Uni e si a de València
Ana C. Gallego He nández, P o eso a Ayudan e de De echo In e nacional Público y Relaciones In e nacionales, Uni e sidad de Se illa
Pie o Ga giulo, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Te amo
Gianca lo Gua ino, O dina io . . di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Napoli “Fede ico II”
Elspe h Guild, Associa e Senio Resea ch Fellow, CEPS
Vic o Luis Gu ié ez Cas illo, P o eso de De echo In e nacional Público, Uni e sidad de Jaén
I an Ing a allo, Associa o di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Ba i
Paola I aldi, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Geno a
Luigi Kalb, O dina io di P ocedu a Penale, Uni e si à di Sale no
Luisa Ma in, Ma ie Cu ie Fellow, Eu opean Uni e si y Ins i u e
Simone Ma inai, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Pisa
Fab izio Ma ongiu Buonaiu i, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Mace a a
Daniela Ma ani,Rice ca o e di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Ros ane Medhi, P o esseu de D oi Public, Uni e si é d’Aix-Ma seille
S e ano Mon aldo, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di To ino
Viole a Mo eno-Lax, Senio Lec u e in Law, Queen Ma y Uni e si y o London
Claudia Mo iducci, P o esso e Senio di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à Roma T e
Michele Nino, Associa o di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Anna O iolo, Associa o di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Leona do Pasquali, Associa o di Di i o dell'Unione eu opea, Uni e si à di Pisa
Pie o Penne a, O dina io . . di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Emanuela Pis oia, O dina io di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Te amo
Conce a Ma ia Pon eco o, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Napoli “Fede ico II”
Pie o Pus o ino, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à LUISS di Roma
San iago Ripol Ca ulla, Ca ed á ico de De echo in e nacional público, Uni e si a Pompeu Fab a Ba celona
Gianpaolo Ma ia Ruo olo, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Foggia
Te esa Russo, Associa o di Di i o dell'Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Alessand a A. Souza Sil ei a, Di e o a do Cen o de Es udos em Di ei o da UE, Uni e sidad do Minho
Ángel Tinoco Pas ana, P o eso de De echo P ocesal, Uni e sidad de Se illa
Chia a En ica Tuo, O dina io di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Geno a
Tali ha Vassalli di Dachenhausen, O dina io . . di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Napoli “Fede ico II”
Alessand a Zanobe i, O dina io di Di i o In e nazionale, Uni e si à “Alma Ma e S udio um” di Bologna
COMITATO DI REDAZIONE
F ancesco Buonomenna, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Angela Fes a, Rice ca o e di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à della Campania “Luigi Van i elli”
Ca e ina F a ea, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Ve ona
Anna Ie mano, Rice ca o e di Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Angela Ma one, Do o e di ice ca in Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Michele Messina, Associa o di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Messina
Rossana Palladino (
Coo dina o e
), Rice ca o e di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à di Sale no
Re isione linguis ica degli abs ac s a cu a di
F ancesco Campo eda
,
Do o e di ice ca in Di i o In e nazionale, Uni e si à di Sale no
Ri is a quad imes ale on line “F eedom, Secu i y & Jus ice: Eu opean Legal S udies”
www. sjeu os udies.eu
Edi o iale Scien i ica, Via San Biagio dei Lib ai, 39 - Napoli
CODICE ISSN 2532-2079 - Regis azione p esso il T ibunale di Noce a In e io e n° 3 del 3 ma zo 2017
Indice-Somma io
2022, n. 2
Édi o ial
Manda d’a ê eu opéen e dé aillances de l’É a de d oi : une analyse en deux é apes
Lucia Se ena Rossi
p. 1
Saggi e A icoli
La esponsabili à ci ile dell’imp esa ansnazionale pe iolazioni ambien ali e di di i i umani:
il con ibu o della p opos a di di e i a sulla due diligence socie a ia a ini di sos enibili à
Gab iella Ca ella
La condizione giu idica dello s anie o e il godimen o dei di i i sociali ondamen ali: la ecen e
giu isp udenza cos i uzionale (e il dialogo con la Co e di Lussembu go)
A mando Lambe i
Il con enzioso a Uc aina e Fede azione ussa da an i alla Co e eu opea dei di i i dell’uomo
Ricca do Pisillo Mazzeschi
Dalla p o ezione in e nazionale alla p o ezione immedia a. L’accoglienza degli s olla i
dall’Uc aina come ca ina di o nasole della p opos a di as o mazione
Emanuela Pis oia
Il Consiglio d’Eu opa e gli e e i giu idico-is i uzionali della gue a in Uc aina sul sis ema
con enzionale
Guido Raimondi
Luci e omb e della Con enzione di Nicosia
Tullio Sco azzi
In Sea ch o he Legal Bounda ies o an “Open Socie y”. The Case o Immig an In eg a ion in
he EU
Daniela Vi iello
Commen i e No e
Il di icile bilanciamen o a sicu ezza nazionale e u ela dei di i i ondamen ali nella “da a
e en ion saga” dinanzi alla Co e di gius izia
Gio anna Naddeo
p. 10
p. 42
p. 88
p. 101
p. 124
p. 140
p. 151
p. 188
La ses a di e i a an i iciclaggio e la sua a uazione nell’o dinamen o i aliano: alcune
conside azioni
Ma eo Sommella
Il Panop icon digi ale. I cookies a di i o e p a ica nell’Unione eu opea
Fla ia Zo zi Gius iniani
p. 218
p. 241
F eedom, Secu i y & Jus ice: Eu opean Legal S udies ISSN 2532-2079
2022, n. 2, pp. 101-123 DOI:10.26321/E.PISTOIA.02.2022.05
www. sjeu os udies.eu
DALLA PROTEZIONE TEMPORANEA ALLA PROTEZIONE IMMEDIATA.
L’ACCOGLIENZA DEGLI SFOLLATI DALL’UCRAINA
COME CARTINA TORNASOLE DELLA PROPOSTA DI TRASFORMAZIONE
Emanuela Pis oia
∗
S
OMMARIO
: 1. In oduzione e obie i i dell’analisi. – 2. P o ezione immedia a e
p o ezione empo anea: le p incipali inno azioni della p opos a ispe o alla di e i a
2001/55/CE. – 3. L’a i azione della p o ezione empo anea nel caso uc aino al
con on o con la p opos a ela i a alla p o ezione immedia a. – 4. L’ambi o
sogge i o di applicazione della p o ezione. – 5. La ipa izione degli one i a gli
S a i memb i. – 6. Conclusioni.
1. In oduzione e obie i o dell’analisi
La p o ezione degli s olla i è a i se o i in cui la s on a a agg essione inizia a dalla
Fede azione ussa con o l’Uc aina il 24 ebb aio 2022 ha più apidamen e coagula o la
eazioni dell’Unione eu opea e dei suoi S a i memb i.
Secondo l’aggio namen o pubblica o dall’Al o Commissa ia o delle Nazioni uni e
pe i i ugia i (UNHCR nel più no o ac onimo inglese) a inizio giugno, le pe sone che
hanno a a e sa o il con ine a l’Uc aina e gli S a i icini a pa i e dal 24 ebb aio sono
s ima e in 6.983.041, men e ci ca 8 milioni sono gli s olla i all’in e no del paese. I p imi
di ma zo l’UNHCR p e ede a che, nello scena io peggio e, ino a 4 milioni di pe sone
sa ebbe o po enzialmen e po u i uggi e dall’Uc aina
1
. Secondo la Commissione eu opea,
alla da a del 4 ma zo 2022 a e ano già aggiun o l’Unione dall’Uc aina, en ando in
Polonia, Slo acchia, Unghe ia e Romania, ol e 650 mila s olla i
2
. Ebbene, ques a
si uazione an o inaspe a a quan o epen inamen e ma e ializza a ha a u o un e e o
al e an o inaspe a o e apido nel quad o dell’Unione: il ico so alla p o ezione
A icolo so opos o a doppio e e aggio anonimo.
∗
O dina io di Di i o dell’Unione eu opea, Uni e si à degli S udi di Te amo. Indi izzo email:
epis oia@uni e.i .
1
Così la decisione di esecuzione (UE) 2022/382, che acce a l’esis enza di un a lusso massiccio di s olla i
dall’Uc aina ai sensi dell’a icolo 5 della di e i a 2001/55/CE e che ha come e e o l’in oduzione di una
p o ezione empo anea, del 4 ma zo 2022, in GUCE L 71 del 4 ma zo 2022, pp. 1-6, pa . 6 del p eambolo.
2
Ibidem, pa . 5 del p eambolo.

Emanuela Pis oia
www. sjeu os udies.eu
102
empo anea a bene icio degli s olla i, cioè a di e a quella modali à di p o ezione esiduale
che l’a . 78 TFUE aggiunge all’asilo (pa . 2, le . a)) e alla p o ezione sussidia ia (pa . 2,
le . b)) a speci ico bene icio degli “s olla i in caso di a lusso massiccio”. Il 4 ma zo 2022
il Consiglio ha in a i ado a o la decisione di esecuzione (UE) 2022/382, che acce a
l’esis enza di un a lusso massiccio di s olla i dall’Uc aina ai sensi dell’a icolo 5 della
di e i a 2001/55/CE e che ha come e e o l’in oduzione di una p o ezione empo anea
3
.
L’inizia i a ha immedia amen e guadagna o il plauso dell’Al o Commissa io delle
Nazioni uni e pe i i ugia i, che l’ha de ini a “impo an e”, giacché “la di e i a di
p o ezione empo anea dell’UE o e ai i ugia i sicu ezza e oppo uni à, una possibili à
conc e a di s abili à in un momen o di g ande scon olgimen o”.
4
Come si sa, in dal 2001 il Consiglio dell’Unione ha a i a o le basi giu idiche, allo a
p esen i nel T a a o sulla Comuni à eu opea, che co ispondono all’a uale ci a o a . 78,
pa . 2, le . c)
5
, allo ché ha ado a o la di e i a 2001/55/CE, del 20 luglio 2001, sulle
no me minime pe la concessione della p o ezione empo anea in caso di a lusso
massiccio di s olla i e sulla p omozione dell’equilib io degli s o zi a gli S a i memb i
che ice ono gli s olla i e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli s essi
6
. Lo
speci ico “sis ema comune” (così l’a . 78, pa . 2 c)) non è u a ia mai s a o u ilizza o,
nonos an e le occasioni non siano manca e
7
. Così, a on e di un’inadegua ezza che è
3
In GUCE L 71 del 4 ma zo 2022, pp. 1-6.
4
Dichia azione a ibui a all’Al o Commissa io delle Nazioni Uni e pe i Ri ugia i, Filippo G andi,
Comunica o s ampa dell’8 ma zo 2022, in h ps://www.unhc .o g/i /no izie-s o ie/comunica i-
s ampa/commen o-alla-s ampa- ilippo-g andi-dellunhc -elogia-laccoglienza-delleu opa-pe -i- i ugia i-in-
uga-dalluc aina.
5
Si a a a dell’a . 63, pun o 2, le . a) e b) del T a a o sulla Comuni à eu opea.
6
In GUCE L 212 del 7 agos o 2001, pp. 12-23. Sulla p o ezione empo anea ., ex mul is, M.
G
ESTRI
, La
p o ezione in e nazionale, in A.M.
C
ALAMIA
,
M.
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,
M.
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, Il di i o dell’immig azione e dell’asilo dell’Unione eu opea, To ino, 2019, pp. 78-79; A.
S
KORDAS
, Council Di ec i e 2001/55/EC o 20 July 2001 on minimum s anda ds o gi ing empo a y
p o ec ion in he e en o a mass in lux o displaced pe sons and on measu es p omo ing a balance o e o s
be ween Membe S a es in ecei ing such pe sons and bea ing he consequences he eo , in K.
H
AILBRONNER
, D. T
HYM
(edi ed by), EU Immig a ion and Asylum Law. A Commen a y, II ed., 2016, p.
1054 ss.; M.
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NEL
-C
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, Tempo a y P o ec ion in Law and P ac ice, Leiden-Bos on, 2008; S.
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,
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2006; K.
K
ERBER
, The Tempo a y P o ec ion Di ec i e, in Eu opean Jou nal o Mig a ion and Law, 2002,
p. 193 ss.
7
Uno s udio p epa a o pe la Commissione eu opea nel 2016 ipo a che, in e e i, una sola ol a sia s a a
u icialmen e ichies a l’a i azione della di e i a 2001/55/CE, da due S a i di e si ma con i e imen o a
un inc emen o di lussi a en e le medesime ca a e is iche e cause: si a a delle ichies e p esen a e
sepa a amen e da I alia e Mal a nel 2011 igua do alla si uazione nei Paesi del Magh eb in segui o alla c.d.
“p ima e a a aba” e alla gue a ci ile libica. A ques e ichies e la Commissione e, igua do alla ichies a
mal ese, anche i app esen an i degli S a i memb i nel quad o del COREPER, i enne o di non da e segui o:
S udy on he Tempo a y P o ec ion Di ec i e – Final epo , 2016, p. 126 sulla ichies a i aliana e pp. 131-
132 sulla ichies a di Mal a. Lo s esso S udy i e isce anche di un’ul e io e ichies a i aliana, p esen a a a
mezzo le e a dal Minis o dell’In e no ad alcuni memb i della Commissione nell’ap ile del 2015:
semb e ebbe pe ò che non si sia a a o di una e a e p op ia ichies a speci ica di a i a e il meccanismo
della di e i a 2001/55/CE, ma che ques o meccanismo sia s a a e oca o come uno dei possibili imedi
u ilizzabili pe a e on e all’inc emen o dei lussi che si e i ica a in quel pe iodo (ibidem, pp. 126-127).
Fo se si è a a o di un’occasione pe sa: la elazione della Commissione alla p opos a di egolamen o che
Dalla p o ezione empo anea alla p o ezione immedia a
103
pa sa eme ge e dalla p o a dei a i, il pacche o di i o me del sis ema comune di asilo,
p esen a o dalla Commissione eu opea il 23 se emb e 2020, comp ende la sos i uzione
del igen e “sis ema comune” con uno nuo o
8
.
L’imp o iso ma e ializza si degli s olla i dall’Uc aina semb a a e ido o in
b iciole le alu azioni sudde e
9
. Non che si sia u icialmen e a anza a l’ipo esi di
inuncia e alla sos i uzione della di e i a 2001/55 con il nuo o s umen o p opos o,
anche se i la o i del Pa lamen o eu opeo sull’a icola o o mula o dalla Commissione
hanno e idenzia o g a i di icol à a con e ge e su un es o condi iso
10
. L’espe ienza
inalmen e ma u a a a p oposi o della di e i a 2001/55/CE impone pe ò una nuo a
alu azione della p opos a in eg a a nel nuo o Pa o, sop a u o in is a del comple o
supe amen o della disciplina igen e che essa de e mine ebbe.
In e o, nella misu a in cui ne cos i uisce un’a uazione di successo, la p assi uc aina
non app esen a la miglio pia a o ma di alu azione possibile della p o ezione
empo anea
11
. P op io in ques a p ospe i a, pe ò, ale p assi è u ile nella alu azione della
p o ezione immedia a che la sos i ui ebbe
12
: la si uazione degli s olla i dall’Uc aina,
sos i ui ebbe la di e i a 2001/55/CE, come esempio di si uazione in cui eme ge la necessi à pe l’Unione
“di un app occio s u u a o pe ges i e le si uazioni di di icol à allo scopo di e i a e ispos e ad hoc”,
menziona p op io la c isi dei i ugia i del 2015: P opos a di egolamen o conce nen e le si uazioni di c isi
e di o za maggio e nel se o e della mig azione e dell’asilo, del 23 se emb e 2020, COM (2020) 613 inal
(d’o a innanzi anche “P opos a c isi”) p. 1. Nel senso che a quella c isi a ebbe po u o applica si la
p o ezione empo anea M. I
NELI
-C
IGER
, Time o Ac i a e he Tempo a y P o ec ion Di ec i e, in Eu opean
Jou nal o Mig a ion and Law, 2016, p. 21 ss. Sull’oppo uni à di applica e la di e i a sulla p o ezione
empo anea ai uggiaschi dall’A ghanis an causa della iconquis a del Paese ad ope a dei Talebani,
nell’agos o 2021, E.
D
E
C
APITANI
, La p e esa solida ie à eu opea a on e della C isi a gana: una
ennesima occasione manca a?, in ADiM Blog, agos o 2021.
8
P opos a di egolamen o conce nen e le si uazioni di c isi e di o za maggio e nel se o e della mig azione
e dell’asilo, ci . La p opos a è p esen a a nella Comunicazione della Commissione al Pa lamen o eu opeo,
al Consiglio, al Comi a o economico e sociale eu opeo e al Comi a o delle Regioni, Un nuo o pa o sulla
mig azione e l’asilo, del 23 se emb e 2020, COM(2020) 609 inal, p. 12.
9
Pe una possibile icos uzione delle mo i azioni squisi amen e poli iche della decisione di u ilizza e la
p o ezione empo anea pe gli s olla i dall’Uc aina c . M.
S
AVINO
,
F.L.
G
ATTA
, La gue a in Uc aina:
e so una nuo a c isi dei i ugia i?, in ADiM Blog, ebb aio 2022. Sull’a uazione della di e i a sulla
p o ezione empo anea igua do agli s olla i dall’Uc aina in e mini gene ali c . A.
D
I
P
ASCALE
, Vole e è
po e e! L’a i azione della p o ezione empo anea pe l’accoglienza dei p o ughi uc aini nell’Unione
eu opea, in Eu ojus, 14 ma zo 2022; E.
C
OLOMBO
, Il Consiglio ado a la decisione di esecuzione della
di e i a sulla concessione della p o ezione empo anea: lo s umen o più ada o pe a on e all’a lusso
massiccio di s olla i uc aini, in BlogDUE, 10 ma zo 2022; J.
K
OO
, P o ec ing Uk ainians leeing o he EU
… bu o how long?, in Eu opean Law Blog, 10 ma zo 2022; S.
P
EERS
, Tempo a y P o ec ion o
Uk ainians in he EU? Q and A, in EU Law Analysis, 4 ma zo 2022.
10
Il D a Repo p esen a o il 23 no emb e 2021 in Commissione LIBE dal ela o e della p opos a, Juan
Fe nando López Aguila , con iene nume ose p opos e di emendamen o, che ne modi iche ebbe o il
con enu o in modo sos anziale. Si eda il documen o online in
h ps://www.eu opa l.eu opa.eu/doceo/documen /LIBE-PR-697631_EN.pd .
11
Si pa la di successo del modello della p o ezione empo anea nella c isi dei i ugia i dall’Uc aina pe due
mo i i p incipali: la apidi à della messa in ope a della di e i a, di cui si è de o, e il nume o di pe sone
che, in un a co di empo mol o b e e, ne ha usu ui o: secondo l’aggio namen o dell’UNHCR al 6 luglio
2022, il da o è di 3.620.348 pe sone, comp ensi o di colo o cui si applicano meccanismi di p o ezione
analoghi (h ps://da a.unhc .o g/en/si ua ions/uk aine, consul a o il 12 luglio 2022).
12
Pe una alu azione in as a o della disciplina della p o ezione immedia a p opos a nel quad o del Nuo o
Pa o pe l’Asilo e la Mig azione . R.
P
ALLADINO
, Il nuo o s a us di p o ezione immedia a ai sensi della
Emanuela Pis oia
www. sjeu os udies.eu
104
ien ando sicu amen e a i p esuppos i dell’a . 78, pa . 2, le . c), cos i uisce pe la
disciplina p opos a un u ile banco di p o a i uale. Con la p opos a ela i a alla
p o ezione immedia a la Commissione ha a u o l’ambizione di miglio a e la disciplina
igen e, che ino al 24 ebb aio 2022 si è dimos a a inada a allo scopo. L’unica
si uazione in cui essa ha s ol o un uolo u ile può i ela e se la disciplina che la
sos i ui ebbe è ale da assicu a e almeno il medesimo isul a o.
Con i due obie i i così delinea i, l’uno gene ale (il con on o a la disciplina igen e
e quella che la sos i ui ebbe con la ca ina o nasole della si uazione uc aina) e l’al o
speci ico (la alu azione ci ca l’idonei à della “nuo a” disciplina a consegui e i isul a i
a uali), l’analisi igua de à e aspe i: si app ezze anno anzi u o le modali à di
a i azione della p o ezione degli s olla i quali delinea e nella disciplina igen e e
inalmen e u ilizza e alla ine di ebb aio 2022, da un la o, e quali modi ica e nella i o ma
p opos a nel 2020, dall’al o la o; igua do ai p o ili sos anziali della p o ezione acco da a
nell’uno e nell’al o scena io, si esamine à poi l’ambi o di applicazione a ione
pe sona um; in ine, con lo s esso me odo del con on o, si conside e anno gli aspe i
ela i i alla solida ie à p esc i a nell’a . 80 TFUE. Come necessa ia p emessa delle
alu azioni annuncia e, l’analisi p ende à l’a io da una b e e sin esi delle p incipali
di e enze a la p opos a della Commissione e la disciplina igen e, lasciando la
discussione di alcuni aspe i speci ici al momen o dell’analisi s imola a dall’esame della
p assi uc aina.
2. P o ezione immedia a e p o ezione empo anea: le p incipali inno azioni ispe o
alla di e i a 2001/55/CE
Rispe o alla di e i a 2001/55/CE, la p opos a di egolamen o p esen a a dalla
Commissione si ca a e izza pe idu e l’au onomia del e ium genus di p o ezione
p e igu a o nel TFUE. La p opos a pone in a i l’accen o sul a o che la sua agion
d’esse e isiede nell’impossibili à, in ce e si uazioni, di a unziona e egola men e le
p ocedu e s a ali applicabili all’asilo e al impa io e il meccanismo p epos o
all’indi iduazione dei con ibu i di solida ie à che sa ebbe in odo o dal nuo o
egolamen o pe la ges ione dell’asilo acen e pa e del Pa o p opos o dalla Commissione
p opos a di egolamen o conce nen e le si uazioni di c isi e di o za maggio e: luci e omb e, in I.
C
ARACCIOLO
,
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ELLAMARE
,
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I
NELI
-C
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,
Wha a di e ence wo decades make? The shi om empo a y o immedia e p o ec ion in he new
Eu opean Pac on Asylum and Mig a ion, 11 no emb e 2020, h ps://eumig a ionlawblog.eu.
Dalla p o ezione empo anea alla p o ezione immedia a
105
(in segui o “P opos a ges ione”)
13
. La “P opos a c isi” con iene così un’ampia se ie di
de oghe, pe l’a i azione delle quali è cen ale la de inizione del p esuppos o,
denomina o come “si uazione di c isi”. Con ques a il nuo o es o in ende “una si uazione
eccezionale di a lusso massiccio di ci adini di paesi e zi o di apolidi a i a i in modo
i egola e in uno S a o memb o o sba ca i nel suo e i o io a segui o di ope azioni di
ice ca e socco so, la cui en i à, in p opo zione alla popolazione e al PIL dello S a o
memb o in e essa o, ende ine icace il sis ema di asilo, accoglienza o impa io dello
S a o memb o in ques ione e può a e e g a i conseguenze sul unzionamen o del sis ema
eu opeo comune di asilo o del quad o comune de ini o dal egolamen o” sudde o
14
.
Rien a nella de inizione anche il “ ischio imminen e che si e i ichi una ale
si uazione”
15
.
In p esenza di una “si uazione di c isi” possono esse e a i a e e ipologie di
conseguenze: de oghe al meccanismo di solida ie à disciplina o nella “P opos a
ges ione”, de oghe alle p ocedu e nazionali di asilo e di impa io, concessione dello
s a us di p o ezione immedia a. A alu a e la sussis enza del p esuppos o ed a i a e le
de oghe è p epos a, su ichies a dello S a o memb o in si uazione di c isi, la
Commissione, la quale ede così comple a si quel uolo di go e no del sis ema comune
di asilo che cos i uisce la ci a del Pa o.
Volendo qui e idenzia e solo le di e enze più impo an i ispe o al sis ema a ua o
nella c isi uc aina, a p ecisa o che, secondo l’a . 10 della “P opos a c isi”, lo s a us di
p o ezione immedia a non è iconosciu o agli s olla i o igina i da qualunque si uazione
ien i nella ci a a de inizione dell’a . 2, ma solo da “si uazioni eccezionali di con li o
a ma o”, i quali non siano in condizione di o na e nel lo o paese di o igine. Si a a
e iden emen e di un ambi o di applicazione mol o più limi a o ispe o a quello della
p o ezione empo anea
16
. Inol e, di e samen e dalla di e i a 2001/55/CE, i con enu i
dello s a us di p o ezione immedia a non sono de ini i in modo au onomo, ma pe in io
allo s a us di p o ezione sussidia ia, con il isul a o di una u ela più es esa nei con enu i.
Anche igua do alla du a a dello s a us i sono di e enze a i due egimi: men e la
du a a della p o ezione empo anea è igidamen e issa a in un anno, con possibili à di
p o oga au oma ica ogni 6 mesi ino al massimo di un ul e io e anno e, o e i mo i i della
concessione dello s a us pe sis ano, un’ul e io e possibili à di p o oga annuale su
decisione del Consiglio
17
, la p o ezione immedia a non semb a a e e una du a a
s abili a
18
. Essa co isponde in a i a uno s a us ansi o io, a ibuibile ino a quando non
13
P opos a di Regolamen o del Pa lamen o eu opeo e del Consiglio sulla ges ione dell’asilo e della
mig azione e che modi ica la di e i a 2003/109/CE, del 23 se emb e 2020, COM(2020) 610 inal.
14
A . 1, pa . 2 le . a) della “P opos a c isi”.
15
Ibidem, le . b).
16
T a colo o che so olineano la es izione dei p esuppos i della p o ezione immedia a ispe o al igen e
egime di p o ezione empo anea: R.
P
ALLADINO
, Il nuo o s a us di p o ezione immedia a, ci ., p. 608; C.
F
RATEA
,
op. ci ., p. 178; M. I
NELI
-C
IGER
, Wha a di e ence wo decades make?, ci .
17
Di e i a 2001/55/CE, a . 4.
18
So olineano la du a a limi a a della p o ezione immedia a
R.
P
ALLADINO
, Il nuo o s a us di p o ezione
immedia a, ci ., p. 609; C.
F
RATEA
, op. ci ., p. 180; M.
I
NELI
-C
IGER
, Wha a di e ence wo decades make?,
ci .; C.
S
CISSA
, The (new) Commission’s app oach, ci .
Emanuela Pis oia
www. sjeu os udies.eu
112
memb i, di cui la Commissione ha sapu o gio a si. Come si è accenna o, i pochi pun i di
con as o, ela i i non all’an della p o ezione ma al quomodo, sono s a i acilmen e
smussa i pe a i a e a una decisione unanime. È di icile, pe una si uazione del gene e,
p ospe a e un esi o miglio e nel quad o della disciplina che po ebbe sos i ui e quella
igen e. La consonanza dei go e ni degli S a i UE igua do all’accoglienza degli s olla i
uc aini non a ebbe in a i ichies o alla Commissione di u ilizza e gli s umen i di
p essione o e i dalle p ocedu e del egolamen o 182/2011. In ece, la acili à con cui si
è po u a u ilizza e la di e i a 2001/55/CE dimos a inequi ocabilmen e al o: che le
di icol à della disciplina igen e de i ano da quei p esuppos i della p o ezione
empo anea che non isul ano condi isi, pe lomeno non da u i gli S a i memb i. La p assi
in esame isul a allo a u ile pe de ini e i p esuppos i indiscussi di ale eccezionale
modali à di p o ezione: sul pun o ci si so e me à nel p osieguo.
4. L’ambi o sogge i o di applicazione della p o ezione
Come ichies o dall’a . 5, pa . 2, le . a) della di e i a 2001/55/CE, la decisione di
esecuzione ela i a agli s olla i dall’Uc aina indi idua “i g uppi speci ici di pe sone cui
si appliche à la p o ezione empo anea” (a . 2). In pa icola e, ad alcuni g uppi la
p o ezione empo anea è do u a (pa . 1); ad al i lo è pu e, po endo pe ò gli S a i memb i
in al e na i a assicu a e “una p o ezione adegua a ai sensi del lo o di i o nazionale” (pa .
2); pe un e zo g uppo di pe sone la p o ezione ai sensi della decisione di esecuzione è
ogge o di una acol à (pa . 3). Del p imo g uppo anno pa e i ci adini uc aini esiden i
in Uc aina p ima del 24 ebb aio 2022; gli apolidi e i ci adini di paesi e zi ispe o
all’Uc aina che bene icia ano di p o ezione in e nazionale o di p o ezione nazionale
equi alen e nel Paese p ima del 24 ebb aio 2022; i amilia i di ques e due ca ego ie di
pe sone, qualunque sia la lo o ci adinanza. Del secondo g uppo anno pa e gli apolidi e
i ci adini di paesi e zi di e si dall’Uc aina do a i di pe messo di soggio no pe manen e
alido, ilascia o con o memen e al di i o uc aino p ima del 24 ebb aio 2022, i quali non
possano i o na e in condizioni sicu e e s abili nel p op io paese o egione di o igine.
In ine, la acol à di a ibui e la p o ezione empo anea ai sensi del pa . 3 igua da al e
pe sone, comp esi gli apolidi e i ci adini di paesi e zi di e si dall’Uc aina, che
soggio na ano legalmen e nel Paese e che non possano i o na e in condizioni sicu e e
s abili nel p op io paese o egione di o igine.
Le limi azioni desc i e hanno l’e e o di esclude e dalla p o ezione empo anea
alcune ca ego ie di pe sone che, al pa i di quelle che ne bene iciano, e sano o po ebbe o
e sa e nella condizione di “s olla i” dall’Uc aina
38
.
L’esclusione più e iden e igua da colo o che a e ano lascia o il Paese p ima
dell’inizio dell’in asione ussa. Vis i gli alla mi lancia i nelle se imane p eceden i, è
38
Pe la es i i a isione secondo cui nella nozione di “s olla i” po ebbe o ien a e solo i ci adini uc aini
. G.
M
ORGESE
, L’a i azione della p o ezione empo anea pe gli s olla i p o enien i dall’Uc aina: Old
bu Gold?, in BlogDUE, 9 ma zo 2022, p. 3.

Dalla p o ezione empo anea alla p o ezione immedia a
113
e osimile che alcuni si siano p emu a i di ce ca e ipa o all’es e o in da allo a, così
come è ce o che mol e migliaia di ci adini uc aini si o asse o pe mo i i di s udio o
la o o in al i S a i, incluso in S a i memb i dell’Unione già p ima del 24 ebb aio 2022,
con pe messi di soggio no a en i una ce a du a a alla deco enza della quale essi si
o e anno nell’impossibili à di i o na e “in condizioni sicu e e s abili”. Come chia i o
nel p eambolo (pa . 14), lo sba amen o empo ale si applica anche a colo o che p ima
del 24 ebb aio si e ano allon ana i dal Paese “pe esempio in acanza o pe mo i i di
la o o” nonché “ o (…) amily o medical isi s o o he easons”
39
, cioè a di e pe un
pe iodo b e e e in modo del u o occasionale, senza e i di p o ezione di so a. Pe al o,
anche alla luce dei pa ag a i 11 e 12 del p eambolo, il signi ica o le e ale dell’a . 2 della
decisione di esecuzione è ale pe cui lo sba amen o empo ale in discussione semb a
applica si solo alle ca ego ie di pe sone menziona e nel pa . 1. Esso non è in a i ipe u o
nei due successi i pa ag a i, ispe i amen e ela i i alla ca ego ia pe cui la p o ezione
empo anea è acco da a in al e na i a ad al e o me di p o ezione adegua e secondo il
di i o nazionale e alla ca ego ia pe cui la p o ezione empo anea è ogge o di una me a
acol à. Tu a ia, nell’economia della decisione di esecuzione, l’in e p e azione pe cui
ali ul ime ca ego ie non sa ebbe o sogge e allo sba amen o empo ale del 24 ebb aio
semb a i agione ole, an o da po si in con as o con il p incipio gene ale di pa i à di
a amen o codi ica o nell’a . 20 della Ca a dei di i i ondamen ali dell’Unione. D’al o
can o, la p e isione di uno sba amen o empo ale des a se ie pe plessi à: se la agion
d’esse e della p o ezione empo anea è p o ede e a una “ u ela immedia a e ansi o ia”
delle pe sone “che non possono i o na e nel lo o Paese di o igine” (così il p eambolo
della di e i a 2001/55/CE, pa . 2), essa app esen a un’esigenza anche pe colo o che,
ien ando a ione pe sona um nell’ambi o della decisione di esecuzione, abbiano
lascia o l’Uc aina p ima del 24 ebb aio 2022 senza la possibili à di o na i, specie se
ci adini o bene icia i di p o ezione in e nazionale pe ché in p incipio ogge i amen e
p i i di i oli di soggio no in al i paesi. Si po ebbe obie a e che l’indicazione di una
“da a di deco enza della p o ezione empo anea” è p esc i a dalla s essa di e i a
2001/55/CE, pe cui è ale di e i a e non la sua decisione di esecuzione a p es a e il
ianco a c i iche so o il p o ilo discusso. La locuzione ci a a si piega u a ia anche a
un’in e p e azione di e sa da quella p e alsa nella decisione di esecuzione e
soddis acen e alla luce della pe plessi à e idenzia a: lo spa iacque empo ale ichies o
dalla di e i a po ebbe in a i meglio i e i si all’a i azione delle p ocedu e s a ali,
piu os o che ai p esuppos i della p o ezione.
La p e isione di un dies a quo a limi azione dei p esuppos i pe sonali dello s a us
inisce con il ci cosc i e e la nozione di “s olla i” ai sensi dell’a . 78, pa . 2 le . c) TFUE,
in co ispondenza di una isione es i i a della p o ezione p e is a da ques a base
giu idica. Tale limi a a isione isponde all’obie i o p ima io della sal agua dia delle
p ocedu e e delle s u u e degli S a i memb i depu a e all’asilo. In e e i la misu a di uno
39
Così l’in o ma i a o ni a ia web a a o e dei uggi i i dall’Uc aina
h ps://ec.eu opa.eu/in o/s a egy/p io i ies-2019-2024/s onge -eu ope-wo ld/eu-solida i y-uk aine/eu-
assis ance-uk aine/in o ma ion-people- leeing-wa -uk aine_en#p epa ing- o-lea e.
Emanuela Pis oia
www. sjeu os udies.eu
114
s a us a speci ica p o ezione degli in e essa i che soddis ino de e mina i equisi i
ogge i i, con du a a limi a a e comunque indipenden e dalla c isi all’o igine dell’a lusso
massiccio, cos i uisce un pun o di equilib io a l’esigenza di non causa e disas i
umani a i incompa ibili con i alo i e gli obie i i dell’Unione e, pe l’appun o, la
sal agua dia delle p ocedu e e delle s u u e sudde e. Il p opos o nuo o s a us di
p o ezione immedia a isponde agli s essi obie i i, come si e ince già dalla de inizione
di “si uazione di c isi” che ne indi idua l’ambi o di applicazione (a . 2 a) della “P opos a
c isi”). Tu a ia, ispe o al modo in cui la decisione di esecuzione (UE) 2022/382 in ende
“la da a di deco enza della p o ezione empo anea” ichies a dalla di e i a 2001/55/CE,
la “P opos a c isi” in oduce un elemen o di chia ezza che alla luce della c isi uc aina
acquis a isibili à e impo anza (a . 10, pa . 3 le . d)). In a i, secondo ques a
disposizione la decisione di esecuzione della Commissione de e s abili e “la da a a
deco e e dalla quale il p esen e a icolo [ ela i o all’a i azione della p o ezione
immedia a, appun o] è applica o e indica il pe iodo du an e il quale le domande di
p o ezione in e nazionale degli s olla i (…) possono esse e sospese ed è concessa la
p o ezione immedia a” (co si i aggiun i). Semb a cioè che il nuo o es o non lasci spazio
a limi azioni empo ali dei p esuppos i a ione pe sona um della p o ezione.
Lo spa iacque cos i ui o dal 24 ebb aio quale dies a quo della uga dall’Uc aina è
un limi e a e i o nella s essa decisione di esecuzione (UE) 2022/382. Nel p eambolo
(pa . 14), essa con iene in a i un inco aggiamen o agli S a i memb i a es ende e la
p o ezione a colo o che p ima di ale da a non si o a ano nel Paese.
Vi sono poi ca ego ie escluse dall’applicazione della decisione di esecuzione (UE)
2022/382 pe ca enza di p esuppos i pe sonali. Si a a dei ci adini uc aini non esiden i
nel Paese p ima del 24 ebb aio (anco ché maga i p esen i nel e i o io in quella da a),
dei ichieden i asilo in Uc aina, degli i egola i. Come de o, pe i esiden i egola i in ia
non pe manen e, l’a ibuzione della p o ezione non è esclusa, ma solo acol a i a. Ques e
limi azioni sono in pa e gius i ica e: è agione ole suppo e che i ci adini uc aini
esiden i al o e i o ino p o ezione, così come è agione ole che gli s anie i do a i di
pe messi di soggio no non pe manen i in Uc aina non abbiano eccessi e di icol à a
ien a e nei p op i paesi di ci adinanza. Ques o giudizio di agione olezza è pe ò
pa ziale, in quan o di ce o non applicabile a ichieden i asilo e i egola i. Vi è inol e il
ischio ogge i o cui sono espos i i ci adini uc aini non esiden i nel Paese ma do a i, in
al i S a i, di pe messi di soggio no non pe manen i, alla scadenza di ali pe messi.
In p incipio ai ini dell’immedia a sicu ezza di u e ques e ca ego ie escluse dalla
p o ezione empo anea do ebbe soppe i e il di ie o di e oulemen , nella is e a
accezione di di ie o di espinge e al con ine le pe sone la cui incolumi à sia in pe icolo
o e es asse o nello S a o da cui ce cano di usci e, a p escinde e dall’a ibuzione a lo o
di un di i o di soggio no
40
. La p o ezione empo anea è in a i uno s a us, con una ce a
40
In ece, il p incipio del non e oulemen è spesso iden i ica o in ia biuni oca con il iconoscimen o di
uno s a us che dia i olo di soggio no: c . ad es., in elazione alla p o ezione empo anea, M.
S
TARITA
, Il
p incipio del non- e oulemen a con ollo dell’accesso al e i o io dell’Unione eu opea e p o ezione dei
Dalla p o ezione empo anea alla p o ezione immedia a
115
du a a, cui sono collega i ce i di i i uibili in agione del soggio no all’in e no di uno
S a o, men e il espingimen o può esse e in e de o anche a bene icio di chi non soddis i
i equisi i di accesso a ale s a us. Bisogna pe ò iconosce e che l’esis enza di un gene ale
di ie o di e oulemen pe gli s olla i da un con li o a ma o, o da al e ca as o i di a ia
o igine, non è icos ui o in modo uni oco in di i o in e nazionale, cosicché alcuni S a i
po ebbe o in ende lo in modo es i i o e i iu a e di applica lo a colo o che non hanno
di i o alla p o ezione empo anea
41
. Al espingimen o alla on ie a es e na, senza
igua do all’ambi o di applicazione della p o ezione empo anea, po ebbe esse e di
os acolo anche il di ie o di espulsioni colle i e cui, con i e imen o alla giu isp udenza
della Co e eu opea dei di i i dell’uomo, la do ina iconosce ca a e e essenzialmen e
p ocedu ale
42
. Rigua do agli apolidi o ai ci adini di S a i e zi soggio nan i legalmen e in
Uc aina con i olo non pe manen e, pe cui la p o ezione empo anea è ogge o di una
acol à (a . 2, pa . 3 della decisione di esecuzione (UE) 2022/382), gli S a i memb i sono
incola i al di ie o di espulsioni colle i e anche pe e e o dell’a . 19, pa . 1 della Ca a
sui di i i ondamen ali dell’Unione. L’ese cizio di una acol à p e is a in un a o
di i i umani, in Di i o pubblico, 2020, p. 148. Senza po e qui app o ondi e in modo adegua o, si può
so olinea e come la dis inzione a di i o di soggio no collega o a uno s a us (in pa icola e, allo s a us di
i ugia o) e di i o al non e oulemen semb a eme ge e dall’a . 33 della Con enzione di Gine a del 1951.
41
Un obbligo di non e oulemen de i a ce amen e dalla Con enzione di Gine a sullo s a us dei i ugia i
del 1951 pe colo o che ien ano nel suo ambi o di applicazione, cioè i i ugia i e i ichieden i asilo (e, di
conseguenza, dalla Di e i a 2011/95/UE del Pa lamen o eu opeo e del Consiglio, del 13 dicemb e 2011,
ecan e no me sull’a ibuzione, a ci adini di paesi e zi o apolidi, della quali ica di bene icia io di
p o ezione in e nazionale, su uno s a us uni o me pe i i ugia i o pe le pe sone a en i i olo a bene icia e
della p o ezione sussidia ia, nonché sul con enu o della p o ezione iconosciu a ( i usione), in GUUE L337
del 20 dicemb e 2012, pp. 9-26): sul pun o, ex mul is, A.
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2017, p. 131 ss., che conclude pe l’oppo uni à, nel mondo mode no, di s abili e pe il di ie o di
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s umen i egionali sia in s umen i uni e sali, nell’in e p e azione a e ma asi in giu isp udenza: A.
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42
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umani e di i o in e nazionale, 2018, p. 34.
Emanuela Pis oia
www. sjeu os udies.eu
116
no ma i o UE, cos i uendo a uazione del di i o UE qualunque a le scel e in essa
comp ese si p enda, ale in a i a colloca e gli S a i memb i nell’ambi o di applicazione
della Ca a ai sensi del suo a . 51, pa . 1. Ne de i a che, nella logica della compe enza
conco en e, la manca a a ibuzione dello s a us di p o ezione empo anea non compo a
una lacuna nella p o ezione, ma semplicemen e l’assenza di una no ma i a dell’Unione
che la o nisca, po endo gli S a i ben p o ede e al igua do (anzi, isul ando a ciò
obbliga i dal di i o in e nazionale o e o dalla Ca a). La decisione di esecuzione
ela i a agli s olla i dall’Uc aina è addi i u a p og essis a so o ques o p o ilo. In a i, se
da un la o la di e i a 2001/44/CE esp essamen e consen e l’indi iduazione di g uppi cui
applica e la p o ezione empo anea (a . 5, pa . 2 le . a)), dando con empo aneamen e
acol à agli S a i memb i di es ende e unila e almen e ale p o ezione a ca ego ie di
pe sone ul e io i (a . 7), è p op io ai sensi dell’a . 7 che la decisione di esecuzione
sancisce la menziona a acol à di a ibui e la p o ezione empo anea ai esiden i in
Uc aina a i olo non pe manen e, con l’e e o di indica e agli S a i un’opzione possibile.
L’espe ienza delle di e i e con enen i no me minime di a monizzazione delle
no ma i e nazionali dimos a come spesso ques e ul ime si e mino ai li elli minimi
impos i dalle di e i e sudde e. Esis e cioè il ischio che gli S a i memb i u ilizzino la
no ma i a comune della decisione di esecuzione pe esclude e le ca ego ie non p e is e.
Il ischio è an o più ele a o pe gli s olla i con lui i a milioni alle on ie e es e ne
dell’Unione, pe i quali ien a e nell’ambi o della p o ezione empo anea si aduce in
una ga anzia di ing esso nel e i o io degli S a i memb i dell’Unione. Quan o a enu o
pe mesi al con ine con la Bielo ussia dimos a la sca sa inclinazione di alcuni Paesi –
gli s essi in p ima linea nella c isi uc aina – al ispe o dell’obbligo di non- e oulemen .
Pu oppo, alla p o a dei a i le pe sone ien an i nelle ca ego ie escluse dalla p o ezione
empo anea, in pa icola e non do a e di nazionali à uc aina, sono spesso isul a e espin e
alle on ie e es e ne, pe l’appun o in sp egio al di ie o di e oulemen
43
.
Nella si uazione con ingen e, la Commissione ha p agma icamen e op a o pe
isol e e i p oblemi sudde i con il più semplice s umen o dell’eliminazione dei con olli
alla on ie a es e na, p e is o nel “Codice F on ie e Schengen” pe mo i i umani a i
44
.
Quan o alla p ospe i a di applica e lo s a us ex a . 78, pa . 2 le . c) TFUE a ca ego ie
di pe sone ben indi idua e anche nel quad o del Nuo o Pa o pe l’asilo e la mig azione,
di e samen e dalla di e i a 2001/11/CE la “P opos a c isi” non p e ede la ela i a
possibili à. Semb a dunque possibile conclude e che, nella decisione di esecuzione con
cui la Commissione da ebbe l’a io alla possibili à di concede e lo s a us di p o ezione
immedia a, disposizioni come quelle esamina e non po ebbe o o a e spazio.
43
V. J.
K
OO
, P o ec ing Uk ainians, ci .
44
Regolamen o (UE) 2016/399 del Pa lamen o eu opeo e del Consiglio che is i uisce un codice unionale
ela i o al egime di a a e samen o delle on ie e da pa e delle pe sone (codice on ie e Schengen),
del 9 ma zo 2016, in L 77 del 23 ma zo 2016, pp. 1-52. Sulla ci a a p esa di posizione della Commissione
c Communica ion om he Commission. P o iding ope a ional guidelines o ex e nal bo de
managemen o acili a e bo de c ossings a he EU-Uk aine bo de s, del 2 ma zo 2022, C (2022) 1404
inal. V. D. T
HYM
, op. ci . p. 4 ss.
Dalla p o ezione empo anea alla p o ezione immedia a
117
L’ul ima osse azione igua da il più limi a o ambi o di applicazione dello s a us di
p o ezione immedia a ispe o a quello di p o ezione empo anea, che eme ge già dal es o
p opos o ma su cui la c isi uc aina accende po en emen e i i le o i. In a i, ai sensi
dell’a . 1 della “P opos a c isi” la nuo a disciplina si appliche ebbe in “una si uazione
eccezionale di a lusso massiccio di ci adini di paesi e zi o di apolidi a i a i in modo
i egola e in uno S a o memb o o sba ca i nel suo e i o io a segui o di ope azioni di
ice ca e socco so, la cui en i à, in p opo zione alla popolazione e al PIL dello S a o
memb o in e essa o, ende ine icace il sis ema di asilo, accoglienza o impa io dello
S a o memb o in ques ione e può a e e g a i conseguenze sul unzionamen o del sis ema
comune di asilo”. La speci icazione sulle modali à i egola i dell’a i o è man enu a nel
D a Repo ela i o alla p opos a, p esen a o alla Commissione LIBE del Pa lamen o
eu opeo dal Rela o e Aguila
45
. Ebbene, in o za di ques a de inizione eme ge con
chia ezza come i ci adini uc aini s olla i ai sensi della decisione di esecuzione (UE)
2022/382 non po ebbe o ui e della p o ezione immedia a pe il semplice a o che,
bene iciando dell’esenzione dal is o di ing esso negli S a i UE, non a i ano “in modo
i egola e”. Non si a a di un de aglio ascu abile poiché al momen o gli S a i i cui
ci adini non abbisognano di is o di ing esso nell’UE sono 63
46
. È dunque addi i u a
p obabile che, nel quad o di una si uazione ex a . 2 della “P opos a c isi”, gli s olla i
a i ino in uno S a o memb o in modo egola e. Co egge e ques o decisi o de aglio
appa e dunque necessa io pe ga an i e che, senza agione olezza di so a, la nuo a
disciplina non lasci senza p o ezione pe sone che al momen o possono ce amen e
bene icia ne.
5. La ipa izione degli one i a gli S a i memb i
Nella decisione di esecuzione (UE) 2022/382, gli unici spazi ise a i alla solida ie à
in esa come sos egno pe gli S a i impegna i nell’accoglienza degli s olla i si collegano a
s umen i comuni: il ico so ai ondi dell’Unione e la alo izzazione delle sue agenzie.
Rigua do ai ondi, ol e a p ecisa e che l’a . 24 della di e i a 2001/55/CE a in eso come
di e o al Fondo eu opeo pe i i ugia i (come già de o), il pa . 22 del p eambolo dichia a
che “( )u i gli s o zi messi in a o dagli S a i memb i pe ispe a e gli obblighi de i an i
dalla (…) decisione sa anno sos enu i inanzia iamen e dai ondi dell’Unione”. Rigua do
alle agenzie, l’a . 3 della decisione di esecuzione e oca l’Agenzia eu opea della gua dia
di on ie a e cos ie a (F on ex), l’Agenzia dell’Unione eu opea pe l’asilo (EUAA),
l’Agenzia dell’Unione eu opea pe la coope azione nell’a i i à di con as o (Eu opol). È
con la lo o coope azione, ol e che con quella degli S a i memb i, che la Commissione è
inca ica a di moni o a e cos an emen e la si uazione, al ine di indi idua e “e en uali
necessi à di ul e io e sos egno” (a . 3, pa . 2). Le agenzie ci a e o niscono inol e
suppo o ope a i o agli S a i che ne chiedono l’assis enza.
45
D a Repo , ci ., p. 33 (a . 1a).
46
h ps://www.schengen isain o.com/e ias/#who-will-need-e ias.

Emanuela Pis oia
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118
Gli one i o ganizza i i, logis ici, umani e poli ici, nonché p obabilmen e pa e di
quelli inanzia i, sono in ece a ca ico degli S a i in es i i dai lussi di s olla i. Il modello
cui è in o ma a l’a uazione della p o ezione empo anea degli s olla i dall’Uc aina è
quello del massimo impegno indi iduale degli S a i in e essa i pe mo i i ogge i i, i quali
sono a a i dal di i o UE come en i à poli icamen e a sé s an i piu os o che come pa i
di un’Unione do a a di alo i comuni.
Quan o alla solida ie à o izzon ale, nella decisione di esecuzione sulla c isi uc aina
ques a iene p i a a dell’unico elemen o dal quale, in assenza di un agg a amen o di
lussi ispe o alla si uazione iniziale, isul a una sua qualche is i uzionalizzazione:
di e samen e da quan o ichies o dalla di e i a 2001/55/CE, in a i, la decisione di
esecuzione manca di indica e le capaci à di accoglienza dei singoli S a i
47
. Ques a
mancanza ha pe ò una agione p ecisa in quan o, nell’economia della decisione di
esecuzione, si salda con l’esenzione, di cui godono i ci adini uc aini, dall’obbligo di is o
all’a o di a a e samen o delle on ie e es e ne degli S a i memb i pe soggio ni la cui
du a a globale sia supe io e a 90 gio ni su un pe iodo di 180 gio ni (pa . 6 del p eambolo).
Ne isul a l’e e o di disegna e un meccanismo di ipa izione degli one i a gli S a i
memb i senza p eceden i pe l’Unione
48
. Tale meccanismo, di ca a e e e iden emen e
in o male, si ca a e izza in a i pe le modali à “spon aneis e”, cioè comple amen e
imesse alle alu azioni delle pe sone bisognose di p o ezione. Modali à si a e isul ano
da semp e a e sa e nell’Unione: p ima la Con enzione di Dublino e in segui o i due
egolamen i che ne hanno in o malmen e e edi a o il nome pe seguono l’obie i o di
e i a e l’asylum shopping, inclusa la sua accezione di scongiu a e che lo S a o do e
chiede e (e o ene e) la p o ezione in e nazionale sia libe amen e scel o dagli in e essa i.
La s essa de e minazione a scongiu a e i c.d. mo imen i seconda i, che da anni cos i uisce
un mo i o condu o e della poli ica di p o ezione in e nazionale dell’Unione, i i inclusa
la p opos a di Nuo o Pa o pe la mig azione e l’asilo, si de e a ques ’impos azione
49
.
In ece, il meccanismo di p o ezione empo anea messo in a o a bene icio degli s olla i
dall’Uc aina poggia esa amen e sul p incipio oppos o, in quan o p esume e lascia che le
47
C . a . 5, pa . 3 le . c) e a . 25, pa . 1 della di e i a 2001/55/CE.
48
Sul pun o . i commen i di D.
T
HYM
, Tempo a y P o ec ion o Uk ainians: he Unexpec ed Renaissance
o ‘F ee Choice’, in eumig a ionlawblog.eu, 7 ma zo 2022.
49
Come no o, pe mo imen i seconda i si in endono gli spos amen i di pe sone in enziona e a chiede e la
p o ezione in e nazionale, o e o già ichieden i, in uno S a o di e so da quello che ha compe enza a
ice e e la lo o domanda ai sensi del egolamen o “Dublino”, al ine di s abili si in ale di e so S a o. I
mo imen i seconda i hanno l’e e o di indu e gli S a i che ne sono ice o i uoi a ip is ina e i con olli
alle on ie e in e ne, uoi ad a ua e con olli di polizia che equen emen e hanno e e i equi alen i alle
e i iche di on ie a ( ie a i dall’a . 23 del “Codice F on ie e Schengen”). Di qui la de e minazione a
scongiu a e i mo imen i seconda i, che con empo aneamen e complicano la co e a applicazione del
egolamen o “Dublino” e minano i p esuppos i del sis ema “Schengen”. L’obie i o di elimina e i
mo imen i seconda i e a p esen e già nella p opos a di i o ma del sis ema comune di asilo p esen a o dalla
Commissione nel 2016 (Comunicazione della Commissione al Pa lamen o eu opeo e al Consiglio,
Ri o ma e il Sis ema eu opeo comune di asilo e po enzia e le ie legali di accesso all’Eu opa, del 6 ap ile
2016, COM(2016) 197 inal, p. 6). L’obie i o di elimina e i mo imen i seconda i è p eminen e anche nella
Pa o p opos o dalla Commissione nel 2020, incluso nella disciplina della solida ie à: Comunicazione ci .,
p. 6.
Dalla p o ezione empo anea alla p o ezione immedia a
119
pe sone si echino nello S a o e nella locali à da lo o s esse alu a e come ideali
50
.
Addi i u a, i mo imen i seconda i sono esplici amen e ammessi: ques o è l’e e o della
inuncia degli S a i ad applica e l’a . 11 della di e i a 2001/55/CE, ela i o all’obbligo
degli S a i memb i di iamme e e una pe sona che gode della p o ezione empo anea nel
suo e i o io qualo a ques a si o i o en i di en a e illegalmen e nel e i o io di un al o
S a o memb o
51
.
Vi è un secondo p o ilo pe cui il meccanismo di ipa izione degli one i a gli S a i
memb i messo in a o pe gli s olla i dall’Uc aina è peculia e, anche se non del u o senza
p eceden i. Si a a del signi ica o assun o dal p incipio di solida ie à, che co isponde
all’“equilib io degli s o zi a S a i memb i”, secondo le pa ole u ilizza e nella s essa
decisione di esecuzione (pa . 16 del p eambolo). A ques ’accezione di solida ie à si
ispi ano, come no o, le due decisioni del 2015 ado a e a bene icio dell’I alia e della
G ecia
52
. Anche in ques o caso l’idea di solida ie à come iequilib io a gli S a i è lega a
a si uazioni spicca amen e eme genziali, in cui le o i di e enze a gli S a i memb i non
solo o iginano da e en i che p escindono dai lo o compo amen i, ma sono ali da non
po e ogge i amen e esse e sana e da s o zi degli S a i u i singuli, pe quan i diligen i e
sos enu i da s umen i comuni (quali ondi e uolo di agenzie compe en i). Si a a di un
e iden e cambio di pa adigma ispe o alle egole pos e dalla di e i a 2001/55/CE,
ispe o alla quale la decisione di esecuzione non si pone u a ia in con as o. Anzi u o,
in a i, il iequilib io degli s o zi è un obie i o sanci o dalla s essa di e i a, che pe ò
manca di disposizioni adegua e pe pe segui lo. Come de o, inol e, lo spos amen o dei
bene icia i di p o ezione empo anea a gli S a i memb i è eso possibile dalla lo o
inuncia ad a ale si dell’a . 11 della di e i a e acili a o dalla libe à di ci colazione dei
ci adini uc aini nel e i o io degli S a i memb i all’in e no dell’Unione pe un pe iodo
di 90 gio ni.
Vale la pena a e un b e e cenno a due p o ili di in e esse, anco ché nella alu azione
dei con enu i della solida ie à nella si uazione de quo abbiano ilie o ma ginale. Si a a
anzi u o del a o che, secondo il di i o dell’Unione, i bene icia i del iequilib io degli
s o zi a S a i memb i sono solo i ci adini uc aini, poiché pe il di i o UE solo lo o
possono ci cola e libe amen e g azie all’esenzione dal is o. Nulla impedisce agli S a i di
amme e e alla ci colazione senza is o anche gli al i bene icia i della p o ezione
empo anea, ma ques a sa ebbe una lo o inizia i a s incola a dalle no me UE. In secondo
luogo, il iequilib io degli s o zi non compo a che allo s a us di p o ezione empo anea
a ibui o da uno S a o debbano esse e iconosciu i e e i anche nello S a o in cui
50
C . esp essamen e il pa . 16 del p eambolo della decisione di esecuzione (UE) 2022/382.
51
La inuncia è consegna a a una dichia azione degli S a i memb i di cui dà con o il p eambolo della
decisione di esecuzione (UE) 2022/382 (pa . 15). L’a . 11 della di e i a dà acol à agli S a i di inuncia e
all’applicazione della disposizione.
52
Decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio del 22 se emb e 2015 che is i uisce misu e empo anee nel
se o e della p o ezione in e nazionale a bene icio dell'I alia e della G ecia, in GUUE L 248 del 214
se emb e 2015, pp. 80-94; Decisione (UE) 2015/1523 del Consiglio del 14 se emb e 2015 che is i uisce
misu e empo anee nel se o e della p o ezione in e nazionale a bene icio dell'I alia e della G ecia, in
GUUE L 239 del 15 se emb e 2015, pp. 146-156.
Emanuela Pis oia
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120
successi amen e il i ola e abbia in eso s abili si. P ecisa in a i il p eambolo della
decisione di esecuzione che anche in segui o a ale spos amen o ques i possa “a ale si
dei di i i de i an i dalla p o ezione empo anea solo nello S a o memb o che ha ilascia o
il i olo di soggio no”
53
. Res a nelle p e oga i e del nuo o S a o ospi e “di decide e di
ilascia e in qualsiasi momen o un i olo di soggio no alle pe sone ce godono della
p o ezione empo anea”
54
.
To nando agli aspe i quali ican i del cambio di pa adigma e idenzia o, a anco a
no a o che, g azie alla le a della spon anei à, il iequilib io dell’impegno nell’accoglienza
a S a i memb i poggia in la ga misu a su iso se p i a e: della socie à ci ile in esa come
associazioni mobili a e negli s o zi, ma sop a u o dei pa en i, amici e conci adini degli
s olla i, dai quali ques i scelgano di ce ca e i ugio e sos egno. Il iequilib io non è
comunque ale da consegui e una si uazione di equi à a gli S a i memb i in p ima linea
pe la lo o posizione geog a ica e u i gli al i, pe ché i più a gli s olla i si a engono
negli S a i con inan i: spesso pe ché non sono in condizione di p e e i e al i luoghi,
isul ando p i i di una e e di conoscenze a gli espa ia i dall’Uc aina; spesso pe ché
p e e iscono non allon ana si in quan o in enziona i a a e ien o il più p es o possibile
nei p op i luoghi di esidenza, o comunque nel p op io Paese.
La p o ezione immedia a è ispi a a a un conce o di solida ie à mol o simile a quello
che ha o a o spazio pe gli s olla i dall’Uc aina, cioè la ipa izione degli one i a gli
S a i memb i. La sua messa in ope a in p incipio non sa ebbe, pe ò, né spon anea né
“p i a izza a”. In e e i gli s olla i da icolloca e po ebbe o esse e scel i con gli s essi
c i e i so os an i all’app occio “spon aneis a”: nei “con ibu i di solida ie à” p e is i nel
Pa o, inclusi quelli applicabili nel quad o della “P opos a c isi”, nulla impedi ebbe in a i
agli S a i di indi idua e le pe sone da as e i e e le lo o des inazioni sulla base delle lo o
ichies e, le quali sa ebbe o na u almen e mo i a e con conside azioni analoghe a quelle
u ilizza e nella decisione di esecuzione sulla p o ezione empo anea. Le modali à del
icollocamen o non po ebbe o pe ò esse e né “spon anee” né “p i a izza e”, pe ché
segui ebbe o la lunga e a icola a p ocedu a s abili a pe l’a uazione della solida ie à in
elazione alla p o ezione immedia a, con i p egi e di e i o iamen e de i an i
55
. T a i
p imi ci si può aspe a e un più spicca o iequilib io a gli S a i memb i ispe o quello
e i ica osi ino a
56
. T a i secondi, una maggio len ezza, con u e le ensioni poli iche e
u i i disagi da essa de i an i pe le pe sone in ce ca di p o ezione.
53
P eambolo della decisione di esecuzione (UE) 2022/382, pa . 16.
54
Ibidem.
55
Sulla solida ie à nella “P opos a c isi” . speci icamen e F.
B
UONOMENNA
, La solida ie à e i suoi limi i
nel nuo o Pa o su mig azione e asilo, in I.
C
ARACCIOLO
,
G.
C
ELLAMARE
,
A.
D
I
S
TASI
,
P.
G
ARGIULO
(a
cu a di), op. ci ., pp. 57-59.
56
So olinea l’inidonei à del meccanismo de ac o a p omuo e e l’equilib io degli s o zi, a de imen o degli
S a i limi o i, A.
D
I
P
ASCALE
, op. ci .
Dalla p o ezione empo anea alla p o ezione immedia a
121
6. Conclusioni
Alla luce dell’espe ienza degli s olla i uc aini, la alu azione della p opos a
legisla i a sulla p o ezione immedia a, in sos i uzione della p o ezione empo anea, è
u ile al chia imen o di alcuni aspe i.
So o il p o ilo dell’ambi o di applicazione, nella “P opos a c isi” p eoccupa la
speci icazione ela i a alla modali à i egola e dell’a i o degli s olla i da p o egge e, che
a ebbe escluso u i i ci adini uc aini in quan o esen i dall’obbligo di is o. Essa a
dunque senz’al o elimina a pe non de e mina e un a e amen o della p o ezione degli
s olla i ispe o alle modali à a uali.
Quan o agli aspe i posi i i della disciplina che sos i ui ebbe quella igen e, la p assi
uc aina ne e idenzia ce amen e due. Le pe plessi à solle a e dall’indi iduazione dei
g uppi ammessi alla p o ezione empo anea, che di e samen e dalla Di e i a
2001/55/CE la “P opos a c isi” non solleci a, consen ono di app ezza e una p opos a di
es o che non ap e a dis inzioni. Il espingimen o, a le decine o cen inaia di migliaia di
pe sone in uga da un con li o, di ce e ca ego ie, semb a in e e i adi e la genesi della
p o ezione degli s olla i nel di i o dell’Unione
57
. D’al o can o, semb a agione ole
esclude e alcune di ques e pe sone  quelle che a ebbe o uno S a o in cui o na e in
condizioni di sicu ezza  da un di i o di soggio no in quan o s olla i. Di conseguenza, la
p assi uc aina sugge isce l’oppo uni à di in eg a e il es o p opos o con un di ie o di
espingimen o alla on ie a di pe sone non ammissibili alla p o ezione immedia a in
quan o p i e dei equisi i pe la p o ezione in e nazionale, in pa icola e di pe sone non
a en i la ci adinanza dello S a o e zo da cui o igina il lusso massiccio di s olla i, le
quali nell’immedia o abbisognino u a ia di o a e ipa o p esso uno S a o UE pe
p epa a e il i o no nel lo o Paese di o igine. Come si è is o, ques a unzione può esse e
assol a da una no ma già esis en e del “Codice F on ie e Schengen”. Ques a pe ò
s abilisce una acol à pe gli S a i memb i e inol e igua da s ic o sensu l’ing esso, non
il soggio no legale pe quan o b e e e inalizza o al ien o nello S a o di ci adinanza.
In senso posi i o si alu a anche la o mulazione della disposizione che chiede alla
Commissione di indica e il dies a quo della p o ezione immedia a, la quale semb a
i e i si alla da a da cui gli S a i possono sospende e l’esame delle domande di p o ezione
in e nazionale. La decisione ela i a all’applicazione della p o ezione empo anea agli
s olla i dall’Uc aina ha in ece ingius i ica amen e a o del dies quo una da a-spa iacque
pe il iconoscimen o dei p esuppos i ogge i i della p o ezione.
La c isi uc aina non ha a o eme ge e alcuna delle di icol à collega e alla p ocedu a
di a i azione della p o ezione empo anea, che hanno indo o la Commissione a p opo ne
la modi ica nella nuo a disciplina. Essa ha così o ni o e idenza sul a o che le en ennali
di icol à della p o ezione empo anea sono collega e alle di e genze a gli S a i, e a
57
V. in pa icola e S.
M
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