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Polí . Soc. (Mad .) 59(1) e74627, 2022
La Plani icación hid ológica como gobie no compa ido o el nexo en e
sos enibilidad y ede alismo
Albe o De La Peña Va ona1 y Jaione Mond agón Ruiz de Lezana2
En iado: 08-03-2021 // Acep ado: 04-01-2022
Resumen. La polí ica hid ológica española, especialmen e a pa i de la ap obación de la Di ec i a Ma co del Agua, se
diseña e implan a de acue do al pa adigma de gobe nanza mul ini el, al igual que sucede en o os Es ados eu opeos.
Pa icula men e en el caso de las dema caciones hid ológicas in e comuni a ias, ello a a supone un desa ío al modelo
e i o ial del Es ado au onómico, al exigi nue os p ocedimien os pa a in eg a la di e sidad e i o ial en las decisiones
comunes. Es o es, la polí ica de aguas a a demanda nue as p ác icas de gobie no compa ido, lo que no es sencillo de
encaja en un sis ema como el español, en el que ecuen emen e se ha des acado un desa ollo ela i amen e escaso de sus
dinámicas de colabo ación in e gube namen al, an o po de e minadas ca ac e ís icas ins i ucionales como po una cie a
cul u a polí ica y pe cepción e i o ial poco aco des al ede alismo.
El obje i o de es e abajo se á, po an o, explo a y desc ibi las ca ac e ís icas gene ales de una dimensión conc e a de
la polí ica de aguas como es la plani icación hid ológica, p esen ándola como pau a de gobie no compa ido a pa i de la
e e encia conc e a del caso español y su modelo e i o ial. Es e es un análisis que es imamos a más allá de lo me amen e
desc ip i o, po cuan o concluimos que la p oyección espacial de de e minadas polí icas públicas ligadas a la sos enibilidad
ambien al pod ía induci a los ac o es pa icipan es a modi ica las mane as adicionales de en ende el e i o io, in e io izando
alo es como la di e sidad e in e dependencia y, en de ini i a, p o undizando en el ánsi o al ede alismo.
Palab as cla e: gobe nanza del agua; plani icación hid ológica; modelo de Es ado; sos enibilidad; e i o io.
[en] Wa e planning and sha ed go e nmen o he link be ween sus ainabili y and
ede alism
Abs ac . The Spanish wa e policy, pa icula ly a e he Wa e F amewo k Di ec i e, is being designed and
implemen ed acco ding wi h he mul ile el go e nance pa adigm as i is he case in o he Eu opean coun ies.
Pa icula ly in he in e - egional basins, his new model challenges he so-called au onomous S a e as i equi es
new collabo a i e in e -adminis a i e p ocedu es in o de o in eg a e di e en egional in e es s in o na ion-wide
decisions. Wa e policy is going o demand new p ac ices o sha ed go e nmen , which is no easy o i in o a sys em
like he Spanish one, in which a ela i ely low de elopmen o i s dynamics o in e go e nmen al collabo a ion has
o en been highligh ed, bo h due o ce ain ins i u ional cha ac e is ics as o a ce ain poli ical cul u e and e i o ial
pe cep ion no e y consis en wi h ede alism.
The aim o his pape will he e o e be o explo e and desc ibe he gene al cha ac e is ics o a speci ic dimension o wa e
policy such as hyd ological planning, p esen ing i as an example o sha ed go e nance based on he speci ic e e ence o he
Spanish case and i s e i o ial model. An analysis ha we belie e goes beyond he me ely desc ip i e, in ha we conclude ha
he spa ial p ojec ion o ce ain public policies linked o en i onmen al sus ainabili y could induce he pa icipa ing ac o s o
modi y he adi ional ways o unde s anding he e i o y, in e nalising alues such as di e si y and in e dependence and, in
sho , deepening he ansi ion o ede alism.
Keywo ds: wa e go e nance; wa e planning; e i o ial s a e-model; sus ainabili y; e i o y.
Suma io. 1. In oducción. 2. El Es ado de las au onomías. 3. La Di ec i a Ma co del Agua: gobe nanza mul ini el en el
ánsi o a la sos enibilidad. 4. La plani icación hid ológica como gobie no compa ido. 5. Conclusiones. 6. Bibliog a ía.
Como ci a : De La Peña Va ona, A. y Mond agón Ruiz de Lezana, J. (2022). La Plani icación hid ológica como gobie -
no compa ido o el nexo en e sos enibilidad y ede alismo. Polí . Soc. (Mad .) 59(1), 74627. h ps://dx.doi.o g/10.5209/
poso.74627
1 Uni e sidad del País Vasco (España)
E.mail: [email p o ec ed]
2 Uni e sidad del País Vasco (España)
E-mail: [email p o ec ed]
Polí ica y Sociedad
ISSN-e: 1988-3129
h ps://dx.doi.o g/10.5209/poso.74627
ARTÍCULOS
2De La Peña Va ona, A. y Mond agón Ruiz de Lezana, J. Polí . Soc. (Mad .) 59(1) e74627, 2022
1. In oducción
La Di ec i a Ma co del Agua (DMA), ap obada en el año 2000, supuso un pun o de in lexión en la polí ica hid o-
lógica de oda la Unión Eu opea, exigiendo un p oceso de adap ación ins i ucional a sus Es ados miemb os pa a
ajus a se a unos con enidos y p ocedimien os cie amen e eno ados. Así, desde el pun o de is a p ocedimen al,
la ap obación de la no ma comuni a ia emplazó a los ac o es nacionales a acomoda se al modelo de la gobe nanza
mul ini el, lo que aún hoy ep esen a odo un desa ío, po ejemplo, pa a el modelo e i o ial del Es ado au onó-
mico en cuan o implica es ue zos con inuos en a as a in eg a la plu alidad e i o ial en las decisiones comunes,
a a és de los p incipios gene ales de coope ación y coo dinación in e adminis a i a. Es o es, con la DMA, la
polí ica de aguas a a demanda nue as p ác icas de gobie no compa ido, lo que plan ea un e o cons an e pa a
un sis ema como el español, en el que ecuen emen e se ha des acado un escaso desa ollo de dinámicas de co-
labo ación in e gube namen al, an o po de e minadas ca ac e ís icas ins i ucionales como po una cie a cul u a
polí ica y pe cepción e i o ial, en p incipio, poco aco des a los alo es p opios del ede alismo.
Nues a in ención aquí es analiza los aspec os sus anciales de una dimensión conc e a de la polí ica de aguas,
como es la plani icación hid ológica (PH), plan eándola como pau a de gobie no compa ido en el modelo del
Es ado de las au onomías. C eemos que el in e és de es e análisis no adica an o en desc ibi la in e acción en e
las di e en es pa es, cuan o en las implicaciones p esen es y u u as de ales elaciones. Es o es, las cla es que nos
pueda o ece su es udio pa a comp ende cómo unciona en la p ác ica el gobie no compa ido en el caso español
en una ma e ia an sensible como la plani icación del agua, así como las posibles in luencias de esos p ocesos en
la mane a de comp ende el e i o io po pa e de los ac o es p o agonis as de la gobe nanza del agua. En es e
úl imo aspec o, pa imos de la p esunción de que la p oyección espacial de de e minadas polí icas públicas liga-
das a la sos enibilidad ambien al hab á de acaba p opagando en e sus p o agonis as alo es como la di e sidad
e in e dependencia, haciéndoles, en de ini i a, p o undiza en el ánsi o al ede alismo.
En las líneas que siguen, po an o, esboza emos en p ime luga el modelo e i o ial sob e el que ese nue o
pa adigma de PH se desa olla, a ando así de comp ende las opo unidades y limi aciones con las que los ac o-
es polí icos se opan en su in en o de implan a p ocedimien os y obje i os de la no ma i a comuni a ia. A pa i
de ahí, p o undiza emos en los aspec os de cambio que ha supues o la DMA con espec o a la p eceden e polí ica
hid ológica pa a p esen a la como una mani es ación más del gobie no compa ido (sha ed- ule), especialmen e
en los casos de dema caciones in e comuni a ias, donde las compe encias se epa en en e la Adminis ación Ge-
ne al del Es ado (AGE) y las comunidades au ónomas (CC. AA.). Nos basa emos pa a ello en una p e ia e isión
bibliog á ica que oma como p incipales e e encias an o la li e a u a gene ada en o no a la cues ión e i o ial
y el ede alismo como sob e la polí ica del agua en el caso español. Una e isión que se complemen a con el
análisis de documen ación no ma i a pa a la cues ión de la PH.
2. El Es ado de las au onomías
En los es udios de polí ica compa ada se aza muy ecuen emen e una di isión en e cen alización y descen-
alización a endiendo a cómo se dis ibuye el pode , desde una pe spec i a e i o ial, en los di e en es sis e-
mas polí icos3. Pa iendo de la base de que en es o como en an as o as cosas los modelos pu os no exis en, el
caso español pa ece habe se si uado en cie a zona g is. Los especialis as lo han cali icado en la mayo ía de las
ocasiones como modelo in e medio de descen alización que, sin se nominalmen e ede al, sí pa ece mos a
un ni el acusado de descen alización con espec o a los sis emas uni a ios e incluso cie a endencia ede a-
lizan e. En ese sen ido, habla del Es ado de las au onomías supone a on a cie a complejidad ins i ucional
y polí ica como pa a jus i ica el in e és de abo da un análisis especí ico en o no a cómo encajan modelos
mul ini el como el de la DMA en nues o o denamien o ju ídico y, sob e odo, con qué posibilidades cuen a
pa a implan a se exi osamen e. A con inuación, a a emos de ca ac e iza más de alladamen e los aspec os
ins i ucionales y cul u ales de nues o modelo e i o ial.
2.1. El ma co ins i ucional: descen alización sin gobie no compa ido
De acue do al clásico plan eamien o de Elaza (1987), el ede alismo puede ca ac e iza se po la con luencia
de dos dimensiones, au ogobie no (sel - ule) y gobie no compa ido (sha ed- ule), que end ían a se las dos
ca as de una misma moneda y la g an al e na i a al sis ema uni a io de dis ibución e i o ial del pode . Tal
3 La clasi icación de los modelos de o ganización e i o ial ha es ado p esen e desde los albo es de la polí ica compa ada, donde se a endía unda-
men almen e a la o ganización ins i ucional de los di e en es Es ados. En los úl imos iempos, el Regional Au ho i y Index, diseñado y aplicado po
Hooghe e al. (2016) a 62 países, ha sido, sin duda, una de las p incipales e e encias, pues oma en conside ación an o la dimensión de au ogobie -
no (sel - ule) de las unidades e i o iales cons i u i as a ni el egional y local, como la de gobie no compa ido (sha ed- ule) pa a e alua el g ado
de descen alización de los di e en es casos. Más cen ados en la p ime a de las dimensiones, podemos ci a ambién los es udios de Da danelli o
Do Vale: el p ime o de ellos c i ica, desde el pun o de is a concep ual, la inclusión del sha ed- ule como pa e del enómeno de la descen alización
(2018; 275), y el segundo de ellos se cen a especí icamen e en un análisis diac ónico del caso español (2021).
3De La Peña Va ona, A. y Mond agón Ruiz de Lezana, J. Polí . Soc. (Mad .) 59(1) e74627, 2022
sis ema o ece básicamen e conjuga plu alidad y unidad, combinando an o la posibilidad de ges iona compe-
encias de mane a au ónoma po las en idades cons i uyen es egionales o in e medias, como la posibilidad de
es as de concu i a la oma de decisiones comunes (Elaza 1987: 84). Es e p incipio ede al esul a de especial
in e és cuando se a a de polí icas ambien ales que no malmen e necesi an, aunque al mismo iempo luchen
con a ella, una au o idad compa ida (Wäl i, 2017).
Como se ha suge ido, es posible cons a a cie a con o e sia ace ca de la mane a en que la li e a u a es-
pecializada abo da el sis ema e i o ial español, un modelo descen alizado sob e la base de las CC. AA. y
consag ado po la Cons i ución de 1978. Algunas lec u as han in e p e ado el p oceso descen alizado que se
plasma en el ex o cons i ucional, undamen almen e como un in en o de e ene a de e minadas comunidades
de especi icidad e no e i o ial den o del p oyec o del Es ado español —hold oge he — (Linz, 1997: 35-39).
Ello ma ca á, en buena medida, una descompensación en e un acend ado au ogobie no y una ela i a ausen-
cia de mecanismos ins i ucionales pa a la oma de decisiones en común (Máiz, Be amendi y G au, 2002: 388;
Mo eno, 2008: 144; Rome o, 2020, 124 y ss.).
Abundando más en es e análisis, se ha expues o cómo ha sido ecuen e la dinámica bila e al en e CC. AA.
y ó ganos cen ales del Es ado, incen i ada po un ma co ins i ucional que adolece de una se ie de “dé ici s e-
de ales” sus anciados en los siguien es elemen os: una in e p e ación ex ensi a de las compe encias del Es ado
po la ía, no malmen e, de la legislación de lo básico; la imposición del ni el eu opeo que de e mina ámbi os
de ges ión p opios de las CC. AA. que, sin emba go, no ienen in e locución con las ins i uciones eu opeas, y
una p ác ica ausencia de mecanismos pa a la in eg ación de las CC. AA. en las decisiones comunes del Es ado
(Máiz, 2005: 163). En una línea simila , Mo eno a gumen a que hay cie a inconsis encia ju ídica, esul ado de
la ambi alencia polí ica del ex o cons i ucional, la p ác ica de la bila e alidad en el aspaso de compe encias
y una g a e con usión ideológica en la noción de Es ado que ha dado luga a una ausencia de inculación de
las CC. AA. con la oma de decisiones a ni el es a al y el man enimien o de cie a sup emacía cen alis a en las
elaciones e i o iales (2008: 157).
En suma, las dudas en o no al e dade o ca ác e ede al del modelo e i o ial español p o ienen sob e
odo de es a ela i a ausencia de lo que pod íamos llama “gobie no compa ido”. La ca ac e ís ica ins i ucio-
nal del modelo español más comúnmen e ci ada en es e sen ido es la ausencia de un Senado e icaz en su papel
de cáma a e i o ial. E ec i amen e, el hecho de que las unidades ep esen adas sean las ci cunsc ipciones
elec o ales p o inciales más que las CC. AA. en sí y la subo dinación cons i ucional del Senado al Cong eso
de los dipu ados en el p oceso legisla i o de i a en la al a de un espacio polí ico de codecisión (Rome o,
2005: 65; Mo eno, 2008: 158). Es o ha hecho que incluso cuando su gen dinámicas pu amen e e i o iales,
es as hayan sido esuel as en la cáma a baja, donde los pa idos nacionalis as pe i é icos han p esionado pa a
p ese a sus in e eses especí icos (Colino, 2008: 582; G au, 2010). Así, podemos encon a in e p e aciones
que conciben el Es ado de las au onomías como ep esen a i o más bien de un cie o modelo in e medio en e
los ex emos uni a io y ede al, p ecisamen e po la ela i a ca encia de espacios o males de gobie no com-
pa ido (Ma ks e al., 2008; 2016).
Con odo y con ello, de es e es ado de cosas ampoco pa ece que pueda colegi se —al menos sin esa cie a
con o e sia a la que aludimos— una o al ausencia de la dimensión del gobie no compa ido en el caso espa-
ñol. De e minadas in e p e aciones des acan cómo, du an e el p oceso de consolidación del sis ema e i o ial
au onómico, la colabo ación en e el Es ado y las CC. AA. empezó a desa olla se de mane a espon ánea pa a
ins i ucionaliza se p og esi amen e (Ga cía Mo ales e al., 2006), y cómo las elaciones in e gube namen ales
han c is alizado en ins i uciones diseñadas al e ec o como las con e encias sec o iales. En ellas, en las úl imas
décadas se han consensuado acue dos en o no a la dis ibución de ecu sos, se ha in e cambiado in o mación
y se han llegado a pac os en o no a la co inanciación de se icios públicos y la i ma de con enios (Colino,
2008: 577). Es o es así has a el pun o de que pa ece gene a se un sis ema de coope ación y coo dinación ho i-
zon al en e las CC. AA. desa ollado a a és de mecanismos o males e in o males que an p opo cionando
incen i os c ecien es a los agen es polí ico-adminis a i os pa a consolida lo y e o za lo (Colino, 2011). Con-
secuen emen e, no so p ende que abunden los es udios que incluyen exp esamen e a España como un Es ado
de ipo ede al o simila y educiendo el hecho de su con igu ación como modelo “au onómico” a una me a
cues ión nominal (Blanco Valdés, 2012; Bolleye , 2006; Mo eno, 2008) y suje o, al igual que o os modelos
descen alizados, an o a endencias cen í ugas como cen ípe as (Colino, 2020: 44-49).
2.2. Elemen os no ma e iales: cul u a polí ica ede al y isión e i o ial
Cuando se analiza el p opio concep o de ede alismo, es no o ia la ecu encia de exp esiones que aluden a
elemen os de “ ensión”, “disonancia” o “ econciliación” en e lógicas opues as. Desde sus p ime os eó icos,
el ede alismo se ca ac e iza po la conciliación de endencias en pe manen e dispu a, como son el localismo
y la unión en e di e en es (Bu guess, 2006: 9-25), que hab ía de esol e se sob e la idea del pac o — oedus—
que une lo pa icula y lo gene al en una en idad que se con igu a como sobe ana pe o, al mismo iempo, e-
nunciando a una concepción ansi i a del pode en a as a compa i , aco da , e isa y, en de ini i a, limi a el
p opio eje cicio del mismo (Máiz, 2018: 483).
4De La Peña Va ona, A. y Mond agón Ruiz de Lezana, J. Polí . Soc. (Mad .) 59(1) e74627, 2022
Sob e es a base, la implan ación de un modelo ede al plan ea un desa ío que a más allá de un especí ico
diseño ins i ucional: en o os é minos y dado que es amos hablando, en de ini i a, de cómo se o ganiza el po-
de polí ico, hab emos de epa a en dónde halla es e su legi imidad. En es e caso, hab ía de se en un uni e so
compa ido de alo es, ac i udes y elemen os cogni i os, que se p oyec a a asimismo sob e la pe cepción del
e i o io en el imagina io colec i o, haciendo a la ciudadanía más conscien e an o de la di e sidad como de la
unidad de acue do a una concepción mul iescala del mismo. Recoge emos aquí es e plan eamien o añadiendo
ese componen e especí ico de la isión del e i o io que en endemos o ma pa e del conjun o de elemen os no
ma e iales que componen el conjun o de p econdiciones pa a el desempeño en cla e ede al. Rese a emos a
es e aspec o un espacio p opio, en an o in e p e amos el ca ác e e i o ial como un elemen o especialmen e
ele an e de las polí icas de sos enibilidad, en e ellas la polí ica hid ológica. Como se e á, el con enido sus-
an i o, el ma co ins i ucional, los p ocedimien os y los esul ados e impac os (ou pu s/ou comes) de es a se
p oyec an sob e el e i o io y ice e sa, desa iando las concepciones más ex endidas de es e y demandando
nue os ma cos espaciales pa a su implemen ación y comp ensión.
2.2.1. Cul u a polí ica ede al
En e las condiciones necesa ias pa a un diseño ins i ucional de ca ác e ede al “exi oso”, Simeon y Conwey
des acan la coexis encia en e iden idades subes a ales o egionales con iden idades y alo es adsc i os al ni el
ede al, una iden idad dual que debe ía se e lejada en las ins i uciones cen ales que, a su ez, a icula ían
sus p ocesos de oma de decisión median e écnicas y p ocedimien os consociacionales4. Es una línea pa ecida
la que sos iene Bedna al señala la necesidad de una cul u al ede al que haga posible el mu uo ajus e en e
ni eles de gobie no y, en de ini i a, una “ ede ación obus a” a a és de la adsc ipción ciudadana a unos de-
e minados alo es ede ales (2008, 187 y ss). Elaza (1987) apun a ambién a la necesidad de desa olla un
ma co cogni i o, un hinking ede al, que do e de sen ido las acciones de los in e inien es en los p ocesos
ins i ucionales. Es a pa i de ahí como, con ánimo sin é ico, Máiz demanda una e isión de las clásicas di-
mensiones empí ico-no ma i as del ede alismo pa a se ampliadas y a iculadas en modo cohe en e, de o ma
que odo sis ema ede al debie a de con a en su plan eamien o con cinco condiciones di e en es: un gobie no
mul ini el ga an izado median e “sal agua das ins i ucionales”, un égimen cons i ucional y de Es ado de
de echo en odos los ni eles, un sis ema descen alizado de pa idos, expe imen ación y di e enciación de po-
lí icas públicas a lo la go de los di e en es ni eles e i o iales y una cul u a polí ica ede al basada en el pac o,
la negociación, la ecip ocidad y el espe o mu uo (Máiz, 2018: 459).
Se conjuga ían aquí, po an o, dos aspec os básicos del análisis poli ológico: alo es e in e eses, de ma-
ne a que la a iculación conc e a de los p ime os o ien a la o mulación de los segundos. En o os é minos,
la o mación y consolidación de una de e minada dis ibución de alo es o cul u a polí ica ede al, basada en
la empa ía, la co esponsabilidad y las leal ades colec i as compa idas induce a una o mulación de in e eses
en los p ocesos de negociación polí ica e e enciada en elemen os de pe enencia común y econocedo a de
la legi imidad de los obje i os de la con apa e. Sob e el modo en que es o pod ía e en ualmen e a ec a a
las decisiones públicas, sea en ma e ia de polí ica hid ológica u o a cualquie a, cabe ecupe a el a gumen o
de Fon aine (2015), que sub aya la impo ancia de las ideas y del ap endizaje en el con ex o ins i ucional y
en el p oceso polí ico, señalando que las conduc as en e ac o es son p oduc o de cons ucciones sociales, de
pe cepciones y alo es que con iene es udia pa a explica su compo amien o inal.
Ace ca de los e ec os de la es uc u a e i o ial del Es ado en la con igu ación alo a i a de la ciudadanía,
se han o mulado hipó esis al e na i as an o en el sen ido de que la descen alización gene a un e o zamien o
de la iden idad colec i a adsc i a a la comunidad plu inacional, como que, po el con a io, puede ahonda en
las di e encias cul u ales de las mino ías expandiendo los sen imien os de singula idad y, en úl ima ins ancia,
p opo cionando incluso apoyos a mo imien os secesionis as. La e idencia empí ica p o is a po los es udios
de opinión pública pa ece ía apo a da os que co obo an una u o a hipó esis en unción de la si uación eco-
nómica ela i a de los casos analizados. En si uaciones donde el ni el de desa ollo se encuen a po debajo de
la media nacional, la descen alización ins i ucional ope a ía en un e o zamien o del sen ido de pe enencia al
Es ado; mien as que allí donde los indicado es económicos se si úan po encima de la media, ese mismo p o-
ceso ahonda ía en los “hechos di e enciales”, minando el su gimien o de una iden idad ede al en ese sen ido
plu alis a en el que se ha ca ac e izado an e io men e (Ma ínez-He e a, 2010).
Re o nando al caso español, la exis encia de ese hinking ede al no pa ece habe sido la no a p edominan-
e (Vallés 2016). Ya el análisis his ó ico mues a comúnmen e la limi ada ex ensión de las ideas ede alis as,
comba idas an o po ue zas libe ales como po las conse ado as en la época del na ion-building (Mo eno,
2009: 123). Aún hoy, el p opio sis ema de pa idos mues a una ela i a debilidad de esas posiciones, oda ez
que solamen e en un sec o de la izquie da de ámbi o es a al pueden e se exp esamen e apoyadas en o ma
de p og amas y decla aciones públicas, mien as que el es o del a co pa lamen a io compone una ho quilla
que aba ca desde posiciones de nacionalismo de Es ado has a p oyec os nacionalis as pe i é icos. A es os dos
4 Ci ado en Bu guess, 2006: 139.
5De La Peña Va ona, A. y Mond agón Ruiz de Lezana, J. Polí . Soc. (Mad .) 59(1) e74627, 2022
bloques les une el hecho de que ambos p opugnan un p imo dialismo iden i a io, bien de alcance es a al o bien
a escala egional, en p incipio poco dado a una concepción e i o ial en cla e de di e sidad y a iabilidad.
En es a línea, algunas de las explicaciones que apun an a un ela i o acaso del gobie no compa ido en
el caso español inciden en aspec os elacionados con el modo en el que se in e p e an mayo i a iamen e las
elaciones e i o iales. Desde una pe spec i a gene al, la p ác ica del bila e alismo, en la que incu i ían an o
ac o es cen alis as como “cen i ugalis as au onómicos”, compond ía una explicación de po qué el modelo
au onómico no ha e olucionado su icien emen e en la mul ila e alidad y la cul u a del pac o ede al (Mo eno,
2009: 121). Asimismo, y analizando el compo amien o de las ins i uciones de gobie no compa ido del Es a-
do au onómico, se han de ec ado p oblemas pa ecidos: una pa icula compe ición in e pa idis a, p opia del
modelo español, que subsume el ac o e i o ial como o o aspec o más de la con ienda polí ico-elec o al.
También, cie a ausencia de cul u a polí ica ede al, que lle a ía a una dinámica en la que los nacionalismos es-
pañol y pe i é icos se e oalimen an al edunda en una isión exclusi is a de las compe encias polí icas (De la
Peña e al., 2015; León y Fe ín, 2012: 75; Máiz, 2005: 164; Mond agón e al., 2016: 98; Rome o, 2020, 137).
Tal isión pa ece cohe en e con de e minados análisis de las elaciones in e gube namen ales en e AGE
y CC. AA. que han incidido en una cie a isión con lic i a de las mismas, sob e odo po pa e del pe sonal
polí ico en e a la clase unciona ial (C espo, 2017: 486 y ss.). Y, asimismo, pa ece explica los p incipales
esul ados ob enidos a a és de los es udios de opinión pública. En ese sen ido, se ha endido a señala an o
el escaso apoyo del ede alismo en e a o as ó mulas e i o iales (Lancas e , 1998: 258), como una cie a
e i o ialidad de las pe cepciones, po la cual las egiones donde más cla amen e se poli iza el hecho di e en-
cial mues an una apues a sos enida po la p og esi a descen alización polí ica del Es ado (Pé ez Cas años y
Ga cía Rabadán, 2019).
2.2.2. Visión e i o ial
Habi ualmen e el e i o io ha sido in e p e ado como una condición p e ia de aquellos enómenos que han
a aído la a ención del análisis poli ológico y sociológico. Si bien desde la ciencia polí ica se le ha concebido
como uno de los elemen os in eg an es del Es ado, jun o con la población y la sobe anía, en la mayo pa e de
las ocasiones no ha me ecido mayo a ención que la de se el me o escena io ísico en el que acon ece el p o-
ceso polí ico y el sopo e ma e ial donde, si acaso, impac an las polí icas públicas. En ese sen ido el concep o
de e i o io se une inex icablemen e a la exis encia de una au o idad que ci cunsc ibe su sobe anía sob e un
espacio delimi ado; es deci , ep esen a la “ex ensión del pode del Es ado” plan eándose como “ ecnología
polí ica”, que aba ca el conocimien o y el dominio sob e el p opio espacio (Elden, 2013: 322 y ss.).
En las úl imas décadas, la globalización y sus consecuencias han emplazado a epensa la sobe anía y la
p opia cues ión e i o ial desde di e sos ámbi os del conocimien o. En es e sen ido, el e i o io se encuen a
con la noción de escala, en endida como amaño, magni ud o p opo ción. En él se desa olla una de e minada
in e acción en e elemen os pa icipan es y se despliegan p ocesos de a iada na u aleza. Desde el es udio de la
ges ión in eg ada de los ecu sos na u ales, comp ende las dinámicas que a ec an al agua, el ai e o la biodi e -
sidad nos aboca e iden emen e a en ende sus in e acciones en di e en es dimensiones de ango a iable desde
lo mic o a lo mac o y, po an o, a delimi a concep ualmen e la escala y el p opio análisis escala . Po su pa e,
ambién la ealidad ins i ucional del sis ema polí ico de e mina un ámbi o escala au ónomo y c ucial en cuan o
que de ine el á ea sob e el cual se aplican las ju isdicciones y se asignan de e minados oles a agen es pa i-
cula es. Pa iendo de esa idea, la ges ión óp ima de los ecu sos na u ales hab ía de implemen a se a a és de
una ampliación de escalas undamen ada en una e ec i a coo dinación o isiones compa idas a a és de los
di e en es ni eles ins i ucionales (Lo ell e al., 2002). En buena medida, es e plan eamien o es ecogido ya en
la Con e encia de Río de 1992, cuando ad e ía la necesidad de compone una agenda de acción que conciliase
lo global y lo local. Den o de es e plan eamien o, el ac o ins i ucional es indiscu iblemen e el que se encuen-
a más ce cano a nues a pe spec i a, al elaciona se con la delimi ación de un ámbi o polí ico sob e el que
se es ablecen bienes, ecu sos, de echos de ap opiación, unciones y es uc u as de au o idad (Os om, 2015).
Po o a pa e, desde un en oque de geog a ía c í ica, se ha p oblema izado la cues ión de las escalas e i o-
iales (local, egional, es a al, global…) concibiéndolas como cons uc o y p oduc o de las elaciones económi-
cas, polí icas y sociales (Smi h 2020, 113 y ss.). De inida en é minos gene ales, la escala se ía algo así como
el ni el de esolución geog á ica —el ámbi o e i o ial, si se quie e— en el que un enómeno es comp endido,
in e p e ado o enma cado, siendo incluso p omo ido po los dis in os ipos de ac o es en según qué ci cuns-
ancias: los agen es públicos o p i ados a la ho a de in e i ecu sos; los mo imien os polí icos al mo iliza
sus apoyos; o, en de ini i a, el global de los habi an es de un de e minado espacio al desplega su ac i idad e
in e acciones co idianas (Agnew, 1997: 100-102). La p ocedencia ma xis a de la mayo ía de los au o es de es a
co ien e como Hen i Le eb e, Da id Ha ey, Pe e Taylo o Neil Smi h les lle a á a ija su a ención en la
in luencia eje cida en es e p oceso po las elaciones de p oducción. Se insis e en la idea de que el capi alismo
hegemónico o mula y e o mula cons an emen e las escalas e i o iales de acue do a sus p opias necesidades
e in e eses, en un p oceso de eajus e con inuo pa a da acomodo a las cambian es demandas del me cado.
Se ía es a dinámica la que explica ía el ac ual p oceso de “ edimensionamien o” del Es ado en un con ex o de
6De La Peña Va ona, A. y Mond agón Ruiz de Lezana, J. Polí . Soc. (Mad .) 59(1) e74627, 2022
globalización del sis ema p oduc i o y inancie o (B enne , 2000 y 2004). Así, después de una época his ó ica
de absolu a cen alidad del Es ado-nación a la ho a de concebi el e i o io, ansi a íamos en la ac ualidad a
una nue a época donde la coexis encia y el eo denamien o de escalas complejiza esa ep esen ación colec i a
del e i o io, en consonancia con una cosmo isión hegemónica de ipo neolibe al in e esada p incipalmen e
en so ea el con ol público sob e el mo imien o de los capi ales.
Pa a nues os in e eses, el aspec o más ele an e de es e plan eamien o es, sin duda, el hecho de que nos
ecue da el ca ác e con encional, socialmen e mediado, de la cons ucción del e i o io en el sis ema polí-
ico, concibiéndolo como p esupues o, medio y esul ado de las elaciones sociopolí icas. Pese a que pudie a
pa ece que son p eexis en es y es án ahí pa a se u ilizadas, las escalas son c eadas como pa e del plan ea-
mien o es a égico de los ac o es sociopolí icos (He od, 1997: 163) y, aunque su apa ición en cuan o obje o
de e lexión eó ica es ela i amen e ecien e, sus exp esiones p ác icas no lo son y conec an con el p oblema
que, en de ini i a, es amos a ando aquí: el de la cons ucción del modelo e i o ial del Es ado (Delaney y
Lei ne , 1997: 94; He od, 1997). Los ac o es imaginan e i o ios, p oyec an su pode sob e ellos y p omue en
pa icula es sis emas de je a quización en e las dis in as escalas.
En el caso español, como en el es o de los países, la cons ucción del e i o io es deudo a del p opio p o-
ceso his ó ico. Lo que sí es más idiosinc á ico del caso español es que las es a egias de na ion-building coinci-
den con un pe iodo de c isis sis émica, pé dida de in luencia in e nacional y mo imien os po la egene ación;
en un iempo, además, en el que la no coincidencia geog á ica de los polos de desa ollo económico y polí ico
lle an al su gimien o de nacionalismos pe i é icos (Ál a ez Junco, 2001: 593 y ss.). Los o ígenes de la polí ica
hid ológica se si úan en esas mismas coo denadas his ó icas ep esen ando la isión de una pa e del p oyec o
egene acionis a que apos aba po el ap o echamien o máximo de los ecu sos hid og á icos y la cons ucción
de g andes pan anos que ex endiesen el egadío, acili asen la gene ación hid oeléc ica y con ibuyesen a pa-
lia el “secula ” socioeconómico español. Es el plan eamien o de Lo enzo Pa do, sin duda la p ime a igu a de
ele ancia en la his o ia de la polí ica hid ológica y, en cie o modo, pad e de una adminis ación hid ológica
que acuña á una isión del e i o io di e en e, basada en cuencas hid og á icas o, lo que es lo mismo, escalas
de e minadas po una ealidad na u al como es el ío. Llegado el momen o, el azado del mapa au onómico
e leja á el su gimien o de esos nacionalismos pe i é icos y se lle a á po delan e de e minadas o mas de
en ende el e i o io y la iden idad e i o ial, casi siemp e o igina ias de esa pa e de España que no enía ma-
yo pode pa a da una exp esión polí ica a sus plan eamien os (Mo eno, 2008: 80-87), pe o hab ía de segui
con i iendo con el mapa hid ológico a en o a esa o a o ma de concebi el espacio.
En es e con ex o gene al, ca ego ías como lo local, egional, nacional, e c. son en endidas de dis in a ma-
ne a po según qué ac o es polí icos que ienden a desa olla sus espec i as lec u as del e i o io en unción
de isiones ideológicas, planes es a égicos o ealidades o ganiza i as. Pa iendo de esa base, los ac o es polí-
icos maximizan sus in e eses y apoyos a la ez que ecu en a ác icas de inclusión y exclusión, p o ocando
disonancias en el lenguaje y o mas encon adas de enjuicia una misma ealidad o polí ica pública. Es o es
especialmen e isible en con ex os donde concu en dis in os sen imien os de iden i icación nacional subje-
i a: pa icula men e, la o ma de en ende lo egional o nacional a ía en unción de la adsc ipción polí ico-
ideológica, lo mismo que cambian las nociones de cen o y pe i e ia. Se obse a con ni idez en la u ilización
di e enciada que hacen los ac o es polí icos de ales é minos en el deba e público5.
Desde es a óp ica, las polí icas públicas end ían condicionadas po una de e minada con igu ación e i-
o ial sob e la que, a la pos e, p oyec a ían su esul ado con ibuyendo a una e en ual ea iculación. Consi-
de ando la polí ica pública desde la pe spec i a de las policy ne wo ks, podemos p esupone una de e minada
con luencia de ac o es di e sos en un espacio común en el que se desa ollan sus in e acciones. La con igu a-
ción del e i o io de e mina po an o la delimi ación de las dimensiones ho izon al y e ical y, po añadidu a,
el enma que del p oblema colec i o, el núme o y la he e ogeneidad de los ac o es in e inien es, así como el
es ilo de la polí ica pública.
Todas es as conside aciones adquie en un especial elie e en una polí ica sec o ial como la hid ológica,
donde se e idencia la exis encia de ámbi os de decisión p opios que no apa ecen en o as á eas de in e ención
pública y que, po ello, necesi a ían se elegi imados en un con ex o como el ac ual de c ecien e cues iona-
mien o de las di e en es e i o ialidades. El hid ológico es, en ese sen ido, “un e eno especialmen e signi-
ica i o pa a el deba e del ajus e espacial” (Del Mo al y He nández-Mo a, 2016: 3), oda ez que, a pesa de
la apa en e obje i idad de los elemen os que componen el ámbi o sob e el que se omas las decisiones —la
5 Ello se plasma en la o ma de desc ibi o ec ea g á icamen e el país en los in o ma i os de los medios de comunicación públicos, como suele
sucede con el ejemplo ecu en e del mapa del iempo (h ps://www.la angua dia.com/local/pais- asco/20130326/54370693095/e b-euskal-he ia-
mapa- iempo.h ml , consul ado el 11 de diciemb e de 2021) o al plan ea de e minadas ac uaciones públicas como la cons ucción del T en de Al a
Velocidad, que ep esen a pa a el nacionalismo asco una especie de me o de la CAPV (en endida como me ópoli asca o Euskal Hi ia), al iempo
que pa a los pa idos de ámbi o es a al se en iende undamen almen e como la o ma de conec a Mad id con la on e a de I ún, Bilbao y su pue o.
Son dos lec u as muy di e en es de una misma in e ención pública, inspi adas po o mas al e na i as de ep esen a y ec ea el e i o io en el
deba e público y el imagina io colec i o y, asimismo, dos in e p e aciones que nos ecue dan que un mapa es, en ace ada exp esión de Se gio del
Molino, “…un ins umen o que si e pa a que su au o se encuen e y se de ina en elación con el espacio. Una o ma de conocimien o y de dominio
a la ez” (2018, 279).
7De La Peña Va ona, A. y Mond agón Ruiz de Lezana, J. Polí . Soc. (Mad .) 59(1) e74627, 2022
cuenca hid og á ica—, ambién es á suje o al impac o de p ocesos sociopolí icos que in luyen sob e su de ini-
i a delimi ación.
3. La Di ec i a Ma co del Agua: gobe nanza mul ini el en el ánsi o a la sos enibilidad
La ap obación de la DMA en el año 2000, y su co espondien e asposición a a és del ex o e undido de
la Ley de Aguas6, supuso un cambio ascenden al en el con enido de la polí ica hid ológica al eplan ea los
obje i os gene ales de las polí icas del agua y ma ca la sos enibilidad como obje i o p io i a io (A ojo 2011;
Ci one, 2013; Espluga e al., 2011; Es e an, 2006; Fon y Subi a s, 2010; La Roca, 2011). Asimismo, y más
allá de es a dimensión sus an i a, la ap obación de la DMA u o ambién el e ec o de si ua la polí ica del
agua den o del pa adigma de la gobe nanza mul ini el, según el cual, las ins i uciones comuni a ias pasa on
a eje ce una unción no ma i a necesa iamen e ecogida po el o denamien o ju ídico de los Es ados miem-
b os e implemen ada po las ins i uciones de sus di e en es ni eles e i o iales. En suma, se a anza hacia la
dispe sión de la au o idad polí ica an o den o del Es ado como más allá de es e (Hooghe e al., 2021: 197).
Todo ello impuso un cambio al modo de hace polí icas del agua, conc e ándose, en e o os, en el manda o
comuni a io que es ablece la necesidad de modelos pa icipa i os en la oma de decisiones y de coo dinación
in e ins i ucional. En el caso español, es a necesidad de coo dinación ya es aba p esen e en la Ley de 1985
(VV.AA. 1999: 510), pe o es la DMA la que a a es ablece al aspec o como un manda o de la nue a polí ica
del agua (especialmen e, en los a ículos 3 y 13) de la que se de i a, po ejemplo, la necesidad de cons i ui
comi és de au o idades compe en es en los o ganismos enca gados de la PH. El ela i o acaso de es os
e idencia que aún queda pendien e la e icaz in eg ación de las di e en es adminis aciones implicadas en las
dema caciones (Del Mo al y He nández-Mo a, 2016: 14).
El con ex o polí ico en el que se a a inco po a la nue a no ma eu opea al o denamien o ju ídico español
a a es a ma cado en su ase inicial po el nue o p oyec o de Plan Hid ológico Nacional (PHN), impulsado
po el segundo gobie no de José Ma ía Azna y ue emen e con es ado po una pa e impo an e de las CC.
AA. y ac o es de la sociedad ci il, p incipalmen e a cuen a de los as ases en e cuencas y la ue e in e sión
en in aes uc u a hid áulica que aca ea. Es en onces cuando se asis e al su gimien o de una denominada
“nue a cul u a del agua” que opone obje i os ambien alis as a la clásica concepción desa ollis a de la polí ica
hid áulica (Ace os y Domènech, 2010: 14-15) y que encuen an p ecisamen e en la DMA un e e en e no ma-
i o al que a e a se en su oposición al PHN7.
En odo caso, a pa i de la ap obación de la DMA, y su co espondien e asposición, se implan a de o ma
indiscu ible un nue o pa adigma de PH, basado en el concep o de dema cación hid og á ica (que incluye aguas
sub e áneas, cos e as y de ansición jun o con las lu iales en el dominio público hid áulico). A pa i de es e
nue o pa adigma, la plani icación se desg ana en di e en es ciclos o ien ados a la consecución ya en 2015 de
un buen es ado ecológico de las masas de agua de la UE (Ci one, 2013: 76). Es e modelo ue adap ado a día-
men e al caso español, y con escasa olun ad polí ica a juicio de algunos au o es (He nández Mo a, 2012), lo
cual no impide que, pa a ene o de 2016, se hubie an ap obado 16 planes de dema cación, en su segundo ciclo,
incluyendo las cuencas in e comuni a ias más impo an es de la península. Ac ualmen e, se encuen a en ase
de elabo ación la plani icación co espondien e al e ce ciclo, que debe á de e mina la ges ión de las masas
de agua du an e el pe iodo 2021-2027.
Consecuen emen e, se puede sos ene que la DMA mues a ya una la ga ayec o ia a pa i de la cual
cabe comenza ya a e alua su po encial ans o mado en una doble di ección. P ime o, la elacionada con
el con enido sus an i o de la polí ica, es o es, si e dade amen e ha cuajado la apues a po la sos enibilidad
como p incipal obje i o de la plani icación y ges ión en ma e ia de aguas y, segundo, el es ablecimien o de una
nue a o ma de p ocede basada sob e odo en el pa adigma de la gobe nanza mul ini el y, conc e amen e, en
el p incipio de coope ación y coo dinación en e las di e en es adminis aciones e i o iales8. Si es así, ¿cómo
se ha p oyec ado sob e el caso español? Esa se á la cues ión a la que di igi emos nues a a ención en los epí-
g a es subsiguien es, ijándonos en las conno aciones pa icula es del Es ado de las au onomías an o desde
la pe spec i a de su con igu ación ins i ucional como de la cul u a polí ica de su ciudadanía y éli es polí icas.
6 RDL 1/2001, de 20 de julio.
7 Buena pa e de es os con lic os end án de e minados además po in e eses e i o iales di e sos como co esponde a un país con impo an es des-
equilib ios híd icos in e nos, de los cuales las CC. AA. se án abande adas, con i iéndose ecuen emen e en policy en ep eneu s (Fon y Subi a s,
2010: 10). Lo cie o es que en 2005, el PHN ue modi icado pa cialmen e en sus aspec os más polémicos después de la llegada al gobie no del
PSOE, que plan ea el denominado P og ama AGUA y que ecoge algunos de las demandas de los ac o es más conse acionis as (Espluga e al.,
2010).
8 Más allá de las p egun as que, desde una pe spec i a académica, podamos plan ea nos en es e ámbi o, lo cie o es que la DMA ya ha pasado ecien-
emen e po su p opio p oceso de e aluación ( i ness-check), en el que la Comisión Eu opea ha a ado de calib a su implan ación basándose en
de e minados c i e ios: ele ancia de sus obje i os, e icacia y e iciencia en su consecución, cohe encia in e na y ex e na con o as polí icas y alo
añadido eu opeo (Ma ínez-He nández, 2019). La alo ación inal ha desencadenado nume osas c í icas en e las o ganizaciones conse acionis as,
di igidas hacia la adminis ación hid ológica y mo i adas undamen almen e po la escasez de esul ados posi i os espec o a los con enidos y
obje i os de la DMA (h ps://www.iagua.es/no icias/ww /comision-eu opea- uel e-suspende -espana-aplicacion-di ec i a-ma co-agua-0)
8De La Peña Va ona, A. y Mond agón Ruiz de Lezana, J. Polí . Soc. (Mad .) 59(1) e74627, 2022
4. La plani icación hid ológica como gobie no compa ido
4.1. La cuenca hid og á ica como ámbi o e i o ial de la polí ica de aguas
Como se ha dicho con an e io idad, en España la polí ica hid ológica se ha consolidado desde hace muchos
años sob e la exis encia de un ámbi o e i o ial p opio, no coinciden e con la delimi ación polí ico-adminis a-
i a9. Desde los años ein e del siglo pasado exis en las con ede aciones hid og á icas que se cons i uyen como
ges o es de la polí ica de aguas sob e el e e en e geog á ico de la cuenca, concep o ecu en e en hid ología
que comp ende la supe icie e i o ial e ien e a un cu so de agua p incipal has a su desembocadu a en el
ma incluyendo los dis in os a luen es, íos, a oyos e, incluso, aguas sub e áneas10. En es e sen ido, la polí ica
hid ológica desde el p ime momen o se undamen a en unidades geog á icas conside adas en una dimensión
escala p opia y e e enciada al en o no bio ísico.
No amos a desa olla aquí una isión his ó ica de la e olución de la polí ica de aguas11, pe o sí di emos
que es a con igu ación inicial sob e la ealidad de la cuenca ha enido man eniéndose independien emen e
de los di e en es modelos e i o iales, incluyendo el au onómico ins au ado en 1978. De hecho, una de las
p incipales unciones de la ley de aguas que se ap oba ía en 1985 ue p ecisamen e la de acla a y delimi a
las compe encias de las di e en es adminis aciones e i o iales en ma e ia hid ológica, oda ez que es a o-
maba una e e encia e i o ial dis in a a la p opia de las CC. AA. 12. Así, un aspec o absolu amen e nuclea de
es a polí ica sec o ial iene dado po el hecho de que la legislación es ablece una di e enciación básica en e
cuencas in e comuni a ias e in acomuni a ias, según la o alidad del cu so de agua p incipal anscu a ín e-
g amen e o no po el e i o io au onómico. Es o a a supone que, dependiendo de las pa icula es si uaciones
geog á icas, buena pa e de los ac o es au onómicos pe ciban ag a ios compa a i os que a en de compensa
con e o mas es a u a ias que cues ionan el p incipio de unidad de cuenca y que han sido mo i o de ai ada
disco dia (Fanlo, 2010; Sánchez Ma ínez, 2011).
En cualquie caso, cada cuenca hid og á ica, ya sea in a o in e comuni a ia, se do a de un en e adminis-
a i o que se enca ga de desa olla an o la plani icación de las di e en es dema caciones como su ges ión a
ni el de adjudicación de concesiones, p e ención del iesgo de inundaciones, policía de aguas, e c. En el caso
de las cuencas in acomuni a ias, son las adminis aciones au onómicas las que han de e minado el ó gano de
ges ión que, en un buen núme o de ocasiones, ha omado la o ma de agencias au onómicas del agua, como
es el caso de Galicia, Euskadi o Ca alunya13. Pa a las cuencas in e comuni a ias, el o ganismo designado han
sido las con ede aciones hid og á icas, de la ga adición en nues a polí ica hid ológica y que, según algunas
oces, di ícilmen e pueden, po su na u aleza o ganiza i a, e oluciona hacia una ges ión in eg al de los e-
cu sos híd icos que encaje en las polí icas medioambien ales (Ga cía López, 2016: 100). Con mayo o meno
éxi o, y de acue do a los alo es plan eados po la p opia Di ec i a Ma co de Aguas de la UE, la labo de es os
o ganismos de cuenca se abo da sob e c i e ios pa icipa i os, in eg ando a odos los ac o es e i o iales, así
como a la ciudadanía en gene al a a és de pa icipación de base asocia i a o indi idual, en los espec i os
consejos del agua de la dema cación.
En endido es o, no esul a ex año que quizá donde las ensiones e i o iales se plan ean de una mane a
más ob ia es en el caso de los o ganismos de cuencas in e comuni a ias, en cuyos consejos del agua se plas-
man a menudo con lic os de in e eses en e las CC. AA. y el Es ado, si bien ese ando siemp e la capacidad
deciso ia pa a la Adminis ación cen al, a la que en de ini i a las con ede aciones pe enecen en calidad
de o ganismos au ónomos adsc i os al minis e io con compe encias ambien ales. Po ello, la his o ia de la
polí ica hid ológica en las décadas ecien es end á ma cada en buena medida po los in en os de las éli es
au onómicas de gana compe encias y p o agonismo, así como po su esis encia en e a las decisiones del
Es ado en ma e ia de edis ibución de ecu sos híd icos. Es e aspec o ha apa ecido con especial i ulencia
en los p oyec os de PHN, pe o ambién en la enunciación de las compe encias es a u a ias en los sucesi-
os p ocesos de e o ma y en la plani icación de cada una de las cuencas in e comuni a ias (Del Mo al y
He nández-Mo a, 2016: 14-16).
Independien emen e de las soluciones ins i ucionales conc e as a los desa íos plan eados po la ges ión del
agua, lo que emos aquí es una u ilización al e na i a de la cues ión escala pa a econ igu a el e i o io sob e
una base di e en e: una unidad geog á ica delimi ada en unción de un ecu so na u al e eb ado de la misma,
9 T abajos como los de Indse (2018) y OCDE (2011) han pues o de mani ies o cómo, a la ho a de implemen a la no ma i a comuni a ia en el caso de
la polí ica de agua, la exis encia de un modelo uni a io no necesa iamen e iene que signi ica la concen ación de compe encias en el ni el nacional,
siendo más bien el caso que el epa o de compe encias se es ablece eniendo en cuen a ac o es geog á icos, medioambien ales y económicos.
10 La DMA hace suya la cuenca hid og á ica como e e en e e i o ial pa a la ges ión del agua, de iniéndola en su a ículo 2.13 como “la supe icie de
e eno cuya esco en ía supe icial luye en su o alidad a a és de una se ie de co ien es, íos y, e en ualmen e, lagos hacia el ma po una única
desembocadu a, es ua io o del a”. La p opia DMA econ ie e las cuencas en “dema caciones hid og á icas” que, apa e de los íos p opiamen e
dichos, aba can las aguas cos e as y los acuí e os p esen es en el e i o io po donde discu e el cu so lu ial p incipal.
11 Véase al e ec o Pé ez Díaz e al., 1996; Del Mo al y He nández Mo a, 2016.
12 Po lo demás, la ausencia de co elación en e el modelo polí ico- e i o ial de un país (uni a io o ede al) y el mapa ins i ucional pa a la polí ica del
agua es un enómeno ela i amen e ecuen e (OCDE, 211; Ga cía López, 2016; Indse , 2018).
13 Augas de Galicia, URA y Agencia Ca alana del Agua espec i amen e.
9De La Peña Va ona, A. y Mond agón Ruiz de Lezana, J. Polí . Soc. (Mad .) 59(1) e74627, 2022
como es el ecosis ema lu ial. Es es e el que emplaza al legislado a delimi a ámbi os de ges ión especí icos
y di e enciados del modelo polí ico-adminis a i o con el cual no pocas eces en a en colisión. Aspec o es e,
po o a pa e, ecu en e en los p oblemas medioambien ales que añaden o a dimensión al “mix” mul ini el,
en an o se desa ollan en sis emas na u ales e i o ialmen e complejos donde se supe ponen on e as na u a-
les e ins i ucionales (Wäl i, 2017: 165)14.
4.2. La plani icación hid ológica en el caso español: en amado de ac o es e in e acciones (ins i uciones
y dinámicas)
Como se dijo an e io men e, el modelo diseñado po la DMA ue adap ado a díamen e y con escasa olun ad
polí ica al caso español, si bien se han ap obado a lo la go de la úl ima década dos ciclos sucesi os, co es-
pondien es a 16 planes de dema cación que incluyen la o alidad de las dema caciones in e comuni a ias de la
península. En ello se ha seguido el p ocedimien o pau ado po la no ma i a co espondien e: en es e caso, el
RD 907/2007 de 7 de julio, po el que se ap ueba el eglamen o de la PH, cuyo Tí ulo II, Sección 3ª enume a las
e apas p ecep i as a a és de las cuales se despliega cada uno de los ciclos plani icado es que son básicamen e
los siguien es: la p epa ación de los documen os iniciales de la plani icación, la elabo ación del denominado
Esquema de Temas Impo an es (ETI) y la edacción del Plan Hid ológico p opiamen e dicho. Siendo el ETI
algo así como el compendio de emas a egula po el plan, se edac a en p incipio una e sión p o isional del
mismo que se some e a consul a pública ecibiendo alegaciones de ac o es implicados de di e sa na u aleza
público-p i ada. La e sión de ini i a del ETI alimen a el documen o de ini i o de plani icación que es inal-
men e ap obado po los consejos del agua de la dema cación y del Es ado.
Ob iamen e, la composición de los consejos pa icipa i os de las di e en es cuencas, así como el análisis
de los p ocesos de consul a e in o mación pública de las dis in as e apas del p oceso plani icado 15 in o man
sob e el en amado y el ca ác e de las in e acciones de la policy ne wo k es uc u ada en o no a cada una de
las dema caciones y pa icipada po un núme o de ac o es público-p i ados, en e los que se cuen an adminis-
aciones de a iable alcance e i o ial, asociaciones conse acionis as, g upos de in e és como ede aciones
de egan es, co po aciones económicas, sindica os, e c. En las cuencas in e comuni a ias, una pa e sus ancial
de ese sis ema de gobe nanza es lógicamen e la compues a po las elaciones en e adminis aciones e i o-
iales de ango au onómico y la AGE, ámbi o en el cual se despliega la noción de gobie no compa ido p opia
de odo sis ema descen alizado y, como imos, explíci amen e alen ada po la p opia no ma i a comuni a ia
de aguas16.
A pesa de es e sis ema de gobie no mul ini el, la polí ica hid ológica mues a una ue e in luencia de
la Adminis ación cen al, especialmen e isible en el ámbi o de la PH de las cuencas in e comuni a ias y
p obablemen e de i ada de la di isión compe encial ope a i a en es e ámbi o sec o ial. Además del papel p o-
agonis a de las con ede aciones hid og á icas como o ganismos de cuenca, es al Gobie no cen al a quien le
co esponde la ap obación inal de los planes de cuenca median e eal dec e o, incluso en los casos de cuencas
in acomuni a ias, si bien la endencia en es e ámbi o pa ece habe mos ado más la celeb ación de acue dos
con las adminis aciones hid áulicas egionales que un p o agonismo eal en la elabo ación (Gallego e al.,
2020: 346). Más aún, la compe encia de elabo ación de planes hid ológicos nacionales, que puede lle a
apa ejada la posible p opues a de as ases in e cuencas, ese a pa a el Gobie no cen al un papel deciso io
inal aco de con el sis ema de dis ibución compe encial diseñado en la Cons i ución de 1978 (a . 149). Sin
emba go, es p obablemen e demasiado p eponde an e en un ámbi o donde los in e eses e i o iales con luyen
a menudo con la elabo ación de discu sos de sesgo iden i a io que enma can los con lic os en p esun os y se-
cula es ag a ios egionales y/o nacionales.
A es e ac o elacionado con el epa o de pode es, pod íamos añadi o o más elacionado con cie a ma-
ne a de en ende la plu alidad e i o ial, la composición del Es ado y acaso el p opio alo del ecu so híd ico.
Nos e e imos a cie a ambi alencia que pa ece habe se dado en la delimi ación po cuencas en el caso español
y que de e mina ía que es as no hayan sido in e p e adas an o como ámbi os de concu encia o de gobie no
compa ido, sino más bien como delimi aciones excluyen es que abo an la posibilidad de aplica un pa adig-
ma de ges ión in eg ada de los ecu sos híd icos al no econoce se la in e dependencia mul ini el ni el en oque
coo dinado de odas las pa es implicadas (Ga cía López, 2016: 209). Es a idea es especialmen e in e esan e
14 También es cie o que la apa en e neu alidad polí ico-social de la delimi ación de las cuencas, en cuan o ealidad de inida po pa áme os na u ales,
no lo es an o si nos ace camos a ella en de alle. En ese sen ido, lo que dijimos an e io men e sob e la mediación social de las escalas se ep oduce,
dada la in luencia de ac o es his ó icos, económicos, sociales y polí icos en la delimi ación de su alcance e i o ial y como, po o a pa e, ha sido
pues o de elie e po el concep o de “ e i o io hid osocial” aplicado al ámbi o especí ico de la polí ica híd ica (Del Mo al y He nández-Mo a,
2016: 3). Desde una pe spec i a más amplia, es a idea conec a asimismo con cie os plan eamien os que nos a isan ace ca de la “ eesc i u a” de la
na u aleza (Swyngedouw, 2015) o de la hib idación en e elemen os na u ales y cul u ales p opia del An opoceno (A ias Maldonado, 2016).
15 Po ejemplo, las alegaciones a los ETI y su pos e io espues a po pa e de los o ganismos de cuenca.
16 Del con enido de es a se de i a la p opia composición de un Comi é de Au o idades Compe en es que in o ma ía del p oceso plani icado , acili-
ando la coope ación en e las adminis aciones implicadas, y que pa ece no habe enido aún un eco ido su icien e como pa a gene a un impac o
eal en el con enido de la polí ica hid ológica.
